OULUN KAUPUNGIN LAUSUNTO ESIOPETUKSEN VELVOITTAVUUTTA KOSKEVASTA HALLITUKSEN ESITYKSESTÄ

Transkriptio

1 OULUN KAUPUNGIN LAUSUNTO ESIOPETUKSEN VELVOITTAVUUTTA KOSKEVASTA HALLITUKSEN ESITYKSESTÄ Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt Oulun kaupungilta lausunnon esiopetuksen velvoittavuutta koskevasta hallituksen esityksestä. Esityksessä ehdotetaan perusopetuslakia muutettavaksi siten, että esiopetus muutettaisiin velvoittavaksi. Hallituksen esitys esiopetuksen muuttamisesta velvoittavaksi toteuttaa pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman, Koulutus ja tutkimus vuosina kehittämissuunnitelman ja hallituksen rakennepoliittisen ohjelman tavoitteita. Oulun kaupungin lausunnon lähtökohtana on, että lainsäädännöllä ei pitäisi liian tiukasti linjata ja normittaa esiopetuksen velvoittavuutta. Perheiden erilaisten tilanteiden vuoksi huoltajilla tulisi olla mahdollisuus päättää lapsen osallistumisesta esiopetukseen. Nykytila Nykyisessä perusopetuslaissa (628/1998) säädetään pääsääntöisesti oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna annettavasta esiopetuksesta. Esiopetusuudistus tuli voimaan asteittain siten, että tästä ajankohdasta lukien kunnat saivat järjestää esiopetusta ilman opetusministeriön lupaa. Kuntien velvollisuus esiopetuksen järjestämiseen sekä lapsen subjektiivinen oikeus esiopetukseen tulivat voimaan alkaen. Uudistuksen tavoitteena oli, että mahdollisimman moni kuusivuotiaiden ikäluokasta tuli järjestelmällisen esiopetuksen piiriin. Kunnat ovat voineet järjestää esiopetuksen itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa. Valtioneuvosto voi myöntää perusopetuslain 7 ja 8 :n mukaiselle julkiselle tai yksityiselle palvelun tuottajalle luvan perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen. Kunta voi myös hankkia esiopetuspalvelut julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta, jolla ei ole perusopetuslain 7 ja 8 :ssä tarkoitettua opetuksen järjestämislupaa. Perusopetuslain 26 a :n mukaan lapsella on oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna oikeus saada esiopetusta. Pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevilla lapsilla on oikeus aloittaa esiopetus viisivuotiaana. Esiopetukseen osallistumisesta päättää pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevaa lasta koskevaa poikkeusta lukuun ottamatta lapsen huoltaja. Esiopetukseen osallistuvalla lapsella tulee olla mahdollisuus käyttää päivähoitopalveluita. Esiopetuksen tavoitteena on tukea lasten kasvua ihmisyyteen ja eettisesti vastuunkykyiseen yhteiskunnan jäsenyyteen sekä antaa heille elämässä tarpeellisia tietoja ja taitoja. Lisäksi tavoitteena on osana varhaiskasvatusta parantaa lasten oppimisedellytyksiä. Esiopetuksen tulee edistää sivistystä ja tasa-arvoisuutta yhteiskunnassa sekä lasten edellytyksiä osallistua koulutukseen ja muutoin kehittää itseään elämänsä aikana. Esiopetuksen tavoitteena on lisäksi turvata riittävä yhdenvertaisuus koko maan alueella. Esiopetuksessa noudatetaan valtakunnallisesti yhtenäisiä perusteita siten kun perusopetuslaissa säädetään. Nykyisin esiopetuksessa noudatetaan vahvistettuja esiopetuksen opetussuunnitelman perusteita. Esiopetusta tulee perusopetuslain mukaan järjestää vähintään 700 tuntia. Lapsen päivän pituus saa olla enintään viisi tuntia. Esiopetukseen osallistuvalla on oikeus työpäivinä saada opetussuunnitelman mukaista opetusta, oppilaanohjausta sekä riittävää oppimisen tukea heti tuen tarpeen ilmetessä. Esiopetukseen osallistuvat ovat oikeutettuja perusopetuslain 32 :n mukaisesti kuljetuksiin.

