Valtiovarainministeriölle ja työ- ja elinkeinoministeriölle

Transkriptio

1 HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 48/2010 vp Valtiovarainministeriön selvitys aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten palkkausjärjestelmän valmistelutilanteesta Valtiovarainministeriölle ja työ- ja elinkeinoministeriölle JOHDANTO Vireilletulo Valtiovarainministeriö on hallintovaliokunnan mietinnön HaVM 13/2009 vp johdosta lähettänyt 20 päivänä joulukuuta 2010 valiokunnalle perustuslain 47 :n 2 momentissa tarkoitetun kirjallisen selvityksen aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten palkkausjärjestelmän valmistelutilanteesta (HAO 6/2010 vp). Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - neuvotteleva virkamies Eeva Puttonen, valtiovarainministeriö - hallitusneuvos Raili Hartikka, työ- ja elinkeinoministeriö - pääluottamusmies Pekka Liimatainen, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry - sopimustoimitsija Jorma Viiala, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry - neuvottelujohtaja Harri Sirén, Palkansaajajärjestö Pardia ry. VALTIOVARAINMINISTERIÖN SELVITYS Yleistä Palkkausjärjestelmää on valmisteltu Palkkavaaka-järjestelmän mukaisesti yhteneväksi perusteiltaan aluehallintovirastoja ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia varten. Tavoitteena on ollut, että uusi palkkausjärjestelmä voidaan ottaa käyttöön lukien. Kevään ja kesän 2010 aikana palkkausjärjestelmän rakentamista suunnittelevat työryhmät ovat valmistelleet palkkausjärjestelmän käytännön soveltamista. Suunnittelutyössä ovat olleet mukana työryhmään kuuluvat henkilöstöjärjestöjen edustajat. Menettelytapana on ollut, että olemassa olevia tehtäviä on arvioitu Palkkavaaka-järjestelmällä ja arvioitujen tehtävien avulla on muodostettu vaativuusryhmittely, johon virastojen kaikki tehtävät sijoitetaan. Palkkausjärjestelmän rakentaminen aluehallintovirastoissa Aluehallintovirastoissa on koottu noin 190 toimenkuvaa, jotka on paalutettu Palkkavaaka-järjestelmällä. Paalutettujen tehtävien avulla on muodostettu vaativuusryhmittely, johon aluehallintovirastojen kaikki tehtävät on sijoitettu. Vaativuuden ryhmittelyssä on 14 luokkaa, joista kol- MINS 11/2010 vp HAO 6/2010 vp Versio 2.0

2 me on jaettu kahteen tasoon. Aluehallintovirastot ovat sijoittaneet kaikki tehtävänsä muodostettuun ryhmittelyyn. Työsuojelu-vastuualueen ja ympäristöluvat-vastuualueen tehtävissä ryhmittely on laadittu valtakunnallisesti näiden vastuualueiden selkeämmän tehtävärakenteen johdosta. Ryhmittelyssä on ollut mukana aina työnantajan ja henkilöstöjärjestöjen edustajat. Ryhmittelyn tulosta on tarkasteltu yhdessä asianomaisen aluehallintoviraston ja suunnitteluryhmän kokouksissa. Saadun kokemuksen mukaan ryhmittelyä tullaan vielä täsmentämään. Palkkausjärjestelmän rakentaminen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa on valittu 330 toimenkuvaa, jotka on pisteytetty Palkkavaaka-järjestelmällä. Näiden paalutoimenkuvien avulla on muodostettu 17-portainen tehtävien vaativuusasteikko. Muiden kuin paalutoimenkuvien sijoittelu vaativuustasoille on tehty paalutoimenkuvien ja vanhojen palkkausjärjestelmien mukaisten vaativuustasojen ja -pisteiden avulla. Sijoittelussa jokainen työntekijä saa vaativuustason 17-portaiselta vaativuusasteikolta. Paalutoimenkuvien pisteyttäminen ja muiden toimenkuvien sijoittelu vaativuustasoille on tapahtunut palkkausjärjestelmän suunnitteluryhmän elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alatyöryhmässä. Tämän ryhmän ehdotuksiin keskukset ovat omien virkojensa