U 35/2014 vp. Sisäministeri Päivi Räsänen

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (CE- POL) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 16 päivänä heinäkuuta 2014 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unionin lainvalvontakoulutusviraston (CEPOL) perustamisesta ja neuvoston päätöksen 2005/681 YOS kumoamisesta ja korvaamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 18 päivänä syyskuuta 2014 Sisäministeri Päivi Räsänen Neuvotteleva virkamies Hannele Taavila

2 2 U 35/2014 vp SISÄMINISTERIÖ MUISTIO EU/2014/ EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI EUROO- PAN UNIONIN LAINVALVONTAKOULUTUSVIRASTON (CEPOL) PERUSTAMISES- TA JA NEUVOSTON PÄÄTÖKSEN 2005/681 YOS KUMOAMISESTA JA KORVAAMI- SESTA 1 Ehdotuksen tausta ja tavoitteet Komissio antoi 16. heinäkuuta 2014 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unionin lainvalvontakoulutusviraston perustamisesta (CEPOL) KOM (2014) 465 lopullinen. Ehdotuksella korvattaisiin neuvoston päätös Euroopan poliisiakatemian (CEPOL) perustamisesta (2005/681 YOS). CEPOL on EU-virasto, joka vastaa lainvalvontaviranomaisten koulutuksesta. Se tarjoaa muun muassa yhteisiin standardeihin perustuvia kursseja ylemmille poliisiviranomaisille sekä levittää parhaita käytänteitä ja tutkimustuloksia. Komissio antoi 27. päivänä maaliskuuta 2013 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unionin lainvalvontayhteistyö- ja koulutusvirastosta (Europol) (KOM(2013) 173 lopullinen). Ehdotuksella olisi samalla kumottu neuvoston päätökset sekä Europolin että CEPOL:n perustamisesta ja sulautettu CEPOL Europoliin. Euroopan parlamentti ja neuvosto eivät kuitenkaan hyväksyneet sulauttamista. Sen sijaan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 6. toukokuuta 2014 asetuksen, jolla CEPOL:n sijaintipaikka muutettiin Budapestiin Unkariin ja jolla vahvistettiin CEPOL:n asema itsenäisenä virastona. Kyseissä asetuksessa komissiota kehotettiin laatimaan raportti CE- POL:n tehokkuudesta ja tarvittaessa antamaan ehdotus CEPOL:n uudeksi oikeusperustaksi. Nyt käsittelyssä oleva asetusehdotus on komission vastaus edellä mainittuun pyyntöön. Komission ehdotuksen tavoitteena on parantaa EU:n turvallisuutta panemalla täytäntöön EU:n lainvalvontaviranomaisille suunnattu uusi koulutuskehys/koulutusjärjestelmä (LETS). CEPOL tulisi olemaan järjestelmän täytäntöönpaneva virasto. LETS on esitetty komission 27. maaliskuuta 2013 antamassa tiedonannossa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle lainvalvontaviranomaisten eurooppalaisen koulutuskehyksen perustamisesta KOM(2013) 172 lopullinen. LETS:n tarkoitus olisi sellaisten tietojen ja taitojen tarjoaminen lainvalvontaviranomaisille, joita nämä tarvitsevat estääkseen ja torjuakseen tehokkaasti rajat ylittävää rikollisuutta yhteistyössä muualla EU:ssa työskentelevien kollegoidensa kanssa. Jotta nämä tavoitteet saavutettaisiin, komissio ehdottaa CEPOL:lle kahta pääasiallista tehtävää: 1. asianmukaisen EU-tason koulutuksen järjestämistä ja 2. LETS:n täytäntöönpanon koordinointia. 2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Luku I sisältää ehdotuksen tavoitteet ja viraston tehtävät. Ehdotuksella perustetaan Euroopan unionin lainvalvontakoulutusvirasto (CEPOL) edistämään Euroopan lainvalvontaviranomaisten koulutuspolitiikan johdonmukaisuutta. Uusi virasto on neuvoston päätöksellä 2005/681/YOS perustetun CEPOL:n seuraaja ja korvaaja. CEPOL tukee, kehittää ja koordinoi lainvalvontaviranomaisten koulutusta yhdenmukaisesti LETS:n kanssa, erityisesti kun on kyse kahteen tai useampaan EU:n jäsenvaltioon vaikuttavan vakavan rikollisuuden torjunnasta, terrorismista, korkean riskin yleisötapahtumien ja urheilukilpailujen hallinnasta sekä EU:n missioiden suunnittelusta ja hallinnasta. Edelleen CEPOL pyrkii parantamaan EU:n lainvalvontaviranomaisten kielitaitoa. CEPOL:n tavoitteena on muun muassa lisätä tietämystä kansainvälisistä ja unionin välineistä lainvalvontayhteistyössä, unionin elinten toiminnasta ja roolista sekä lainvalvontayhteistyön oikeudellisista puolista, rohkaista alueellista ja kahdenvälistä yhteistyötä sekä keskittyä tiettyihin rikos- tai politiikkaaloihin, missä unionin tason koulutus voi tuoda lisäarvoa samoin kuin tuottaa koulutus-

