Erityiskertomus nro 1/2017. Natura verkoston mahdollisuuksien täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää lisätoimia

Transkriptio

1 Erityiskertomus nro 1/2017 Natura verkoston mahdollisuuksien täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää lisätoimia (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) sekä komission vastaukset 12, rue Alcide De Gasperi - L-1615 Luxemburg Puh. (+352) Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu eca.europa.eu

2 2 SISÄLLYS Kohta Lyhenteet Sanasto Tiivistelmä I VII Johdanto 1 15 Vuoteen 2020 ulottuva biologista monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia 1 5 Natura verkosto 6 Natura 2000:n organisointi 7 15 Vastuualueet 7 12 Rahoitus Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa Huomautukset Jäsenvaltiot eivät hallinnoineet Natura verkostoa riittävän hyvin Jäsenvaltioiden viranomaisten ja sidosryhmien välinen koordinointi ei ollut riittävää Tarpeelliset suojelutoimenpiteet viivästyivät liian usein tai niitä ei määritelty asianmukaisesti jäsenvaltioissa Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot eivät arvioineet riittävästi hankkeita, joilla oli vaikutusta Natura alueisiin Komissio valvoi Natura verkoston täytäntöönpanoa aktiivisesti EU:n rahastoja ei käytetty tehokkaasti Natura verkoston hallinnoinnin tukemiseen Toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat antoivat epäluotettavan kuvan Natura 2000 verkoston kustannuksista Toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa yksilöidyt tarpeet eivät tulleet EU:n rahastojen vuosia koskevissa ohjelma-asiakirjoissa täysin ilmi 48 54

3 3 EU:n rahoitussuunnitelmia ei ollut mitoitettu riittävän hyvin Natura alueiden tavoitteiden mukaisesti Seuranta- ja raportointijärjestelmät eivät antaneet riittävän kattavaa tietoa Natura 2000 verkoston vaikuttavuudesta Natura verkostoa varten ei ollut erityistä tulosindikaattorijärjestelmää Natura verkoston seurantasuunnitelmien toteutus oli riittämätöntä Vajanaisten ja epäjohdonmukaisten tietojen vuoksi luontotyyppien ja lajien seuranta oli melko tehotonta Johtopäätökset ja suositukset Liite Komission vastaus

4 4 LYHENTEET AA CBD CF EAFRD EAKR EKTR EMKR ESR EU EYK FP7 ICT Life NGO OP PAFs Pk-yritykset RDP REFIT SACs Asianmukainen arviointi Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus Koheesiorahasto Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto, maaseuturahasto Euroopan aluekehitysrahasto Euroopan kalatalousrahasto Euroopan meri- ja kalatalousrahasto Euroopan sosiaalirahasto Euroopan unioni Euroopan ympäristökeskus Seitsemäs tutkimuksen puiteohjelma Tieto- ja viestintätekniikka Ympäristöalan rahoitusväline Kansalaisjärjestö Toimenpideohjelma Toimintajärjestystä koskevat puitteet (Prioritised Action Frameworks) pienet ja keskisuuret yritykset Maaseudun kehittämisohjelma Sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva ohjelma Erityisten suojelutoimien alueet

5 5 SCIs SDF SPA-alueet UNCBD Unesco YMP Yhteisön tärkeänä pitämät alueet Tietolomakkeet Erityiset suojelualueet Biologista monimuotoisuutta koskeva YK:n yleissopimus YK:n kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestö Yhteinen maatalouspolitiikka

6 6 SANASTO Asianmukainen arviointi: Luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa alueeseen merkittävästi, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Biologinen monimuotoisuus: Biologista monimuotoisuutta koskevan YK:n yleissopimuksen 2 artiklan mukaan biologinen monimuotoisuus tarkoittaa manner-, meri- tai muuhun vesiperäiseen ekosysteemiin tai ekologiseen kokonaisuuteen kuuluvien elävien eliöiden vaihtelevuutta. Tähän kuuluu lajin sisäinen, lajien välinen ja ekosysteemien välinen monimuotoisuus. Erityinen suojelualue: Jäsenvaltioiden lintudirektiivin 4 artiklan nojalla osoittama maa- tai vesialue, jossa toteutetaan erityisiä suojelutoimia tiettyjen lintulajien ja niiden elinympäristöjen suojelemiseksi. Erityisten suojelutoimien alue: Jäsenvaltioiden osoittama yhteisön tärkeänä pitämä alue, jolla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi tai ennalleen saattamiseksi tarvittavia suojelutoimenpiteitä. Heikentyminen: Luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 2 kohdan ja lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeellisia toimenpiteitä estääkseen luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen ja Natura alueella elävien lajien häirinnän. Korvaavat toimenpiteet: Toimenpiteet, joiden tarkoitus on kompensoida tietyn hankkeen tai suunnitelman kielteisiä vaikutuksia lajiin tai luontotyyppiin siten, että Natura verkoston yleinen ekologinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Korvaavat toimenpiteet (ja niihin liittyvät mahdolliset lieventävät toimenpiteet) toteutetaan erillään kyseisestä hankkeesta. Niitä käytetään ainoastaan viimeisenä keinona, jos direktiivissä

7 7 säädetyt muut turvatoimet eivät tehoa ja Natura alueeseen kielteisesti vaikuttavaa hanketta/suunnitelmaa 1 on joka tapauksessa annettu jatkaa. kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana Lajien suojelun taso: Luontotyyppidirektiivin 1 artiklan i kohdan määritelmän mukaan lajien suojelun taso tarkoittaa eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä tietyllä alueella. Suojelun taso katsotaan suotuisaksi, kun lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö. lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa ja Lieventävät toimenpiteet: Toimenpiteet, joiden tarkoitus on minimoida tai mahdollisesti jopa poistaa kielteiset vaikutukset, joita suunnitelmasta tai hankkeesta voi alueelle aiheutua. Toimenpiteet ovat olennainen osa suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyviä laatuvaatimuksia 2. Luonnon tilaa koskeva kertomus: Jäsenvaltioiden on raportoitava komissiolle kuuden vuoden välein niiden luontodirektiivien 3 nojalla suojeltujen lajien ja luontotyyppien suojelun tasosta, joita valtioiden alueella esiintyy. Komissio yhdistää tiedot Euroopan ympäristökeskuksen avustuksella nähdäkseen EU:n tilanteen kokonaisuudessaan. Komissio julkaisee tulokset kertomuksessaan Luonnon tila Euroopan unionissa Luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan 4 kohtaa koskevat toimintaohjeet, 2007/2012, Euroopan komissio. Luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan 4 kohtaa koskevat toimintaohjeet. Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30. marraskuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) 12 artiklan (EYVL L 20, , s. 7) ja luontotyyppidirektiivin 17 artiklan mukaisesti.

