Perustuslakivaliokunnan kokous n;o 72 perjantaina klo 9.30

Transkriptio

1 Perustuslakivaliokunnan kokous n;o 72 perjantaina klo ) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 155 laiksi lapsilisälain muuttamisesta - I käsittely. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Nuorempi hallitussihteeri Maini Kosonen Sosiaalija terveysministeriö - Professori Mikael Hidén - OTT, lainsäädäntöjohtaja Matti Niemivuo - Professori Ilkka Saraviita Päätetään jatkokäsittelystä. 4) HE 129 laiksi kansainvälisten sopimusten julkaisemisesta annetun lain 1 ja 3 :n muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Mietintöluonnos: yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 5) Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 1991 (K I käsittely jatkuu. Päätetään jatkokäsittelystä. 6) Muut mahdolliset asiat 7) Seuraava kokous on tiistaina klo ) Kokouksen päättäminen

2 2 Herra puheenjohtaja Kuten hallituksen esityksen säätämisjärjestysosassa todetaan,kysymys on siitä, merkitseekö lakiesitys heikennystä toimeentulon lakisääteiseen pe-rusturvaan,tavalla,joka vaatisi VJ 66,7 :n mukaisen käsittelyjärjestyksen. Perimmältään tämä ongelma ei ole valtiosääntöoikeudellinen vaan sosiaalipoliittinen. Perustuslakivaliokunta on antanut mietinnön vastikään voimaantulleesta lepäämäänjättämissäännöstön ja määräenemmistösäännösten pääosien poistamisesta.mietinnössä perustuslakivaliokunta harkitsi mahdollisuutta määrittää lepäämään jättämisen käyttöala suhteuttamalla se toimeentulon materiaalisen vähimmäistulotason harkintaan.toisin sanoen sitä,ettei lepäämään jättämismahdollisuutta sidottaisi tiettyihin säädettyihin sosiaaliturvan muotoihin vaan tosiasialliseen vähimmäistoimeentulon punnintaan.kos-ka järjestely ei kuitenkaan ollut valtiosäännön "toimivuuden kannalta suotava",valiokunta asettui kannattamaan hallituksen esityksen linjaa.lepäämään jättämissäännöstön merkitsemä suoja on "institutionaalista suojaa".pe-rusturvasuojan tulkinnan lähtökohdaksi asetettiin hallituksen esityksen perusteluissa ollut lakilista joka muodostaa muodostaa lepäämään jättämis-säännöksen tulkinnan perustan. Valiokunta varasi itselleen kuitenkin harkintavaltaa ohi lakilistaitli-säksi mietinnön mukaan suojan institutionaalisen luonteen estämättä voitaisiin kuitenkin "ilman lepäämään jättämismahdollisuutta tarkistaa jonkin verran jonkin suojan piiriin sinänsä luettavan etuuden saamisedellytyksiä ja vähäisesti sen suuruuttakin,kunhan etuuden edelleenkin saisivat riittävän suurena nejoille se kokonaisuutena arvioiden on välttämätön toimeentulon perusturvan kannalta." 2fi 5 C 5JC Ehkä mielenkiintoisin kysymys on siinä,miten perustuslakivaliokunnan omaa toimivaltaa on arvioitava.valtiopäiväjärjestyksen 66,7 ei tunne (sanamuotonsa mukaan) mahdollisuutta vähäisessä määrin puuttua perusturvan määrään lepäämään jättämismahdollisuudetta.sitä ei tuntenut hallituksen alkuperäinen esityskään.periaatteen julisti valiokunta itse.voidaan siis kysyä,onko pemstuslakivaliokunnalla ja eduskunnalla sittenkään oikeutta hyväksyä käsiteltäväksi lepäämään jättämismahdollisuudetta esillä olevan lapsilisälain muutoksen.onko perustuslakivaliokunta mietinnöllään voinut antaa VJ 67,7 :lle kuvatun kaltaisen sisällön?valiokunnan mietintö edustaa tietyssä mielessä ns.lainsäatäjän tahtoa.vaikka siis säädösteksti ei anna mahdollisuutta perusturvaheikennyksiin lepäämään jättämismahdollisuudetta, voidaan ehkä lähteä siitä,että valiokunnan mietintö on otettava huomioon lainsäätäjän tahdon ilmaisevana mlkintaargumenttina.tällöin voidaan kat-soaxttä hallituksen esittämä laki voidaan säätää lepäämään jättämismahdol-lisuudettajos se täyttää valiokunnan kehittämät tulkinta-argumentit. Esillä olevan hallituksen esityksen käsittelyjärjestyksen kannalta on kysymys siitä, onko ehdotettu lievähkö lapsilisien tason alentaminen sei