2 Nykytilan arviointi Vuonna 2013 esiopetukseen osallistui Tilastokeskuksen mukaan lasta. Oulussa esiopetukseen osallistui 2526 lasta. Suomessa noin kaksi prosenttia 6-vuotiaiden lasten ikäluokasta ei osallistu esiopetukseen. Valtakunnallinen suuntaus toteutuu myös Oulussa, sillä 98 prosenttia ikäluokasta osallistuu esiopetukseen. Suurin osa lapsista oli vuonna 2013 esiopetuksen ohella varhaiskasvatuspalveluiden piirissä; koko Suomessa 73 prosenttia lapsista ja Oulussa 74 prosenttia lapsista. Esiopetusta järjestetään sekä päiväkodeissa että peruskouluissa. Esiopetuksen järjestäjätaholla tai järjestäjäpaikalla ei kokonaisuutena katsota olevan merkittävää vaikutusta esiopetuksen laatuun. Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti dosentti Jarmo Kinoksen ja dosentti Tuire Palosen laatimaan esiopetuksen velvoittavuutta koskevan selvityksen. Selvityshenkilöiden mukaan esiopetukseen osallistumattomuuden taustalla olevat syyt ovat moninaisia. Selvityksen mukaan esiopetukseen osallistumisaste on vähäisempää Suomen suurimmissa kaupungeissa kuin pienissä ja keskisuurissa kunnissa. Selvityshenkilöiden mukaan esiopetukseen osallistumattomuuden taustalla olevia syitä on vaikea arvioida numeroina. Osa huoltajista haluaa pitää lapsen kotihoidossa tai jonkun muun opettamina, osa on yksityisessä päivähoidossa, jossa ei ole maksutonta esiopetusta tarjoavaa ryhmää, osa on vanhempiensa kanssa ulkomailla, kaikille ei tarjota esiopetusta heidän kotikielellään, joidenkin matka esiopetukseen muodostuu kohtuuttomaksi, kaikille ei välity riittävää informaatiota esiopetuksesta ja osa kuusivuotiaista on jo koulussa tai pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä. Koulutuksen arviointineuvosto on toteuttanut esiopetuksen laadunarvioinnin vuosina Arvioinnin mukaan esiopetuksen laatu on keskimäärin melko hyvää, mutta laatu vaihtelee alueellisesti ja kuntaryhmittäin. Esiopetuksen laatu vaihtelee erityisesti esiopetusta antavien yksiköiden välillä. Esiopetuksen saavutettavuus on laadun arvioinnin mukaan hyvää tasoa. Samoin suomalaisista esiopetuksen opettajista suurin osa on muodollisesti kelpoisia antamaan esiopetusta. Lasten kasvu-, kehitys ja oppimisedellytysten edistäminen toteutuu hyvin esiopetuksessa. Lapsen viihtyvät esiopetuksessa ja ovat motivoituneita oppimaan. Myös huoltajat ovat tyytyväisiä esiopetukseen. Hallituksen esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Hallituksen esityksessä perusopetuslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että esiopetus muutetaan velvoittavaksi. Oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna lapsen olisi osallistuttava vuoden kestävään esiopetukseen tai esiopetukselle asetetut tavoitteet tulisi saavuttaa sen toiminnan kautta, johon lapsi osallistuu. Jos lapsi ei osallistuisi esiopetukseen, lapsen asuinkunnan tulisi seurata, että esiopetukselle asetetut tavoitteet saavutetaan. Hallituksen esitys ei aiheuta muutoksia esiopetuksen järjestämislupakäytäntöihin. Laki ehdotetaan tulevan voimaan alkaen, mutta lakia sovellettaisiin vasta alkaen. Oulun kaupunki ei kannata esiopetuksen muuttamista velvoittavaksi, koska velvoittavuus ei merkittävästi muuta nykytilannetta lasten esiopetukseen osallistumisen suhteen. Käytännössä osa esiopetukseen osallistumattomista lapsista ei velvoittavuuden jälkeenkään osallistu esiopetukseen esim. ulkomailla vanhempiensa mukana olevat. Oulun kaupungissa esiopetukseen osallistuu noin 98 prosenttia ikäluokasta, joten suurin osa ikäluokasta osallistuu järjestelmällisen esiopetuksen piiriin. Oulun kaupungin lausunnon lähtökohtana on, että lainsäädännöllä ei pitäisi liian tiukasti linjata ja normittaa esiopetuksen velvoittavuutta.