3 3 ta siviilikriisinhallintamissioihin osallistuville. Näiltä osin CEPOL:n tavoitteita on päivitetty ja selvennetty nykyiseen tilanteeseen verrattuna. Ehdotuksella laajennetaan CEPOL:n mandaattia nykyisestä siten, että CEPOL voi tukea, kehittää, tuottaa ja koordinoida koulutusta kaiken tasoisille lainvalvontaviranomaisille samoin kuin tulliviranomaisille ja muille rajat ylittäviä tilanteita käsitteleville relevanteille toimijoille. Tällä hetkellä CEPOL:n tavoitteena on avustaa jäsenvaltioiden ylempien poliisiviranomaisten koulutuksessa. Luku II sisältää säännökset jäsenvaltioiden ja CEPOL:n välisestä yhteistyöstä. Jäsenvaltioiden tulee perustaa tai nimetä kansallinen yksikkö, joka on muun muassa vastuussa tarvittavien tietojen toimittamisesta CEPOL:lle sekä CEPOL:n tiedusteluihin vastaamisesta. Kansalliselle yksikölle tulee nimetä päällikkö. Ehdotuksella jäsenvaltioille tulee velvollisuus perustaa/nimetä kansallinen yksikkö, kun se tällä hetkellä on vapaaehtoista. Luku III sisältää säännökset CEPOL:n organisaatiosta. Ehdotuksen mukaan CEPOL:n hallintoelimet ovat hallintoneuvosto, johtaja, tieteellinen komitea ja tarpeen mukaan muut hallintoneuvoston perustamat neuvoa-antavat elimet. Komission tavoitteena on järjestää CEPOL:n hallinto Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission hyväksymässä EU:n hajautettuja virastoja koskevassa yhteisessä julistuksessa mainittujen periaatteiden mukaisesti pitäen kuitenkin mielessä, että jatkossakin EU:n koulutustoiminta perustuu jäsenvaltioiden kansallisten oppilaitosten verkostoon. Ehdotuksen mukaan hallintoneuvoston kokoonpanoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että jäsenvaltioilla olisi siellä yksi edustaja ja komissiolla kaksi edustajaa. Jokaisella hallintoneuvoston jäsenellä olisi varajäsen. Tällä hetkellä komissiolla ei ole hallintoneuvostossa varsinaista jäsentä. Se on voinut osallistua kokouksiin tarkkailijana ilman äänioikeutta. Hallintoneuvoston jäsenten ja varajäsenten kelpoisuusehtoja täsmennettäisiin nykyisestä. Heidän nimittämisessä tulee huomioida heidän tietämyksensä lainvalvontaviranomaisten koulutuksesta samoin kuin hallinnolliset, johtamis- ja budjettia koskevat taidot. Ehdotuksessa hallintoneuvoston tehtäviä täsmennetään ja pääsääntöinen päätöksentekomenettely muutetaan nykyisestä kahden kolmasosan enemmistöstä enemmistöpäätöksiksi. CEPOL:n johtajan valintamenettelyä esitetään muutettavaksi siten, että jatkossa johtajan nimittäisi viraston hallintoneuvosto komission ehdottamasta hakijalistasta. Uutena tehtävänä johtajan tulisi pyydettäessä raportoida toiminnastaan Euroopan parlamentille samoin kuin neuvostolle. Johtajan tehtäviin esitetään myös joitain muita täsmennyksiä. CEPOL:n uudeksi hallintoelimeksi komissio esittää tieteellistä komiteaa. Komitea olisi itsenäinen, neuvoa-antava elin, joka takaisi CEPOL:n koulutuksen tieteellisen laadun. Johtajan tulisi huolehtia, että tieteellinen komitea olisi alusta lähtien mukana koulutusta koskevien asiakirjojen valmistelussa. Komiteaan kuuluisi 11 henkilöä, joiden tulisi olla korkeantason ammattilaisia CEPOL:n tehtävien osalta. Hallintoneuvosto valitsisi jäsenet. CEPOL:n hallintoneuvoston jäsenet eivät voisi olla tieteellisen komitean jäseniä. Jäsenten toimikausi olisi viisi vuotta eikä sitä voitaisi uudistaa. Jäsen voitaisiin myös erottaa komiteasta, jos tämä ei täyttäisi riippumattomuuden vaatimuksia. Tieteellisen komitean tulisi erityisesti neuvoa viraston johtajaa vuosittaisen työohjelman ja muiden strategisten asiakirjojen laadinnassa, antaa hallintoneuvostolle neuvoja toimivaltaansa kuuluvissa kysymyksissä, antaa neuvoja opetussuunnitelmien laadusta, käytetyistä opetusmetodeista ja tieteellisestä kehityksestä sekä