8 8 Luontotyypit: Maa- ja vesialueet, joita luonnehtivat maantieteelliset, abioottiset ja bioottiset ominaisuudet ja jotka ovat joko luonnontilaisia tai puolittain luonnontilaisia 4. Natura 2000: Maailman suurin yhtenäinen ekologinen suojeluverkosto, joka kattaa 18 prosenttia EU:n maa-alasta ja merkittäviä merialueita. Natura verkostolla on keskeinen osa EU:n strategiassa biologisen monimuotoisuuden vähenemisen pysäyttämiseksi ja ekosysteemipalveluiden tarjoamiseksi vuoteen 2020 mennessä Verkoston tarkoituksena on kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella REFIT ja toimivuustarkastus: Komissio on osana järkevää sääntelypolitiikkaansa käynnistänyt sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT). Tavoitteena on yksinkertaistaa EU:n lainsäädäntöä ja vähentää sääntelyn kustannuksia niin, että tuloksena on selkeä, vakaa ja ennustettavissa oleva sääntelykehys. Ohjelman ensi vaiheissa komissio on käynyt läpi EU:n koko lainsäädäntökannan ja päättänyt seurantatoimista, joista yksi on toimivuustarkastus. Sen yhteydessä tehdään kattava politiikkojen arviointi, jossa selvitetään, onko tietyn politiikan alan sääntelykehys tarkoituksenmukainen. Rikkomismenettely: Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 258 artiklassa valtuutetaan komissio perussopimusten valvojana aloittamaan oikeustoimet sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka ei täytä EU:n lainsäädännön mukaisia velvoitteitaan Direktiivin 92/43/ETY 1 artiklan b alakohta. Erityiskertomus nro 12/2014 Rahoittaako EAKR vaikuttavalla tavalla hankkeita, joilla suoraan edistetään biologista monimuotoisuutta osana vuoteen 2020 jatkuvaa, biologista monimuotoisuutta koskevaa EU:n strategiaa?. ( Direktiivin 92/43/ETY 3 artikla.

9 9 Suojelu: Toimenpidekokonaisuus, jota luontotyyppidirektiivissä määritetyn luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja -kasvikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen edellyttää 7. Suojelutavoitteet: Suojelutavoite on niille lajeille ja/tai luontotyypeille, joille alue on osoitettu, määritelty yleistavoite, jonka tarkoituksena on, että kyseinen alue voi edistää näiden luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai saavuttamista kansallisella, luonnonmaantieteellisellä tai EU:n tasolla. Suojelutoimenpiteet ja hoitosuunnitelmat: Suojelutoimenpiteet ovat kannustavia, ennakoivia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on edistää tietyllä alueella esiintyvien lajien/luontotyyppien suotuisan suojelun tason saavuttamista. Vaikka hoitosuunnitelmat eivät ole pakollisia, ne ovat alueiden suojelutavoitteita määriteltäessä eniten käytetty keino yhdessä tavoitteiden saavuttamisessa tarvittavien toimenpiteiden kanssa. Suurhankkeet: Suurhankkeet ovat yleensä laajoja infrastruktuurihankkeita, joita toteutetaan liikenne- tai ympäristöalalla tai esimerkiksi kulttuurin, koulutuksen, energian tai tieto- ja viestintäteknologian alalla. Ohjelmakaudella Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) ja/tai koheesiorahastosta tuetuille suurhankkeille, joiden kokonaiskustannukset olivat ympäristöalalla yli 25 miljoonaa euroa ja muilla aloilla yli 50 miljoonaa euroa, tarvittiin Euroopan komission arviointi ja päätös. Ennen suurhankkeen hyväksymistä tutkitaan, ovatko se yhdenmukainen EU:n muun politiikan (ja myös Natura verkoston) kanssa. Ohjelmakaudella komissio saa apua riippumattomilta asiantuntijoilta. Tietolomake: Luontotyyppidirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti laadittu lomake, jonka perusteella laaditaan luettelo yhteisön tärkeinä pitämistä alueista. Lomakkeeseen tallennetaan tietoja kustakin alueesta komission yhdessä jäsenvaltioiden kanssa sopimassa muodossa. Näihin tietoihin kuuluu alueen kartta, nimi, sijainti ja laajuus sekä tiedot kansallisten viranomaisten tekemästä arviosta, joka koskee alueen suhteellista merkitystä direktiivissä mainituille luontotyypeille ja lajeille. 7 Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21. toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL L 206, , s. 7) 1 artikla.

10 10 Toteutusjärjestyksen sisältävä toimintasuunnitelma: Luontotyyppidirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa edellytetty suunnitteluväline. Sen pääasiallisena tarkoituksena on esittää yhteenveto Natura verkoston täytäntöönpanon vaatimista toimenpiteistä ja niitä vastaavista EU:n rahastoista sekä määritellä toimenpiteiden rahoitustarpeet 8. Yhteisön tärkeänä pitämä alue (SCI): Alue, joka edistää merkittävästi luontotyyppidirektiivissä mainitun luontotyypin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista. Yhteisön tärkeänä pitämä alue voi myös edistää merkittävästi Natura verkoston yhtenäisyyttä ja/tai luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä kyseisellä luonnonmaantieteellisellä alueella tai alueilla. 8 SEC(2011) 1573 lopullinen, , Financing Natura 2000, Investing in Natura 2000: Delivering benefits for nature and people (Natura verkoston rahoitus hyödyn tarjoaminen luonnolle ja ihmisille), s. 11.

11 11 TIIVISTELMÄ I. Luonnon monimuotoisuuden häviäminen on EU:n tärkeimpiä ympäristöön liittyviä haasteita. Lintu- ja luontotyyppidirektiiveissä käyttöön otetulla Natura verkostolla on keskeinen osa EU:n vuoteen 2020 ulottuvassa strategiassa, jonka tavoitteena on pysäyttää biologisen monimuotoisuuden väheneminen ja parantaa luontotyyppien ja lajien suojelun tasoa. Nämä direktiivit tarjoavat yhteiset puitteet luonnonsuojelulle kaikissa jäsenvaltioissa. Natura verkosto kattaa yli 18 prosenttia EU:n maa-alueista ja noin kuusi prosenttia EU:n merialueista, ja siihen kuuluu koko Euroopassa aluetta, joilla suojellaan erilaisia luontotyyppejä ja lajeja. Sosioekonominen toiminta ei ole kiellettyä Natura alueilla, mutta jäsenvaltioiden on varmistettava, että se ei heikennä alueita, ja toteutettava suojelutoimenpiteet, joita suojeltujen lajien ja luontotyyppien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen edellyttää. II. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli vastata kysymykseen Onko Natura verkosto toteutettu asianmukaisesti? Tähän liittyen tutkittiin, oliko verkoston hallinnointi, rahoitus ja seuranta asianmukaista. Tarkastus suoritettiin komissiossa ja viidessä jäsenvaltiossa, joissa suurin osa Euroopan luonnonmaantieteellisistä alueista sijaitsee. Tarkastuksen yhteydessä käytiin 24:llä Natura alueella, tehtiin kysely jäsenvaltioille ja kuultiin monenlaisia sidosryhmiä. III. Tilintarkastustuomioistuin tunnustaa, että Natura 2000 on biologisen monimuotoisuuden suojelussa tärkeässä asemassa, mutta se tuli silti siihen johtopäätökseen, ettei kaikkia Natura verkoston tarjoamia mahdollisuuksia ollut pantu täytäntöön. Jäsenvaltioilta edellytetään huomattavaa edistymistä ja komissiolta lisäponnistuksia, jotta vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian kunnianhimoisia tavoitteita edistettäisiin paremmin. IV. Jäsenvaltiot eivät hallinnoineet Natura verkostoa riittävän hyvin. Asianomaisten viranomaisten, sidosryhmien ja naapurijäsenvaltioiden välistä koordinointia ei ollut kehitetty riittävästi. Tarpeelliset suojelutoimenpiteet viivästyivät liian usein tai niitä ei ollut määritelty asianmukaisesti. Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot eivät arvioineet riittävästi hankkeita, joilla oli vaikutusta Natura alueisiin. Komissio valvoi aktiivisesti