3 Perheiden erilaisten tilanteiden vuoksi huoltajilla tulisi olla mahdollisuus päättää lapsen osallistumisesta esiopetukseen. Nykyinen subjektiivinen oikeus esiopetukseen ja kunnan velvollisuus esiopetuksen järjestämiseen tarjoaa kaikille esiopetusikäisille mahdollisuuden osallistua esiopetukseen, mutta jättää huoltajille päätäntävallan lapsen osallistumisesta esiopetukseen. Oulun kaupunki pitää haasteellisena esiopetusvelvoitteen valvomista. Samoin haasteita aiheuttavat esiopetuksen tavoitteiden saavuttamisen seuraaminen niiden lasten osalta, jotka eivät osallistu virallisen esiopetusjärjestelmän mukaiseen esiopetukseen (kotiesiopetus). Esityksen vaikutukset lapsiin Laadukas esiopetus edistää lapsen tasapainoista kasvua, kehitystä ja oppimista. Säännöllinen ja päivittäinen osallistuminen esiopetukseen tukee parhaiten esiopetuksen tavoitteiden saavuttamista ja takaa tasaarvoiset mahdollisuudet lapsen oppimiselle ja kehittymiselle. Esiopetus luo hyvän perustan lapsen koulun aloittamiselle sekä elinikäiselle oppimiselle lapsuuden ainutlaatuista itseisarvoa unohtamatta. Esiopetuksen muuttaminen velvoittavaksi mahdollistaisi lapsen säännöllisen osallistumisen ryhmämuotoiseen esiopetukseen sekä turvaisi lapsen oikeuden oppimiseen ja oppimisvalmiuksien kehittämiseen ennen perusopetukseen siirtymistä. Esiopetuksen muuttaminen velvoittavaksi tukisi lasten siirtymistä varhaiskasvatuksesta perusopetukseen. Esiopetukseen osallistuminen on merkityksellistä erityisesti niille lapsille, jotka eivät osallistu ryhmämuotoiseen toimintaan ennen kuuden vuoden ikää. Esiopetukseen osallistuminen on tärkeää myös eri kieli- ja kulttuuritaustan omaaville lapsille. Esiopetuksen muuttaminen velvoittavaksi edistäisi lapsen tuen tarpeen varhaista havaitsemista sekä tuen toteutumista oppimisvaikeuksien ennaltaehkäisemiseksi. Oulun kaupunki on samaa mieltä laadukkaan esiopetuksen vaikutuksista lapsen kasvun, kehityksen ja oppimisen edistämiseen. Esiopetukseen osallistumattomuus ei ole Oulussa merkittävä ongelma ja syyt esiopetukseen osallistumattomuuteen ovat Oulun kokemuksen perusteella yhtä moninaiset kuin dosentit Kinos ja Palonen selvityksessään toteavat. Oulun kaupunki pitää tärkeänä, että huoltajat voivat jatkossakin päättää oman lapsensa esiopetukseen osallistumisesta. Taloudelliset vaikutukset Esiopetus rahoitetaan kuntien peruspalvelujen valtionosuuslain (1704/2009) mukaisesti. Hallituksen esityksessä todetaan, että esiopetuksen velvoittavuuden uudistuksella ei ole valtion tai kuntien taloutta juurikaan lisäävää vaikutusta. Kunnille esiopetuksen järjestämisen aiheuttamat menot lisääntyvät niiden kuntien osalta, joissa on enemmän esiopetukseen osallistumattomia lapsia. Hallituksen esityksessä arvioidaan, että nämä noin kaksi prosenttia lapsista voidaan pääsääntöisesti