Suurelle valiokunnalle

Transkriptio

1 HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 41/2010 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (Frontex-asetuksen muutos) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 21 päivänä tammikuuta 2011 lähettänyt jatkokirjelmän 1. SM asiassa U 10/2010 vp hallintovaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - rajaturvallisuusasiantuntija, everstiluutnantti Mika Rytkönen ja lainsäädäntöneuvos Jaana Heikkinen, sisäasiainministeriö. Viitetiedot Valiokunta on aikaisemmin antanut asiasta lausunnon HaVL 16/2010 vp. VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ Ehdotus Asetusehdotuksen pääasiallista sisältöä on tarkasteltu U-kirjelmässä Seuraavassa selostetaan sisältöön neuvoston työryhmäkäsittelyn aikana tehtyjä pääasiallisia muutoksia. Komission ehdotuksen mukaan EU:n rajaturvallisuusviraston riskianalyysitoimintaa laajennettaisiin siten, että virastolle annettaisiin oikeus arvioida jäsenvaltioiden rajavalvonnan riskejä ja suorituskykyä. Käsittelyn kuluessa tekstiä on tarkennettu, koska useat jäsenmaat halusivat varmistaa, ettei Frontexin riskianalyysiin liittyvä jäsenmaiden rajavalvontakyvyn arviointi ole päällekkäinen Schengenin arviointimekanismin kanssa. Ehdotuksella on tarkoitus uudistaa jäsenmaiden kaluston yhteisoperaatioihin lähettämistä koskeva sääntely nykyistä velvoittavammaksi. Jäsenmaiden tulisi ilmoittaa kalustoaan luetteloon, ja sen lähettäminen viraston pyynnöstä yhteisoperaatioon olisi pakollista. Myös sääntelyä jäsenvaltioiden henkilöstön lähettämisestä operaatioihin muutettaisiin velvoittavammaksi. Molempia kohtia on muotoiltu Suomen ehdotuksen pohjalta niin, että kaluston ja henkilöstön lähettäminen perustuu vuotuisten Frontexin ja jäsenvaltioiden välisten neuvottelujen perusteella laadittaviin sopimuksiin. Samalla puolipysyvien komennusmiesten lähettäminen on muutettu vapaaehtoiseksi. merkittävimmät muutosehdotukset ovat: henkilötietojen käsittelyoikeuden antaminen Frontexille U 10/2010 vp Versio 2.0

2 nopeiden rajainterventioryhmien ja yhteisten tukiryhmien yhdistäminen EU:n rajavartiojärjestelmäksi, mikä esittelijän mukaan yksinkertaistaisi säännöksiä, estäisi päällekkäisyyksiä ja antaisi selvemmän eurooppalaisen identiteetin Frontexin tehtäville Frontexin erityishuomio niille maille, joiden turvapaikkajärjestelmään kohdistuu erityisiä ja suhteettoman suuria paineita Frontexin avustava rooli myös vapaaehtoisissa palauttamisissa nopeiden rajainterventiotehtävien hallinnollisten aikarajojen tiukentaminen viidestä työpäivästä kahteen tai kolmeen työpäivään. Valtioneuvoston kanta Eduskunnan hallintovaliokunta, käsitellessään eduskunnalle toimitettua U-kirjelmää, varasi itselleen mahdollisuuden lausua ehdotuksesta tarkemmin, sitten kun siihen sisältyy henkilötietojen käsittelyä koskeva konkreettinen artiklaehdotus. Neuvoston puheenjohtajamaa ehdottaa, että Frontex voisi käsitellä yhteisiin palauttamistoimiin liittyviä sekä yhteisissä operaatioissa, kokeiluhankkeissa ja nopeiden rajainterventiotehtävien aikana saatuja henkilötietoja. Henkilötietojen käsittelyssä tulee noudattaa asetusta (EY) N:o 