hoitaa muut hallintoneuvoston tai johtajan pyytämät neuvoa-antavat tehtävät toimialallaan. Tieteellisen komitean budjetti allokoitaisiin itsenäiseksi budjettikohdaksi. Ehdotus ei sisällä erillistä artiklaa CE- POL:n sihteeristöstä, kuten nykyinen neuvoston päätös. Luvussa IV on taloudelliset säännökset ja luvussa V henkilöstöä koskevat säännökset. CEPOL:n henkilöstöön sovellettaisiin muun muassa asetusta Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehdoista. CEPOL:ssa voi työskennellä myös kansallisia asiantuntijoita. Luku V sisältää sekalaisia säännöksiä. Jatkossa CEPOL olisi unionin elin. Se olisi oikeushenkilö, kuten tälläkin hetkellä. CEPOL

4 4 U 35/2014 vp sijaitsisi Budapestissä Unkarissa. Lisäksi luvussa säännellään CEPOL:n kielijärjestelmästä ja immuniteetista. Näihin säännöksiin ei esitetä merkittäviä muutoksia. CEPOL:iin sovellettaisiin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi N:o 1049/2001. Lisäksi luvussa on säännöksiä petosten torjunnasta sekä luokittelut tiedon käsittelystä ja CEPOL:n vastuusta. Viimeistään viiden vuoden päästä asetuksen voimaantulosta komissio arvioisi asetuksen toimivuutta ja erityisesti CEPOL:n toiminnan tehokkuutta ja vaikutuksia. Arvioinnissa tulisi keskittyä myös kysymykseen siitä, onko tarvetta muuttaa CEPOL:n mandaattia ja muutoksen mahdollisesti aiheuttamiin taloudellisiin seuraamuksiin. Luvussa käsitellään myös CEPOL:n yhteistyötä unionin elinten, kolmansien valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa. Luvussa VII on säädökset siirtymäajasta ja sen aikana huomioitavista toimista. Luvussa VIII on loppusäännökset. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti voivat osallistua asetusehdotuksen hyväksymiseen ja soveltamiseen ilmoittamalla asiasta kirjallisesti neuvostolle (kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun ehdotus on toimitettu neuvoston käsiteltäväksi). Tanska ei osallistu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kolmannen osan V osaston nojalla toteutettaviin toimenpiteisiin, joihin myös tämä asetusehdotus kuuluu. 3 Ehdotuksen vaikutukset 3.1 Vaikutukset lainsäädäntöön EU-asetus on suoraan sovellettavaa oikeutta. Voimassa oleva CEPOL-päätös ei aiheuttanut muutostarpeita kansalliseen lainsäädäntöön. 3.2 Taloudelliset vaikutukset Komission mukaan ehdotuksen hyväksyminen ei aiheuttaisi ylimääräisiä taloudellisia vaikutuksia. Komissio on jo aikaisemmin tiedonannossa hajautettujen virastojen henkilöstö- ja rahoitusresurssien ohjelmointi kaudelle KOM(2013) 519 tarkastellut myös CEPOL:n talousvaikutuksia. Komission mukaan CEPOL:n muutto Yhdistyneestä Kuningaskunnasta Unkariin tuo säästöjä niin henkilöstö- kuin toimitilamenoissa. Ehdotuksen budjettivaikutukset ovat vuosille yhteensä miljoonaa euroa. 4 Ahvenanmaan asema Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n 6 kohdan mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat yleistä järjestystä ja turvallisuutta 27 :n 27, 34 ja 35 kohdassa säädetyin poikkeuksin. Näissä poikkeuksissa ei mainita poliisien pätevyysvaatimuksia. Lisäksi itsehallintolain 18 :n 14 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat opetusta. 5 Euroopan unionin oikeuden mukainen oikeusperusta ja päätöksentekomenettely sekä toissijaisuusperiaate Asetus annettaisiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 87 (2)(b) artiklan nojalla. Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen säätää toimenpiteistä, jotka koskevat henkilöstön koulutuksen tukemista sekä henkilöstövaihtoa, välineistöä ja yhteistyötä rikosten selvittämistä koskevan tutkimuksen osalta. Valtioneuvosto pitää esitettyä oikeusperustaa asianmukaisena. Ehdotuksen tavoitetta ei voida saavuttaa riittävällä tavalla pelkästään jäsenvaltioiden toimin, sillä tarkoitus on perustaa EU-virasto, joka vastaa Euroopan unionin lainvalvontaviranomaisten täydennyskoulutuksesta. Lainvalvontaviranomaisten peruskoulutus jäisi edelleen jäsenvaltioille. Ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen.