3 3 laista.että se mahtuu tuon tarkistus- ja vähäisten suuruusmuutoskriteerien piiriin. Kysymyksessä on siis puhtaasti sosiaalipoliittinen harkinta.ongelmaa ei voida ratkaista valtiosääntöoikeuden tutkimusmenetelmin.toisin sanoen juridiikka ei pysty mittaamaan sitä,mikä on vähäinen suuruusmuutos ja sellainen,että "etuuden edelleenkin saisivat riittävän suurena nejoille se kokonaisuutena arvioiden on välttämätön toimeentulon perusturvan kannal-ta".hallituksen esityksen perustelujen mukaan muutos näyttäisi mahtuvan tämän kriteerin alaisuuteen. * * * Sitten lopuksi muutama sana taannehtivuudesta.usean perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sosiaaliturva ei nauti omaisuudensuojaa.toi-sin sanoen sosiaaliturvaa voidaan alentaa tavallisessa lainsäatämisjärjestyk-sessä.klassisessa ennakkotapauksessajoka sattumoisin koski lapsilisiä kassakriisitilanteessa,asetettiin tulkintalinja.jo maksettaviksi erääntyneet lapsilisät ovat omaisuudensuojan turvaamia.nyt ei ole tällaisesta lapsilisiin puuttumisesta kysejoten omaisuudensuoja ei ole esteenä lain säätämiselle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Huomiota tosin kiinnittää hallituksen esityksen sivun 2 sanonta.sen mukaan lapset "eivät menettäisi saavuttamaansa etua".nykykäsityksen mukaan saavutetut edut ja oikeudet eivät nauti perustuslain suojaa joten ilmaisu on säätämisjärjestyksen suhteen irrelevantti.voi olla,että esityksen laatija on tahtonut saavutettujen etujen problematiikan sijasta viitata taannehtivuuden problematiikkaan (maksettavaksi langenneiden sosiaaliturvaetujen perustuslainturva).tässä suhteessa lakiehdotus ei siis ole ongelmallinen.

4 in h 43 J Mikael Hid&n Perustuslakivaliokunta kello HE 155/92 vp laiksi lapsilisälain muuttumisesta Vaitiosääntöoikeude 11 isosti sen suhde 28, annetun kiintoisin kysymys ehdotuksessa on ja tämän kuun alusta voimaantulleen vaitiopaiväjär jostyksen muutoksen (81 8/199.'!!) mukaiseen 66 : n isisällöllisiin ) 7 momenttiin ja siinä' erityiseeti niihin yloisiin/edellytyksi in, joilla lakiehdotus voidaan jättää lepäämään. Kysymys on siitä, onki tässä kyseessä loki, joka tuon säännöksen miolessä "heikentää toimeentulon lak isiin tois t<'i porusturvaag" Kun toimeentulon lakisääteinen perusturva ei olo mikään tään selvä ja riidaton käsite, joudutaan säännöksen tämän kohd_n r.isälöc K H i x i i i r a m M H n x ratkomaan tulkinnalla. Tulkinnan kannalta ensisijaisia aineksia ovatj kuten laintulkinnassa yleensäkin, X H x n c t t M u B k s B e n keskeiset lainsääd äntöasiak ir jat eli lakiin johtaneen hallituksen esityksen perustelut ja lain eduskuntakäsittely ja siinä erityisesti valiokuntamietinto*. Se seikka, että valmistelevana vai iokuntana on juuri perustuslakivaliokunta f jonka kannasta myös lain so veltamistilanteessa omaksuttava tulkinta riippuu, merkitsee ÄXHxyaii faktisesti helposti sitä, että valiokunta nyt soveltamisvaiheessa lähestyy valmisteluvaiheen kannanottoja muistinvaraisesti - "mitä silloin tarkoitimme" - ja voi xiv. tysti vastaavasti merkitä sitä, että valmisteluvaiheessa on HJM&fctiiui -otu x x kannanotoissa ollut mukana ennakointia siitä, ninuäluisia tulkintoja valiokunta fcfe^sxi^ix sov e lt am is vaiheessa U'KIIUW.IMHFI«. Täal luista la insäätämisor. ja lain soveltamisen epätavallis en voimakasta kytkentää ei tässä heikennä se, että säätämisen ja soveltamisen välillä on vain muutama kuukausi Huolimatta perustur.laki\/u3 iokunnan erityisessä asemasta tällaisesss 11 lanteessa, on nät ulakseni n lähtökohta tässäkin sc, et to saannoksen sanamuodon Iisaksi carkastellaan sitrymi tä esitys ja

