Erityiskertomus nro 8/2008. Onko täydentävien ehtojen käyttö vaikuttava toimintatapa?

Transkriptio

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Erityiskertomus nro 8/2008 Onko täydentävien ehtojen käyttö vaikuttava toimintatapa? (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) sekä komission vastaukset 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 SISÄLLYS Kohdat Termit ja lyhenteet Yhteenveto I - IV Johdanto 1-8 Täydentävät ehdot ja yhteinen maatalouspolitiikka 1-6 Oikeudellinen kehys ja täydentävien ehtojen soveltaminen 7-8 Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa 9-11 Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida täydentävien ehtojen vaikuttavuutta 9-11 Huomautukset Täydentävien ehtojen tavoitteet ja soveltamisala Tavoitteita ei ole määritelty SMART-menetelmän mukaisesti Täydentävien ehtojen soveltamisalaa ei ole määritelty selkeästi Tilatasolla voidaan odottaa vain vähäisiä tuloksia Oikeudellisen kehyksen täytäntöönpano Jäsenvaltiot toteuttivat vaatimukset ja standardit vain osittain Viljelijöiden noudatettavaksi asetettuja lakisääteisiä hoitovaatimuksia on lukuisia ja ne ovat monimutkaisia Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvä kehys on rajallinen Komissiolta olisi kaivattu lisää ohjeita ja valvontaa vaatimusten ja standardien osalta Täydentävät ehdot ja maaseudun kehittäminen Täydentävien ehtojen käyttöönotto on heikentänyt eräitä maaseudun kehittämisen valvonta- ja seuraamusjärjestelmien keskeisiä osatekijöitä 47-51

3 3 Täydentäviä ehtoja ei aina ole erotettu selkeästi maatalouden ympäristötoimenpiteistä Valvonta- ja seuraamusjärjestelmät Valvontajärjestelmällä ei saada riittävää varmuutta siitä, noudattavatko viljelijät ehtoja Seuraamusjärjestelmä on puutteellinen ja järjestelmän mukaiset suoran tuen alennukset ovat vähäisiä Seuranta ja raportointi Joillakin aloilla tiedot eivät ole luotettavia, vaan tarkastus- ja noudattamisaste näyttävät todellista suuremmilta Komission toteuttama suoritusten seuranta havaittiin puutteelliseksi Päätelmät ja suositukset 85-90

4 4 TERMIT JA LYHENTEET YMP: yhteinen maatalouspolitiikka Suorat tuet: suoraan viljelijöille suunnatut tukimaksut, jotka perustuvat neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 liitteessä I lueteltuihin tukijärjestelmiin EU: Euroopan unioni Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset: Tällä viitataan standardeihin, jotka jäsenvaltiot ovat laatineet maaperän suojelemisen sekä ylläpidon vähimmäistason osalta (neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 liitteessä IV annettujen suuntaviivojen perusteella), sekä pysyvään laitumeen liittyviin velvoitteisiin. Oikeudellinen kehys: Neuvoston asetus: neuvoston asetus (EY) N:o 1782/2003, annettu 29 päivänä syyskuuta 2003, yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä tiettyjen asetusten muuttamisesta (EUVL L 270, , s. 1) Komission asetus: komission asetus (EY) N:o 796/2004, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (EUVL L 141, , s. 18) Lainsäädäntö, jonka jäsenvaltiot ovat hyväksyneet yllä mainittujen asetusten perusteella. Pysyvä laidun: Täydentävien ehtojen yhteydessä pysyvällä laitumella tarkoitetaan maata, jota käytetään vähintään viisi vuotta heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen ja joka ei kuulu tilan viljelykiertojärjestelmään. Se on yksi hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten osatekijöistä. SMART-menetelmä: Tavoitteiden on oltava erityiset, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, asiaan kuuluvat ja ajallisesti määrätyt (specific, measurable, achievable, relevant and timed). Lakisääteiset hoitovaatimukset: Vaatimuksista on säädetty 19 direktiivin ja asetuksen tietyissä artikloissa, ja ne koskevat ympäristöalaa, kansanterveyttä,

5 5 eläinten ja kasvien terveyttä sekä eläinten hyvinvointia (direktiivit ja artiklat on lueteltu neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 liitteessä III).

6 6 YHTEENVETO I. Täydentävät ehdot ovat keskeinen osa yhteistä maatalouspolitiikkaa, ja niitä on sovellettu vuodesta 2005 alkaen. Niissä useimmat yhteisen maatalouspolitiikan mukaiset maksut kytketään tiettyjen ympäristöstä, terveydestä ja eläinten hyvinvoinnista annettujen sääntöjen noudattamiseen. II. Täydentävien ehtojen vaikuttavuutta koskevan tarkastuksensa tulosten perusteella tilintarkastustuomioistuin totesi seuraavaa: - täydentävien ehtojen tavoitteita ja soveltamisalaa ei ole määritelty selkeästi, joten ei ole selvää, mihin niillä pyritään - oikeudellisesta kehyksestä aiheutuu huomattavia ongelmia, muun muassa koska se on liian monimutkainen - täydentäviä ehtoja ja maaseudun kehittämistä ei ole sovitettu tarkoituksenmukaisesti toisiinsa - jäsenvaltiot eivät ole huolehtineet siitä, että käytössä olisi vaikuttavat valvonta- ja seuraamusjärjestelmät; niin ollen valvontajärjestelmän avulla ei saada riittävää varmuutta siitä, noudattavatko viljelijät sääntöjä - jäsenvaltioiden antamat tiedot tarkastuksista ja rikkomuksista eivät ole luotettavia, ja komission toteuttama toimivuuden seuranta oli puutteellista. III. Lyhyellä aikavälillä täydentäviä ehtoja voidaan parantaa panemalla täytäntöön seuraavat suositukset: Yhteisön lainsäätäjä voisi harkita: - olisiko myös täydentävien ehtojen yhteydessä sovellettava tiettyjä maaseudun kehittämisen alalla käytössä olevia toimintamalleja, joihin kuuluu muun muassa se, että komissio hyväksyy standardit, ja se, että jäsenvaltioiden laatimien standardien on oltava todennettavissa

7 7 - pitäisikö seuraamusjärjestelmän periaatteita tarkistaa niin, että tukimaksujen alentaminen suhteutettaisiin siihen, kuinka vakavasti viljelijä on rikkonut täydentäviä ehtoja koskevia velvoitteitaan. Komission olisi: - kehitettävä ja jäsenneltävä neuvoston asetuksessa säädettyjä tavoitteita siten, että ne voidaan esittää SMART-menetelmää käyttäen, ja järjestettävä ne tarkoituksenmukaisella tavalla hierarkkisesti - sovitettava yhteen täydentäviä ehtoja koskeva politiikka ja maaseudun kehittämistä koskeva politiikka, erityisesti vahvistamalla niitä maaseudun kehittämisestä annettuja säännöksiä, joita täydentävien ehtojen käyttöön ottaminen heikensi - erotettava täydentävät ehdot selkeästi maatalouden ympäristötoimenpiteistä, jotta maaseudun kehittämiseen osoitettavia tukia myönnetään vain silloin, kun viljelijän täyttämät velvoitteet ovat tiukemmat kuin täydentävien ehtojen vaatimukset ja standardit - muutettava valvontajärjestelmää, niin että kunkin velvoitteen osalta valvottaisiin ainakin yksi prosentti tiloista - otettava käyttöön toimivaan suorituskyvyn seurantajärjestelmään kuuluvat keskeiset osatekijät, muun muassa määrittelemällä tarkoituksenmukaiset indikaattorit ja lähtötasot - tarkistettava ja analysoitava jäsenvaltioiden ilmoittamat tiedot nykyistä tarkemmin sekä vaadittava laadukkaampia tietoja. Jäsenvaltioiden olisi: - määriteltävä joukko tarkastettavissa olevia vaatimuksia ja standardeja noudatettavaksi tilatasolla