12 12 Natura ohjelman toteutusta jäsenvaltioissa, mutta sen jäsenvaltioille antamassa ohjeistuksessa oli parantamisen varaa. Komissio käsitteli suuren määrän Natura 2000 verkostoa koskevia valituksia. Yleensä jäsenvaltioiden kanssa päästiin ratkaisuun, mutta lisäksi tarvittaessa jouduttiin käynnistämään rikkomismenettelyjä. V. EU:n rahastoja ei käytetty tehokkaasti Natura verkoston hallinnoinnin tukemiseen. EU:n lähestymistapana Natura verkoston täytäntöönpanon rahoituksessa on ollut käyttää olemassa olevia EU:n rahastoja. Näiden rahastojen käyttö verkostoon kuuluu jäsenvaltioiden toimialaan. Havaittiin, että verkoston kustannuksista ja sitä varten EU:n talousarviosta tarvittavasta rahoituksesta ei saanut riittävästi luotettavaa tietoa. Toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat antoivat vaillinaisen käsityksen EU:n rahoituksesta vuoteen 2013 asti ja suunnitellusta varojen jakamisesta vuosina Alueiden hoitosuunnitelmissa ei juurikaan ollut täydellisiä kustannusarvioita. Verkoston rahoitukseen käytettävien EU:n rahastojen (erityisesti maaseuturahaston ja EAKR:n) vuosien ohjelma-asiakirjoissa ei tuotu selvästi ilmi rahoitustarpeita. Komissio ei puuttunut näihin vajavaisuuksiin järjestelmällisesti. EU:n rahoitussuunnitelmia ei ollut mitoitettu riittävän hyvin Natura alueiden tavoitteiden mukaisesti. VI. Natura verkoston seuranta- ja raportointijärjestelmät eivät antaneet riittävän kattavaa tietoa verkoston vaikuttavuudesta. Käytössä ei ollut erityistä tulosindikaattorijärjestelmää, jonka avulla arvioitaisiin EU:n rahastojen käyttöä verkostoon. Rahoitusohjelmissa (esimerkiksi maaseuturahaston rahoitusohjelmassa) tosin käytettiin indikaattoreita, mutta ne liittyivät biologista monimuotoisuutta koskeviin yleisiin tavoitteisiin ja niillä mitattiin Natura verkoston suojelutulosten sijaan lähinnä sen tuotoksia. Alueiden hoitoa koskeviin asiakirjoihin ei useinkaan sisältynyt seurantasuunnitelmia aluetasolla. Jos suunnitelmia oli, ne olivat joko liian summittaisia tai ajallisesti epämääräisiä. Perustiedot alueen ominaisuuksista sisältäviä tietolomakkeita ei yleensä ollut päivitetty seurannan jälkeen. Tiedoissa, joita jäsenvaltiot antoivat komission määräajoin julkaisemaa Luonnon tila Euroopan unionissa -kertomusta varten, tuli esiin suojelun tasoa koskevia kehityssuuntia. Tiedot olivat kuitenkin liian usein epätäydellisiä ja niiden vertailu oli haasteellista.

13 13 VII. Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle ja jäsenvaltioille useita suosituksia, joiden tarkoitus on edistää luontodirektiivien täysimääräistä täytäntöönpanoa, selvittää Natura 2000 verkoston rahoitus- ja tilinpitokehystä ja parantaa Natura ohjelman tulosten mittaamista.

14 14 JOHDANTO Vuoteen 2020 ulottuva biologista monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia 1. Biologinen eli luonnon monimuotoisuus (biodiversiteetti) tarkoittaa maapallon elämän monimuotoisuutta. Biologinen monimuotoisuus on välttämätöntä, jotta hyvään elämään tarvitsemamme puhtaat perusluonnonvarat ja peruspalvelut takaavat terveet ekosysteemit säilyvät. Komissio hyväksyi toukokuussa 2011 strategian, jonka tarkoituksena on, että vuoteen 2020 mennessä pysäytetään EU:n luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen ja ekosysteemipalvelujen heikentyminen ja ennallistetaan ne mahdollisimman pitkälle sekä tehostetaan EU:n toimia, joilla torjutaan koko maailman luonnon monimuotoisuuden köyhtymistä 9. Strategia hyväksyttiin sen jälkeen, kun EU oli yksityiskohtaisesta toimintasuunnitelmasta huolimatta epäonnistunut biologista monimuotoisuutta koskevien vuoden 2010 tavoitteiden täyttämisessä. Vuoteen 2020 ulottuva biologista monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vastaa sitoumuksia, jotka EU:n johtajat tekivät maaliskuussa 2010 biologista monimuotoisuutta koskevan YK:n yleissopimuksen sopimuspuolten 10. konferenssissa Nagoyassa Biologista monimuotoisuutta koskevassa EU:n strategiassa asetetaan kuusi toimintatavoitetta, jotka kattavat 20 toimea. Tarkoituksena on saavuttaa yleistavoite, jonka mukaan biologisen monimuotoisuuden häviäminen pysäytetään vuoteen 2020 mennessä. Kertomuksessa keskitytään ensimmäiseen tavoitteeseen, joka koskee Natura verkostoa sekä luontodirektiiveinä laajasti tunnettujen lintudirektiivin luontotyyppidirektiivin 12 täysipainoista täytäntöönpanoa. Näillä direktiiveillä vahvistettiin Natura verkoston asema erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäisenä 11 ja KOM(2011) 244 lopullinen, 3. toukokuuta 2011, Luonnonpääoma elämämme turvaajana: luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen 2020, s. 2. Biologista monimuotoisuutta koskevan YK:n yleissopimuksen sopimuspuolten 10. konferenssissa tehty päätös, X/2. Luonnon monimuotoisuutta koskeva strateginen suunnitelma vuosille ja Aichin biodiversiteettitavoitteet, UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, 29. lokakuuta Direktiivi 2009/147/EY. Direktiivi 92/43/ETY.