5 5»MiMiKkRiHSKHx&Mtf ldxäietl x x son eduskuntakäsittelyssä syntynyt radilio- k untani et intö sanovat. Hai Iit uksen esityksen (H34/91 vp) peruste-t ässä suhtoos saj luissa^nerkifcovin määrittelevo kohtu DII seuraava k«pp«ih^s. 19): " Toimeentulon perusturvulla turkoitotaan vain luonnolliselle henkilöilo maksettavia rahamääräisiä toistuvaissuorituksia ja vain sitä osaa sosiaaliturvasta, jolla pyritään tkaamaan yksilön toit laontulolle välttumaton elintaso. " Merki ttuvä on sanalla nyos perusta! ujon hiorian myöhempi jakso, j ossa todetaan töineen tulon lakisääteiseen perus turvacr. kuuluviksi "ainakin" perus~tl7iluisua luetellut voimassaolevassa lainsäädännössä turvatut etuudet. Huomionarvoista on ehkä myös se, että hallitus olevan nimenomaisesti toteaa suojalausekkeen samanlaajuismmrisn ja käytetyn käsitteen 8«WMMfi4fiMxx olevan sama kuin vähän aikaisemmin säädet ysä valtiopäiväjärjestykö on väliakaisessa, säästölake ja koskevassa muutoksessa. Maininta viittaa selvästi siihen, että ajattelu esityksesä on tässä kohden sana kuin aikuisemmassa esityksessä ja siitä annetussa perus tus laki vai iokunnan mietinnössä ( prvr.i 1 6/HE J21/90 vp ) - Myös tuossa esityksessä oli perusteluissa lähdetty siitä, että toimeentulon perusturvalla tarkoitettiin "vain sitä osaa sosiaaliturvasta, jolla pyritään takaamaan yksilön toimeentulolle välttämätön elintaso." Tuohonkin esitykseen sisältyi toisaalta luettelo etuuksista, joita ko. suoja ainakin koski ja luetteloa vielä hieman täydennettiin esityks estä annetussa perustuslak ivaiiokunnan miet innossa, VJ 66,7 fi : n nykyisen sanamuodon säätämiseen johtaneesta esityksesä natomassaan miet innossa (prvi 7/H E 2 3 A (91 vp)/92 vp J perustuslak i-,,, toteaa,,, (!±;Uixxxxxxxxxxxxxxxxx; X X X x x x x x valiokunta m m, S M t i P u m n ^ x S x x K n s. ^ ^ l c ^ u n x ^ n R M n x M X M X K a u x otta toimeen tulon lakisä.ceir.on perusturva käsitettä on "täsmennetty oleellises perusteluissa ja että perus toi ujon etuusluette on ymmärrettävä "... vöhimmär.sxuutti-o oksi niistä etuuksista, jotka saavat eräänlaista inst 1 tut i tinaa 1 is ta suo j aa lepuai vian j ottänisr vihdol 1 is uuden muodossa". Vaiioluinta siteerau edelle jo siteerattua kohtaa, j ossa on viitattu " vain "s il ion osaafnf» sosiia.l l turvaa, j oi 3c pyritään takaa

