Autoalan päästömittauksia käsittelevä tutkintavaliokunta. TYÖASIAKIRJA nro 5

Transkriptio

1 Euroopan parlamentti Autoalan päästömittauksia käsittelevä tutkintavaliokunta TYÖASIAKIRJA nro 5 autoalan päästömittauksia käsittelevästä tutkimuksesta Luku 5: Tyyppihyväksyntä ja käytönaikainen vaatimustenmukaisuus Autoalan päästömittauksia käsittelevä tutkintavaliokunta Esittelijät: Jens Gieseke, Gerben-Jan Gerbrandy DT\ docx PE v02-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 5. Tyyppihyväksyntä ja käytönaikainen vaatimustenmukaisuus 5.1. Johdanto Tyyppihyväksyntää koskevassa puitedirektiivissä 2007/46/EY vahvistetaan turvallisuutta ja ympäristöä koskevat vaatimukset, jotka moottoriajoneuvojen on täytettävä, ennen kuin ne saatetaan EU:n markkinoille. Siinä keskitytään tehtaan kokoonpanolinjalta tulevien ajoneuvojen vaatimustenmukaisuuden tarkastamiseen ennen niiden saattamista markkinoille. Epäpuhtauspäästöihin sovellettavat tyyppihyväksyntävaatimukset sisältyvät asetukseen (EY) N:o 715/2007 ja täytäntöönpanoasetukseen (EY) N:o 692/2008. EU:n tyyppihyväksyntä on monimutkainen prosessi, jossa autonvalmistajilla on valittavissaan useita tapoja toimittaa tietoja jollekin 28 tyyppihyväksyntäviranomaisesta saadakseen ajoneuvolle EU-tyyppihyväksyntätodistuksen, joka oikeuttaa ajoneuvotyypin myymiseen EU:ssa. Tyyppihyväksyntäprosessissa ajoneuvojen teknisten vaatimusten mukaisuus ja päästörajojen noudattaminen testataan tutkimuslaitoksessa, jonka jäsenvaltion tyyppihyväksyntäviranomainen on nimennyt. Tyyppihyväksyntäviranomainen voi nimetä myös itsensä tutkimuslaitokseksi. Lisäyksessä E olevassa sanastossa on linkki luetteloihin jäsenvaltioiden tyyppihyväksyntäviranomaisista ja tutkimuslaitoksista. Valmistajien tulee varmistaa, että jokainen kokoonpanolinjalta lähtevä ajoneuvo on hyväksytyn ajoneuvotyypin mukainen (tuotannon vaatimustenmukaisuus). Jotta valmistettu ajoneuvo voitaisiin rekisteröidä, sillä on oltava vaatimustenmukaisuustodistus. Markkinavalvontaviranomaisten tehtävänä on tarkastaa, että markkinoille saatetut ajoneuvot ovat turvallisia, eivät pilaa ympäristöä ja ovat hyväksytyn ajoneuvotyypin mukaisia (käytönaikainen vaatimustenmukaisuus). Markkinavalvontaviranomaiset ovat (kansallisia tai alueellisia) viranomaisia, jotka yleensä vastaavat myös yleisestä tuoteturvallisuudesta. Joissakin tapauksissa ajoneuvojen vaatimustenmukaisuuden tarkastava markkinavalvontaviranomainen on sama kuin tyyppihyväksyntäviranomainen. Käytönaikaista vaatimustenmukaisuutta koskevat velvollisuudet annetaan Euro 5/6 -asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa, ja yksityiskohtaiset määräykset ovat täytäntöönpanoasetuksen (EY) N:o 692/2008 liitteessä II. Direktiiviin 2007/46/EY ei sisälly markkinavalvontaa koskevia erityisiä määräyksiä. Komissio hyväksyi 27. tammikuuta 2016 ehdotuksen uudeksi asetukseksi, jolla kumotaan ja korvataan direktiivi 2007/46/EY ja korjataan EU:n nykyisessä tyyppihyväksyntäjärjestelmässä havaitut puutteet. Ehdotuksen tarkoituksena on parantaa auton markkinoille saattamista edeltävän testauksen riippumattomuutta ja laatua; ottaa käyttöön tehokas markkinavalvontajärjestelmä, jolla valvotaan jo liikenteessä olevien autojen vaatimustenmukaisuutta; PE v /5 DT\ docx

