Esityslista 66/1997 vp. PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Torstai klo Nimenhuuto. Päätösvaltaisuus

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Torstai klo Esityslista 66/1997 vp Nimenhuuto Päätösvaltaisuus HE 152/1997 vp laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta I käsittely Kuultavina: - Vanhempi hallitussihteeri Hannu Hakkola, Sosiaali- j a terveysministeriö - Oikeustieteen tohtori Liisa Nieminen - Professori Mikael Hiden - Professori Antero Jyränki Asiasta ei ole kutsuttu muita asiantuntijoita. 4. HE 34/1997 vp laiksi ortodoksisesta kirkkokunnasta annetun lain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Lausuntoluonnos (14.10.): yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely Muut mahdolliset asiat. Seuraava kokous on perjantaina klo 9.00 (täysilukuisuus huom. aika!).

2 Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO 10. HE 152/97 vp laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta Esityksen eräs valtiosääntöoikeudellisesti mielenkiintoinen kohta on työttömyyden aikaisten etuuksien tason säätely 22 ja 24 :ssä ja sen suhde HM 15 a :n 2 momentin säännökseen. Vastaava asetelma on ollut valiokunnan arvioitavana suunnilleen vuosi sitten valiokunnan käsitellessä työttömyysturvalain muutosesitystä (prvl 34/HE 88/96 vp). En toista tässä silloin valiokunnassa ( ) esittämiäni näkökohtia. Toteaisin kuitenkin sen, että HM 15 a :n 2 momentissa ei ole (työttömyyden aikaisen) turvan tason suhteen kysymys heikentämiskieltosäannöksestä, vaan säännöksestä, jolla taataan toimeentulon turvan sisällöllisesti riittävä taso. Säännöksessä ei ole kysymys tason määrittelystä suhteessa johonkin jo voimassaolleeseen, vaan ylipäänsä riittäväksi katsottavan tason turvaamisesta. Toinen asia on, että olemassaolevan turvan heikentäminen saattaa tosiasiassa tehdä turvan tason niin alhaiseksi, että se ei enää täytä HM 15 a :n 2 momentissa asetettua vaatimusta. Mikä sitten on se turvan taso, jota HM 15 a :n momentin säännöksen voidaan katsoa edellyttävän? Kysymykseen tuskin voidaan yleisesti vastata sen konkreettisemmin kuin tehtiin perusoikeusuudistukseen johtaneen esityksen (309/93 vp) perusteluissa, joiden mukaan "Perustoimeentuloturvan riittävyyttä arvioitaessa on merkitystä sillä, onko henkilöllä lakisääteiset turvajärjestelmät ja hänen tilanteensa kuten esimerkiksi perhesuhteensa muutoin kokonaisuutena arvioiden toimeentulon edellytykset...etuuksien riittävyyttä ei juuri voitane arvioida HM 15 :n 2 momentin kannalta arvioimatta ko. etuuksien markkamäärien riittävyyttä. Vuosi sitten esillä ollut ehdotus turvan markkamäärien tarkistusten tekemättä jättämisestä