45/2001 yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta. Asetuksen noudattamiseksi Frontexin hallintoneuvosto vahvistaa menettelyt, jotka Euroopan tietosuojavaltuutetun tulisi hyväksyä Yhteisissä palauttamistoimissa oikeus rajoittuisi palautettavien henkilöiden sellaisiin tietoihin, jotka ovat tarpeen palautusoperaation toimeenpanoa varten. Palautusoperaatioissa saatuja henkilötietoja voitaisiin edelleenluovuttaa kuljetusyhtiölle sekä sille kolmannelle maalle, johon henkilö palautetaan. Yhteisissä operaatioissa, kokeiluhankkeissa ja nopeissa rajainterventiotehtävissä kyseeseen tulisivat jäsenmaiden keräämät henkilötiedot sellaisista henkilöistä, joiden perustellusti epäillään osallistuneen rajat ylittävään rikolliseen toimintaan, toimintaan, joka liittyy laittomaan maahantuloon tai ihmiskauppaan. Ulkorajojen turvallisuuden lisäämiseksi Frontex voisi luovuttaa näitä henkilötietoja Europolille ja muille EU:n virastoille sekä käyttää tietoja ulkorajojen riskianalyysien laadinnassa. Luovutus Europolille ja muille EU-virastoille edellyttäisi erityisiä henkilötietojen vaihtamista koskevia sopimuksia em. virastojen kanssa, ja siihen tarvittaisiin Euroopan tietosuojavaltuutetun ennakkohyväksyntä. Henkilötietojen edelleenluovutus kolmansille maille ja tahoille olisi kokonaan kielletty. Ehdotuksen mukaan yhteisissä palautusoperaatioissa saadut henkilötiedot tulisi poistaa rekistereistä heti, kun on saavutettu tarkoitus, jota varten tiedot on kerätty, kuitenkin viimeistään 10 vrk:n kuluttua operaatiosta. Muissa operaatioissa saadut henkilötiedot tulisi poistaa rekistereistä sen jälkeen, kun ne on toimitettu Europolille tai muulle EU:n virastolle tai kun niitä on käytetty asetusehdotuksen 4 artiklan mukaisten yleisten ja erityisten riskianalyysien laadintaan. Joka tapauksessa tiedot olisi poistettava viimeistään kolmen kuukauden kuluttua niiden keruupäivästä. Puheenjohtajamaan ehdotus vastaa pitkälti esittämää lisäystä uusiksi henkilötietojen käsittelyä koskeviksi artikloiksi, ja siinä on otettu myös pitkälti huomioon Euroopan tietosuojavaltuutetun ehdotetusta lisäyksestä esittämät kommentit. Esittelijä ehdottaa myös ihmiskaupan ja muiden edellä mainittujen rikosten uhrien henkilötietojen käsittelyn sallimista, jos tiedot voivat johtaa tällaista laitonta toimintaa harjoittavien henkilöiden jäljille. Puheenjohtaja ei ehdota Frontexille oikeutta käsitellä uhrien henkilötietoja. Suomi on katsonut, että Frontexille tulisi antaa riittävän laajat oikeudet henkilötietojen käsittelyyn, millä mahdollistettaisiin viraston täysimääräinen osallistuminen ihmiskaupan ja laitonta maahanmuuttoa organisoivien rikollisverkostojen toiminnan torjuntaan yhteistoiminnassa jäsenvaltioiden ja muiden Euroopan unionin lainvalvontavirastojen kanssa. Suomi on katso- 2

