U 72/2012 vp. Elinkeinoministeri Jan Vapaavuori

Transkriptio

1 U 72/2012 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta ohjelmakaudelle Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 24 päivänä lokakuuta 2012 antama ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta (KOM(2012) 617 lopullinen) EU/2012/1591 sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 20 päivänä joulukuuta 2012 Elinkeinoministeri Jan Vapaavuori Aluekehitysjohtaja Kaisa-Leena Lintilä

2 2 U 72/2012 vp TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ MUISTIO EU/2012/ EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI VÄHÄVARAISIMMILLE SUUNNATUN EUROOPPALAISEN AVUN RAHASTOSTA 1 Ehdotuksen tausta Euroopan komissio on antanut ehdotuksen vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun perustamisesta. Rahastosta tuettaisiin jäsenvaltioiden ohjelmia, joissa jaetaan elintarvikkeita vähävaraisimmille sekä vaatteita ja muuta aineellista apua asunnottomille tai vähävaraisille lapsille. Ehdotettu vähävaraisimmille suunnattu eurooppalaisen avun rahasto korvaisi aiemman maatalouspolitiikan alle kuuluneen Euroopan yhteisön vähävaraisille suunnatun elintarviketuen eli EU:n ruoka-apuohjelman. Elintarvikkeiden jakelu interventiovarastoista yhteisön vähävaraisimmille aloitettiin vuonna 1987 tarkoituksena käyttää järkevällä tavalla silloiset maatalouden ylijäämät. Yhteisen maatalouspolitiikan perättäisten uudistusten seurauksena interventiovarastojen odotetaan kuitenkin tyhjenevän ja olevan erittäin huonosti ennakoitavissa vuosina Unionin yleinen tuomioistuin on päätöksellään katsonut myös, ettei elintarvikkeita voi maatalouspolitiikkaan kuuluvan ohjelman puitteissa ostaa muualta kuin interventiovarastoista. Tämän vuoksi EU:n ruokaapuohjelman alkuperäisiä perusteita ei enää ole olemassa ja ohjelma päättyy vuoden 2013 lopussa. Komissio perustelee rahaston tarvetta Eurooppa strategian tavoitteella vähentää köyhien tai köyhyysuhan alaisten ihmisten määrää vähintään 20 miljoonalla. Vakavasta aineellisesta puutteesta EU:ssa kärsii noin 40 miljoonaa ihmistä. Yksi keskeisistä piirteistä on puute riittävästä määrästä laadukasta ruokaa. Asunnottomien ja köyhyydessä elävien lasten aineellinen puute ulottuu aliravitsemusta laajemmalle. Komission rahoituskehysehdotuksessa esitetään vähävaraisten avun rahasto rahoitettavaksi alaotsakkeen 1b (Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus) alla. Rahoitus otettaisiin Euroopan sosiaalirahaston (ESR) osuudesta, mutta vähävaraisten avun rahasto olisi erillinen rahasto eikä se sisältyisi ESR:oon. ESR on Euroopan unionin tärkein työllisyyden tukemisen, köyhyyden torjumisen ja osallisuuden edistämisen väline. Tällä rakennepolitiikan instrumentilla tuetaan osallisuutta ja parannetaan ihmisten mahdollisuuksia työmarkkinoilla. Euroopan komissio on antanut 6. lokakuuta 2011 esityksen koheesiopolitiikan lainsäädännöstä vuosille Lainsäädäntöpakettiin sisältyy ehdotus Euroopan sosiaalirahastosta. ESR-asetusesityksen mukaan elintarvikkeiden ja aineellisen avun antaminen ei ole mahdollista eikä tällaista toimintaa voi siten ottaa osaksi valmisteltavaa rakennerahastoohjelmaa vuosille Oikeusperusta Euroopan unionin toimet vähävaraisten vakavan materiaalisen puutteen lieventämiseksi perustuvat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 174 artiklaan, jonka mukaan unioni kehittää ja harjoittaa toimintaansa taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi sekä 175 artiklaan, jossa määritellään EU:n rakennerahastojen rooli harmonisen kehityksen saavuttamiseksi. Komissio esittää uuden rahaston oikeusperustaksi SEUT 175 artiklan 3 kohtaa, jossa annetaan mahdollisuus tarpeellisiksi katsotuille rahastojen ulkopuolisille erityistoimille. Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat päättää erityistoimista tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen talous- ja sosiaalikomiteaa sekä alueiden komiteaa kuultuaan.