5 5 6 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa Asetusehdotusta on käsitelty oikeus- ja sisäasiat jaoston (EU7) kirjallisessa menettelyssä. Euroopan parlamentti ei ole vielä käsitellyt ehdotusta. Ehdotukseen kiinteästi liittyvästä komission tiedonannosta Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle lainvalvontaviranomaisten eurooppalaisen koulutuskehyksen perustamisesta on annettu eduskunnalle valtioneuvoston selvitys (E 65/2013 vp.) Hallintovaliokunta on antanut asiasta lausuntonsa HaVL 13/2013 vp. 7 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu ehdotukseen myönteisesti. Ehdotuksella pyritään selkiyttämään CEPOL:n asemaa EU:n virastona kuitenkin niin, että sen toiminta pohjautuu jatkossakin pitkälti jäsenvaltioiden kansallisten oppilaitosten verkostoon. Valtioneuvosto kannattaa CEPOL:n mandaatin laajentamista siten, että CEPOL voi tukea, kehittää, tuottaa ja koordinoida koulutusta kaiken tasoisille lainvalvontaviranomaisille samoin kuin tulliviranomaisille ja muille rajat ylittäviä tilanteita käsitteleville relevanteille toimijoille. Valtioneuvosto pitää olennaisena toissijaisuusperiaatetta, ja sen mukaisesti EU-tasolla tuotettavan koulutuksen tulee antaa todellista lisäarvoa. On kuitenkin myös tärkeää, että lainvalvontaviranomaiset tuntevat riittävästi EU-tason instrumentteja ja toimijoita sekä ovat verkottuneet asianmukaisesti muiden eurooppalaisten kollegojensa kanssa. Kansainvälistä rikollisuutta voidaan torjua vain poliisin, tullin, rajavartijoiden ja muiden viranomaisten välisellä rajat ylittävällä yhteistyöllä. Tällainen yhteistyö ei ole tehokasta, jolleivät kyseiset viranomaiset ole asianmukaisesti koulutettuja ja heidän välillään vallitse vastavuoroinen luottamus. On myös tärkeää pystyä löytämään ja täyttämään niitä mahdollisia aukkoja, joita jäsenvaltioiden nykyisessä koulutustarjonnassa on. Ehdotuksen artiklassa 6 tarkoitettuna kansallisena yksikkönä tulisi Suomessa toimimaan Poliisiammattikorkeakoulu. Ehdotuksen mukaan olisi suotavaa, että kansallisen yksikön päällikkö toimisi myös CEPOL:n hallintoneuvoston jäsenenä. Valtioneuvosto katsoo, että asetuksessa tulisi yleisestikin jättää jäsenvaltioiden ratkaistavaksi, miten ne kansallisesti järjestävät edustautumisensa viraston hallintoelimissä. CEPOL:n hallinnon osalta komissio esittää, että sillä olisi kaksi edustajaa CEPOL:n hallintoneuvostossa ja jäsenvaltioilla kullakin yksi edustaja. Valtioneuvosto suhtautuu ehdotukseen varauksellisesti ja katsoo, että lähtökohtana tulisi olla, että myös komissiolla olisi yksi edustaja hallintoneuvostossa. Edelleen valtioneuvosto katsoo, että komission ehdottamaa CEPOL:n johtajan valintamenettelyä tulee vielä tarkastella.