sijoittaa olemassa oleviin ryhmiin. Kustannuksia aiheutuisi esimerkiksi aterioista ja kuljetuskustannuksista. Esiopetuksen vaikutusten voidaan katsoa vähentävän tulevaisuudessa valtion ja kuntien kustannuksia erinomaisena ennaltaehkäisevänä toimena. Kuntaliitto on arvioinut, että esiopetuksen muuttuminen velvoittavaksi lisää kuntien kustannuksia 2-10 M. Oulun kaupungissa esiopetuksen muuttuminen velvoittavaksi lisää kustannuksia arviolta Kustannusarvio perustuu noin 50 lapsen lisäykseen esiopetuksessa. Arvioitu kustannusvaikutus sisältää esiopetuksen järjestämiskustannusten lisäksi kuljetuskustannuksia, erityisesti harvaanasutuilla asuinalueilla.

4 Oulun kaupunki pitää tärkeänä ennaltaehkäisevän ja varhaisen tuen näkökulmaa kaikessa palvelujen järjestämisessä. Esiopetuksen velvoittavuus ei ole ainoa keino oppimisvaikeuksien tai syrjäytymisvaarassa olevien lasten tuen tarpeen ennakointiin. Oulun kaupunki esittää, että esiopetuksen velvoittavuuden sijaan kehitettäisiin lasten ja lapsiperheiden peruspalveluiden toimijoiden poikkitoiminnallista yhteistyötä lapsiperheiden hyvinvoinnin tukemiseksi ja edistämiseksi. Vaikutukset viranomaisten toimintaan Hallituksen esityksen mukaan esiopetuksen muuttaminen velvoittavaksi ja koko ikäluokkaa koskevaksi ei aiheuttaisi suuria muutoksia viranomaistoimintaan. Kunnilla on jo nyt esiopetuksen järjestämisvelvollisuus. Hallituksen esitys vahvistaisi päivähoidon, esiopetuksen ja perusopetuksen yhteistyön jatkumoa lapsen eheän kasvun ja opinpolun toteutumiseksi. Opetuksen järjestäjän on huolehdittava vuorohoidossa olevien lasten esiopetuksen järjestämisestä lapsen edun mukaisesti niin, että lapsen esiopetus- ja hoitopäivästä ei muodostu kohtuuttoman pitkää. Esiopetuksen muuttuminen velvoittavaksi tulee lisäämään hallintotyötä Oulun kaupungissa muun muassa esiopetusvelvoitteen toteutumisen seurannan ja valvonnan näkökulmasta. Vuorohoidolle ominaisia piirteitä ovat lapsen vaihtelevat hoitoajat, jotka painottuvan iltaan ja viikonloppuun. Vaihtelevista hoitoajoista huolimatta lapselle pyritään luomaan säännöllinen päivärytmi. Lapsen esiopetuksen ja varhaiskasvatuksen yhteensovittaminen siten, että lapsen päivästä/viikosta ei muodostu kohtuuttoman pitkää, aiheuttaisi esiopetuksen velvoittavuuden toteutumisen jälkeen lisää haasteita. Yhteiskunnalliset vaikutukset Esiopetuksen velvoittavaksi tekeminen olisi koulutuspoliittisesti merkittävä uudistus, joka takaisi perustan oppimisen yhdenvertaiselle toteuttamiselle koulutusjärjestelmän ensimmäisellä tasolla. Esiopetuksen muuttaminen velvoittavaksi parhaimmillaan ehkäisee lasten varhaista syrjäytymistä. Esiopetuksen velvoittavuus mahdollistaa osaltaan päivähoitopalvelujen, esiopetuksen ja perusopetuksen osalta laadukkaan jatkumon. Päivähoidon, esiopetuksen ja perusopetuksen