3 merkitsi - jos ymmärsin ehdotuksen tarkoittamat normit oikein - sitä, että työttömyysturvalain mukainen peruspäiväraha oli 118 markkaa, lapsikorostus yhdestä lapsesta oli 24 markkaa, lapsikorostus kahdesta lapsesta oli 35 markkaa ja kolmesta tai useammasta lapsesta 45 markkaa. Työmarkkinatuesta annetun lain mukainen täysi työmarkkinatuki oli vastaavasti 118 markkaa ja lapsikorotukset 40 % äskenmainituista lapsikorotuksista eli 9,60 markkaa, 14 markkaa ja 18 markkaa. Valiokunta totesi indeksikorotusten tekemättä jättämisen yhteisvaikutuksen heikentävän päivärahojen ostovoimaa jo kahdeksalla prosentilla ja jättävän erityisesti pitkäaikaistyöttömät entistä enemmän jälkeen palkansaajiin ja indeksitarkistuksilla suojattujen eläke- ja sosiaalietuuksien varassa eläviin verrattuna. Valiokunta kuitenkin katsoi, että ehdotus ei loukannut HM 15 a :n 2 momentin mukaista oikeutta perustoimeentulon turvaan työttömyyden aikana. Samalla valiokunta kuitenkin huomautti siitä, että "työttömyysturvan päivärahan ja työmarkkinatuen jälkeenjääneisyys elinkustannuskehityksestä saattaa muodostua tämän perusoikeuden toteutumisen kannalta ongelmalliseksi". Nyt käsillä olevassa ehdotuksessa työttömyysturvalain mukainen peruspäiväraha nostetaan 118 markasta 120 markkaan, lapsikorotukset jäävät ennalleen ja samalla muutetaan laissa säädettyjen etuuksien korotus tapahtuvaksi laissa nyt edellytetyn palkkatason (ansiotasoindeksin) sijasta elinkustannusten muutosta seuraavan kansaneläkeindeksin mukaisesti. Jos tässä asiassa seurataan valiokunnan toimeentuloturvan riittävyyden arvioinnissa vuosi sitten omaksumaa linjaa, ei käsiteltävä ehdotus tältä osin ole ristiriidassa perustuslain säännöksen kanssa. Ehdotukseen sisältyy lisäksi useita säännöksiä, jotka koskevat - jos käytetään esityksen perustelujen sanontoja - työmarkkinarikkeitä ja niihin liitettyjä korvauksetta jääviä määräaikoja ja työssäolovelvoitteita. Julkisen vallan HM 15 a :n 2 momentin mukainen velvoite huolehtia työttömyyden aikaisesta toimeentulon turvasta ei estä sitä, että turvan menettämistä voidaan johonkin määrään käyttää sanktiona silloin kun on kysymys työttömien osallistumisesta HM 15 :n säännöksessä edellytettyihin työllisyyden edistämistoimiin. Sanktiona käytetyn HM 15 a :n 2 momentissa tarkoitetun etuuden eväämisen pitää kuitenkin olla asiallisesti perustellussa suhteessa siihen, minkälaisia työllistymisen edistämistä tarkoittavia toimintoja on ollut tarjolla ja mitä työttömänä olevan henkilön "viaksi " voidaan asiassa lukea. Sanktiointia sisältäviä korvauksetta jääviä periodeja ei myöskään voida kehittää niin pitkiksi, että ne muodostuisivat HM 15 a :n 2 momentin säännöksestä aiheutuvan velvoitteen kiertämiseksi.

4 Mitä perustuslain katsotaan tässä kohden edellyttävän sanktioiden kriteereiltä ja ko. periodien rajallisuudelta, on suuressa määrin valiokunnan harkintaan jäävä kysymys. Tässä rajanvedossa on mielestäni mahdollista katsoa, että nyt ehdotetut muutokset (periodien pitennykset) ovat sopusoinnussa perustuslain - lähinnä HM 15 a :n ja HM 15 :n - säännösten muodostaman kokonaisuuden kanssa. Vaikka näin katsottaisiinkin, saattaisi valiokunnan olla aihetta kuitenkin vielä tarkastella sitä, ovatko säännökset riittävän selkeitä ja yksityiskohtaisia. Tässä suhteessa voisi esim. olla aiheellista selkiinnyttää sitä, mitä 9 :n 1 momentissa tarkoitetaan yksilön aseman kannalta merkittävällä kriteerillä "hyväksyttävä syy".