3 U 72/2012 vp 3 Oikeusperusta ei kuitenkaan ole ongelmaton, koska SEUT sopimuksessa ei anneta toimivaltaa perustaa koheesiopolitiikan toteuttamista varten uusia rahastoja. Artiklan 175 mukaan EU harjoittaa 174 artiklassa tarkoitettujen taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteiden saavuttamiseksi toimintaa rakennerahastojen, Euroopan investointipankin ja muiden olemassa olevien rahoitusvälineiden kautta, joiden lisäksi voidaan toteuttaa erillistoimia. 3 Toissijaisuus ja suhteellisuusperiaate sekä komissiolle siirrettävä lainsäädäntövalta Komission esityksen mukaan asetuksen tavoitetta eli sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kohentamista unionissa sekä myötävaikuttamista köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaan ei voida riittävällä tavalla saavuttaa jäsenvaltioiden toimin, vaan se voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla. Komissio katsoo, että tästä syystä EU voi toteuttaa toimenpiteitä SEUT 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti eikä asetuksessa lähtökohtaisesti ylitetä sitä, mikä on tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeen. Komissio esittää, että sille siirretään valta hyväksyä delegoituja säädöksiä SEUT sopimuksen 290 artiklan nojalla erinäisistä seikoista, mukaan lukien jäsenvaltioiden velvollisuudet aiheettomasti maksettujen summien takaisinperinnässä. 4 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen rahaston tavoitteena on edistää sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa myötävaikuttamalla Eurooppa strategian tavoitteeseen vähentää köyhyydessä ja syrjäytymisvaarassa elävien ihmisten määrää 20 miljoonalla. Rahaston erityistavoitteena on lieventää köyhyyden pahimpia muotoja tarjoamalla aineellista tukea. Tavoitteen saavuttamista mitattaisiin rahastosta tukea saavien henkilöiden lukumäärällä. Kuhunkin jäsenmaahan valmisteltaisiin yksi toimenpideohjelma. Ehdotuksen mukaan ohjelmista jaettaisiin kumppaniorganisaatioiden avulla ruokaa vähävaraisimmille sekä vaatteita ja muuta tavara-apua (esim. kenkiä, vaatteita, saippuaa) asunnottomille sekä vähävaraisille lapsille. Aineellinen apu on annettava vastikkeetta. Ehdotuksessa annetaan kansallisille viranomaisille joustavat puitteet valita annettava apu kansallisten tarpeiden mukaisesti. Komission esityksen mukaan jäsenvaltioiden tehtävänä olisi määrittää ne perusteet, joiden mukaan avustettavat vähävaraiset pääsevät osalliseksi tukeen. Avun tarpeen voi arvioida toimivaltainen viranomainen tai kumppaniorganisaatiot, joita voivat olla kansalaisjärjestöt. Jos kumppaniorganisaatio jakaa itse aineellista apua, sen on lisäksi tarjottava osallisuutta tukevaa toimintaa. Aineellisen avun lisäksi tehtävät tukitoimet voivat liittyä järjestön perustoimintaan tai niihin voidaan antaa tukea rahastosta. Esityksen mukaan tukikelpoisia kustannuksia ovat elintarvikkeiden ja asunnottomien tai lasten henkilökohtaiseen käyttöön tarkoitettujen peruskulutustavaroiden ostamisesta aiheutuvat kustannukset sekä hallinto-, kuljetus- ja varastointikustannukset. Käytettynä ostettujen tavaroiden kustannukset eivät ole tukikelpoisia. Jos viranomainen ostaa elintarvikkeet ja jakelee ne kumppaniorganisaatioille, korvataan kuljetuskustannukset 1 prosentin kiinteänä osuutena aineellisten hyödykkeiden ostoista aiheutuneista kustannuksista. Kumppaniorganisaatiolle vastaava korvaus on 5 prosentti hyödykkeiden ostoista. Rahaston toimeenpanossa noudatettaisiin jaetun hallinnon periaatetta. Hallinto pohjautuisi rakennerahastoille esitettyä sääntelyä vastaavalle säännöille tietyin poikkeuksin. Hallinto edellyttäisi hallinto- ja todentamisviranomaisen sekä erillisen tarkastusviranomaisen nimeämisen. Jäsenvaltiot voisivat käyttää toimeenpanossa Euroopan sosiaalirahaston yhteydessä nimettyjä viranomaisia ja käyttöön otettuja menettelyitä. Ohjelman hallinnointi sisältäisi vuosittaiset raportit, seurantatiedot, tarkastuslausunnot komissiolle ja tilien tarkastelun. Lisäksi EU:n maksuosuudet täytyy 11 prosentin ennakkomaksun jälkeen hakea maksupyynnöin. Jäsenmaalta edellytettäisiin myös etukäteisarvioinnin suorittamista ja tiedotustoimenpiteitä. Jäsenmaa voisi käyttää enintään 4 prosenttia rahoituksesta teknisenä tukena rahaston