15 15 eurooppalaisena ekologisena verkostona 13. Verkoston avulla asianomaisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun taso säilytetään tai tarvittaessa saatetaan ennalleen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ensimmäisen tavoitteen tarkoituksena on, että pysäytetään kaikkien EU:n luonnonsuojelulainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien lajien ja luontotyyppien tilan huonontuminen ja saavutetaan niiden tilan merkittävä ja mitattavissa oleva parannus verrattuna tämänhetkisiin arviointeihin vuoteen 2020 mennessä: i) luontodirektiivin perusteella tehtävistä arvioinneista sellaiset, jotka osoittavat suojelun tason parantuneen, lisääntyvät luontotyyppien osalta 100 prosentilla ja lajien osalta 50 prosentilla; ja ii) lintudirektiivin perusteella tehtävistä arvioinneista sellaiset, jotka osoittavat turvallista tai parantunutta tilaa, lisääntyvät 50 prosentilla. Ensimmäiseen tavoitteeseen kuuluu neljä tointa: Natura verkoston toteutus saatetaan päätökseen ja varmistetaan hyvä hallinnointi. Varmistetaan riittävä rahoitus Natura alueille. Lisätään sidosryhmien tietoisuutta ja osallistumista ja parannetaan täytäntöönpanon valvontaa. Parannetaan ja selkiytetään seurantaa ja raportointia. 3. Komissio totesi lokakuussa 2015 julkaisemassaan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian väliarvioinnissa, että vaikka ensimmäisen tavoitteen toimissa oli edistytty huomattavasti vuodesta 2011, jäljellä olivat suurimmat haasteet eli saada valmiiksi Natura 2000 verkoston meriä koskevan osa-alueen toteuttaminen, varmistaa Natura 2000 alueiden tehokas hallinnointi ja turvata Natura 2000 verkoston tueksi tarvittava rahoitus. 13 Direktiivin 92/43/ETY 3 artikla.

16 16 4. Lisäksi komissio totesi viimeisimmässä lintu- ja luontotyyppidirektiivien kattamien luontotyyppien ja lajien suojelutasoa ja kehityssuuntia koskevassa kertomuksessaan 14, että on selviä viitteitä siitä, että Natura verkostolla on tärkeä asema sellaisten elinympäristöjen ja lajien suojelutason vakauttamisessa, joiden suojelutaso on arvioitu epäsuotuisaksi, etenkin jos tarvittavat suojelutoimet on pantu täytäntöön riittävän tasoisina. Lajien ja elinympäristöjen yleinen suojelutaso ei ole kuitenkaan muuttunut merkittävästi vuosina , ja monien elinympäristöjen ja lajien suojelutaso on edelleen epäsuotuisa ja merkittävän osuuden suojelutaso on edelleen heikkenemässä. 5. Komissio käynnisti helmikuussa 2014 sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT) prosessiin kuuluvan toimivuustarkastuksen arvioidakseen luonnonsuojelulainsäädännön vaikuttavuutta ja asianmukaisuutta. Komissio järjesti konferenssin, jossa konsultit esittivät alustavat havaintonsa 20. marraskuuta , mutta komission toimivuustarkastusta ei ollut vielä saatu päätökseen syyskuussa 2016, jolloin tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö päättyi. Alustavat havainnot osoittivat, että vaikka Natura ohjelman täytäntöönpano oli edistynyt huomattavasti, edistystä kaivattiin edelleen muun muassa suojelutoimenpiteiden ja sopivien rahoitusmekanismien kehittämisessä. Natura verkosto 6. Natura verkosto 16 on biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ydin. Lintu- ja luontotyyppidirektiiveissä määritellään EU:n yhteiset puitteet, joihin sisältyvän COM(2015) 219 final, 20. toukokuuta 2015, Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Luonnon tila Euroopan unionissa. Kertomuksessa esitetään tiivistelmä Euroopan ympäristökeskuksen yksityiskohtaisesta kertomuksesta, joka koskee luontodirektiivien mukaisesta raportoinnista vuosina saatuja tuloksia (EEA Technical report No 2/2015 State of nature in the EU: Results from reporting under the nature directives ) ( Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives, DRAFT Emerging Findings, For Fitness Check Conference of 20 November 2015 (evaluaatiotutkimus lintu- ja luontotyyppidirektiivien toimivuustarkastuksen tueksi, LUONNOS Alustavat tulokset 20. marraskuuta 2015 pidettävää toimivuustarkastuskonferenssia varten). Tässä kertomuksessa termillä Natura 2000 viitataan direktiivin 92/43/ETY 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun Natura alueiden verkostoon.

17 17 standardin mukaisesti kaikkien jäsenvaltioiden on suojeltava luontoa. Verkosto käsittää yhteisön tärkeinä pitämiä alueita, jotka jäsenvaltioiden on osoitettava erityisten suojelutoimien alueiksi viimeistään kuuden vuoden kuluessa siitä, kun ne on nimetty luontotyyppidirektiivin nojalla yhteisön tärkeiksi pitämiksi alueiksi. Verkostoon kuuluu myös lintudirektiivin mukaisesti luokiteltuja erityisiä suojelualueita. Natura verkosto kattaa yli 18 prosenttia EU:n maa-alueista ja noin kuusi prosenttia EU:n merialueista. Siihen kuuluvat yli aluetta (ks. laatikko 1) kattavat yli miljoonan neliökilometrin suuruisen maa- ja vesialueen 17 (ks. kaavio 1). 17 Euroopan komissio: Natura barometri, heinäkuu 2016.

18 18 Kaavio 1 Natura alueet EU:ssa Natura alueet EU:ssa, 2012 Natura alueet Euroopan unionin ulkopuolella Huom. Raportointikauteen (2012) eivät sisälly alueet, jotka liitettiin verkostoon Kroatian liittyessä EU:hun vuonna Lähde: Euroopan ympäristökeskuksen EU:n luonnon tilaa käsittelevä tekninen raportti State of Nature in the EU (luonnon tila Euroopan unionissa) N:o 2/2015, s. 120.

19 19 Laatikko 1 Mitä ovat Natura alueet? Euroopassa on monenlaisia ilmastoja, maisemia ja viljelykasveja ja siksi paljon biologista monimuotoisuutta. Natura 2000 on vastaavasti monipuolinen eurooppalainen verkosto, johon kuuluvilla alueilla suojellaan Euroopan unionissa olevia luontotyyppejä ja lajeja. Verkoston avulla suojeltavia Euroopan laajuisesti tärkeiksi katsottavia luontotyyppejä on noin 230, eläin- ja kasvilajeja lähes 1200 ja lintulajeja noin 200. Natura alueiden koko ja luonne voi vaihdella huomattavasti maanalaisista luolista koostuvista pienistä alueista laajoihin, satojen tuhansien hehtaarien metsäalueisiin ja satamista erämaa-alueisiin, viljeltyihin alueisiin, entisiin avolouhoksiin tai sotilastukikohtiin. Monet alueet on suojeltu sekä lintu- että luontotyyppidirektiivin nojalla. Lisäksi suuri osa näistä alueista on suojeltu osoittamalla ne kansallisesti tai kansainvälisesti suojelualueiksi muulla tavoin. Tällaisia alueita ovat esimerkiksi kansallispuistot tai Yhdistyneiden kansakuntien kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestön (Unesco) biosfäärialueet. Natura verkostosta 46 prosenttia on metsää, 38 prosenttia maatalousekosysteemejä, 11 prosenttia nurmialueen ekosysteemejä ja 16 prosenttia nummien ja pensastojen muodostamia ekosysteemejä. Verkostoon kuuluu myös kosteikko-, järvi-, joki- ja rannikkoekosysteemejä 18. Lisätietoja kunkin jäsenvaltion tällaisten alueiden lukumäärästä ja pinta-aloista on liitteessä olevassa taulukossa Ympäristökeskuksen kertomus N:o 5/2012, Protected areas in Europe an overview, s. 77 ( Huom. vertailussa käytetyt ekosysteemityyppien luokat voivat olla päällekkäisiä. Esimerkiksi jotkut nurmialueen ekosysteemit ovat myös maatalousekosysteemejä. Tämä tarkoittaa, että pelkkä yhteenlasku johtaisi siihen, että jotkut alueet laskettaisiin kahteen kertaan.