6 maan toimoeutulllo vultt<inut;$n ejftiritaso. Valiokunta varsin selvä: myös vi i ttaa tulkintalähtökohdun valinnan I uin kai uuteen xx x x x lausuessaan toisaalta siitä f ottä institutionaalista suojaa korostava tulkinta on kaavamainen mutta lähtökohtana se] keä ja toisaalta siitä, että olisi johdonmukaista antaa suojaa määrätylle materiaaliselle vähimmäis töineen tulolle eikä tiety t il le etuuksille sinänsä. Valiokunta kuitakin toteaa tällaison' (''lähtökohdan omaksumisen edellyttävän lukion säätämisessä laajnu selvittolyä lakiehdotusten vakutukosta eri henkilöiden toimeentuloasanuan eikä pidä täi laisen seivittelytarpeen liittymistä käsittelyjärjestyksen määräytymiseer vait iosäännän toimivuudon kannalta xu.ipaxx«k«x toivottavana. Valintatilanteen h«nkaluuanmä8waakkaiti5lii ljnnun * l>" k «osittänäan j onkinlaista välinuotoa sikäli f ottä valiokunta ensin toteaa hyväksyvänsä uudistuin, on lähtökohdaksi ujutuksen snstitutionaalisen suojan antamisesta tietyille etuuksille muttu että tämän instiiutio -naalisen luonteen estämättä voitaisiin ilman lepäämäänjättämismahdol lisuutta kuitenkin"jonkin verran"tarkistaa «tuuks ien suamisedelly- "vähäisesti" tyksia ja «Hissii&s sen suuruuttakin^ Jatkossa valiokunta vielä lausuu etuuksien vaittärnättömyydostä "kokonaisuutena arvioiden" ja viittaa selvästi siihmi, ottä turvattavana etuutena voi olla tietyn suuruinen "toinoontulotaso". Samoihin aikoihin kuin va] iokunta nntoi tässä tarkoitetun mietintönsä, se antoi neljä ori 1 Iistä lausuntoa, joissa ka i l; issa ol i mm. kysymys säästö luku ja koskenaan vai iu il taisin lepäämään j ä ctänissäännök sen t ul kinnas ta ( prvl 11/Hi: 75 MX,prvl 1?J\\l :. U5, prvl 13/HE 8n Kaikissa niissä ja prvl Vl/HC 7 2 ). f35*ii *a x KaMg3Sci x^ valiokunta totos että toimeentulon lakisääteinen perusturva on "lähtökohtaisesti" ymmärrettävä ko. esityksen perusteluissa olleen luettelon ja valiokunnan itensä siihen tukemien lisäysten perusteella. Kolmannessa näistä esityksistä on tämän suuntaista lähtökohtaa vielä painotettu toteamalla, e tta ko. po rustus lain sännnoksellä»n "on tarkoitettu antaa institutionaalista suojaa lepäänäänjättämisnahdollisunden muodossa eräille etuuksille." Viimeiseen ko, lausuntoon ei tätä painotusta sen sijaan näy otetur