8 8 - pantava täytäntöön vaikuttavat valvonta- ja seuraamusjärjestelmät, joiden avulla voidaan saada riittävä varmuus siitä, että viljelijät noudattavat sääntöjä, ja jotka ovat kaikkien säännösten mukaiset - toimitettava komissiolle kattavat ja luotettavat tiedot oikea-aikaisesti. IV. Jotta täydentävillä ehdoilla voitaisiin pitkällä aikavälillä saavuttaa toivotut myönteiset tulokset, toimintatapoja on parannettava huomattavasti, etenkin panemalla täytäntöön seuraavassa esitetyt suositukset. Komission olisi: - yksinkertaistettava oikeudellista kehystä, etenkin ottamalla lähtökohdaksi ne maataloustoiminnan keskeiset osatekijät, joita halutaan parantaa, ja erittelemällä tulokset, joihin pyritään, sekä asettamalla vaatimukset ja standardit tärkeysjärjestykseen - määriteltävä tavoiteltavat tulokset tarpeidenarvioinnin ja kohdennettujen selvitysten pohjalta - arvioitava jäsenvaltioiden asettamien vaatimusten ja standardien laatu. Jäsenvaltioiden täytyisi: - määrittää tarkasti lainsäädäntöön perustuvat velvoitteet ottaen tarvittaessa huomioon eri alueiden erityispiirteet ja viljelykäytännöt.

9 9 JOHDANTO Täydentävät ehdot ja yhteinen maatalouspolitiikka 1. Vuoteen 2005 asti yhteiseen maatalouspolitiikkaan perustuvat maksut olivat tuotantoon sidottuja. Tämän katsottiin kuitenkin vääristävän markkinoita sekä vaikuttavan kielteisesti maisemaan ja ympäristöön, esimerkiksi saastuttamalla vesistöjä torjunta-aineiden ja lannoitteiden lisääntyneen käytön vuoksi ja köyhdyttämällä luonnon monimuotoisuutta. Yhteistä maatalouspolitiikkaa uudistettiin vuonna 2003, ja uudistus tuli voimaan tammikuussa Uudistuksen tarkoituksena on ratkaista yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyviä ongelmia pääasiassa siten, että katkaistaan yhteiseen maatalouspolitiikkaan perustuvien maksujen ja maataloustuotannon välinen riippuvuussuhde ( tuen irrottaminen tuotantomääristä ). 2. Neuvosto 1 sisällytti täydentävät ehdot yhteiseen maatalouspolitiikkaan. Täydentävien ehtojen avulla useimmat yhteisen maatalouspolitiikan mukaiset maksut kytkettiin tiettyjen ympäristöstä, kansanterveydestä, eläinten ja kasvien terveydestä ja eläinten hyvinvoinnista annettujen sääntöjen noudattamiseen sekä maatalousmaan säilyttämiseen viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (varsinkin jos maa-alaa ei enää käytetä maataloustuotantoon). Säännöt on annettu lakisääteisten hoitovaatimusten sekä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksista laadittujen standardien muodossa. Jos viljelijä ei noudata näitä vaatimuksia ja standardeja, hänelle osoitettuja yhteiseen maatalouspolitiikkaan perustuvia suoria tukimaksuja voidaan alentaa tai äärimmäisissä tapauksissa tuki voidaan jopa peruuttaa. Viljelijälle voidaan täydentäviin ehtoihin perustuvien seuraamusten lisäksi langettaa seuraamuksia asianomaisen direktiivin tai asetuksen nojalla. 1 Neuvoston asetus (EY) N:o 1782/2003 (ks. termit ja lyhenteet).

10 10 3. Tilintarkastustuomioistuin toi jo eräässä aiemmassa erityiskertomuksessaan 2 esiin, kuinka tärkeää on soveltaa periaatetta, jonka mukaan yhteisen maatalouspolitiikan mukaiset maksut riippuvat ympäristöä, kansanterveyttä, eläinten ja kasvien terveyttä sekä eläinten hyvinvointia koskevien sääntöjen noudattamisesta. 4. Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvät standardit tulivat kaikissa jäsenvaltioissa voimaan 1. tammikuuta , kun taas lakisääteisten hoitovaatimusten sisällyttäminen täydentävien ehtojen järjestelmään (mikä mahdollistaa yhteisen maatalouspolitiikan mukaisten maksujen alentamisen) tapahtuu asteittain. Niiden jäsenvaltioiden, joissa sovelletaan tilatukijärjestelmää (EU-15 sekä Malta ja Slovenia), oli otettava lakisääteiset hoitovaatimukset käyttöön toiminta-aloittain (ympäristö, terveys ja eläinten hyvinvointi) vuosina Muissa jäsenvaltioissa lakisääteisiä hoitovaatimuksia on alettava soveltaa vuosina (EU-10 Maltaa ja Sloveniaa lukuun ottamatta) tai vuosina (Bulgaria ja Romania). 5. Taulukoissa 1 ja 2 luodaan yleiskatsaus säännöksiin, joita täydentävien ehtojen yhteydessä on noudatettava. 2 3 Erityiskertomus nro 14/2000 ympäristönäkökohtien tuomisesta yhteiseen maatalouspolitiikkaan (EYVL C 353, ). Bulgariassa ja Romaniassa standardeja alettiin soveltaa maiden liityttyä EU:hun tammikuussa 2007.

11 11 Taulukko 1 Yleiskatsaus lakisääteisiin hoitovaatimuksiin, joita on sovellettava täydentävien ehtojen perusteella Lakisääteiset hoitovaatimukset Viittaus neuvoston asetukseen 4 artikla Liite III Soveltaminen alkoi Toiminta-ala Ympäristö Säännöstyyppi Kansanterveys sekä eläinten ja kasvien terveys 2007 Eläinten hyvinvointi Tietyt artiklat alla luetellusta yhteisön lainsäädännöstä (tarkemmat tiedot neuvoston asetuksen liitteestä III) Lintudirektiivi Pohjavesidirektiivi Puhdistamolietedirektiivi Nitraattidirektiivi Luontotyyppidirektiivi 2 direktiiviä ja 2 asetusta eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä Direktiivi kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta Direktiivi tiettyjen tuotteiden käytön kieltämisestä kotieläintuotannossa Asetus elintarvike- ja rehulainsäädännöstä 3 direktiiviä ja 1 asetus tiettyjen eläintautien ehkäisystä, valvonnasta ja hävittämisestä 3 direktiiviä eläinten suojelusta