20 20 Kuva 1 Lepakoiden elinympäristö Kuva 2 Karhujen elinympäristö Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, lepakoiden elinympäristö, alue 1, Puola, ja karhujen elinympäristö, alue 3, Romania. Natura 2000:n organisointi Vastuualueet 7. Komissio valvoo lintu- ja luontotyyppidirektiivien täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Hyväksyessään jäsenvaltioiden rahoitusohjelmat, jotka koskivat EU:n rahoitusta vuosina , se tarkisti, missä määrin ehdotetut toimenpiteet ja rahoitus olivat Natura verkoston toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa kuvattujen tarpeiden ja tavoitteiden mukaiset. Komissio antaa toimintaohjeita, jotka auttavat jäsenvaltioita Natura verkoston täytäntöönpanossa. Se järjestää luonnonmaantieteellisen prosessin, joka on erilaisia luonnonmaantieteellisiä alueita käsittävää yhteistyötä varten tarkoitettu foorumi 19 (ks. kaavio 2). Siihen sisältyy 19 Euroopassa on 11 luonnonmaantieteelliseksi alueeksi tunnistettua aluetta, joista yhdeksän on EU:ssa. Niiden avulla kuvataan luontotyyppejä ja lajeja, jotka elävät samanlaisissa oloissa eri maissa. Alueet ovat alppivyöhyke, Anatolian vyöhyke, arktinen vyöhyke, Atlantin vyöhyke, Mustanmeren vyöhyke, boreaalinen vyöhyke, mannervyöhyke, Makaronesian vyöhyke, Välimeren vyöhyke, Pannonian vyöhyke ja arovyöhyke.

21 21 seminaareja, työpajoja ja yhteistä toimintaa. Komissio käsittelee myös valituksia, jotka liittyvät direktiivien täytäntöönpanoon ja alueiden hallinnointiin jäsenvaltioissa. Jos jäsenvaltio ei noudata luontodirektiivien mukaisia velvoitteitaan, komissio voi aloittaa rikkomismenettelyn kyseistä jäsenvaltiota vastaan. Kaavio 2 Euroopan luonnonmaantieteelliset alueet Euroopan luonnonmaantieteelliset alueet, 2011 Alppivyöhyke Anatolian vyöhyke Arktinen vyöhyke Atlantin vyöhyke Mustanmeren vyöhyke Boreaalinen vyöhyke Mannervyöhyke Makaronesian vyöhyke Välimeren vyöhyke Pannonian vyöhyke Arovyöhyke Alue, jota ei tässä käsitellä Lähde: Euroopan ympäristökeskus ( 8. Euroopan ympäristökeskus ja sen alainen biologisen monimuotoisuuden eurooppalainen aihekeskus antavat teknistä ja tieteellistä tukea komissiolle Natura alueiden nimeämisen yhteydessä syöttämällä tietoa verkostoon Natura viiteportaalin kautta. Viiteportaali on tietokanta, joka sisältää aluekohtaisia tietoja tietolomakkeilla. EYK julkaisi vuonna 2015 toisen luonnon tilaa koskevan raporttinsa,

22 22 joka kattaa kuuden vuoden kauden eli vuodet Tämä raportti 20 perustuu tietoihin, jotka jäsenvaltiot ovat virallisesti raportoineet luontotyyppidirektiivin 17 artiklan ja lintudirektiivin 12 artiklan mukaisesti. Siinä tarkastellaan laajasti direktiivien nojalla suojeltujen lajien ja luontotyyppien suojelun tasoa ja kehityssuuntia. EYK laatii raportointiohjeita yhdessä muiden komission ja jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa. 9. Jäsenvaltiot ovat vastuussa Natura alueverkoston perustamisesta, hallinnoinnista ja rahoituksesta. Niiden on vahvistettava ja toteutettava suojelutoimenpiteitä, joiden avulla suojeltujen luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun taso säilytetään tai saatetaan ennalleen. Toimenpiteillä myös estetään suojeltuihin lajeihin kohdistuva merkittävä häiriö ja luontotyyppien heikentyminen osoitetuilla alueilla. Luontotyyppien ja lajien suojelun tason seurannasta voi vastata kansallinen viranomainen, kuten Ranskassa, Romaniassa ja Puolassa, tai se voidaan siirtää alueellisille viranomaisille, kuten Saksassa ja Espanjassa on tehty. 10. Kaikki hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa Natura alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden hankkeiden kanssa ( kumulatiiviset vaikutukset ), on arvioitava asianmukaisesti 21 sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Lieventävät toimenpiteet, jotka vähentävät kielteisiä ympäristövaikutuksia, kuuluvat yleensä hankkeeseen ja ne tutkitaan osana arviointia. Toimivaltaiset viranomaiset voivat antaa hyväksyntänsä hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen Euroopan ympäristökeskuksen tekninen raportti nro 2/2015. Komissio esitti raportista tiivistelmän omassa kertomuksessaan Luonnon tila Euroopan unionissa. Direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 kohta.

23 23 Kuva 3 Luonnonvaraisia eläimiä koskevat lieventävät toimenpiteet Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, esimerkki lieventävästä toimenpiteestä, jonka ansiosta luonnonvaraiset eläimet voivat alittaa moottoritien, alue 2, Romania. 11. Poikkeustapauksissa suunnitelman tai hankkeen jatkaminen voidaan kielteisestä arviosta huolimatta sallia, ellei vaihtoehtoisia ratkaisuja ole ja suunnitelma tai hanke katsotaan yleisen edun kannalta välttämättömäksi. Tällöin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat korvaavat toimenpiteet ympäristövaikutuksen kumoamiseksi ja varmistettava, että Natura verkoston yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet. 12. Komissiolla ei yleensä ole sananvaltaa hankkeiden hyväksymiseen nähden. Vain silloin, kun kyse on EU:n osarahoituksella toteutetuista suurhankkeista, jäsenvaltioiden on esitettävä ehdotukset komission tutkittaviksi 22. Suurhankkeet ovat yleensä laajoja infrastruktuurihankkeita, jotka liittyvät liikenteeseen, ympäristöön ja muihin aloihin, kuten 22 EAKR:n ja koheesiorahaston osalta perusteena on Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11. heinäkuuta 2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/ ja 40 artikla (EYVL L 210, , s. 25), kun kyse on ajanjaksosta , ja Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17. joulukuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1303/ artikla (EUVL L 347, , s. 320), kun kyse on ajanjaksosta

