Suurelle valiokunnalle

Transkriptio

1 TALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 19/2008 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi hiilidioksidin geologisesta varastoinnista ja neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY, direktiivien 2000/60/EY, 2001/80/EY, 2004/35/EY ja 2006/12/EY sekä asetuksen (EY) N:o 1013/2006 muuttamisesta (KOM (2008) 18 lopullinen) (hiilidioksidin geologinen varastointi, CCS) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 6 päivänä toukokuuta 2008 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi hiilidioksidin geologisesta varastoinnista ja neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY, direktiivien 2000/60/EY, 2001/80/EY, 2004/35/EY ja 2006/12/EY sekä asetuksen (EY) N:o 1013/2006 muuttamisesta (KOM (2008) 18 lopullinen) (hiilidioksidin geologinen varastointi, CCS) (U 19/2008 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että talousvaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - neuvotteleva virkamies Maija Pietarinen, ympäristöministeriö - yli-insinööri Timo Ritonummi, työ- ja elinkeinoministeriö - teknologia-asiantuntija Pia Salokoski, Teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus TEKES - erikoistutkija Tiina Koljonen, Valtion teknillinen tutkimuskeskus, VTT - geologi Soile Aatos, Geologian tutkimuskeskus - johtaja Esa Hyvärinen ja teknologiajohtaja Petra Lundström, Fortum Oyj - R & D Manager Mikko Anttila, Metso Power Oy. Merkitään saapuneeksi kirjallinen lausunto: Rautaruukki Oyj. U 19/2008 vp Versio 2.0

2 VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Ehdotuksella luotaisiin yhtenäiset hiilidioksidin talteenottoa, siirtoa ja varastointia koskevat lainsäädäntöpuitteet, jotta hiilidioksidin talteenotto, siirto ja varastointi tapahtuisivat ympäristön kannalta turvallisesti. Ehdotuksella tehdään talteenotto ja varastointi mahdolliseksi poistamalla esteet voimassa olevasta lainsäädännöstä. Hiilidioksidin talteenottoon ja siirtoon sovelletaan nykyisin käytössä olevia hallinnollisia menettelyjä. Ehdotuksen päätavoitteena on kuitenkin hiilidioksidin varastoinnin sääntely ja hiilidioksidin varastoinnin esteiden poistaminen voimassa olevasta lainsäädännöstä. Varastointiin esitetään kokonaan uutta sääntelyä. Direktiiviä sovellettaisiin talteenoton osalta kaikissa laitoksissa, joiden kapasiteetti on vähintään 300 megawattia ja joiden rakennuslupa on myönnetty tämän direktiivin voimaantulon jälkeen. Komission lähtökohta poistaa lainsäädännölliset esteet teknologian jatkokehittämiseltä ja demonstraatiohankkeilta on kannatettava. Suomen kannalta on olennaista varmistaa, että pääsyssä siirtoverkostoon ja varastointialueille noudatetaan yhtäläisiä periaatteita riippumatta siitä, missä maassa ne sijaitsevat. Ei pitäisi myöskään sulkea pois mahdollisuutta EU:n ulkopuoliseen varastointiin, mikäli se täyttää vastaavat tekniset, ympäristö- ja turvallisuuskriteerit kuin EU:ssa. Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun direktiivin 2003/87/EY (ETS) muutoksella esitetään, että varastointipaikat ja siirtoputkistot sekä talteenottolaitokset liitetään päästökaupan piiriin ja edellytetään, että toiminnanharjoittajan on hankittava mahdollisia CO 2 -vuotoja vastaavat päästöoikeudet. Tämän lisäksi muuttamalla vesipolitiikan puitedirektiiviä 2000/60/EY tehtäisiin mahdolliseksi hiilidioksidin varastoiminen suolaisiin pohjavesiin. Hiilidioksidi myös suljettaisiin jätedirektiivin ja jätteensiirtoasetuksen muutoksella näiden soveltamisalan ulkopuolelle. Direktiiviehdotuksessa luotaisiin hiilidioksidin geologisen varastoinnin ympäristöriskien hallintaa varten uusi lupamenettely. Jäsenvaltioilla olisi oikeus määrätä, miltä niiden alueeseen kuuluvilta alueilta varastointipaikat valitaan. Mahdollisten varastointipaikkojen valinnassa olisi noudatettava arviointimenettelyä direktiiviehdotuksen mukaisia kriteereitä noudattaen, ja niitä varten tarvittavat tutkimukset edellyttäisivät tutkimuslupaa. Varastointipaikka olisi valittava sellaiseksi, ettei siitä voi aiheutua merkittävää hiilidioksidin vuotoriskiä tai merkittäviä ympäristö- tai terveysvaikutuksia. Tutkimuslupa myönnettäisiin enintään kahdeksi vuodeksi, ja se voitaisiin uusia kerran enintään kahdeksi vuodeksi. Varastointipaikkoja ei saisi käyttää ilman varastointilupaa. Lupa voitaisiin myöntää vasta, kun komissio on antanut lupaluonnoksesta lausunnon ja toimivaltainen viranomainen on ottanut sen huomioon. Komission lausunto ei sitoisi jäsenvaltioita, mutta toimivaltaisen viranomaisen olisi esitettävä komissiolle perustelut, jos se poikkeaa komission lausunnosta. Komissiolla olisi kuusi kuukautta aikaa antaa lausuntonsa. Toiminnanharjoittajan olisi seurattava injektointilaitteistoja, varastointikompleksia ja ympäröivää aluetta, jotta voidaan arvioida hiilidioksidin kulkeutumista, mahdollisia vuotoja, ympäristöön ja väestöön kohdistuvia merkittäviä kielteisiä vaikutuksia ja sitä, pysyykö hiilidioksidi varastossa määräämättömään tulevaisuuteen. Seurannan olisi perustuttava seurantasuunnitelmaan. Geologisiin muodostumiin varastoidun hiilidioksidin on tarkoitus pysyä määräämättömän ajan eristettynä ilmakehästä, satoja tai tuhansia vuosia. Varastointitoimintaa harjoittavan yrityksen vastuun ei ajatella voivan ulottua näin pitkälle, minkä vuoksi direktiiviehdotuksessa esitetään, että vastuu siirtyy toimivaltaiselle viranomaiselle, kun varastointipaikan sulkemisen jälkeen voidaan osoittaa, että hiilidioksidi pysyy täysin eristettynä määräämättömään tulevaisuuteen.viranomaisen olisi ilmoitettava vastuun 2

3 siirron hyväksymispäätösluonnoksista komissiolle, joka antaa siitä lausunnon 6 kuukauden sisällä. Komission lausunto ei olisi velvoittava, mutta poikkeaminen komission lausunnosta olisi perusteltava. Vastuu siirtyisi, kun varastointipaikka on sinetöity ja injektiolaitteet purettu. Kaikilla jäsenvaltioilla ei ole omalla alueellaan varastointipaikoiksi sopivia geologisia muodostumia. Jotta tästä ei aiheutuisi vääristymiä kilpailutilanteeseen, esittää komissio direktiivissä kolmansille osapuolille myönnettäväksi tietyin ehdoin käyttöoikeutta sekä varastopaikkoihin että siirtoverkostoon. Jäsenvaltioiden olisi pidettävä tavoitteena oikeudenmukaista ja avointa pääsyä varastointipaikkoihin ja siirtoverkostoon. Käyttöoikeuksista syntyvien mahdollisten riitojen ratkaisemiseksi olisi luotava menettelyt tai riippumaton viranomainen. Rajojen yli ulottuvat riidat ratkaistaisiin siinä jäsenvaltiossa, jonka lainkäyttövaltaan kuuluvasta varastointipaikasta ja siirtoverkosta riita on aiheutunut. Useamman