12 12 Taulukko 2 Yleiskatsaus hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin, joita on sovellettava täydentävien ehtojen perusteella Säännöstyyppi Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset Viittaus neuvoston asetukseen 5 artiklan 1 kohta Liite IV 5 artiklan 2 kohta Soveltaminen alkoi 2005 Liitteessä IV mainittu osa-alue sekä pysyvä laidun Maaperän eroosio Maaperän orgaaninen aines Maaperän rakenne Ylläpidon vähimmäistaso 2005 Pysyvä laidun Liitteessä IV esitetty standardi ja pysyvää laidunta koskeva velvoite Vähimmäiskasvipeite Maanhoidon vähimmäistaso Penkereiden säilyttäminen Vuoroviljelyä koskevat standardit tarvittaessa Sängellä olevien peltojen hoito Koneiden tarkoituksenmukainen käyttö Vähimmäiseläintiheys Pysyvän laitumen suojelu Maaston ominaispiirteiden säilyttäminen Haitallisen kasvillisuuden leviämisen välttäminen maatalousmaalla Oliivitarhojen ylläpitäminen hyvässä kasvukunnossa Tiettynä päivänä pysyvänä laitumena olleen maa-alan säilyttäminen samassa käytössä 6. Täydentävistä ehdoista ei sinänsä aiheudu menoja talousarvioon, vaan päinvastoin 75 prosenttia suoran tuen alennuksista viedään EU:n talousarvioon. Kyseessä eivät ole suuret rahamäärät (alennusten arvo oli noin 10 miljoonaa euroa vuonna 2005), mutta täydentävät ehdot koskevat suurta osaa EU:n talousarviosta (noin 40:ä miljardia euroa) ja noin viittä miljoonaa viljelijää. Oikeudellinen kehys ja täydentävien ehtojen soveltaminen 7. Täydentävien ehtojen soveltamista koskeva oikeudellinen kehys koostuu neljäntyyppisistä asiakirjoista:

13 13 a) neuvoston asetukseen liitetyt lakisääteiset hoitovaatimukset sekä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset b) komission asetus (ks. termit ja lyhenteet) neuvoston asetuksen soveltamisesta c) muut ohjeet, jotka komissio on laatinut jäsenvaltioille d) kansallinen lainsäädäntö, jolla yleiset velvoitteet on mukautettu vastaamaan kunkin jäsenvaltion olosuhteita. 8. Näin ollen jäsenvaltioilla on päävastuu täydentävien ehtojen soveltamisesta: Ensinnäkin jäsenvaltioiden olisi muunnettava lakisääteiset hoitovaatimukset sekä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvät standardit toiminnallisiksi vaatimuksiksi ja standardeiksi, joita viljelijöiden on noudatettava. Toiseksi jäsenvaltioiden on perustettava valvontajärjestelmä, jossa velvoitteiden noudattamatta jättäminen pyritään havaitsemaan tarkastamalla viljelijöiden joukosta poimittu otos. Komission on varmistettava, että jäsenvaltiot hoitavat vastuullaan olevat tehtävät säännösten mukaisesti, ja valvottava täydentävien ehtojen soveltamista. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida täydentävien ehtojen vaikuttavuutta 9. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa pyrittiin selvittämään täydentävien ehtojen vaikuttavuutta analysoimalla niiden toteutusmuotoa ja ensimmäisiä soveltamisvuosia komissiossa ja jäsenvaltioissa. Tarkemmin sanoen tarkastuksessa pyrittiin vastaamaan seuraaviin kysymyksiin: - Onko täydentävien ehtojen tavoitteet ja soveltamisala määritelty selkeästi ja voidaanko ehdoilla saavuttaa tilakohtaisia tuloksia?

14 14 - Onko täydentävät ehdot määrittelevä oikeudellinen kehys mahdollista panna täytäntöön vaikuttavasti? - Onko täydentävät ehdot ja maaseudun kehittämispolitiikka sovitettu yhteen asianmukaisesti? - Ovatko valvonta- ja seuraamusjärjestelmät vaikuttavat? - Onko raportointi ja seuranta riittävää? 10. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksensa komission keskusyksiköissä ja seitsemässä jäsenvaltiossa. Otokseen poimitut jäsenvaltiot olivat Alankomaat, Kreikka, Portugali, Puola, Ranska, Slovenia ja Suomi. Tarkastuskäynnit paikalle tehtiin vuoden 2007 syyskuun ja marraskuun välisenä aikana. 11. Todentavaa aineistoa kerättiin ja tutkittiin tekemällä haastatteluja ja analysoimalla asiakirjoja ja tietoja. Kussakin jäsenvaltiossa tehtiin tarkastuskäyntejä tiloille, jotta voitiin yhdessä viljelijöiden ja tarkastuksia paikalla tekevien tarkastajien kanssa perehtyä täydentävien ehtojen toteuttamiseen tilatasolla. HUOMAUTUKSET Täydentävien ehtojen tavoitteet ja soveltamisala Tavoitteita ei ole määritelty SMART-menetelmän mukaisesti 12. Täydentävien ehtojen yleiset tavoitteet on vahvistettu neuvoston asetuksessa. Niitä ei ole esitetty varsinaisessa säädösosassa, vaan johdantoosan kappaleissa sekä katsoo seuraavaa -ilmaisun jälkeen: a) Suorien tukien täysimääräinen maksaminen olisi liitettävä maatalousmaahan, -tuotantoon ja -toimintaan liittyvien sääntöjen noudattamiseen. Kyseisten sääntöjen avulla yhteisiin markkinajärjestelyihin olisi sisällytettävä ympäristöä, elintarvikkeiden turvallisuutta, eläinten

15 15 terveyttä ja hyvinvointia ja hyvän maatalouden ja ympäristön perusvaatimukset. (toinen kappale) b) Maatalousmaasta luopumisen välttämiseksi ja maan säilyttämiseksi viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa olisi vahvistettava vaatimukset, joiden olisi perustuttava hyvään viljelykäytäntöön, jonka perusta saattaa olla jäsenvaltioiden säännöksissä. (kolmas kappale) c) Koska pysyvillä laitumilla on myönteisiä ympäristövaikutuksia, on aiheellista hyväksyä toimenpiteitä, joilla kannustetaan nykyisten pysyvien laidunten säilyttämiseen entisellään ja vältetään suurten alueiden muuttaminen peltomaaksi. (neljäs kappale). 13. Kuten edellä lainatusta käy ilmi, neuvoston asettamat tavoitteet ovat melko yleisluontoisia, mikä onkin sopivaa ylätason lainsäädännölle. Tavoitteita ei kuitenkaan ole kehitelty eteenpäin eikä eritelty neuvoston asetuksen varsinaisessa säädösosassa eikä liitteissä. Liitteessä III on lueteltu lakisääteiset hoitovaatimukset, jotka tosiasiassa koostuvat sarjasta jo aiemmin eikä täydentävien ehtojen yhteydessä annettujen asetusten ja direktiivien artikloita. Vastaavasti liitteessä IV mainitaan hyvin yleisluontoisia seikkoja ja standardeja, joiden avulla on tarkoitus määritellä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset, mutta niitäkään ei ole mahdollista soveltaa tiloilla sellaisinaan. Joitakin harvoja poikkeuksia (esimerkiksi elintarvike- ja rehulainsäädännöstä annettuun asetukseen perustuvat vaatimukset, ks. taulukko 1) lukuun ottamatta komissio tai jäsenvaltiot eivät ole selittäneet tai määrittäneet säännöksiä tarkemmin. Tällainen oikeudellinen kehys johtaa lopulta siihen, ettei täydentäville ehdoille asetettuja tavoitteita ole missään määritetty SMART-menetelmän mukaisesti. Moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaan (kuten neuvoston antaman varainhoitoasetuksen 27 artiklan 3 kohdassa nimenomaisesti mainitaan) toiminnan aloille on vahvistettava erityiset mitattavissa ja toteutettavissa olevat, asiaan kuuluvat ja ajallisesti määrätyt tavoitteet (lyhenne SMART tulee sanoista specific, measurable, achievable, relevant ja timed). Lisäksi moitteeton