24 24 mm. kulttuuriin, koulutukseen ja energiaan. Ohjelmakaudella Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) ja/tai koheesiorahastosta tuetuille suurhankkeille, joiden kokonaiskustannukset olivat ympäristöalalla yli 25 miljoonaa euroa ja muilla aloilla yli 50 miljoonaa euroa, tarvittiin Euroopan komission arviointi ja päätös. Ennen suurhankkeiden hyväksymistä on tutkittava, ovatko ne yhdenmukaisia EU:n muun politiikan ja myös Natura verkoston kanssa. Komissio myös arvioi hankkeeseen sisältyvät erityistoimenpiteet, joilla lievennetään tai kompensoidaan Natura 2000 alueille koituvia haittoja. Komissio voi toimittaa lieventävien toimenpiteiden toteuttamiseen kohdistuvia seurantatarkastuksia. Ehdotuksissa on oltava analyysi suurhankkeen tärkeimmistä ympäristövaikutuksista ja Natura verkostoon liittyvistä näkökohdista. Komissio arvioi, vastaako suurhanke kyseisen toimenpideohjelman painopisteitä ja edistääkö se kyseisten painopisteiden tavoitteiden saavuttamista sekä onko se EU:n muun politiikan mukainen. Rahoitus 13. EU:n lähestymistapana Natura verkoston täytäntöönpanon rahoituksessa 23 on ollut johdonmukaisesti se, että erityisten rahoitusvälineiden kehittämisen sijaan käytetään olemassa olevia EU:n rahastoja (varsinkin yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) varoja sekä rakenne- ja koheesiorahastoja 24 ) (ks. myös liitteessä oleva taulukko 5 ). Varoja ei ole alakohtaisissa rahoitusohjelmissa korvamerkitty Natura 2000 verkostoa varten, vaan Natura verkostoon voidaan biologisen monimuotoisuuden tukemiseksi saada tukea kustakin asiaankuuluvasta EU:n rahastosta 25. Merkittävänä poikkeuksena on vuonna 1993 perustettu Life-rahoitusväline 26, joka pienuudestaan huolimatta sisältää korvamerkittyjä KOM(2004) 431 lopullinen, 15. heinäkuuta 2004, Natura verkoston rahoittaminen, ja SEC(2011) 1573 lopullinen. Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto, Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), koheesiorahasto ja Euroopan sosiaalirahasto (ESR). Agriculture funding under the second pillar of the CAP is the most important source of support for Natura 2000 in the majority of countries. (YMP:n toisen pilarin mukainen maatalouden rahoitus on Natura ohjelman tuen tärkein lähde valtaosassa maista.) SEC(2011) 1573 lopullinen, s. 6. Life on EU:n rahoitusväline, josta tuetaan ympäristöä, luonnonsuojelua ja ilmastotoimia koskevia hankkeita EU:ssa.

25 25 varoja erityisesti erilaisia Natura toimia varten. Tämä väline on komission suoran hallinnoinnin alainen. Lisäksi Natura alueita rahoittavat suoraan jäsenvaltiot, kansainväliset lahjoittajat ja yksityiset rahastot. Komission puolesta vuonna 2010 laaditussa raportissa 27 Natura verkoston hallinnoinnin vuosikustannukset arvioitiin yhteensä 5,8 miljardiksi euroksi. EU rahoitti tästä määrästä ohjelmakaudella alle 20 prosenttia Jäsenvaltiot ovat laatineet komission tuella toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat strategiseksi suunnitteluvälineeksi, jonka avulla määritetään Natura 2000 ohjelman rahoitustarpeet ja painopisteet kansallisella ja alueellisella tasolla ja helpotetaan niiden integrointia EU:n eri rahoitusvälineisiin. Toteutusjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien oli tarkoitus auttaa jäsenvaltioita laatimaan strategisia/ohjelmaasiakirjoja (esimerkiksi kumppanuussopimuksia, maaseudun kehittämisohjelmia ja toimenpideohjelmia) ja saada ne vastaamaan paremmin Natura 2000 ohjelman rahoitusta. 15. Toimintajärjestystä koskevat puitteet laadittiin ensimmäisen kerran vuonna Komissio toimitti jäsenvaltioille toteutusjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien mallin, joka oli täytetty saatavissa olevien tietojen perusteella osittain. Lisäksi se pyysi jäsenvaltioita tarkistamaan ja täydentämään tiedot. Yhteisesti sovitussa toteutusjärjestyksen sisältävän toimintasuunnitelman mallissa oli yleiskuvaus verkostosta jäsenvaltion alueellisella tai kansallisella tasolla, kuvaus luontotyyppien ja lajien suojelun tasosta ja kuvaus verkoston hallinnointia varten tehdyistä hallinnollisista järjestelyistä. Yksi tärkeä osa toteutusjärjestyksen sisältävästä toimintasuunnitelmasta liittyi jäsenvaltioiden nykykokemuksiin EU:n rahastojen käytöstä. Tällä tavoin haluttiin saada yleiskuva rahastojen merkityksestä Natura 2000 ohjelmaan tehdyissä investoinneissa ohjelmakaudella Euroopan ympäristöpoliittinen instituutti (IEEP): Costs and Socio-Economic Benefits associated with the Natura 2000 Network (Natura verkostoon liittyvät kustannukset ja sosioekonomiset hyödyt), s. 1. Kettunen, M., Baldock, D., Gantioler, S., Carter, O., Torkler, P., Arroyo Schnell, A., Baumueller, A., Gerritsen, E., Rayment, M., Daly, E. ja Pieterse, M., Assessment of the Natura 2000 co-financing arrangements of the EU financing instrument. A project for the European Commission final report (Euroopan ympäristöpolitiikan instituutti, Bryssel, Belgia), s. 5.

26 Jäsenvaltiot olivat myös vahvistaneet strategiset suojelupainopisteensä ja niiden saavuttamiseksi toteutettavat vastaavat keskeiset toimenpiteet ohjelmakaudelle sekä suunnittelemansa seuranta- ja arviointijärjestelyt. TARKASTUKSEN LAAJUUS JA TARKASTUSTAPA 16. Tilintarkastustuomioistuin otti tarkastuksen laajuutta ja tarkastustapaa määritellessään huomioon vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ensimmäisen tavoitteen mukaiset luontodirektiivien täytäntöönpanotoimet (ks. kohta 2). Tarkastuksen tavoitteena oli vastata kysymykseen Onko Natura verkosto pantu asianmukaisesti täytäntöön? Pääasiallinen tarkastuskysymys jaettiin seuraaviksi osakysymyksiksi: a) Onko Natura verkostoa hallinnoitu asianmukaisesti? Voidakseen vastata tähän kysymykseen tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko jäsenvaltio toteuttanut tarvittavat suojelutoimenpiteet ja oliko käytössä asianmukaiset menettelyt alueiden heikentymisen välttämiseksi tai korjaamiseksi. Komission tasolla tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission antamat ohjeet, Natura 2000 alueisiin vaikuttavien suurhankkeiden arviointia koskevat menettelyt ja valitusten käsittelyä koskevat menettelyt. b) Onko Natura ohjelman rahoitus asianmukaista? Tilintarkastustuomioistuin arvioi Natura alueiden saaman EU-rahoituksen suunnittelua ja käyttöä ohjelmakaudella sekä suunniteltua varojen jakamista vuosina toimintajärjestystä koskevat puitteet huomioon ottaen. Huomiota kiinnitettiin pääasiassa siihen, miten Natura 2000 oli integroitu muihin politiikan välineisiin ja kuinka hyvin rahoitetut toimenpiteet oli koordinoitu ja mukautettu verkoston tarpeisiin. c) Onko Natura ohjelman seuranta asianmukaista? Tilintarkastustuomioistuin tutki jäsenvaltioiden ja komission käytössä olevia erilaisia seurantavälineitä ja sitä, miten niitä oli käytetty. Lisäksi arvioitiin tulosindikaattorijärjestelmiä, alueen seurantajärjestelyjä ja järjestelmää, jolla luontotyypeistä ja lajeista raportoitiin. 17. Arviointi kohdistui täytäntöönpanon yleisiin puitteisiin yksittäisten alueiden suojelutulosten sijaan. Tarkastus toimitettiin sekä komissiossa että jäsenvaltioissa.