3 tehostaa tyyppihyväksyntäjärjestelmää lisäämällä EU:n tasolla tapahtuvaa valvontaa Kerättyjen todisteiden analysointi Tyyppihyväksyntä Tutkimuksessa kerättiin todisteita EU:n tyyppihyväksyntäjärjestelmän toimivuudesta ja väitetyistä puutteista. Voimassa olevan lainsäädännön ja EU:n sisämarkkinasääntöjen mukaan yhdessä jäsenvaltiossa myönnetty tyyppihyväksyntä on voimassa koko unionin alueella. Tyyppihyväksynnästä ja testauksesta on annettu yhteiset säännöt [ACEA, MIT], mutta monet todistajat korostivat, että jäsenvaltioissa sääntöjä tulkitaan eri tavoin [MIT, Mitsubishi, Q:MS, EU study]. Vaikka autonvalmistaja valitsee tietyn jäsenvaltion tyyppihyväksyntäviranomaisen useimmiten maantieteellisistä tai historiallisista syistä [MIT, KBA, SNCH, Q:MS], sääntöjen yhdenmukaistetun tulkinnan puute voi johtaa eri jäsenvaltioiden tyyppihyväksyntäviranomaisten väliseen kilpailutilanteeseen [ACEA, MIT, Millbrook, Q:MS, EU study], koska autonvalmistajat saattavat tehdä valintansa sen perusteella, miten joustavasti tyyppihyväksyntäviranomainen tulkitsee sääntöjä [UTAC, EU study]. Autonvalmistajien tekemään tyyppihyväksyntäviranomaisen valintapäätökseen näyttäisivät vaikuttavan myös muut tekijät, kuten hakemusten käsittelynopeus, vaadittavat vähimmäistestit, tekninen erikoistuminen, kielellinen joustavuus ja palkkioiden suuruus [SNCH, Millbrook, LUX mission, UTAC, EU study]. Lisäksi teknisen asiantuntemuksen tasossa sekä henkilö- ja taloudellisissa resursseissa voi olla suuria eroja tyyppihyväksyntäviranomaisten (ja tutkimuslaitosten) välillä [EU study]. Oma, riippumaton ja pätevä henkilöstö ja omien tekniikan tason mukaisten testausjärjestelmien käytettävyys ovat välttämättömiä päästöstandardien tehokkaan valvonnan varmistamiseksi [EPA]. Tyyppihyväksyntämenettelyssä vaadittavat testit tehdään usein autonvalmistajien sertifioiduissa laboratorioissa [MIT, UTAC, EU study] nimetyn tutkimuslaitoksen valvonnassa. Tämä johtuu usein viranomaisten resurssien puutteesta [MIT]. Tutkimuslaitokset voivat myös olla osin valmistajan omistuksessa [Millbrook, EU study] tai osa tyyppihyväksyntäviranomaista [MIT, Q:MS, EU study], mikä kyseenalaistaa niiden riippumattomuuden ja tieteellisen puolueettomuuden. Useimmiten autonvalmistaja valitsee käytettävän tutkimuslaitoksen. Tyyppihyväksyntäviranomainen voi periaatteessa kyseenalaistaa valinnan, mutta sitä tapahtuu harvoin [SNCH]. Kansalliset viranomaiset eivät ole pyytäneet tutkimuslaitoksia tekemään ylimääräisiä testejä sen varmistamiseksi, että tavanomaiseen käyttöön sovellettavaa raja-arvoa tai estolaitekieltoa noudatetaan. Jos tutkimuslaitokset tekisivät omasta aloitteestaan ylimääräisiä testejä, siitä aiheutuisi ylimääräisiä kustannuksia ja niiden kaupalliset suhteet valmistajiin voisivat vaarantua [UTAC]. Nykyisessä järjestelmässä tyyppihyväksyntäviranomaisilla ei ole pääsyä elektronisen ohjausyksikön (ECU) lähdekoodiin. On myös huomautettu, että ECU-ohjelmistoanalyysi on huomattavan monimutkainen eikä sillä välttämättä havaita petoksia. DT\ docx 3/5 PE v02-00