nivelvaiheiden yhteistyön kehittäminen laadukkaan varhaiskasvatuksen ml. esiopetuksen ja perusopetuksen jatkumon varmistamiseksi on ensiarvoisen tärkeää. Oulun kaupungin mielestä yhteiskunnallisia vaikutuksia tulisi tarkastella kokonaisuutena kasvatus- ja koulutusjärjestelmän tasolla varhaiskasvatuksesta alkaen eikä vasta koulutusjärjestelmän tasolla. Lapsen ensimmäiset ikävuodet ovat ratkaisevan tärkeitä lapsen kehityksessä. Oppimisvaikeuksien ennusmerkkejä on havaittavissa jo ensimmäisen elinvuoden aikana. Varhaiskasvatuspalveluihin osallistuvien lasten määrän lisääminen jo varhaisvuosina olisi ennaltaehkäisevää toimintaa. Tutkimusten mukaan varhain aloitettu tuki on tuloksellisempaa. Laadukas varhaiskasvatus tasoittaa lasten elinolosuhteista seuraavia eroja ja tarjoaa siten kaikille lapsille yhtäläiset mahdollisuudet kehittyä omien edellytystensä mukaisesti. Oulun kaupunki esittää, että esiopetuksen velvoittavuuden sijaan valtakunnallisesti kehitettäisiin voimakkaammin 1-5-vuotiaiden lasten osa-aikaisia avoimia varhaiskasvatuspalveluja. Suomalaisten lasten vähäi-

5 nen varhaiskasvatukseen osallistumisprosentti on herättänyt huomiota mm. OECD:n raporteissa. EU:ssa on asetettu tavoite varhaiskasvatukseen osallistumiselle siten, että vuoteen 2020 mennessä vähintään 95 prosenttia nelivuotiaista ja sitä vanhemmista alle kouluikäisistä lapsista olisi osallistuttava varhaiskasvatukseen. Osa-aikaisten avointen varhaiskasvatuksen palveluiden ja toiminnan kehittäminen tukisi ja edistäisi EU:n asettaman varhaiskasvatukseen osallistumisen tavoitteen toteutumista. Yhteiskunnallisista vaikutuksista voidaan vielä todeta, että esiopetuksen velvoittavuudella on selkeästi kuntien kustannuksia lisäävä vaikutus.

6 LAUSUNNON KESKEINEN SISÄLTÖ Oulun kaupunki ei kannata esiopetuksen muuttamista velvoittavaksi, koska velvoittavuus ei merkittävästi muuta nykytilannetta lasten esiopetukseen osallistumisen suhteen. Käytännössä osa esiopetukseen osallistumattomista lapsista ei velvoittavuuden jälkeenkään osallistu esiopetukseen esim. ulkomailla vanhempiensa mukana olevat. Oulun kaupungissa esiopetukseen osallistuu noin 98 prosenttia ikäluokasta, joten suurin osa ikäluokasta osallistuu järjestelmällisen esiopetuksen piiriin. Oulun kaupungin lausunnon lähtökohtana on, että lainsäädännöllä ei pitäisi liian tiukasti linjata ja normittaa esiopetuksen velvoittavuutta. Perheiden erilaisten tilanteiden vuoksi huoltajilla tulisi olla mahdollisuus päättää lapsen osallistumisesta esiopetukseen. Nykyinen subjektiivinen oikeus esiopetukseen ja kunnan velvollisuus esiopetuksen järjestämiseen tarjoaa kaikille esiopetusikäisille mahdollisuuden osallistua esiopetukseen, mutta jättää huoltajille päätäntävallan lapsen osallistumisesta esiopetukseen. Oulun kaupunki pitää haasteellisena