jäsenvaltion alueelle ulottuvassa tapauksessa asiasta olisi neuvoteltava jäsenvaltioiden välillä. Valtioneuvoston kanta Suomi katsoo, että hiilidioksidin talteenotto ja varastointi geologisiin muodostumiin on yksi keino hillitä ilmastonmuutosta, ja pitää komission ehdotusta oikeansuuntaisena ja periaatteessa kannatettavana. Suomen mielestä on tärkeää, ettei olemassa oleva ympäristölainsäädäntö asettaisi CCS-teknologian käyttöönotolle tarpeettomia esteitä. Valtioneuvosto kannattaa tätä direktiiviehdotuksen tavoitetta. Kuitenkin on tärkeää, että uuden teknologian käyttöönotto pyritään tekemään ympäristön ja terveyden kannalta mahdollisimman turvallisesti. Valtioneuvoston mielestä on tärkeää, ettei hiilidioksidin varastoiminen meriveteen (vesipatsaaseen) tai pohjalle EU:n alueella olisi sallittua. Valtioneuvoston mielestä olisi vielä varmistettava, että direktiivi on sopusoinnussa OSPAR-sopimuksen ja Lontoon sopimuksen kanssa. Hiilidioksidi ehdotetaan suljettavaksi jätedirektiivin ja jätteensiirtoasetuksen ulkopuolelle. Valtioneuvoston käsityksen mukaan olisi kuitenkin vielä varmistettava, että direktiiviehdotus on sopusoinnussa myös vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen ja käsittelyn valvontaa koskevan Baselin yleissopimuksen, Baselin vastuu- ja vahingonkorvauspöytäkirjan ja OECD:n neuvoston päätöksen hyödynnettävien jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen valvonnan kanssa. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Ehdotuksen lähtökohdat Komissio perustelee esitystään toteamalla, että on mahdotonta vähentää hiilidioksidipäästöjä tavoitteena olevalla 50 prosentilla vuoteen 2050 mennessä, jos ei käytetä myös mahdollisuutta ottaa talteen teollisuuslaitosten hiilidioksidipäästöjä ja varastoimalla hiilidioksi maaperään (CCS, Carbon dioxide Capture and Storage). Globaalipäästöjä ajatellen CCS-teknologia saattaa tarjota merkittävän päästöjen vähentämistavan. IEA:n (International Energy Agency) laskelmien 1 mukaan globaalit CO 2 -päästöt kasvavat ilman lisätoimia vuoteen 2030 mennessä miljoonaan tonniin, kun ne vuonna 2005 olivat miljoonaa tonnia. IEA:n arviona on, että hiilen kysyntä kasvaa lähes 75 prosenttia vuosien aikana. Kasvusta noin neljä viidesosaa tulee Intiasta ja Kiinasta. Intiassa hiilenkulutuksen arvioidaan kolminkertaistuvan 20 vuodessa. IEA on arvioinut, että CCSteknologiaa käyttäen CO 2 -päästöt voidaan saa- 1 International Energy Agency, Energy Technology Perspectives 2006 ja World Energy Outlook

4 da globaalitasolla alenemaan 12 prosenttia vuoteen 2050 mennessä. Energiajärjestön viimeisimmät, vielä julkaisemattomat, laskelmat antavat asiantuntijoiden mukaan käyttöpotentiaalista huomattavasti tätäkin korkeammat arviot. Komissio on puolestaan arvioinut hieman varovaisemmin, että CCS:n käyttö voi vähentää EU:n sähköntuotannon hiilidioksidipäästöjä 161 miljoonaa tonnia vuoteen 2030 mennessä. Tämä vastaa 3,7 prosenttia EU:n nykyisistä CO 2 -kokonaispäästöistä. Talousvaliokunta katsoo, että ehdotus on lähtökohdiltaan perusteltu ja edesauttaa toteutuessaan osaltaan siirtymistä vähähiiliseen talouteen. IEA:n ja komission arviot CCS-teknologian käyttömahdollisuuksista osoittavat, että sen avulla saattaa olla mahdollista saavuttaa merkittäviäkin leikkauksia