3 nut, että viraston oikeudesta käsitellä virastolle kuuluvien edellä mainittujen tehtävien kannalta välttämättömiä henkilötietoja tulee säätää tarkkarajaisesti ja täsmällisesti. Suomi pitää henkilötietojen käsittelyä koskevia em. puheenjohtajamaan ehdotuksia oikeansuuntaisina. Frontexin rooli yhteisten palautusoperaatioiden koordinoinnissa ja järjestämisessä vahvistuu, joten operaatioihin liittyvien henkilötietojen käsittely on perusteltua. Samoin yhteisissä operaatioissa saadut rajat ylittävään rikolliseen toimintaan, laittoman maahan tulon järjestämiseen tai ihmiskauppaan sekä niiden epäilyyn liittyvät henkilötiedot ovat merkityksellisiä erityisesti ihmiskaupan ja laittoman maahantulon järjestämisen torjumisessa ja estämisessä. Ehdotuksen jatkokäsittelyssä puheenjohtajan ehdotusta tulisi täsmentää siten, että Frontexilla olisi oikeus jatkokäsitellä jäsenvaltioiden yhteisissä operaatioissa, kokeiluhankkeissa ja nopeissa rajainterventiotehtävissä keräämiä henkilötietoja jäsenvaltioiden ja EU:n ulkorajojen turvallisuuden lisäämiseksi ainoastaan silloin, kun se on välttämätöntä Frontexille kuuluvien tehtävien suorittamiseksi. Myös käsiteltävien henkilötietojen sisältö tulisi määritellä mahdollisimman tarkasti. Lisäksi jatkokäsittelyssä tulee varmistaa, että kynnys epäiltyihin rikoksiin liittyvien henkilötietojen käsittelylle on perustellun korkea ja sääntely riittävän tarkkarajaista. Jatkokäsittelyssä tulee vielä varmistaa, että tarpeellinen tiedonkulku Frontexin ja muiden EU:n virastojen, erityisesti Europolin, kanssa ei ole yksisuuntaista, vaan että myös Frontex voi ottaa vastaan ja käsitellä ulkorajojen turvallisuuteen liittyviä henkilötietoja muilta EU-virastoilta. Tarvetta vaihtaa henkilötietoja Frontexin ja muiden EU-virastojen välillä tulee kuitenkin arvioida tiedon vaihdon välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta, jotta voidaan varmistaa, että henkilötietojen käsittely on kussakin tapauksessa välttämätöntä molempien virastojen tehtävien hoitamiseksi. Ehdotettu Euroopan tietosuojavaltuutetun ennakkohyväksyntä henkilötietojen edelleen luovuttamiseksi muille EU-virastoille ei vaikuta tarpeelliselta, sillä asetuksen (EY) N:o 45/ artiklassa säädetään jo Euroopan tietosuojavaltuutetun ennakkotarkastuksesta. Yhteisiin palautustoimiin liittyvässä henkilötietojen luovuttamisessa kolmansille valtioille on huolehdittava siitä, ettei luovuteta palautettavan henkilön kannalta arkaluonteisia tietoja palautusvaltioon. Esimerkiksi turvapaikanhakijaa koskevia sellaisia tietoja ei saa luovuttaa, joita voidaan perustellusti epäillä käytettävän kuolemanrangaistuksen tuomitsemiseen tai täytäntöönpanoon taikka kidutukseen tai muuhun ihmisarvoa loukkaavaan kohteluun. Yhteisissä operaatioissa, kokeiluhankkeissa ja nopeissa rajainterventiohankkeissa saadut henkilötiedot tulisi poistaa rekistereistä viimeistään kolmen kuukauden kuluttua niiden keruupäivästä. Ehdotettu kolmen kuukauden aikaraja saattaa olla liian lyhyt henkilötietojen analysoimiseksi asetusehdotuksen 4 artiklan mukaisia riskianalyyseja varten. Rajat ylittävään rikolliseen toimintaan, laittoman maahantulon järjestämiseen tai ihmiskauppaan liittyvän kokonaiskuvan saamiseksi olisi tarpeen voida tarkastella tietoja operaatiokohtaisesti. Neuvotteluissa olisikin hyvä harkita tietojen poistamisen yhdistämistä operaation päättymiseen, kuitenkin niin, että samalla asetetaan sallittu maksimisäilytysaika (esimerkiksi 1 vuosi). Ehdotuksen mukaan Frontexin hallintoneuvosto vahvistaa