esiopetusvelvoitteen valvomista. Samoin haasteita aiheuttavat esiopetuksen tavoitteiden saavuttamisen seuraaminen niiden lasten osalta, jotka eivät osallistu virallisen esiopetusjärjestelmän mukaiseen esiopetukseen (kotiesiopetus). Esiopetuksen muuttuminen velvoittavaksi tulee lisäämään hallintotyötä Oulun kaupungissa. Myös lapsen esiopetuksen ja varhaiskasvatuksen yhteensovittaminen siten, että lapsen päivästä/viikosta ei muodostu kohtuuttoman pitkää, aiheuttaisi esiopetuksen velvoittavuuden toteutumisen jälkeen lisää haasteita. Kuntaliitto on arvioinut, että esiopetuksen muuttuminen velvoittavaksi lisää kuntien kustannuksia 2-10 M. Oulun kaupungissa esiopetuksen muuttuminen velvoittavaksi lisää kustannuksia arviolta Kustannusarvio perustuu noin 50 lapsen lisäykseen esiopetuksessa. Arvioitu kustannusvaikutus sisältää esiopetuksen järjestämiskustannusten lisäksi kuljetuskustannuksia, erityisesti harvaanasutuilla asuinalueilla. Oulun kaupunki on samaa mieltä laadukkaan esiopetuksen vaikutuksista lapsen kasvun, kehityksen ja oppimisen edistämiseen. Oulun kaupunki pitää tärkeänä ennaltaehkäisevän ja varhaisen tuen näkökulmaa kaikessa palvelujen järjestämisessä. Esiopetuksen velvoittavuus ei ole ainoa keino oppimisvaikeuksien tai syrjäytymisvaarassa olevien lasten tuen tarpeen ennakointiin. Oulun kaupunki esittää, että esiopetuksen velvoittavuuden sijaan kehitettäisiin lasten ja lapsiperheiden peruspalveluiden toimijoiden poikkitoiminnallista yhteistyötä lapsiperheiden hyvinvoinnin tukemiseksi ja edistämiseksi. Oulun kaupungin mielestä yhteiskunnallisia vaikutuksia tulisi tarkastella kokonaisuutena kasvatus- ja koulutusjärjestelmän tasolla varhaiskasvatuksesta alkaen eikä vasta koulutusjärjestelmän tasolla. Varhaiskasvatuspalveluihin osallistuvien lasten määrän lisääminen jo varhaisvuosina olisi ennaltaehkäisevää toimintaa. Tutkimusten mukaan varhain aloitettu tuki on tuloksellisempaa. Laadukas varhaiskasvatus tasoittaa lasten elinolosuhteista seuraavia eroja ja tarjoaa siten kaikille lapsille yhtäläiset mahdollisuudet kehittyä omien edellytystensä mukaisesti. Oulun kaupunki esittää, että esiopetuksen velvoittavuuden sijaan valtakunnallisesti kehitettäisiin voimakkaammin 1-5-vuotiaiden lasten osa-aikaisia avoimia varhaiskasvatuspalveluja. Suomalaisten lasten vähäinen varhaiskasvatukseen osallistumisprosentti on herättänyt huomiota mm. OECD:n raporteissa. EU:ssa on asetettu tavoite varhaiskasvatukseen osallistumiselle siten, että vuoteen 2020 mennessä vähintään 95 prosenttia nelivuotiaista ja sitä vanhemmista alle kouluikäisistä lapsista olisi osallistuttava varhaiskasvatukseen. Osa-aikaisten avointen varhaiskasvatuksen palveluiden ja toiminnan kehittäminen tukisi ja edistäisi EU:n asettaman varhaiskasvatukseen osallistumisen tavoitteen toteutumista.