sijoittelun osalta ottaneet kantaa kahdella eri kierroksella. Ehdotusten käsittely keskuksissa on tapahtunut yhdessä luottamusmiesten kanssa. Alatyöryhmä on käsitellyt tehtävien sijoittelua myös yhdessä keskusten ylimmän johdon kanssa. Tehtävien sijoittelu vaativuusryhmiin on valmistunut vuoden 2010 viikolla 47, ja se on luovutettavissa virkaehtosopimusneuvotteluja käyvän ryhmän käyttöön. Henkilökohtaisen suorituksen arviointijärjestelmän valmistelu aluehallintovirastoissa ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa Henkilökohtaisen suorituksen arviointijärjestelmää on valmisteltu suunnitteluryhmässä ja sitä on käsitelty myös palkkausjärjestelmän ohjausryhmässä. Järjestelmä perustuu kolmeen arviointitekijään ja 4-tasoiseen arviointiasteikkoon. Henkilökohtaisen suorituksen arvioinnit ovat käynnistyneet virastoissa ensimmäisessä vaiheessa ns. työpöytätyönä esimiesten voimin. Tämän jälkeen alkaneissa virkaehtosopimusneuvotteluissa järjestöt ovat vaatineet muutoksia valmisteltuun henkilökohtaisen suorituksen arviointijärjestelmään. Käydyissä neuvotteluissa arviointijärjestelmään on tehty neuvotteluosapuolten kanssa kuvauksia terävöittäviä ja täsmentäviä korjauksia ja arviointiasteikko on muutettu 7-portaiseksi. Näiden muutosten jälkeen virastoissa on käynnistetty henkilökohtaisten suoritusten toisen vaiheen arviointikierros, jossa arviointia täsmennetään henkilön ja esimiehen välisessä henkilökohtaisessa suorituksen arviointikeskustelussa. Arviointikeskustelut on tullut käydä mennessä. Perehdytyksen järjestäminen uuteen palkkausjärjestelmään Aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ylin johto, suorituksen arviointia tekevät esimiehet ja luottamusmiehet on perehdytetty suunnitteilla olevaan palkkausjärjestelmään ja sen soveltamiseen konsultin toimesta. Aikataulun kireyden ja kustannussäästöjen vuoksi on päädytty siihen, että virastojen henkilöstön koulutuksesta ja informoinnista huolehtivat virastokohtaiset alueelliset kouluttajat, jotka ovat enimmäkseen henkilöstöhallinnosta vastaavia työnantajan edustajia. Palkkausjärjestelmää suunnittelevat konsultit ovat järjestäneet heille valmennustilaisuuksia. Tilaisuuksissa alueelliset kouluttajat on perehdytetty suunnitteilla oleviin palkkauksen tehtävien vaativuuden ja henkilökohtaisen suorituksen arvioinnin järjestelmiin, arvioinnin suorittamiseen ja henkilöstökoulutuksen ja esimiesvalmennuksen järjestämiseen. Virkaehtosopimusneuvottelut uudesta palkkausjärjestelmästä Valtiovarainministeriö, jota edustaa neuvottelussa Itä-Suomen aluehallintoviraston työnanta- 2

3 ja- ja henkilöstöpolitiikkayksikkö, työ- ja elinkeinoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö sekä valtion henkilöstöä edustavat järjestöt ovat nimenneet neuvottelijansa palkkausjärjestelmää koskeviin sopimusneuvotteluihin. Neuvottelut käydään erikseen aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten osalta. Työnantajan edustajat ovat laatineet alustavan pohjan tarkentavaksi virkaehtosopimukseksi neuvotteluja varten. Palkkausjärjestelmän käsikirjaa ei ole vielä laadittu. Myöskään suunnitelmaa palkkaustaulukoiksi ei ole vielä laadittu, koska tehtävien lopullinen sijoittelu vaativuusryhmiin on täsmentämättä ja henkilökohtaisen suorituksen arviointi on virastoissa ollut vielä kesken. Haasteet järjestelmän valmistumisessa ja käyttöönotossa Keskeisin haaste palkkausjärjestelmän suunnitteluun ja siitä käytäviin neuvotteluihin on ollut käytettävissä olevan ajan lyhyys ja avoinna olevien neuvottelukysymysten suuri määrä. Haasteellista on saada tehtävien vaativuus