5 1 ANTERO JYRÄNKI/ PeV P.M. HE 152/1997 vp (työttömyysturvalain muuttaminen) Lakiehdotuksen tarkoituksena on peruspäivärahan markkamääräinen korottaminen, peruspäivärahan ja lapsikorotusten tarkistusindeksin vaihtaminen ja eräiden peruspäivärahan maksamiseen liittyvien karenssiaikojen pidentäminen. Peruspäiväraha korotettaisiin lukien 118 markasta 120 markkaan. Samalla vaihdettaisiin peruspäivärahan tarkistusjärjestelmää siten, että nykyisestä järjestelmästä (tarkistetaan, "jos maan yleinen palkkataso olennaisesti muuttuu") siirryttäisiin tarkistamaan peruspäivärahan markkamääriä samasta ajankohdasta ja samassa suhteessa kuin täyden kansaeläkkeen määrää. Kansaneläkkeen määrää taas tarkistetaan elinkustannusten hintatasomuutoksia kuvaavalla kansaneläkeindeksillä. Nykyistä tarkistusjärjestelmää ei tosin ole sovellettu voimaan tulleen viime tarkistuksen jälkeen, koska tarkistukset on jäädytetty ja indeksikehitys leikattu pysyvästi erillisillä laeilla (1060/95, 1061/95, 1221/96, 1222/96). Perustuslakivaliokunta arvioi vuosi sitten (PeVL 34/96), että jo ilman vuoteen 1997 kohdistuvia leikkauksia peruspäivän menetys oli 12 markkaa; toisin sanoen ilman leikkauksia peruspäiväraha nousisi palkkatason muutosta vastaavasti 130 markkaan. - Tähän lisäksi tulevat vielä vuoteen 1997 kohdistuvat leikkaukset. Nyt ei ole tarkoitus hoitaa jälkikäteen tähän asti toteuttamatta jääneitä tarkistuksia. Esityksen mukaan - niin olen lukemani tekstin ymmärtänyt - siirryttäisiin sen sijaan osin taannehtivasti kansaneläkeindeksin mukaan tapahtuvaan tarkistamiseen. Tämän indeksin tähänastisesta noususta korvattaisiin työttömyyspäivärahan saajille 2 mk/pv lukien. Peruspäivärahan suuruus olisi siis 2 markkaa suurempi (= 120 mk) kuin se oli perusoikeusuudistuksen tullessa voimaan Jos olen perustelutekstin oikein ymmärtänyt, tämä korotus ei kompensoisi ao. indeksin koko nousua vuoden 1995 ensimmäisestä neljänneksestä lukien, mutta se korvaisi suhteellisesti suuremman osan ao. kauden elinkustannus-muutoksista kuin vastaavan kauden muutoksista palkansaajien ansiotasossa. Periaatteellisesti tärkeää on, että peruspäiväraha näin rinnastuisi entistä selvemmin sosiaa-

6 lietuuksiin, ja sen tehtävä saamatta jääneen palkkatulon korvaajana vastaavasti vähentyisi merkittävästi. Sinänsä en pidä tämänsuuntaista kehitystä HM 15a.2 :n tarkoituksen vastaisena. * * * 6 Kuinka asiaa on muuten valtiosääntöoikeudellisesti ja varsinkin HM 15a.2 :n kannalta arvioitava? Tähän asti on annettu kolme perustuslakivaliokunnan lausuntoa, joilla on erityistä merkitystä tämän arvioinnin kannalta, nimittäin PeVL:t 17/95, 17/96 ja 34/96. Varsinkin viimeisessä näistä kolmesta, lausunnossa joka koski edellistä peruspäivärahan leikkausta, esitetään paljon perusteluaineistoa, joka on hyödyksi tätäkin lainsäädäntöhanketta tarkasteltaessa. Toisaalta se ymmärtääkseni sisältää eri suuntiin vieviä perusteita, mikä vaikeuttaa sen käyttämistä tätä hanketta arvioitaessa. Lausunnossa 34/96 todetaan mm., että HM 15a.2 :n mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pitemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus. Edellisen perustuslainkohdan mukainen perustoimeentuloturvajärjestelmä ei voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta. Kyseessä on kaksi eri järjestelmää. Perustuslainmukaista ei ole jättää 1 momentissa tarkoitetun viimesijaisen turvan varaan henkilöä, joka valtiosääntöisesti on oikeutettu lailla säädettävään perustoimeentulon turvaan 2 momentin nojalla siinä mainituissa tilanteissa. Valiokunta totesi v myös, etteivät HM 15a.2 :n vaatimuksia vastaisi sellaiset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan. Lakiehdotusten valtiosääntöoikeudellinen arviointi ei tosin voisi nojautua pelkästään leikkausvaikutusten suuruuteen. Se on kuitenkin huomionarvoinen seikka osoittaessaan tässä tapauksessa, kuinka paljon työttömyysturvaetuudet jäävät jälkeen yleisestä ansiokehityksestä. Edelleen valiokunta totesi seuraavaa: "Perustuslaissa ei voida kuitenkaan yksityiskohtaisesti säätää, millä tavoin ja esimerkiksi minkätasoisina etuuksina perustoimeentulon turva taataan lailla. Momentin mukaisina ei voida pitää ainakaan sellaisia muutoksia perustoimeentuloturvan sääntelyyn, jotka vaarantaisivat vähimmäistoimeentulon tai johtaisivat 1 momentissa tarkoitettua välttämättömän toimeentulon turvaa heikompaan perustoimeentuloturvan mitoitukseen." (kurs. tässä) Tämä on tärkeä jakso, myös valiokunnan argumentaation kannalta, mutta se antaa aihetta kahteen kysymykseen. Ensiksi: mikä on se "vähimmäistoimeentulo", johon tässä viitataan? Toiseksi: onko 2 momentin mukaista sitten se, että perustoimeentuloturva mitoitetaan yhtä suureksi 1 momentissa tarkoitettu välttämättömän toimeentulon turva? Myöntävä vastaus ei olisi PeV:n muiden kannanottojen mukainen (ks. ed. "pidemmälle menevä turvan taso").