27 27 Tarkastusevidenssiä saatiin viidestä jäsenvaltiosta (Ranskasta 29, Saksasta 30, Espanjasta 31, Puolasta ja Romaniasta), joissa sijaitsee kahdeksan EU:n yhdeksästä luonnonmaantieteellisestä alueesta 32. Tarkastuksen yhteydessä tavattiin näiden jäsenvaltioiden viranomaisia ja käytiin 24:llä Natura alueella. Lisäksi tavattiin edustajia useista sidosryhmistä, erityisesti maataloustuottajien järjestöistä ja ympäristöasioihin liittyvistä kansalaisjärjestöistä. 18. Tämän lisäksi kaikkiin muihin jäsenvaltioihin (23 jäsenvaltioon) lähetettiin kysely, jonka avulla saatiin tietoja niiden hallinnointijärjestelmistä ja Natura alueiden rahoitukseen käytetystä julkisesta rahoituksesta. HUOMAUTUKSET Jäsenvaltiot eivät hallinnoineet Natura verkostoa riittävän hyvin 19. Natura 2000:n täytäntöönpano edellyttää vahvaa koordinointia jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä niiden ja lukuisten sidosryhmien välillä. Tarvittavat suojelutoimenpiteet luontotyyppien ja niiden kasviston ja eläimistön säilyttämiseksi tai ennalleen saattamiseksi on tehtävä ajoissa. Toimenpiteiden on oltava riittävän täsmällisiä, jotta ne toteutetaan vaikuttavasti. Suunnitellut hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi Natura alueeseen, on arvioitava huolellisesti 33 alueen suojelutavoitteiden kannalta. Jos Natura alueelle sijoittuvaa hanketta on mahdollisista haittavaikutuksista huolimatta jatkettava, on toteutettava asianmukaisia korjaavia toimenpiteitä. EU:n tasolla komission tehtävänä on auttaa jäsenvaltioita panemaan Ylä-Normandia, Ala-Normandia ja Languedoc-Roussillon. Schleswig-Holstein ja Baijeri. Asturia, Madrid, Valencia ja Kanarian saaret. Tarkastuksessa oli mukana jäsenvaltioita, joilla on alueita Alppien, Atlantin, Mustan meren, mantereen, Makaronesian, Välimeren ja Pannonian vyöhykkeillä sekä arovyöhykkeellä. Tarkastuskäyntiä ei tehty sellaisiin jäsenvaltioihin, joilla oli alueita boreaalisella vyöhykkeellä. Tässä tarkoitetaan luontotyyppidirektiivissä edellytettäviä asianmukaisia arviointeja.

28 28 direktiivit tehokkaasti täytäntöön antamalla ohjeita ja tarvittaessa valvomalla täytäntöönpanoa. Jäsenvaltioiden viranomaisten ja sidosryhmien välinen koordinointi ei ollut riittävää 20. Natura verkoston hallinnointiin osallistuu monenlaisia aloja. Näitä aloja ovat erityisesti ympäristöön, maatalouteen, kaupunkisuunnitteluun, teollisuuden kehittämiseen ja matkailuun liittyvät alat. Natura 2000:n täytäntöönpanon onnistuminen edellyttää tehokasta alojen välistä koordinointia. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa oli järjestelmä Natura verkoston hallinnointia varten. Useimmissa tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista havaittiin kuitenkin esimerkkejä puutteellisesta koordinoinnista asiasta vastaavien viranomaisten välillä, kuten laatikosta 2 käy ilmi. Laatikko 2 Viranomaisten välisen koordinoinnin puutteet tarkastetuissa jäsenvaltioissa Romaniassa Natura 2000:n suunnittelun ja rahoituksen koordinointi kansallisella tasolla on riittävää. Sen sijaan alueellisella ja paikallisella tasolla alueen johtajien, viranomaisten ja muiden sidosryhmien (esimerkiksi maanomistajien) välistä yhteistyötä ja viestintää on parannettava, jotta varmistetaan Natura 2000 ohjelman vaikuttava täytäntöönpano. Tästä esimerkkinä on se, että useilta alueilta puuttui edelleen hallintoelin eikä käytössä ollut menettelyjä, joiden avulla Natura 2000 olisi voitu ottaa huomioon kaupunkisuunnittelussa. Lisäksi paikallisviranomaisten toteuttaman valvonnan vastuualueissa oli päällekkäisyyksiä. Ranskassa oli koordinointiongelmia Natura 2000:sta vastaavien ympäristöviranomaisten ja niiden maatalousviranomaisten välillä, joiden vastuulla oli jakaa suurin osa Natura alueiden tukemiseen käytetystä EU-rahoituksesta. Ympäristöviranomaiset eivät saaneet riittävästi maatalousviranomaisten toteuttamiin maatalouden ympäristötoimenpiteisiin liittyviä tietoja, esimerkiksi tietoja asiaan liittyvien maataloustuottajien ja alueiden lukumäärästä, toimenpidetyypeistä ja Natura alueisiin käytettyjen julkisten varojen määrästä. 21. Tärkeimmät sidosryhmät, erityisesti maankäyttäjät ja maanomistajat, on otettava mukaan Natura 2000 alueiden suojelutoimenpiteiden suunnitteluun ja toteutukseen, jotta ne voivat ymmärtää alueen suojelutavoitteita ja antaa niille tukensa. Jäsenvaltiot järjestivät valmiuksia kehittävää toimintaa kansallisella ja paikallisella tasolla lähinnä koulutuskurssien