henkilötietojen käsittelyyn liittyvät menettelyt, jotka Euroopan tietosuojavaltuutetun tulee hyväksyä. Hyväksyntä ei vaikuta tarpeelliselta, sillä asetuksen (EY) N:o 45/ (1) artiklan mukaan Euroopan tietosuojavaltuutettua on kuultava suunnitelluista toimista. Euroopan parlamentin esittelijän mietintöluonnoksen merkittävimmät muut muutosehdotukset: Henkilötietojen käsittelyoikeuden lisäksi esittelijä ehdottaa nopeiden rajainterventioryhmien ja yhteisten tukiryhmien yhdistämistä EU:n rajavartiojärjestelmäksi. Lisäksi hän ehdottaa Frontexille roolia vapaaehtoisissa palauttamisissa sekä eräiden jäsenmaiden turvapaikkajärjestelmien ylikuormittumisen huomioimista. 3

4 Nopeiden rajainterventioryhmien ja yhteisten tukiryhmien uudelleen nimeäminen EU:n rajavartiojärjestelmäksi on sinänsä hyväksyttävissä. Mitä tulee muutoin tähän liittyvään jäsenmaiden velvollisuuteen asettaa henkilöstöä ja kalustoa viraston järjestämien yhteisoperaatioiden käyttöön, Suomen kannan mukaan sen on tapahduttava pitemmän aikavälin suunnitelmallisella voimavarojen käytöstä sopimisella. Neuvoston työryhmäkäsittelyssä komission ehdotusta onkin Suomen ehdotuksen pohjalta muotoiltu tähän suuntaan, minkä tulee olla neuvottelutavoitteena myös EP:n kanssa. Joka tapauksessa on selvää, että vastuu ulkorajavalvonnasta on säilytettävä jäsenvaltioilla, eikä EP:n esittelijän ehdotus voi tarkoittaa tämän periaatteen muuttamista. Turvapaikkajärjestelmäasiat eivät kuulu Frontexin toimivaltaan, eikä ehdotus sen vuoksi ole hyväksyttävissä. Frontexin resurssien käyttöä vapaaehtoisiin palautuksiin on vielä harkittava. Lähinnä hyötyä voisi olla parhaita käytänteitä koskevasta yhteistyöstä jäsenvaltioiden kanssa, sen sijaan että virasto avustaisi varsinaisten palautuksien koordinoinnissa ja järjestämisessä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Euroopan rajaturvallisuusvirasto Frontexia koskeva asetusmuutosehdotus annettiin helmikuussa Hallintovaliokunta on antanut komission ehdotuksesta lausuntonsa HaVL 16/2010 vp, jonka valiokunta uudistaa tässä yhteydessä siltä osin kuin tässä lausunnossa ei muuta esitetä. Asetuksen käsittely on edennyt myönteisesti Suomen ehdotusten pohjalta valtioneuvoston jatkokirjelmästä ilmenevällä tavalla. Erityinen kysymys on ollut viraston oikeus henkilötietojen käsittelyyn, mitä komission alkuperäiseen ehdotukseen ei sisälly vastoin jäsenmaiden enemmistön kantaa. Neuvoston puheenjohtajamaa on nyt tehnyt ehdotuksen uusiksi artikloiksi rajaturvallisuusviraston oikeudesta henkilötietojen käsittelyyn. Ehdotus perustuu pitkälti Euroopan parlamentin esittelijän mietintöluonnokseen. Ehdotuksen mukaan Frontex voisi käsitellä yhteisiin palauttamistoimiin liittyviä palautettavien henkilöiden sellaisia tietoja, jotka ovat tarpeen palautusoperaation toimeenpanoa varten. Tietoja voitaisiin edelleenluovuttaa kuljetusyhtiölle sekä sille kolmannelle maalle, johon henkilö palautetaan. Frontex voisi käsitellä myös yhteisissä operaatioissa, kokeiluhankkeissa ja nopeiden rajainterventiotehtävien aikana saatuja henkilötietoja. Tällöin kyseeseen tulisivat jäsenmaiden keräämät henkilötiedot sellaisista henkilöistä, joiden