16 16 varainhoito edellyttää, että tavoitteet järjestetään hierarkkisesti yleistavoitteista alkaen välitavoitteiden ja erityistavoitteiden kautta aina toimintatavoitteisiin asti. Myöskään tulosindikaattoreiden ja lähtötason asettamista koskeva periaate ei toteudu. Koska tavoitteisiin ei ole sovellettu SMART-menetelmää ja koska tulosindikaattoreita ja lähtötasoa ei ole määritetty, tavoitteiden saavuttamista ei voida seurata tarkasti (ks. myös kohdat 81 84). 14. Esimerkkinä yllä kuvatusta voidaan pitää tavoitetta, joka koskee maatalousmaasta luopumisen välttämistä. Komissio ei ole määritellyt täsmällisesti, mitä maatalousmaasta luopuminen on, eikä selittänyt, mitkä (ympäristöön liittyvät ja/tai sosiaaliset) ongelmat on tarkoitus ratkaista tai miten tavoitteen saavuttamista voidaan edistää kaikkien käytettävissä olevien maatalouspolitiikan välineiden joukosta juuri täydentävien ehtojen avulla. Komissio ei ole kerännyt tietoja seuratakseen, kuinka maatalousmaasta luopumisen tilanne kehittyy erityyppisissä tapauksissa (esimerkiksi käytöstä poistaminen kokonaan tai osittain). Ilman täsmällisempiä määritelmiä ja tarkoituksenmukaisia tietoja on mahdotonta mitata, onko maatalousmaasta luopumisen välttämistä koskeva tavoite saavutettu. 15. Tältä osin tarkastuksessa ilmeni, että joitakin tarkoituksenmukaisia tilatason velvoitteita oli asetettu - jäsenvaltiosta ja toiminta-alasta riippuen - mutta merkittävässä osassa tapauksista velvoitteet olivat pelkästään muodollisia eikä niiden voitu olettaa johtavan toivottuihin tuloksiin. Laatikossa 1 esitetään esimerkkejä kummastakin tilanteesta. Laatikko 1 Täydentävien ehtojen vaikutukset tiloilla Ympäristöalan perusvaatimusten sisällyttämistä yhteisiin markkinajärjestelyihin koskevan tavoitteen osalta neuvoston asetuksessa viitataan viiteen direktiiviin (ks. taulukko 1) ja edellytetään, että jäsenvaltiot määrittävät toimintavaatimuksia, joita viljelijöiden tulee noudattaa. Tarkastuksessa havaittiin tilatasolla seuraavat seikat: - Sloveniassa tarkastettiin lintujen ja luontotyyppien suojelemista koskevan kahden direktiivin osalta useimmiten ainoastaan se, ettei viljelijää ole tuomittu tiettyjen

17 17 säännösten rikkomisesta. Linnuille tai luontotyypeille haitallisiin viljelykäytäntöihin kohdistuvia vaatimuksia ei ole asetettu. - Ranskassa tarkastetaan direktiivin, joka koskee maan suojelemista puhdistamolietettä käytettäessä, osalta vain se, että lietteen toimittajan kanssa on tehty sopimus, joka sisältää tiettyjä muodollisia vaatimuksia. Lietteen sisältöä (esimerkiksi raskasmetallipitoisuus) tai maan laatua ei ole otettu vaatimuksessa huomioon. - Alankomaissa elin, joka tarkastaa, noudatetaanko pohjavesien suojelemisesta saasteilta annettuun direktiiviin pohjautuvia täydentäviä ehtoja, päätti luopua eräästä tilakäynnistä, koska kyseinen tila oli kytketty viemärijärjestelmään. Mahdollisia saastuttavia viljelykäytäntöjä ei tarkastettu. Maatalousmaan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa koskevan tavoitteen osalta neuvoston asetuksessa eritellään huomioitavat seikat (ks. taulukko 2) ja edellytetään, että jäsenvaltiot asettavat toimintavaatimuksia, joita viljelijöiden tulee noudattaa. Tarkastuksessa ilmeni, että Puola ja Alankomaat ovat määrittäneet eräitä kansallisia vaatimuksia, joiden ei kuitenkaan rajatun soveltamisalansa tai luonteensa vuoksi voida katsoa riittävän kaiken maatalousmaan säilyttämiseen hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten mukaisena. Sen tavoitteen, jonka tarkoituksena on välttää suurten pysyvän laitumen alueiden muuttaminen peltomaaksi, osalta komissio on hyväksynyt asetuksessaan useita toimenpiteitä. Tarkastuksessa todettiin kuitenkin, että esimerkiksi Portugalissa yli puoleen Eurostatin tilastoimasta pysyvästä laitumesta ei sovellettu täydentäviä ehtoja (ks. myös kohta 36). Niillä alueilla, jotka kuuluvat täydentävien ehtojen piiriin (47 prosenttia), viljelijöiden ei edellytetä täyttävän ainoatakaan tähän tavoitteeseen liittyvää vaatimusta. Neuvoston asetuksessa mainitaan pysyvänä laitumena säilyttämisen myönteiset ympäristövaikutukset, mutta ei komissio eivätkä Portugalin viranomaiset ole määrittäneet indikaattoreita, joilla vaikutuksia voitaisiin mitata. Tilanne oli sama muissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa. Vastakohtana edellä kuvatuille esimerkkitapauksille tarkastuksessa yksilöitiin myös pieni joukko tapauksia, joissa viljelijöille täydentävien ehtojen perusteella asetetut

18 18 velvoitteet oli laadittu sellaisiksi, että niillä saadaan aikaan myönteisiä ympäristövaikutuksia. - Ranska on määrittänyt hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvän standardin, jonka mukaan viljelijöiden on jätettävä vesistöjen ympärille 5 10 metrin levyinen lannoittamaton suojavyöhyke. Tutkimuksissa ilmeni, että tämä on hyvä keino ehkäistä vesien saastumista. - Kreikassa vuoroviljelystä annetulla vaatimuksella pyritään parantamaan maaperän orgaanista ainesta siten, että viljelijöiden edellytetään viljelevän palkoviljoja ja muokkaavan ne vuosittain maaperään 20 prosentilla tilansa viljelyalasta. - Alankomaissa eläinperäisten lannoitteiden käyttöä koskeva yksityiskohtainen ja tiukka vaatimus on yksi niistä keskeisistä osatekijöistä, joiden ansiosta maataloustuotannon kasvihuonekaasupäästöt ovat siellä vähentyneet merkittävästi. Täydentävien ehtojen soveltamisalaa ei ole määritelty selkeästi 16. Kun neuvosto määritteli täydentävien ehtojen soveltamisalan, sillä ei ollut näkemyksensä tueksi tutkimuksia tai muita komission todentavia asiakirjoja, joissa olisi arvioitu, mitä toimia tarvitaan ja millaisia vaikeuksia saattaa ilmetä. Niin ollen komissio ei kyennyt esittämään tarkastajille asiakirjoja, joissa olisi perusteltu, miksi juuri tiettyjä lakisääteisiä hoitovaatimuksia sekä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyviä standardeja oli sisällytetty täydentäviin ehtoihin ja toisia taas ei. Komission alun perin esittämiin ehdotuksiin kuului esimerkiksi hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvä standardi varmistetaan keinokastelun, salaojituksen ja pohjavesivarojen uusiutumisen välinen tasapaino. Tämä standardi hylättiin, vaikka se koskee yhtä useimpien jäsenvaltioiden keskeisistä ympäristöongelmista. Lisäksi eräitä tärkeitä aiheita, kuten ilmansaasteita, ei käsitelty edes alkuperäisissä ehdotuksissa.