hiilidioksidipäästöihin. Yksinään se ei kuitenkaan ratkaise globaalia ilmasto-ongelmaa, vaan edelleen on aiheellista suunnata suurimmat panostukset päästöttömien ja vähäpäästöisten energiamuotojen kehittämiseen, energiatehokkuuden parantamiseen ja energian säästöön. Ehdotuksen mukaisesti CCS tulee osaksi päästökauppajärjestelmää. Valiokunta pitää tätä perusteltuna, mutta painottaa, ettei päästövähennyksiä tule sitoa tiettyyn teknologiaan vaan päästöoikeuden hinnan tulee mahdollisimman vapaasti ohjata päästövähennykset tehtäväksi kustannustehokkaimmalla tavalla ja kustannustehokkaimmassa paikassa. Valiokunta pitääkin kannatettavana ehdotuksen lähtökohtaa, jossa CCS:n käyttöä ei tehdä pakolliseksi vaan tavoitteena on mahdollistaa CCS-teknologian käyttö luomalla siihen lainsäädännölliset puitteet. CCS-menetelmä perustuu jo olemassa olevaan teknologiaan, jota ei kuitenkaan ole vielä missään otettu laajamittaisempaan käyttöön. Tämän vuoksi ovat myös arviot laajamittaisemman käytön kustannuksista vielä epäselvät. Selvää kuitenkin on, että demonstraatiovaiheeseen nyt edennyt teknologia edellyttää alkuvaiheessa merkittäviä investointeja. Komission lähtökohtana on, että EU:ssa tulee saada aikaan noin 12 suuren mittakaavan demonstraatiohanketta. Mittavampaa EU-rahoitusta niiden toteuttamiseen ei kuitenkaan ole luvassa. Vaikka valiokunta katsookin, että päästökauppajärjestelmän tulee lähtökohtaisesti ohjata investointeja, ovat kustannukset teknologian demonstraatiovaiheessa siinä määrin korkeat, että tarvetta on sekä kansalliselle että yhteisötason rahoitukselle. Samoin valiokunta pitää kannatettavana ajatusta, jonka mukaisesti demonstraatiovaiheen laitos pyrittäisiin saamaan Suomeen. Tämä tukisi osaltaan kotimaista tutkimus- ja teknologiankehitystyötä sekä kasvattaisi näin myös CCS-teknologian vientimahdollisuuksia. Komissio on kiinnittänyt huomiota myös CCS:n mahdollisiin riskeihin, mutta todennut, että vuotoriski ja siitä johtuvien peruuttamattomien seurausten riski on alhainen, jos varastointipaikat valitaan huolellisesti, niitä hoidetaan hyvin ja ne poistetaan käytöstä asianmukaisesti. Säädösehdotuksessa tähän on kiinnitetty huomiota yksityiskohtaisella lupa- ja seurantajärjestelmää koskevalla sääntelyllä, jonka noudattamista myös komissio seuraa. Asiantuntijoiden mukaan suurimmat riskit liittyvät hiilidioksidin talteenotto- ja kuljetusvaiheeseen. Näidenkin riskien arvioidaan jäävän vähäisiksi. Talousvaliokunta toteaa, että ehdotetussa sääntelyssä on nähtävissä yhtymäkohtia ydinjätteen varastointiin. Asiantuntijat ovat kuitenkin painottaneet, että nyt ehdotetun esityksen taustana on maakaasun sisämarkkinasääntely eikä yhteyttä eri perussopimuksen (Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus, EURA- TOM) alaiseen ydinjätteen varastointiin ole. Talousvaliokunta toteaa, että EURATOM-sopimuksen ensisijaisena tavoitteena on ydinalan turvallisuuden, tutkimuksen ja teknologian edistäminen sekä ydinraaka-aineen hankinnasta vastaaminen, ei ydinenergian sisämarkkinoiden luominen. Se eroaa tässä suhteessa merkittävästi muun energiasektorin sääntelyn sisältävästä Euroopan Yhteisön perustamissopimuksesta, jonka selkeänä tavoitteena on sisämarkkinoiden kehittäminen ja tähän liittyvän sääntelyn yhtenäistäminen. Valiokunta painottaa, että osin eri lähtökohtiin perustuvien perustamissopimusten sääntely on aiheellista jatkossakin pitää selkeästi erillisinä. 4