4 4 U 72/2012 vp hallinnoinnista aiheutuviin kustannuksiin. Komission aloitteesta käytettävälle tekniselle tuelle varattaisiin 0,35 prosenttia. Komissio käyttäisi teknistä tukea mm. kokemusten vaihtoon tarkoitetun foorumin ylläpitämiseen sekä erilaisiin selvityksiin ja jälkikäteisarviointiin. Komissio esittää rahaston budjetiksi 2,5 miljardia euroa vuosiksi osana kesäkuussa 2011 tekemäänsä ehdotusta monivuotiseksi rahoituskehykseksi. Rahoituksen jakoperusteena olisi vakavasta materiaalisesta puutteesta kärsivän väestön määrä ja työttömien kotitalouksien määrä. Vuonna 2012 EU:n ruoka-apuohjelman budjetti on 500 miljoonaa euroa, josta Suomen osuus on noin 2, 9 miljoonaa euroa (1,11 %). EU:n nykyiseen ruoka-apuohjelmaan osallistuu 20 jäsenvaltiota. Kansallista vastinrahoitusta ei ohjelmassa ole edellytetty. 5 Vaikutukset 5.1 Hallinnolliset ja lainsäädännölliset vaikutukset Esitetty rahasto korvaisi alkaen nykyisin käytössä olevan vähävaraisille tarkoitettujen elintarvikkeiden jakelujärjestelmän, jota on toteutettu Suomessa vuodesta 1996 maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla neuvoston asetusten ja Euroopan yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain (1100/1994) nojalla. Toimeenpano jatkuu vuoden 2013 loppuun asti osana yhteisön maatalouspolitiikkaa. Toimeenpanosta on viime vuosina vastannut maaseutuvirasto lain (666/2006) nojalla. Toimintaan on sovellettu elintarvikkeiden jakelua säätelevää maa- ja metsätalousministeriön asetusta avustusjärjestöille EU:n varoista myönnettävän elintarviketuen täytäntöönpanosta (1056/2000). Nyt annetun komission ehdotuksen tavoitteena on köyhyyden ja syrjäytymisen ehkäisy ja Euroopan sosiaalirahaston toimenpiteiden täydentäminen. Sosiaalihuollon järjestämisessä Suomessa lähtökohtana ovat julkiselle vallalle perustuslaissa määritellyt vastuut. Perustuslain 19 :n 1 momentissa säädetään jokaisen oikeudesta välttämättömään huolenpitoon ja toimeentuloon ja 19 :n 3 momentissa julkisen vallan velvollisuudesta järjestää jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Lisäksi julkisen vallan on tuettava perheiden ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu (19.3 ) ja edistettävä jokaisen oikeutta asuntoon ja tuettava asumisen omatoimista järjestämistä (19.4 ). Yleinen järjestämisvelvollisuus velvoittaa kunnan järjestämään asukkailleen kyseisiä palveluja ja varaamaan niihin riittävän määrärahan. Ihmisarvoisen elämän edellyttämän viimesijaisen turvan takaaminen on Suomen perustuslaissa määritelty julkisen vallan velvollisuudeksi. Tästä asiasta säädetään toimeentulotukilaissa, joka edellyttää kuntien vastaavan viimesijaisesta ja vähimmäismääräisestä toimeentulon turvasta, sisältäen myös välttämättömät päivittäiset toimeentulon edellytykset. Tähän asti toimeenpantuun maatalouden ruoka-avustukseen sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonala ei ole osallistunut millään tavoin. Aiempien ministerivaliokuntien päätösten mukaan ruoka-aputoimintaa ei oteta osaksi Suomen sosiaalipoliittista järjestelmää silloinkaan kun Suomi on avustusta hakenut. Koska ruoka-avun toiminnan perustaa esitetään olennaisesti muutettavaksi, myös kansallinen toimeenpanojärjestelmä tulisi uudistaa. Avustusten välittämistä kumppaniorganisaatioiden kautta pelkän valtionavustuksia koskevan yleislain, valtionavustuslain (688/2001) nojalla ei lähtökohtaisesti ole pidettävä tarkoituksenmukaisena, koska kyseinen laki ei tunnista perustettavan tukijärjestelmän erityispiirteitä. Tästä syystä asetus edellyttäisi voimaantullessaan kansallisen toimeenpanon asianmukaisuuden varmistamiseksi erityistukilain säätämistä, jolla nimettäisiin toimivaltaiset viranomaiset sekä asetettaisiin tuen myöntöön, maksuun, hallintoon, valvontaan, seurantaan, arviointiin, tarkastuksiin ja takaisinperintöihin sovellettavat säännöt. 5.2 Taloudelliset vaikutukset Komission ehdotuksessa monivuotiseksi rahoituskehykseksi ehdotetaan perustettavaan vähävaraisten ruoka-apurahastoon 2,5 mil-