ja henkilökohtaisen suorituksen arviointitiedot riittävän kattavasti ja yhdenmukaisesti käyttöön järjestelmän kustannuslaskentaa varten. Käydyissä virkaehtosopimusneuvotteluissa on keskusteltu vasta henkilökohtaisen suorituksen arvioinnin järjestelmästä, eikä siitä ole vielä yhteistä näkemystä. Aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten erilaiset tehtävärakenteet ja palkkakäytännöt tekevät palkkausjärjestelmien hinnoittelun vaikeaksi, joten ongelmallisin kysymys tullee olemaan palkkataulukosta sopiminen. Sopimusten tekstiosuuksia ja vaativuuden arviointia ei ole vielä neuvotteluissa käsitelty. Palkkausjärjestelmäsopimukseen sisältyy periaatteellisesti merkittäviä neuvottelukysymyksiä, joista sopiminen voi olla hankalaa. Jotta uusi palkkausjärjestelmä voisi tulla voimaan alkaen, sitä koskeva neuvottelutulos tulee saavuttaa arviolta mennessä. Työnantajaosapuoli on koko valmistelun ajan asettanut tavoitteekseen sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten että aluehallintovirastojen osalta, että uusi palkkausjärjestelmä tulee voimaan lukien. Tässä aikataulussa on periaatteessa mahdollista pysyä, mutta se edellyttää kuitenkin valmistelun aikataulun pitävyyden lisäksi yhteisen näkemyksen löytymistä neuvotteluissa henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa. Vuoden 2010 aikana on valmisteltu virkaehtosopimuksen mukainen väliaikainen palkkausjärjestelmä, jonka avulla on saatu uusissa aluehallintoviranomaisissa uusien tai muuttuneiden tehtävien palkkaus vastaamaan tehtävien nykyistä vaativuutta. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Maassamme on vuoden 2010 alusta toteutettu poikkeuksellisen mittava, merkittävä ja haasteellinen aluehallinnon kokonaisuudistus (HaVM 13/2009 vp HE 59/2009 vp). Henkilöstön palvelussuhteen ehtojen osalta valiokunta on päätynyt lopulta hyväksymään hallituksen esityksen mukaisesti ratkaisun, jonka mukaan henkilöstö säilyttää uuteen järjestelmään siirryttäessä palvelussuhteeseensa liittyvät oikeudet ja velvollisuudet sekä euromääräisen palkkansa. Tämä on merkinnyt sitä, ettei henkilöstön palkkauksesta solmittuja virka- ja työehtosopimuksia ole enää lukien palkkauksen osalta noudatettu. Vaikka edellä mainittu ratkaisu on ollut valiokunnan kannalta periaatteellisista syistä vaikea, sille on perusteensa muun muassa henkilöstön yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Valiokunta viittaa tältä osin tarkemmin mietinnössään HaVL 13/2009 vp lausuttuun. Hallintovaliokunta on kuitenkin mietinnössään pitänyt välttämättömänä, että hallitus omalta osaltaan henkilöstöjärjestöjen kanssa käytävillä neuvotteluilla huolehtii siitä, että uudistetussa valtionhallinnossa 3

4 on käytettävissä asianmukaiset henkilöstön palkkausjärjestelmät mahdollisimman pian ja ainakin vuoden 2011 alusta lukien. Valtiovarainministeriö on lisäksi velvoitettu antamaan valiokunnalle vuoden 2010 aikana asiassa perustuslain 47 :n 2 momentissa tarkoitettu kirjallinen selvitys. Palkkausjärjestelmän sopimusosapuolet ovat todenneet , ettei aluehallintovirastoja koskeva uusi palkkausjärjestelmä valmistu vuoden 2011 alkuun mennessä. Keskustason neuvottelijat ovat asettaneet sekä aluehallintovirastoja että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia koskevan neuvottelutuloksen uudeksi määräajaksi Hallintovaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella edellä mainittua ymmärrettävänä. Käytettävissä olleen ajan lyhyys ja avoinna olleiden neuvottelukysymysten suuri määrä sekä tehtävien vaativuuden- ja henkilökohtaisen suorituksen arviointitietojen