5 Suomi Suomessa on vireillä erilaisia CCS:ään liittyviä hankkeita, joissa kehitetään hiilidioksidin talteenottoprosesseja, uusia voimalaitoskonsepteja sekä loppusijoitusta mineraalikarbonaattina. Suurin vireillä oleva voimalaitoshanke liittyy Meri-Porin voimalaitokseen. CCS:n kansallista käyttöpotentiaalia ajatellen on merkittävää, että hiilidioksidin talteenottotekniikoita voidaan periaatteessa soveltaa myös biomassaan ja turpeeseen. Tällä saattaa olla huomattavaa merkitystä yhteiskäyttölaitoksiamme ja turpeen hyödyntämistä ajatellen. Nykytiedon perusteella hiilidioksidin suurin geologinen pitkäaikainen varastointipotentiaali on tyhjennetyissä öljy- ja kaasukentissä, syvissä suolavesimuodostumissa ja hyödyntämättömissä hiilikerrostumissa. Suomessa ei ole tämänkaltaisia muodostumia, mutta meillä saattaa olla muunlaista geologista varastointipotentiaalia. Tähän liittyvää tutkimusta tehdään parhaillaan. CCS:n mahdollinen käyttö Suomessa tullee laajemmassa mittakaavassa kuitenkin edellyttämään hiilidioksidin kuljettamista laivalla maamme rajojen ulkopuolelle. Ehdotuksessa on aiheellista selkeästi säätää, että laivakuljetukset ovat mahdollisia. Laajamittaisempaa kehitystyötä ajatellen Suomen kannalta onkin olennaista saada varmuus varastointipaikasta. Säädösehdotuksen tältä osin keskeisessä 20 artiklassa (Siirtoverkon ja varastointipaikkojen käyttöoikeus) on todettu suhteellisen väljästi, että mahdollisia varastointipaikkoja alueellaan omaavien jäsenmaiden on pidettävä tavoitteena oikeudenmukaista ja avointa pääsyä varastointipaikkoihin. Jossain määrin sääntelyä tiukentaa jäsenmaiden velvollisuus perustella tehdyt valinnat komissiolle. Lopullinen päätösvalta jää kuitenkin yksittäiselle jäsenmaalle. Varastointia rajoittaa myös ehdotuksen lähtökohta, jonka mukaisesti päästökauppaa koskevan sääntelyn osalta otetaan huomioon vain varastointi, joka tapahtuu EU:n alueella. Tähän liittyen valiokunta katsoo, että varastointi tulisi sallia myös niissä EU:n ulkopuolisissa varastointipaikoissa, joiden osalta noudatetaan EU-kriteerit täyttäviä sääntöjä. Nykymuodossaan direktiiviehdotus edellyttää, että kaikki, ilmeisesti sähköteholtaan, yli 300 MW:n laitokset tekevät yksityiskohtaisen selvityksen hiilidioksidin siirto- ja varastointivaihtoehdoista. Vaatimus koskee myös yksinomaan biomassaa käyttäviä laitoksia. Talousvaliokunta katsoo, ettei tämä ole omiaan edistämään uusiutuvien polttoaineiden käyttöä. Biomassalaitokset on tämän vuoksi aiheellista vapauttaa selvitysvelvollisuudesta. Samoin tulisi harkita helpotuksia seospolttolaitoksille, jotka myös osaltaan lisäävät uusiutuvan energian käyttöä. Lausunto Lausuntonaan talousvaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan edellä esitetyin painotuksin. 5

6 Helsingissä 30 päivänä toukokuuta 2008 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. jäs. Jouko Skinnari /sd Janina Andersson /vihr Harri Jaskari /kok Anne Kalmari /kesk Matti Kangas /vas Toimi Kankaanniemi /kd Jouko Laxell /kok Päivi Lipponen /sd Petteri Orpo /kok Sirpa Paatero /sd Markku Uusipaavalniemi /kesk Ulla-Maj Wideroos /r. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Tuula Kulovesi. 6