4 Se, että tyyppihyväksyntäviranomaiset ja tutkimuslaitokset saavat yleensä rahoituksensa osin autonvalmistajien suoraan niille maksamista palkkioista, voi synnyttää eturistiriitoja, koska kaupalliset suhteet on tarpeen säilyttää [EU study]. Jotkut tutkimuslaitokset myös tarjoavat valmistajille päästötestejä koskevia neuvontapalveluja. EU:n säänneltyjen tuotteiden alalla on yleinen käytäntö, että valmistajat maksavat tuotteen myyntilupaan liittyvät säännösten noudattamisesta aiheutuvat kustannukset [COM]. Komissiolla ei ole konkreettista näyttöä eturistiriidasta [COM], ja tyyppihyväksyntäviranomaiset ja tutkimuslaitokset torjuvat väitteen, että taloudelliset sidokset olisi ongelmallinen niiden riippumattomuuden kannalta [MIT, SNCH, Millbrook, UTAC, LUX mission]. Jotkut todistajat katsoivat, että tyyppihyväksyntäviranomaisten tulisi valvoa tutkimuslaitosten ja valmistajien välisiä taloudellisia suhteita [SNCH]. Yhdysvalloissa käytettävä järjestelmä puolestaan perustuu välilliseen, riippumattomampaan rahoitukseen. Siellä ympäristönsuojeluvirasto kerää valmistajilta maksuja sertifiointi- ja noudattamisohjelmien hallintokustannusten kattamiseksi. Ympäristönsuojeluvirasto toimittaa maksut valtiovarainministeriölle, ja kongressi puolestaan kohdistaa varoja ympäristönsuojeluvirastolle sen ohjelmien toteuttamista varten [EPA, US study]. Direktiivin 2007/46/EY mukaan tyyppihyväksyntäviranomaisen on ilmoitettava muiden jäsenvaltioiden viranomaisille, jos se päättää hylätä tyyppihyväksyntähakemuksen. Jäsenvaltioilla ei kuitenkaan ole yhtenäistä näkemystä siitä, saako valmistaja siinä tapauksessa lähestyä toista tyyppihyväksyntäviranomaista [MIT, Q:MS]. Jotkut jäsenvaltiot vaativat vain kirjallisen vakuutuksen siitä, että tyyppihyväksyntää ei ole aiemmin haettu tai hylätty [SNCH]. Kävi ilmi, että päätökseen tyyppihyväksynnän myöntämättä jättämisestä päädytään vain harvoin, koska tällaisen riskin uhatessa valmistaja keskeyttäisi prosessin [Millbrook, UTAC, Q:MS]. Yleensä tyyppihyväksyntäviranomaiset vaihtavat tietoja paitsi kokouksissaan ja komission vuonna 2010 perustamassa tyyppihyväksyntäviranomaisten asiantuntijaryhmässä myös epävirallisesti [COM, MIT, Q:MS]. Ongelmia voi kuitenkin ilmetä, jos viranomaisten kesken esiintyy tulkintaeroja [COM, KBA, MIT, SNCH]. Toisin kuin tyyppihyväksyntäviranomaisilla, tutkimuslaitoksilla ei ole käytössään mitään tietojenvaihtojärjestelmää [COM, UTAC, EU study]. Tällaista järjestelmää ei esitetä myöskään EU-tyyppihyväksynnän uudistamista koskevassa komission ehdotuksessa. Ajoneuvojen tyyppihyväksyntää ei tällä hetkellä valvota millään tapaa unionin tasolla. Uudessa komission ehdotuksessa tarkoituksena on antaa valvontatehtävä komissiolle [COM]. Uuden ehdotuksen työstäminen alkoi vuonna 2010, ja sitä nopeutettiin päästöskandaalin tultua ilmi [Tajani, Bieńkowska]. Keskitetymmän järjestelmän mahdollisuudesta keskusteltiin ennen direktiivin 2007/46/EY voimaantuloa, mutta jäsenvaltiot hylkäsivät ajatuksen [Verheugen]. Tuotannon vaatimustenmukaisuuden osalta lainsäädännössä vaaditaan todentamaan, ovatko suoraan tuotannosta tulleet ajoneuvot hyväksytyn tyypin mukaisia, sekä tyyppihyväksynnässä että sen jälkeen, ja myös päästöjen suhteen. Viranomaiset eivät yleensä tee tuotannon vaatimustenmukaisuuden todentamistestejä, vaan autonvalmistajat tekevät ne itse omissa tiloissaan. Tutkimuslaitokset voivat valvoa testejä tai suorittaa tarkastuksia. Tyyppihyväksyntäviranomaiset ottavat vain hyvin harvoin tuotantonäytteitä tuotannon vaatimustenmukaisuuden todentamiseksi, vaikka niillä on lainsäädännön mukaan mahdollisuus PE v /5 DT\ docx