riittävä kattavuus ja hinnoittelu ovat osoittautuneet todellisiksi ongelmiksi. Lisäksi ongelmia on aiheutunut esimerkiksi siitä, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa on tehtävien arviointijärjestelmää ryhdytty valmistelemaan tavanomaisesta poikkeavalla tavalla. Valitun konsultin esityksen mukaisesti aidosti on pisteytetty vain muutaman sadan henkilön tehtävät (niin sanotut paalutehtävät). Yleensä valtionhallinnossa käytetyissä uusissa palkkausjärjestelmissä jokaisen virkamiehen ja työntekijän tehtävän vaativuus on arvioitu erikseen ja arvioinnissa on kaikille viraston tehtäville annettu pisteet tarkoituksin, että samantasoisista tehtävistä maksetaan saman vaativuusluokan mukaista palkkaa. Nyttemmin on myös ELY-keskusten osalta päädytty siihen, että kukin tehtävä pisteytetään aina vaativuuden osatekijöitä myöten, jotta voidaan arvioida jokaisen yksittäisen virkamiehen ja työntekijän työtehtävän vaativuus asianmukaisesti. Valtion virkaehtosopimuksessa 2010 syntynyt ratkaisu väliaikaisesta palkkausjärjestelmästä on ollut sikäli tärkeä, että on olemassa jokin järjestelmä, jolla tehtävien vaativuutta mitataan. Ratkaisu on kuitenkin myöhästyttänyt varsinaisen palkkausjärjestelmän syntyä. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä ja myönteisenä sitä, että työnantajan puolelta on ilmoitettu tavoitteeksi oikeudenmukainen ja kannustava palkkausjärjestelmä. Tämä edellyttää luonnollisesti yhteisen näkemyksen löytymistä neuvotteluissa henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa. Merkittävän haasteen tässä suhteessa muodostavat aiemmista valtion virka- ja työehtosopimuksista johtuvat palkkakoordinaation puutteet. Palkkausjärjestelmän kannustavuutta heikentää olennaisesti, jos huomattava osa henkilöstöstä uhkaa jäädä takuupalkalle. Lisäksi on huomattava, että valtion aluehallinnon tehtävät ovat keskeisesti asiantuntijuuteen perustuvia tehtäviä. Palkkausjärjestelmäsopimuksen syntymistä helpottaisi, jos sopimukseen voitaisiin varata lisärahoitusta erityisesti tasoittamaan nyt yhdistettyjen virastojen erilaista palkkapolitiikkaa. Sopimukseen pääseminen ei ole helppoa, jos palkkaerot saman vaativuustason tehtävissä jäävät suuriksi. Joka tapauksessa valiokunnan mielestä palkkausjärjestelmän kehittämiseen on muutoinkin tärkeää varautua. Henkilökohtaisen suorituksen arviointijärjestelmä on tärkeä osa nykyisin käytössä olevia palkkausjärjestelmiä ja samalla osa virastojen johtamisjärjestelmää. Valiokunta pitää huolestuttavana asiantuntijakuulemisessa esitettyä siitä, että ELY-keskuksien osalta henkilökohtaiseen suoritukseen perustuvaa arviointijärjestelmää on pyritty toteuttamaan yksityisen konsulttiyrityksen sanelemilla ehdoilla. Tällaiseen valmisteluun liittyy myös se ongelma, että samantapaiset tai samat palvelut ja tuotteet myydään toistuvasti eri valtion virastoille. Tällaisten kertautuvien kustannusten sijasta kyseisiä rahavaroja on valiokunnan mielestä luontevampaa käyttää palkkausjärjestelmien hyväksi. Lausunto Lausuntonaan hallintovaliokunta esittää, että valtiovarainministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö ottavat edellä olevan huomioon. 4

5 Helsingissä 8 päivänä maaliskuuta 2011 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. jäs. Antti Rantakangas /kesk Marko Asell /sd Thomas Blomqvist /r Juha Hakola /kok Heli Järvinen /vihr Oiva Kaltiokumpu /kesk vjäs. Elsi Katainen /kesk Outi Mäkelä /kok Petri Pihlajaniemi /kok Raimo Piirainen /sd Markku Pakkanen /kesk Paula Sihto /kesk. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Ossi Lantto. 5