7 Toinen merkittävä kohta PeV:n argumentaatiossa oli viittaus valtiontalouden tilaan: "Niiltä osin kuin kysymys on julkisen vallan välittömästi rahoittamista perustoimeentuloturvaetuuksista, on valiokunnan mielestä johdonmukaista, että etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila." (kurs. tässä) Valiokunta katsoi esitetyillä perusteilla, ettei käsillä oleva lakiehdotus loukannut HM 15a.2 :n mukaista oikeutta perustoimeentulon turvaan työttömyyden ajalta. - Lausumaa voisi tulkita yksinkertaistaen: Kun ehdotus täytti edellä mainitut vähimmäisvaatimukset, ja kun vielä otettiin huomioon valtiontalouden vaikea tila, ehdotusta oli pidettävä perustus-lainmukaisena. Lopuksi valiokunta kuitenkin huomautti vielä siitä, että työttömyysturvan päivärahan ja työmarkkinatuen jälkeenjääneisyys elinkustannuskehityksestä saattaa muodostua tämän perusoikeuden kannalta ongelmalliseksi. * * * Perustuslakivaliokunnan aloitteesta sosiaali- ja terveysvaliokunta vaati sosiaali- ja terveysministeriötä selvityksen perustoimeentulon turvaa toteuttavien etuuksien ja tosiasiallisesti maksettavien toimeentuloetuuksien määrästä ja suhteista. Hallituksen sosiaaliturvaselonteon johdosta annetussa mietinnössä StV edellytti peruspäivärahan korottamista siten, etteivät peruspäivärahalla elävät työttömät joutuisi turvautumaan toimeentulotukeen kuin poikkeustapauksessa. PeV oli jo omassa lausunnossaan (34/96) todennut, että 1. peruspäiväraha vastaa täyttä kansaneläkettä kuukausitasolla, mutta 2. se jää verotusvaikutus huomioon ottaen n. 500 mk pienemmäksi. Kansaneläkejärjestelmä toteuttaa samanlaista HM 15a.2 :n edellyttämää riskitilanteiden turvaa kuin työttömyysturvajärjestelmä. Molemmat järjestelmät ovat siis keskenään vertailukelpoisia. Valiokunta totesi myös, että noin neljänneksen työttömyysturvaetuuksia saavista on arvioitu saavan myös toimeentulotukea. Käsitykseni mukaan nämä kaksi tietoa ovat erinomaisen tärkeitä nyt esillä olevan ehdotuksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa. Oma lähtökohtani on sama kuin PeV:lla useissa lausunnoissaan: HM 15a.2 :n mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus. Siihen, onko nykyisin näin tosiasiassa laita, ts. mikä on toimeentulotuen käytännön mitoituksen suhde erilaisiin perustoimeentuloturvajärjestelmiin tai ainakin työttömyysturvaan, ei hallituksen esityksestä saa suoraa vastausta.