19 Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten soveltamisalasta neuvoston asetuksessa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki maatalousmaa, erityisesti maa, jota ei enää käytetä tuotantoon, säilytetään viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa. Merkittävään osaan maatalousmaata ei kuitenkaan sovelleta hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia. Esimerkkejä tästä ovat oliivien pientuottajat Kreikassa, puutarhayrittäjät (jotka joillakin alueilla kuuluvat suurimpiin saastuttajiin) Alankomaissa sekä Sloveniassa asuvien slovenialaisten viljelijöiden Itävallassa viljelemät lohkot ja Itävallassa asuvien itävaltalaisten viljelijöiden Sloveniassa viljelemät lohkot. Missään näistä tapauksista viljelijät eivät ole saaneet suoraa tukea eikä maatalousmaata ole valvottu täydentävien ehtojen osalta. 18. Lisäksi täydentävien ehtojen soveltamisalaa hämärtävät komission ja jäsenvaltioiden väliset jatkuvat erimielisyydet. Esimerkiksi neuvoston asetuksen liitteessä, jossa on esitetty hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset, on lueteltu neljä seikkaa (kolme liittyy maaperän suojeluun ja yksi ylläpidon vähimmäistasoon), jotka eritellään yksityiskohtaisemmin 11 standardin avulla. Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden olisi määriteltävä näiden 11 standardin toteuttamista koskevat vaatimukset (lukuun ottamatta standardeja, jotka eivät sovellu toteutettavaksi kyseisessä maassa). Ranskan ja Portugalin näkemyksenä kuitenkin on, että niiden on määriteltävä vaatimuksia ainoastaan neljän taulukossa mainitun seikan osalta. Lakisääteisten hoitovaatimusten osalta tarkastuksessa kävi ilmi, että elintarvike- ja rehulainsäädännöstä annetun asetuksen (ks. taulukko 1) tarkka soveltamisala oli yhä epäselvä. Portugalin viranomaiset ja komissio ovat esimerkiksi erimielisiä siitä, mitkä ovat ne hygieniasäännökset, joiden noudattaminen pitäisi tarkastaa täydentävien ehtojen yhteydessä. Komissio täsmensi työasiakirjassaan 4, että neuvoston asetuksen liitteessä III mainitun asetuksen lisäksi täydentäviin ehtoihin sisältyy kolme muuta elintarvike- ja rehulainsäädännöstä annettua asetusta. Portugali 4 Komission työasiakirja Ohjeasiakirja täydentäviin ehtoihin liittyvistä hygieniasäännöksistä, DS/2006/16-final, toukokuu 2006.

20 20 katsoo kuitenkin, ettei ole olemassa oikeudellista perustaa sille, että asetettaisiin muita vaatimuksia liitteessä III mainittujen lisäksi. Tilatasolla voidaan odottaa vain vähäisiä tuloksia 19. Neuvoston asetuksella pyritään sisällyttämään tietyt perusvaatimukset yhteisiin markkinajärjestelyihin. Lakisääteiset hoitovaatimukset ja myös monet hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvät standardit perustuvat kuitenkin aiemmin hyväksyttyyn lainsäädäntöön, joka on saattanut olla voimassa jo kauan. Esimerkiksi ympäristöä koskevat lakisääteiset hoitovaatimukset pohjautuvat viiteen säädökseen (ks. taulukko 1), jotka hyväksyttiin vuosina 1979, 1980, 1986, 1991 ja Tapauksissa, joissa kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset ovat tiukemmat, täydentävien ehtojen on komission työasiakirjassaan 5 antaman täsmennyksen mukaan perustuttava lievempiin EU-standardeihin. 20. Tämä merkitsee sitä, että lähes kaikki täydentävien ehtojen yhteydessä käyttöön otetut velvoitteet kuuluivat jo ennestään tilojen tavanomaisiin käytäntöihin. Esimerkiksi Portugalissa suoraa tukea saavista viljelijöistä noin 75 prosentin ei tarvinnut täyttää ainoatakaan täydentäviin ehtoihin liittyvää vaatimusta noudattaakseen ympäristöä koskevia lakisääteisiä hoitovaatimuksia, eivätkä heidän viljelykäytäntönsä niin ollen ole muuttuneet. Yleisesti ottaen ilmeni, että viljelijöiden ei tarkastetuissa jäsenvaltioissa tavallisesti tarvinnut muuttaa käytäntöjään. 21. Yhdessä ainoassa tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista (Kreikka) oli esimerkiksi määritetty tiettyjä viljelykäytäntöjä luonnonvaraisten eläinyhdyskuntien suojelemiseksi viljelylohkoilla, asettamalla muun muassa niittoa ja laiduntamista koskevia vaatimuksia. Ranskassa eräs kansallinen 5 Komission työasiakirja Concerning the statutory management requirements to be respected under cross-compliance as from List of cases where Community law sets minimum requirements and where the Member States may set higher, more demanding, standards in national law ; AGR , 8. toukokuuta 2005.

21 21 ympäristöalan laitos totesi, että maanmuokkauksen syvyyden rajoittaminen oli sellainen viljelykäytäntöjen muutos, jolla voidaan parantaa maaperän rakennetta. Ranskan viranomaiset eivät sisällyttäneet tätä standardia täydentäviin ehtoihin. Alankomaissa neuvoa-antava elin, jossa on mukana ympäristöjärjestöjä ja maatalousalan edustajia, ehdotti vuoroviljelyä koskevaa standardia. Tällaista hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta ei kuitenkaan sisällytetty täydentäviin ehtoihin, sillä Alankomaat valitsi linjakseen, että vain voimassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön perustuvat standardit voidaan ottaa mukaan. Oikeudellisen kehyksen täytäntöönpano Jäsenvaltiot toteuttivat vaatimukset ja standardit vain osittain 22. Oikeudellinen kehys on laadittu sellaiseksi, että jäsenvaltioilla on päävastuu viljelijöille asetettavien yksityiskohtaisten velvoitteiden määrittelemisestä. Tämä lähestymistapa johtuu siitä, että yleiset periaatteet on mukautettava vastaamaan hyvin monenlaisten viljelyalueiden erityisiä olosuhteita. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin kuitenkin, että yksikään tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista ei ollut muuntanut kaikkia oikeudellisessa kehyksessä edellytettyjä osatekijöitä tilatason toiminnallisiksi vaatimuksiksi. Kansalliset viranomaiset eivät aina ole määritelleet vaatimuksia ja standardeja tai ovat määritelleet ne vain osittain. Viranomaiset eivät myöskään aina sisällyttäneet niitä täydentävien ehtojen noudattamista koskeviin tarkastuksiin. Usein tarkastuksia ei tehty tai ne olivat puutteellisia myös ne tarkastukset, jotka pitäisi tehdä keskeisillä aloilla (ympäristö ja elintarvikkeiden turvallisuus). Syitä tähän analysoidaan jäljempänä tässä tekstiosuudessa. 23. Seuraavassa laatikossa annetaan esimerkkejä vaatimuksista ja standardeista, joita ei pantu täytäntöön tai jotka pantiin täytäntöön vain osittain.