5 U 72/2012 vp 5 jardin euron määrärahoja koheesiopolitiikan otsakkeeseen 1b kaudeksi Yhteisen strategiakehyksen rahastojen yleisasetuksen 84 artiklan 3 kohdan mukaisesti rahaston kautta jäsenvaltiolle myönnetty tuki olisi laskennallisesti osa Euroopan sosiaalirahastoon osoitettua rakennerahastojen osuutta. Komissio tekisi päätöksen jäsenvaltiokohtaisesta määrärahan jakautumisesta ottaen huomioon jäsenvaltion köyhyydestä kärsivän väestön määrän ja työssäkäyntiasteen. EU:n osarahoitus vähävaraisimmille suunnatun avun rahastosta vuosia koskevan komission esityksen mukaan olisi korkeintaan 85 prosenttia julkisesta rahoituksesta. Loppuosa (15 %) tulisi kattaa kansallisella julkisella rahoituksella. EU-osuutta voitaisiin korottaa talousvaikeuksissa oleville jäsenvaltioille enintään 10 prosentilla. Asiassa tulee huomioida, ettei mikään viranomainen, kuntasektori mukaan lukien, ole varautunut vaadittavan kansallisen rahoituksen järjestämiseen. Aiemman maatalouspolitiikan osana toteutetun vähävaraisten ruoka-apu ohjelman puitteissa Suomen saamat vuosittaiset määrärahat ovat vuosina vaihdelleet 2,6 miljoonasta eurosta 4,6 miljoonaan euroon tehden yhteensä 25,6 miljoonaa euroa. Jos vastaava taso säilyisi vuosille , se edellyttäisi 85 prosentin tukitasolla noin 4,5 miljoonaa euroa kansallista julkista rahoitusta. Suomen keskimääräinen maksuosuus EU:lle on noin 1,6 prosenttia, mikä vastaisi komission esittämän 2,5 miljardin euron kokonaisrahoituksesta noin 40 miljoonaa euroa. Rahoitukseen liittyvä kysymys käsitellään osana EU:n monivuotisesta rahoituskehyksestä käytäviä neuvotteluja. EU:n monivuotista rahoituskehystä koskevassa viimeisimmässä valmisteluasiakirjassa, ns. neuvottelulaatikossa neuvoston presidentti on esittänyt tarkoitukseen varattavaksi 2,1 mrd euroa. Taloudellisia vaikutuksia ei voida arvioida tarkemmin ennen kuin rahoituskehysneuvotteluista on saatu ratkaisu. Vaikutukset riippuvat erityisesti EU:n talousarvion koosta, rahoitusjärjestelmästä ja sektoripoliittisten ratkaisujen kokonaisuudesta. 5.3 Ympäristövaikutukset Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston toiminnan toteuttamisesta aiheutuu ympäristövaikutuksia aineellisen avun kuljetuksesta, varastoinnista ja jakelusta. Vähävaraisimmille suunnatun avun ohjelman valmisteluun ja toteuttamiseen sovelletaan lakia viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (ns. SOVA-laki, 200/2005), jonka mukaan viranomaisella on velvollisuus selvittää ja arvioida valmistelemiensa suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutukset. 6 Perustuslailliset vaikutukset ja Ahvenanmaan asema Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 4 luvussa säädetään maakunnan toimivallasta ja luvun 18 :ssä maakunnan lainsäädäntövallasta. Maakunnalla on itsenäinen lainsäädäntövalta sosiaalihuoltoon kuuluvissa asioissa. Ahvenanmaan maakunnalta pyydetään ehdotuksesta lausunto. Maakunta on myös edustettuna EU-asioiden komitean alaisessa työllisyysjaostossa ja alue- ja rakennepolitiikkajaostossa. 7 Kansallinen käsittely ja käsittely EU:n toimielimissä EU-asioiden komitean alainen jaosto 25 (sosiaalipolitiikka) EU-asioiden komitean alainen jaosto 4 (alue- ja rakennepolitiikka); kirjallinen menettely Asetusehdotuksen työryhmäkäsittely neuvoston sosiaalityöryhmässä on alkanut Kaikilla jäsenvaltioilla on toistaiseksi tarkasteluvarauma. Yksitoista jäsenvaltiota ilmaisi lähtökohtaisesti kielteisen kannan komission esitykseen, yhdeksän jäsenvaltiota kannatti esitystä ja neljällä ei ollut vielä kantaa. Useat maat nostivat esille subsidiariteettiongelmat. Käsittely jatkuu sosiaalityöryhmässä tammikuussa 2013.