8 Joka tapauksessa: juuri esitetyissä puitteissa ei minusta ole estettä käyttää kansaneläke- ja työttömyysturvajärjestelmän vertailua apuna esillä olevan ehdotuksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa. Kansaneläkkeen määrä saattaa nykyisellään olla sopiva lähtökohta työttömyysturvan minimin valtiosääntöoikeudelliselle arvioinnille, samoin kuin kansaneläkeindeksin käyttöönotto ansiotasoindeksin sijasta olla - edellä mainituista syistä - oikeudellisestikin perusteltua. Jos neljännes työttömyysturvaetuuksia saavista saa myös toimeentulotukea, asiasta voi tehdä kahdenlaisia päätelmiä: 1. kun toimeentulotukea annetaan vain välttämätöntä toimeentuloa varten, työttömyysturva sellaisenaan ei hyvin suurelle joukolle turvaa edes välttämätöntä toimeentuloa, ja sen mitoituksessa on siis jotain vikaa, ja/tai 2. toimeentulotuesta on tullut osa HM 15a.2 :n edellyttämää perustoimeentulojärjestelmää. Olisi luonnollisesti kiintoisaa saada vertailevaa tilastoaineistoa siitä ihmisryhmästä, joka saa toimeentulonsa pelkästään täydestä kansaneläkkeestä. Mitä enemmän empiirisiä selvityksiä saadaan, sen tukevampi pohja on HM 15a :n tulkinnoilla. Tällä hetkellä olisi yksi mahdollisuus todeta, että periaatteessa - ja luonnollisesti tarveharkinnan mahdollisuus myöntäen - työttömän peruspäivärahan pitäisi verotusvaikutus huomioon ottaen vastata kansaneläkkeen tasoa. Tavoitteena olisi sellainen peruspäivärahan taso, ettei työttömän tarvitsisi turvautua toimeentulotukeen kuin poikkeustapauksessa. Minusta ei ole liioin esitetty selvitystä edes siitä, että peruspäivärahan nyt esitetty korotus vaikuttaisi tuolla tavoin. Jos vertailu hyväksytään perusteeksi, johdutaan helposti siihen, ettei nyt ehdotettu peruspäivärahan korotus muutos läheskään vastaa HM 15a.2 :n vaatimusta. Tämän lakiehdotuksen hyväksymättä jääminen perustuslainvastaisena ei tosin parantaisi työttömän asemaa muuten kuin siten, että edullisempi tarkistusindeksi jäisi sovellettavaksi ja vuoden 1997 tarkistukset tehtäisiin sen mukaan. Peruspäivärahan jälkeenjääneisyys pysyisi silti melko suurena. Silti ehdotusta olisi heikennysvaikutuksensa pidettävä perustuslainvastaisena. Toinen mahdollisuus on todeta, että toimeentulotuesta on tullut osa HM 15a.2 :n edellyttämää perustoimeentulojärjestelmää. Tällöin pyrittäisiin vain siihen että työtön saa eri lähteistä tarvitsemansa toimeentulon. Tämä vaihtoehto olisi kylläkin ristiriidassa perustuslakivaliokunnan monien kannanottojen kanssa, ja työttömän ihmisarvon kannalta se olisi ilman muuta huonompi vaihtoehto kuin edellinen. Valtiontaloudellisilta vaikutuksiltaan molemmat vaihtoehdot saattavat olla hyvin lähellä toisiaan. * * * Esitykseen sisältyvistä karenssiaikojen pidennyksistä on lausuttava lyhyesti, että karenssipe- 8

9 rusteet ovat sinänsä hyväksyttäviä, koska hallitusmuoto ei estä asettamasta ehtoja perustoimeentulotuen saamiselle, nimenomaan sellaisia ehtoja joiden asiayhteys työttömyyden välttämiseen tai työllistymisen yksilötason esteiden madaltamiseen on ilmeinen. Ehdon lauetessa työtön siirtyy HM 15a. :n 2 momentin järjestelmästä karenssiajaksi 1 momentin mukaisen järjestelmän piiriin. Pisimmillään tämä aika olisi kolme kuukautta (henkilölle joka ilman pätevää syytä on eronnut työstään tai joka on itse aiheuttanut työsuhteen päättymisen).