22 22 Laatikko 2 Esimerkkejä puuttuvista tai puutteellisista vaatimuksista ja standardeista Portugali ei ole pannut täytäntöön elintarvikkeiden ja rehun turvallisuutta koskevia tilatason vaatimuksia. Se ei myöskään ole määrittänyt pohjavesidirektiivin mukaisia vaatimuksia. Nämä alat ovat kuitenkin hyvin tärkeitä. Suomessa useista nitraattidirektiiviin perustuvista vaatimuksista on tiedotettu viljelijöille jaetuissa oppaissa, mutta niiden tarkastamisesta paikalla ei saatu todentavaa aineistoa. Kyseiset vaatimukset kuten lannoitteiden levittäminen korkeintaan viiden metrin läheisyyteen vesistöstä ovat erittäin tärkeitä ehkäistäessä nitraateista johtuvaa vesien saastumista. Osa jäsenvaltioista ei ole lainkaan määritellyt vuoroviljelyä koskevaa hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvää standardia. Alankomaissa asetettu standardi (kesantojen kasvipeite 31. toukokuuta 31. elokuuta) on riittämätön. Sitä sovelletaan ainoastaan hyvin pienellä alalla (standardi kattaa vain 0,1 prosenttia maatalousmaasta) eikä sen voida katsoa liittyvän vuoroviljelyä koskevaan standardiin, sillä siinä ei ole kyse eri kasvien viljelemisestä samalla paikalla peräkkäisinä kausina. Sloveniassa asetetun standardin mukaan viljeltävää kasvia on vaihdettava kolmen vuoden välein 50 prosentilla tilan peltoalasta. Tarkastuksessa ei saatu selitystä sille, miksi velvoite on rajoitettu koskemaan vain 50:tä prosenttia peltoalasta. Viljelijöiden noudatettavaksi asetettuja lakisääteisiä hoitovaatimuksia on lukuisia ja ne ovat monimutkaisia 24. Niiden 19 asetuksen ja direktiivin, joista lakisääteisiä hoitovaatimuksia koskeva kehys muodostuu, joukossa on 14 neuvoston direktiiviä. Direktiiveissä kuvataan tavoiteltava tulos jättäen kuitenkin toteuttamismuoto ja menetelmät kansallisten viranomaisten valittaviksi: jäsenvaltioiden on siis saatettava direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöään. Komissio katsoi, ettei tätä aina ollut tehty kaikilta osin, ja yhteisöjen tuomioistuin on ratkaissut asiaa koskevia

23 23 oikeudenkäyntejä komission hyväksi 6. Tämä koski etenkin kolmea ympäristödirektiiviä, joissa vaaditaan erityisten alueiden varaamista direktiivien täytäntöönpanoa varten ja toimenpiteiden määrittelemistä kyseisten alueiden suojelemiseksi (lintu-, nitraatti- ja luontotyyppidirektiivit, ks. taulukko 1). 25. Yhteisön säännösten puutteellinen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä merkitsee sitä, että jotkin vaatimukset on sisällytetty kansalliseen lainsäädäntöön vain osittain tai ei lainkaan. Tällöin täydentävien ehtojen mahdolliset vaikutukset heikkenevät. Lisäksi saman ympäristöongelman kanssa painiviin viljelijöihin sovelletaan perusteettomasti erilaisia vaatimuksia, jolloin eri jäsenvaltioiden viljelijöitä ei kohdella samalla tavoin. Tämä koskee myös tapauksia, joissa yhden jäsenvaltion sisällä sovelletaan erilaisia vaatimuksia eri alueilla, vaikka ympäristöongelma on sama. 26. Neuvoston asetuksen mukainen lakisääteisiä hoitovaatimuksia koskeva kehys koostuu 48 artiklasta, joissa useimmiten mainitaan muita säännöksiä (artikloita, liitteitä ja luetteloita), jotka sisältyvät joko neuvoston asetukseen tai muihin säädöksiin. Näistä muista säännöksistä tulee näin ollen osa täydentäviin ehtoihin liittyvää kehystä, koska niitä tarvitaan muuntamaan edellä mainitut 48 artiklaa toiminnallisiksi artikloiksi. Mainituissa säännöksissä viitataan lisäksi edelleen kyseiseen tai muihin lakiteksteihin, joissa puolestaan viitataan muihin säännöksiin. 27. Jäsenvaltioiden on yksilöitävä vaatimukset, joiden noudattamista valvotaan. Tuloksena on pitkä luettelo vaatimuksia: esimerkiksi Alankomaissa paikalla toimitettavissa tarkastuksissa käytettyyn tarkistuslistaan sisältyy 172 säännöstä, joiden noudattaminen on tarkastettava. 28. Tilannetta mutkistaa entisestään se, että osa lakisääteisistä hoitovaatimuksista ei liity maataloustoimintaan. Tällaisia ovat metsästystä ja 6 Ks. esimerkiksi asia C-334/04, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 25 päivänä lokakuuta 2007, Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Helleenien tasavalta, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen lintudirektiivi.

24 24 karjan kuljettamista markkinoille koskevat säännökset. Lintu- ja luontotyyppidirektiiveihin sisältyvät artiklat, joissa esimerkiksi kielletään suojeltujen lajien tappaminen, koskevat kaikkia kansalaisia eivätkä erityisesti liity viljelykäytäntöihin. Eräissä jäsenvaltioissa pohjavesidirektiivi (ks. taulukko 1) saatettiin osaksi lainsäädäntöä siten, että pyrittiin ensisijaisesti vaikuttamaan teollisuus- eikä maataloustoiminnasta johtuvaan saastumiseen. Vaikeuksia ilmenee, kun tällaisia vaatimuksia muokataan maataloustoimintaan sovellettaviksi edellytyksiksi. Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvä kehys on rajallinen Jäsenvaltioiden määrittelemät standardit 29. Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvä kehys niveltyy suoremmin viljelykäytäntöihin, eikä sen kohdalla siis ilmene samanlaisia ongelmia kuin lakisääteisten hoitovaatimusten. Tarkastuksessa yksilöitiin kuitenkin hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvän kehyksen osalta muita ongelmia. 30. Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvän kehyksen ensimmäinen osa on määritelty neuvoston asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa, jossa viitataan liitteeseen IV. Liite koostuu taulukosta, jossa on eritelty neljä seikkaa ja 11 standardia. Kyseisten neljän seikan (ja niihin liittyvien standardien) soveltamisala on rajallinen, sillä niissä käsitellään ainoastaan maaperää ja ylläpidon vähimmäisvaatimuksia. Sen sijaan muita tärkeitä osaalueita, kuten vedenkäyttöä, ei ole otettu huomioon. 31. Komissio ilmoitti jäsenvaltioille heinäkuussa 2007 osoittamassaan asiakirjassa, ettei viljelijöille voida langettaa täydentävistä ehdoista johtuvia seuraamuksia sillä perusteella, että he eivät ole noudattaneet liitteeseen IV sisältymättömiin osa-alueisiin tai standardeihin liittyviä velvoitteita. Tämä koskee tiettyjä standardeja, joilla voisi olla myönteisiä vaikutuksia, kuten