perustellusti epäillään osallistuneen rajat ylittävään rikolliseen toimintaan, joka liittyy laittomaan maahantuloon tai ihmiskauppaan. Valiokunta pitää valtioneuvoston kannan tavoin henkilötietojen käsittelyä koskevia ehdotuksia oikeansuuntaisina. Frontexin rooli yhteisten palautusoperaatioiden koordinoinnissa ja järjestämisessä tulee vahvistumaan, minkä vuoksi operaatioihin liittyvien henkilötietojen käsittely on perusteltua. Yhteisissä operaatioissa saadut rikolliseen toimintaan liittyvät henkilötiedot ovat merkityksellisiä erityisesti ihmiskaupan ja laittoman maahantulon järjestämisen torjumisessa ja estämisessä. Valiokunta katsoo, että Frontex voi käsitellä jäsenmaiden näissä operaatioissa keräämiä henkilötietoja silloin, kun se on tarpeen turvallisuuden edistämiseksi EU:n jäsenvaltioiden ulkorajoilla. Jatkokäsittelyssä tulee kuitenkin erityisesti määritellä käsiteltävien henkilötietojen sisältö mahdollisimman tarkasti. Lisäksi tulee varmistaa, että kynnys epäiltyihin rikoksiin liittyvien henkilötietojen käsittelylle on perustellun korkea ja sääntely riittävän tarkkarajaista. Yhteisiin palautustoimiin liittyvässä henkilötietojen luovuttamisessa kolmansille valtioille on huolehdittava siitä, ettei palautusvaltioon luovuteta palautettavan henkilön kannalta arkaluonteisia tietoja. Myös Frontexin ja muiden EU:n virastojen, 4

5 erityisesti Europolin, kanssa tapahtuvaan tiedonkulkuun on kiinnitettävä huomiota niin, että myös Frontex voi ottaa vastaan ja käsitellä ulkorajojen turvallisuuteen liittyviä henkilötietoja muilta EU-virastoilta, silloin kun henkilötietojen käsittely on välttämätöntä molempien virastojen tehtävien hoitamiseksi. ehdotetaan nopeiden rajainterventioryhmien ja yhteisten tukiryhmien yhdistämistä EU:n rajavartiojärjestelmäksi. Esittelijän mukaan tämä yksinkertaistaisi säännöksiä, estäisi päällekkäisyyksiä ja antaisi enemmän eurooppalaisen identiteetin Frontexin tehtäville. Valiokunta suhtautuu kielteisesti ilmaisun EU:n rajavartiojärjestelmä käyttämiseen. Valiokunta tähdentää, että vastuu ulkorajavalvonnasta on säilytettävä jäsenvaltioilla. Tämä on Suomen kaltaiselle valtiolle, joka on hoitanut hyvin ulkorajavalvontansa, ensiarvoisen tärkeää. Hallintovaliokunta pitää sinänsä välttämättömänä Frontexin roolin vahvistamista siellä, missä unionin ulkorajavalvonta ei ole riittävän tehokasta ja koordinoitua. Tällöinkään ei saa syntyä tilannetta, että yksittäinen jäsenmaa voi vetäytyä rajavalvontavastuusta. Osassa jäsenmaita on päinvastoin tarve selkeästi panostaa ulkorajavalvontaan. Lausunto Lausuntonaan hallintovaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan edellä esitetyin huomautuksin. Helsingissä 10 päivänä helmikuuta 2011 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Antti Rantakangas /kesk vpj. Tapani Mäkinen /kok jäs. Thomas Blomqvist /r Maarit Feldt-Ranta /sd Juha Hakola /kok Heli Järvinen /vihr Pietari Jääskeläinen /ps Oiva Kaltiokumpu /kesk Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Ossi Lantto. vjäs. Timo V. Korhonen /kesk Outi Mäkelä /kok Petri Pihlajaniemi /kok Raimo Piirainen /sd Lenita Toivakka /kok Unto Valpas /vas Veijo Puhjo /vas. 5