6 6 U 72/2012 vp Esitys odottaa ensimmäistä lukua Euroopan parlamentissa. Vastuuvaliokuntana on EMPL ( ). Raportoijaksi nimetty Emer Costello (S&D). 8 Valtioneuvoston kanta Suomi tukee EU:n tavoitteita vähentää köyhyydessä ja syrjäytymisvaarassa elävien määrää ja lieventää köyhyyden vakavampien muotoja. Valtioneuvosto tunnustaa vuonna 2013 päättyvän EU:n ruoka-apuohjelman merkityksen ja pitää sen puitteissa tehtyä työtä tärkeänä. Valtioneuvosto katsoo, että perustettavaksi esitetty vähävaraisimmille suunnattu eurooppalaisen avun rahasto ei ole riittävä väline ratkaisemaan vähävaraisimpien ongelmia. Osana rahoituskehyksistä syntyvää kokonaisratkaisua Suomi on tarvittaessa valmis hyväksymään uuden rahaston perustamisen. Valtioneuvosto katsoo, että komission esittämä oikeusperusta ei ole selvä. Uuden avustusmuodon toissijaisuusperiaatteen mukaisuus olisi myös hyvä tarkentaa. Esitetty oikeusperusta SEUT 175 artiklan 3 kohta ei nimenomaisesti mahdollista uusien rahastojen perustamista. Komission esittämän uuden rahaston toimintaa ei myöskään ole mahdollista toteuttaa suoraan olemassa olevilla rahastoilla, kuten Euroopan sosiaalirahasto. Valtioneuvosto katsoo edelleen, että uusia rahoitusvälineitä tulisi ottaa käyttöön vain hyvin perustelluissa tapauksissa eivätkä ne pitkällä aikavälillä saa johtaa EU:n talousarvion kasvuun. Valtioneuvosto katsoo, ettei komission esittämän uuden rahaston toimintaa ole tarkoituksenmukaista sisällyttää osaksi Suomen sosiaalipoliittista järjestelmää. Mikäli uuden rahaston perustaminen hyväksytään osana EU:n monivuotista rahoituskehystä, tulee kansallisesti selvittää tarkoituksenmukaisin toimeenpanojärjestely. Asetusehdotuksen sisältöön liittyvät tarkemmat kannat: Valtioneuvosto katsoo, että perustettavan rahaston toiminta tulisi rajata ensisijaisesti ruoka-apuun. Ottaen huomioon rahaston rajallisen budjetin tulee harkita, missä määrin tietyt muut varsinaisen toiminnan ulkopuoliset toimenpiteet, kuten tietojenvaihtofoorumi, ovat tarkoituksenmukaisia. Ehdotuksesta tulee karsia sellainen toiminta, joka lisää hallinnollisia kustannuksia, mutta ei välttämättä tuota suurta lisäarvoa ohjelman toimeenpanolle. Kuljetuskustannusten tukikelpoisuuden osalta viranomaisille annettava kiinteä korvaus, joka on yksi prosentti aineellisten hyödykkeiden ostohinnasta, voi Suomen oloissa olla riittämätön. Tukikelpoisuussääntöjen tulee olla sellaiset, että myös julkiselle toimijalle kuljetuksesta ja jakelusta aiheutuvat kustannukset voidaan kattaa kokonaisuudessaan ohjelmasta. Asetusehdotus sisältää tarpeettoman raskaita hallinnollisia menettelyjä, joita tulee karsia (ehdotuksen artiklat). Käsittelyssä tulee ottaa huomioon myös koheesiopolitiikkaan liittyvien yhteisen strategiakehyksen rahastojen sääntelyesitysten yksinkertaistamisessa saavutettu edistyminen (ns. koheesiopolitiikan lainsäädäntöpaketti, U 72/2011 vp). Valtioneuvosto katsoo, ettei komissiolle tule siirtää toimivaltaa antaa delegoituja säädöksiä muun muassa sääntöjenvastaisten menojen takaisinperintää koskevista jäsenvaltioiden velvoitteista, vaan säännöt tulee antaa osana varsinaista asetusta.