25 25 Ranskan asettamaa kastelustandardia tai Portugalin määrittelemää standardia, joka koskee laidunten uudistamista kaskeamalla. 32. Koska enempää standardeja ei saa määritellä ja koska huomioitavia seikkoja on vähäinen määrä, hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvä kehys on soveltamisalaltaan rajallinen. Taulukossa mainittujen neljän seikan soveltamisalaan kuuluvia ongelmia ei myöskään aina voida ratkaista täydentävien ehtojen avulla. Taulukossa esimerkiksi mainitaan maaperän rakenne yhtenä neljästä seikasta. Karjan vahingoittamaan maaperän rakenteeseen liittyvää ongelmaa, jollainen on muun muassa Puolassa, ei kuitenkaan ole mahdollista ratkaista täydentävien ehtojen avulla, sillä liitteen IV standardeissa käsitellään vain koneiden käytöstä aiheutuvaa vahinkoa. Pysyvään laitumeen liittyvät velvoitteet 33. Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvän kehyksen toinen osa on määritelty neuvoston asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa, jossa säädetään, että tiettynä määräpäivänä pysyvänä laitumena ollut maa-ala tulee säilyttää samassa käytössä. Asianmukaisesti perustelluissa olosuhteissa jäsenvaltio voi poiketa tästä säännöstä edellyttäen, että se estää pysyvän laitumensa kokonaisalan merkittävän supistumisen. 34. Komission asetuksessa kaikille jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus poiketa tästä säännöstä. Kun komissio salli yleisen poikkeamisen, se ei pitänyt olosuhteiden asianmukaista perustelemista tarpeellisena eikä edellyttänyt perusteluja jäsenvaltioiltakaan. Komissio täsmensi asetuksessaan, että laitumen kokonaisalan katsotaan supistuneen merkittävästi, kun vähennys vastaa yli 10:tä prosenttia viiteosuudesta, ja ettei tällainen laitumen kokonaisalan merkittävä supistuminen ole sallittua. Komissio ei kuitenkaan kyennyt esittämään tutkimuksia tai muita relevantteja asiakirjoja, joista olisi käynyt ilmi, että 10 prosenttia on kielteisten ympäristövaikutusten ehkäisemisen kannalta oikea osuus.

26 Viiteosuus on tarkoitettu vertailukohdaksi. Viiteosuuden laskutavan (periaatteessa pysyvän laitumen ala jaettuna maatalousmaan kokonaismäärällä) vuoksi pysyvän laitumen ja peltoalan samanaikainen supistuminen ei vaikuta viiteosuuteen. Niiden samanaikainen supistuminen, joka johtuu kokonaisten alueiden maankäyttötavan muutoksesta (esimerkiksi maaseutualueiden kaupungistuminen), on kuitenkin ollut viimeaikaisen supistumisen suurimpia syitä (noin 50 prosenttia). 36. Komission asetuksessa säädetyn viiteosuuden laskeminen oli jäsenvaltioille vaikeaa, eikä tarvittavia tietoja aina saatu. Tämän vuoksi jotkin jäsenvaltiot (muun muassa Alankomaat ja Portugali) saattoivat asettaa viiteosuutensa epärealistisen alhaiseksi. Eurostatin tietojen perusteella näyttää siltä, että pysyvän laitumen osuus (suhteessa maatalousmaan kokonaisalaan) on paljon korkeampi kuin näiden kahden jäsenvaltion asettama taso. Tarkastuksessa todettiin, että 10 prosentin lasku viiteosuuteen nähden vastaisi tosiasiassa pysyvän laitumen vähenemistä noin 30 prosentilla. Slovenia puolestaan ei voinut soveltaa komission antamaa viiteosuuden määritelmää, koska lohkojen tunnistusjärjestelmät olivat muuttuneet. Tarkastuksessa havaittiin, ettei viiteosuutta ollut mahdollista täsmäyttää sen perustana olleisiin tietoihin. 37. Neuvoston asetuksessa pysyvän laitumen säilyttämistä koskeva tavoite kytketään myönteisiin ympäristövaikutuksiin. Komission hyväksymillä toimenpiteillä ei kuitenkaan suojella pysyvän laitumen laatua. Tietynlaiset pysyvät laitumet, etenkin runsaslajiset luonnonniityt, ovat ympäristön kannalta tärkeämpiä kuin muut pysyvän laitumen tyypit. Nykyinen järjestelmä sallii sen, että luontoarvoltaan merkittävän pysyvän laitumen supistumista kompensoidaan lisäämällä luontoarvoltaan vähäisempiä laitumia. Pysyvän laitumen luontoarvosta ei ole saatavilla tietoja, joten on mahdotonta arvioida, missä määrin näin on tapahtunut.

27 27 Komissiolta olisi kaivattu lisää ohjeita ja valvontaa vaatimusten ja standardien osalta 38. Ohjeiden laatiminen on yksi keskeisistä aloitteista, joita komissio on toteuttanut auttaakseen jäsenvaltioita panemaan täydentävät ehdot täytäntöön. Yksikään ohjeista ei kuitenkaan kata hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyviä standardeja. Lakisääteisten hoitovaatimusten osalta ohjeiden soveltamisala ja niistä saatava käytännön hyöty ovat rajalliset, sillä niissä ei neuvota, kuinka jäsenvaltioiden tulisi määritellä viljelijöille asetettavat toiminnalliset velvoitteet. 39. Komissio esimerkiksi valmisteli ympäristöä koskeviin lakisääteisiin hoitovaatimuksiin liittyvät ohjeet auttaakseen jäsenvaltioita määrittelemään relevanteista ja tarkastettavissa olevista standardeista koostuvan toimivan kokonaisuuden. Asiakirjassa kuitenkin vain lainataan lakitekstejä, ja todetaan ainoana ohjeena, että jäsenvaltioiden pitäisi laatia pakolliset tilatason standardit kunkin asianomaisen artiklan osalta. Viljelijöiden erilaisia käytäntöjä ei ole eritelty eikä annettu niistä esimerkkejä, ja käytäntöihin liittyviä tarkastuskohtia ei ole yksilöity. Tämä olisi kuitenkin tarpeen, kun oikeudellista kehystä muunnetaan toiminnalliseksi. Toimitettaessa tarkastuksia jäsenvaltioissa kävi ilmi, että joidenkin ympäristödirektiivien, etenkin lintu- ja luontotyyppidirektiivien, osalta oli laadittu vain yleisluontoisia lakisääteisiä vaatimuksia (jotka eivät erityisesti liity maataloustoimintaan). 40. Elintarvike- ja rehulainsäädännöstä annettuun asetukseen (ks. taulukko 1) perustuvia vaatimuksia on täytynyt soveltaa täydentävien ehtojen mukaisesti tammikuusta 2006 alkaen. Komissio julkaisi toukokuussa 2006 ohjeet tiettyjen elintarvike- ja rehulainsäädännön säännösten tarkan soveltamisalan rajaamiseksi. Ohjeet annettiin kuitenkin liian myöhään, ja useimmat jäsenvaltiot olivat jo ehtineet suunnitella täydentävien ehtojen noudattamista koskevat tarkastukset tai alkaneet toimittaa tarkastuksia. Tästä syystä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin, että kuudesta