5 siihen. Useimmiten ne antavat tutkimuslaitoksen tehtäväksi tarkastaa autonvalmistajan asiakirjat kohtuullisen säännöllisin väliajoin sen varmistamiseksi, että tuotannon vaatimustenmukaisuuden todentamistestit suoritetaan ja käytössä on vaadittu laadunhallintajärjestelmä [KBA, Millbrook, UTAC, EU study]. Tutkintavaliokunta sai myös tietää, että Yhdysvalloissa toimivaltaiset viranomaiset testaavat tuotannosta tulevia ajoneuvoja nähdäkseen, ovatko tuotannossa olevat autot tyyppihyväksynnän saaneen tuotantoa edeltävän suunnittelun mukaisia [EPA, US Study]. Käytönaikainen vaatimustenmukaisuus ja markkinavalvontajärjestelmä Suurin osa todistajista huomautti, että käytönaikaisen vaatimustenmukaisuuden tehokas tarkastaminen ja markkinavalvonta ovat ensisijaisen tärkeitä järjestelmän toiminnan kannalta [JRC, ICCT, TNO, Borgeest, Lange, COM, EPA, EU study]. Markkinavalvonnan tulisi muun muassa paljastaa tapaukset, joissa tuotetut ajoneuvot ja niihin asennettu ohjelmisto eivät vastaa mallia, joka on optimoitu tyyppihyväksyntätestin läpäisyä varten [Millbrook, UTAC]. Jotkut jäsenvaltiot eivät kuitenkaan koskaan testaa käytönaikaista vaatimustenmukaisuutta, kun taas toiset tekevät testejä säännöllisesti erisuuruisille ajoneuvomäärille ja toiset aloittivat mittauskampanjansa vasta päästöskandaalin jälkeen [MIT, Q:MS]. Yhdysvalloissa toimivaltaiset viranomaiset hankkivat ajoneuvoja (sekä satunnaistetuin että kohdennetuin perustein) yksityisiltä omistajilta ja testaavat ne varmistaakseen, että autot ovat puhtaita myös varsinaisessa käytössä jopa vuosien ajamisen jälkeen [EPA, US Study]. Käytönaikainen päästöjen testaus suoritetaan yleensä autonvalmistajien laboratorioissa, ja nykyisessä täytäntöönpanoasetuksessa se on rajoitettu tyyppihyväksynnässä vaadittaviin NEDC-laboratoriotesteihin. Lainsäädännössä ei säädetä riippumattomien sertifioitujen laboratorioiden suorittamasta käytönaikaisesta testauksesta [ACEA, MIT, RDW, EU study]. Käytönaikaisen vaatimustenmukaisuuden tarkastamisen tulisi olla osa jäsenvaltioissa suoritettavaa yleistä markkinavalvontaa, mutta voimassa olevassa moottoriajoneuvoja koskevassa lainsäädännössä ei säädetä siitä [COM, Bieńkowska, MIT]. Lisäksi on epävarmuutta siitä, mitkä elimet vastaavat jäsenvaltioiden markkinavalvonnasta. Joissakin tapauksissa markkinavalvontaelimet, jotka jäsenvaltiot ovat virallisesti ilmoittaneet komissiolle, eivät tiedä nimeämisestään eivätkä näin ollen osallistu markkinavalvontaan [UTAC]. Vuonna 2012 silloinen komission jäsen Tajani muistutti jäsenvaltioita niiden velvollisuudesta perustaa tehokas markkinavalvontajärjestelmä ja varmistaa tarvittavat rakenteet ja resurssit, joilla voidaan tunnistaa ajoneuvot, jotka eivät ole EU-tyyppihyväksyntävaatimusten mukaisia tai jotka vaarantavat turvallisuuden ja ympäristön, ja ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin [COM, Tajani]. DT\ docx 5/5 PE v02-00