7 7 Minusta perustuslain säännöksen sununuoto, jossa puhutaan toimeentulon perusturvasta eikä mistään etuuksien suojasta, puoltaa x K k x w «ajatusta, jonka mukaan kysymys on tcetyn to.ieentulotason turvaamisesta eikä etuus otuudalta tnrkastaitävien eriluisten etuuksien saamasta institutionaalisosta suojasta. Jonkin riittäväfcfci katsot toime/entulotason tnrvaamista voidaan myös pitää sisällöllisesti oikeana tavoitteena paremmin kuin yksittäisten etuuksien turvaamist periaatteessa riippumattomina niiden välttämättömyydestä saajan toi meentulolle. Säännöksen sisällän kytkeminen tie tyn toi^fentulotasoi.ciikai: turvaamiseen on myös sopusoinnussa sen kanssa, että sekä välii että nykyises^pysyväö^porust uslainsäännökseen joht^neefl^esityl perusteluissa on määrittelovaksi muotoillussa lausumassa nimenomaisesti todettu, että perusturvalla tarkoitetaan tässä"vain sitä osaa sosiaaliturvasta t jolla pyritään takaamaan yks ilon toimeen-tulolle välttämätön elintaso". Voidaan sanoa, että täi laisen fcui nain puii iu l lu vul^ näkemyksen kanssc on ainakin jännitteessä elooi suorastaan ristiriidassa se, että esitysten perusteluissa on listattu etuuksia,.^m X Ä M X X jotka "uinakin kuuluvat perusturvaan. Tällaisen jännitteen olemassaolo on nähtävissä joissakin perustuslakivaliokunnan kannanotoissakin. Toisaalta voi daan myös sanoa, ettö jonkin toimeentulotason ottaminen säännöksen tulkinnan lähtökohdaksi ei välttämättä toe etuuksien luetteloimilta merki tyks ottamaksi. Tapa, jolla otuudot on esitetty, ei sulje pois sellaista Xtixkx käsitystä, että kyseessä on vain sen varmistaminen, että ainakin nimetyt etuudet luetaan tässä yhteydessä niihin lakisöäteisi :.n jär jos \:olyihin, ;j:mxhx»x.si3m5biäixhx.x joista suojattu toimeentulon aina kun näitä etuuksia perusturva voi muodostuu ja ottu san vuoksi -«o lailla muutetaan^ f^/armistuttava siitä, ettei perustuslaissa tarkoitettu yksilön toimeentulolle välttämätön elintaso MMM*mk«HHX«M lainimutoks* in vuoksi alitu,.los tällaiseen alittumiseen mi edes joidenkin kohdal la käytännössä reaal iseria

8 pidettävä riski, on ko. muutoksen sisältävä lakiehdotus jätettävissä lepäämään, Se, että tällaisen riskin arvioiminen on paitsi selvi-v^raista tysten myös harkinnan varoista, ei ole esim. perustuslakivaiiokun-nan toiminnoissa7mi tenkbun t ovat on ta. M i t t i R i H n x Ön myös täysin mahdollista, että täilaisten ratkaisjen kautta päästään pitkon päol le vakuuttavampaan VJi*i6, 7 *i: n tulkintaan kuin tekemäl lä säännöksestä kaavarnninari suoja tietyillä etuuksille ja niiden tietynhetkiselle t asolle. Jos esitettyj en lähtökohtien valossa tarkastelee lapsi 1 isälairi muutosehdotusta, jää lepäämään jätte nisnuhdollisuus riippumaan vi ime kädessä siitä, katsotaanko 7 h :n mukgäisen korotetusta lapsi lisästä luopumisen voivan j oidonkin lapsi 1isänsaaj ien kohdalla merkitä perusturvatason aiittumista, En pvsty tätä kysymystä oikein arvioimaan. [liukuu ftayttää (sipca f että tulkintat ilanne joka tapauks essa on varsin avoin ja että valiokunta voi sen vuoksi legitiimisti päättä ('.ummunkin suuntaiseen ratkaisuun. -f~.^x.j Lain voimaantulosäännöksessä minulla jäi hiukan epävaramaksi se, voiko voimaantulovaihoossa synyä ongelmia siitä, että laki tulisi vaikuttamaan myös sellaisiin lapsilisiin, joihin on oikeus syntynyt jo ennen ehdotetun lain voimaantuloa. Mira t ta r kv*, aan ottaen tarkoit taa voimaantulosäännöksiin hiukan pyuruu ilmaus 1." lain voimnan";ulles sa maksettava? V/y /z^p^l ^^^^ ^AMUH L /Jii^cSx It^yzLau^H^ U^U^A^ä^ txuäxacm*^