28 28 jäsenvaltiosta viisi 7 ei ollut toimittanut tarkastuksia komission vuonna 2006 antamien ohjeiden mukaisesti. 41. Lakisääteisten hoitovaatimusten kohdalla jäsenvaltiot vastaavat tiloilla sovellettavien vaatimusten laatimisesta ja myös tarkastavat, että viljelijät noudattavat lakisääteisiin hoitovaatimuksiin liittyvän oikeudellisen kehyksen kaikkia osatekijöitä. Niin ollen vaatimusten kattavuuden ja laadun tarkastaminen kuuluu tärkeimpiin keinoihin, joilla varmistetaan, sovelletaanko lakisääteisiä hoitovaatimuksia säädösten mukaisesti. Toisin sanoen komission on varmistettava, että jäsenvaltiot ovat määrittäneet tarkoituksenmukaiset tarkastuskohdat kaikkien kehykseen kuuluvien lakitekstien noudattamisen osalta. Komissio ei ole tarkistanut, miltä osin näin on tehty. 42. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti poimimansa otoksen avulla vaatimusten kattavuutta ja laatua. Merkittäviä puutteita (vaatimuksia puuttui taikka niiden sisältö tai soveltamisala oli rajallinen; tarkastuksia ei ollut tehty) (ks. kohdat 22 ja 23) havaittiin kaikissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa 7, etenkin ympäristöalalla. Komissio ei yksilöi näitä tapauksia järjestelmällisesti eikä siis voi ryhtyä toimiin puutteiden korjaamiseksi. 43. Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten osalta komissio tarkasti, olivatko jäsenvaltiot määritelleet standardeja. Tapauksia, joissa standardien puuttumista ei voitu perustella, ryhdyttiin silti ratkaisemaan järjestelmällisesti vasta heinäkuussa Tämä hankaloitti maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymistä. Komission käsiteltäväksi tuli tapauksia, joissa jäsenvaltiot ehdottivat ympäristöongelmien ratkaisemista maatalouden ympäristötoimenpiteiden avulla, vaikka asianomaiset ongelmat olisi pitänyt selvittää hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten yhteydessä. Komissio pyysi kyseisiä jäsenvaltioita määrittelemään sellaiset hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvät standardit, jotka sopivat näihin tapauksiin. Jos 7 Lakisääteisiä hoitovaatimuksia ei sovellettu Puolassa tarkastusajankohtana.

29 29 jäsenvaltio ei kuitenkaan ehdottanut maatalouden ympäristötoimenpidettä, komissio ei ryhtynyt mihinkään toimiin, vaan kyseinen standardi jäi puuttumaan. 44. Komissio ei tarkastanut, voidaanko standardien ansiosta välttää maan poistaminen viljelykäytöstä ja varmistaa, että maa säilyy hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten mukaisena. Säännöksen, jonka mukaan standardeissa on otettava huomioon kyseisten alueiden erityispiirteet (neuvoston asetuksen 5 artiklan 1 kohta), noudattamista ei myöskään tarkastettu. Tarkastuksessa yksilöitiin hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin liittyvien standardien laadussa ongelmia kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa. Komissio ei järjestelmällisesti yksilöi ja korjaa tällaisia tilanteita. Täydentävät ehdot ja maaseudun kehittäminen 45. Rahoitussuunnitelmien mukaan vuosina noin neljännes yhteisen maatalouspolitiikan menoista on tarkoitettu maaseudun kehittämiseen. Maaseudun kehittämisestä annetussa neuvoston asetuksessa 8 säädetään, että tammikuusta 2007 alkaen täydentävät ehdot koskevat kahdeksaa asetukseen sisältyvistä 42 toimenpiteestä. Nämä kahdeksan alueellista tai eläimiin liittyvää toimenpidettä, joihin kuuluu toimenpiteistä taloudellisesti merkittävin (maatalouden ympäristötoimet), vastaavat noin 40:ää prosenttia maaseudun kehittämisen menoista. 46. Tarkastuksessa ilmeni, että tosiasiassa täydentäviä ehtoja sovelletaan tuona ajanjaksona ilmeisesti noin kolmannekseen kaikista maaseudun kehittämisen menoista. Tämä johtuu seuraavassa kuvatusta puutteesta täydentävien ehtojen soveltamisessa. Maatalouden ympäristötoimenpiteet toteutetaan tavallisesti tekemällä viisivuotissopimuksia viljelijöiden kanssa. Useimmissa tarkastetuista jäsenvaltioista ilmeni kuitenkin, että täydentävät ehdot eivät koske niitä vuoden 2007 ja sitä seuraavien vuosien menoja, jotka 8 Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, annettu 20 päivänä syyskuuta 2005, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen (EUVL C 277, , s. 1).

30 30 perustuvat ennen tammikuuta 2007 tehtyihin sopimuksiin. Nämä sopimukset tehtiin uudeksi viisivuotiskaudeksi, joten niiden toteuttaminen jatkuu uuden rahoituskauden aikana, mutta niissä ei nimenomaisesti mainita, että täydentävien ehtojen soveltaminen alkaa tammikuussa Täydentävien ehtojen käyttöönotto on heikentänyt eräitä maaseudun kehittämisen valvonta- ja seuraamusjärjestelmien keskeisiä osatekijöitä 47. Ennen kuin täydentäviä ehtoja alettiin soveltaa maaseudun kehittämiseen, kahdesta taloudellisesti merkittävimmästä toimenpiteestä (maatalouden ympäristötoimenpiteet ja luonnonhaittakorvaukset epäsuotuisilla alueilla) tukea saavien viljelijöiden oli noudatettava koko tilalla ainakin tavanomaista hyvää maatalouskäytäntöä. Hyvänä maatalouskäytäntönä pidetään sitä viljelytapaa, jota vastuuntuntoinen viljelijä noudattaisi kyseisellä alueella, mukaan lukien pakollisten ympäristöä ja eläinten hyvinvointia koskevien vaatimusten noudattaminen. Jäsenvaltioiden oli määriteltävä tarkastettavissa olevat standardit maaseudun kehittämissuunnitelmissaan, jotka kuuluvat komission hyväksymismenettelyn piiriin. Mainituista kahdesta toimenpiteestä saattoi hyötyä vain, jos noudatti hyvää viljelykäytäntöä. Tämä puolestaan tarkastettiin vähintään viidellä prosentilla tiloista. 48. Kun tavanomaista hyvää viljelykäytäntöä kuvaavia standardeja verrattiin täydentävien ehtojen vaatimuksiin ja standardeihin, ilmeni, että useimmissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa monet oleelliset velvoitteet eivät enää olleet voimassa. Tämä johti järjestelmien merkittävään heikentymiseen etenkin Puolassa, jossa lakisääteisiä hoitovaatimuksia ei vielä sovelleta: tammikuusta 2007 alkaen, täydentävien ehtojen yhteydessä, ei enää ole tarkastettu tiettyjen maaseudun kehittämiseen liittyvien vaatimusten noudattamista. Nämä koskivat luontotyyppien suojelua, vesien saastumisen ehkäisyä jne. Tilanne jatkuu tällaisena, kunnes lakisääteiset hoitovaatimukset otetaan käyttöön Puolassa vuosina