29 29 muodossa. Esimerkkinä hyvästä käytännöstä on Ranskassa toteutettu paikallisen väestön kuuleminen (ks. laatikko 3). Muut tarkastetut jäsenvaltiot 34 eivät olleet perustaneet tehokkaita kanavia, joiden avulla voitaisiin järjestää säännöllisiä kuulemisia ja helpottaa viestintää tärkeimpien sidosryhmien kanssa. Laatikko 3 Esimerkki hyvästä käytännöstä eli maankäyttäjien ja paikallisen väestön kuulemisesta Ranskassa Natura alueita hallinnoi ohjauskomitea, johon kuului julkisen sektorin, alueviranomaisten, yhteisö- ja toimialajärjestöjen, suojelujärjestöjen ja maankäyttäjien yhdistysten edustajia. Osallistuminen ohjauskomiteoiden järjestämiin kuulemiseen sai aikaan sen, että sidosryhmät kokivat Natura tavoitteet omikseen. 22. Luontotyyppejä ja lajeja ei voi määrittää aluerajojen tai valtioiden rajojen perusteella. Suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen edellyttää toisiinsa hyvin kytkettyjen alueiden verkoston luomista, ja tällöin rajat ylittävä yhteistyö on välttämätöntä. Yhteistyötä edistävät rakenteet olivat kansallisella tasolla riittämättömät, eikä ollut menettelyjä, joiden avulla naapurimaat olisivat voineet vaihtaa tietoja mahdollisista alueista tai arviointia mahdollisesti edellyttävistä hankkeista (ks. kohta 28). Paikallisesti voitiin kuitenkin nähdä joitakin hyviä esimerkkejä EU:n tukemasta rajat ylittävästä yhteistyöstä, kuten laatikossa 4 on esitetty. Laatikko 4 Esimerkkejä paikallisesta rajat ylittävästä yhteistyöstä tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa Ranskassa erään tarkastetun alueen johtajat olivat tehneet yhteistyötä espanjalaisen vastapuolen edustajien kanssa POCTEFA 35 -hankkeessa, jota EAKR osarahoitti kaudella Puolassa havaittiin esimerkkejä Slovakian kanssa tehtävästä rajat ylittävästä yhteistyöstä, joka oli osa EAKR:n rahoittamaa Länsi-Karpaateilla toteutettavaa metson ja teeren suojeluhanketta Saksa, Espanja, Puola ja Romania. Espanjan, Ranskan ja Andorran rajatylittävä yhteistyöohjelma (Programme Opérationnel de Coopération Transfrontalière Espagne-France-Andorre).

30 30 Romaniassa oli käynnissä useita tiettyjen lajien suojeluun tähtääviä Life-hankkeita, joissa olivat mukana naapurivaltiot Unkari ja Bulgaria. Tarpeelliset suojelutoimenpiteet viivästyivät liian usein tai niitä ei määritelty asianmukaisesti jäsenvaltioissa 23. Kun komissio hyväksyy jonkin alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi, jäsenvaltioiden on kuuden vuoden kuluessa osoitettava kyseinen alue erityisten suojelutoimien alueeksi ja sovellettava tarvittavia suojelutoimenpiteitä alueella elävien suojeltujen luontotyyppien ja lajien suojelemiseksi 36. Myös lintudirektiivissä on samanlainen suojeluvaatimus (ks. kohta 6). Suojelutoimenpiteet voidaan esittää hoitosuunnitelmassa, jossa alueen suojelutavoitteet määritellään yhdessä tavoitteiden saavuttamiseen tarvittavien toimenpiteiden kanssa Useimmissa jäsenvaltioissa alueiden osoittaminen erityisten suojelutoimien alueiksi myöhästyi huomattavasti. Komission ilmoituksen mukaan tammikuussa 2010 yhteisön tärkeänä pitämiä alueita oli , ja tammikuussa 2016 niistä kolmannes oli vielä osoittamatta erityisten suojelutoimien alueiksi, mikä tarkoittaa, että kuuden vuoden määräaika ylittyi. Kolme jäsenvaltiota aluetta määräaikana (ks. liitteessä oleva taulukko 2). 38 ei ollut osoittanut yhtään erityisten suojelutoimien 25. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suojelutoimenpiteiden toteuttamisessa oli myöhästytty kaikissa viidessä tarkastetussa jäsenvaltiossa. Tarkastetuista 24 alueesta vain kahdeksassa suojelutoimenpiteet oli toteutettu kuuden vuoden kuluessa siitä, kun alue oli osoitettu erityisten suojelutoimien alueeksi. Espanjassa oli alue, jolta puuttuivat asianmukaiset suojelutoimenpiteet, vaikka se oli osoitettu erityisten suojelutoimien alueeksi jo 1990-luvulla. Tarpeellisten toimenpiteiden toteuttamisen myöhästyminen todennäköisesti vaarantaa kyseisten alueiden suojelun tason ja direktiivien tavoitteiden saavuttamisen Luontotyyppidirektiivin 4 artiklan 4 kohta. Natura-alueiden suojelu ja käyttö luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset (2000), Euroopan komissio. Malta, Puola ja Romania.

31 31 kokonaisuudessaan. Lisäksi vain muutamia hoitosuunnitelmia oli tarkistettu, vaikka jotkin niistä oli laadittu jo yli kymmenen vuotta ennen tarkastusta (ks. myös liitteessä oleva taulukko 3). 26. Suojelutoimenpiteiden on vastattava kyseiselle alueelle määriteltyjä suojelutavoitteita. Siitä huolimatta tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa (paitsi Puolassa) suojelutavoitteet eivät olleet riittävän täsmällisiä eivätkä määrällisiä. Tämä selittää, miksi näiden neljän jäsenvaltion 39 hoitosuunnitelmissa mainittuja suojelutoimenpiteitä ei myöskään ollut tarkasti määritelty ja niiden saavuttamiselle oli asetettu harvoin välitavoitteita (ks. laatikko 5). Laatikko 5 Esimerkkejä epätäsmällisistä suojelutavoitteista ja -toimenpiteistä Espanjassa tarkastetun alueen hoitosuunnitelma sisälsi yleisiä suojelutavoitteita, joissa ei täsmennetty suojeltavan kannan suuruutta kunkin suojellun lajin osalta tai vahvistettu asiaankuuluvaa aikataulua. Näihin tavoitteisiin pohjautuvat suojelutoimenpiteet olivat yhtä epämääräisiä. Esimerkkinä tästä on maininta: Maatalouden ympäristötuilla edistetään ympäristönsuojelun mukaisia maatalouden käytäntöjä. Tuloksia oli vaikea arvioida, kun tavoitteet ja toimenpiteet olivat näin yleisluonteisia. 27. Lisäksi tutkittiin, oliko tarkastuskäynnin kohteena olleilla 24 alueella hoitosuunnitelmat ja oliko ne pantu täytäntöön. Todettiin, että vain 12 alueella oli hoitosuunnitelma. Näistä alueista kolmella täytäntöönpano ei ollut vielä alkanut ja neljällä suunnitelma oli pantu täytäntöön vain osittain (ks. liitteessä oleva taulukko 3). Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot eivät arvioineet riittävästi hankkeita, joilla oli vaikutusta Natura alueisiin 28. Luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi Natura alueeseen, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, 39 Saksa, Espanja, Ranska ja Romania.

32 32 miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin (ks. kohta 10). Tilintarkastustuomioistuin tarkasti jäsenvaltioiden näissä arvioinneissa käyttämät järjestelmät ja tutki 47 hanketta, joissa tällainen arvio oli tarpeen. Kaksi hankkeista ei saanut arvioinnin jälkeen jatkolupaa. Kuva 4 Asianmukaisen arvioinnin kohdealue Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, asianmukaisten arviointien kohteena ollut urbaani rannikkoalue, alue 5, Espanja. 29. Kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa oli järjestelmä sellaisten hankkeiden arvioimiseksi, jotka saattavat vaikuttaa Natura alueisiin. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että 47 tapauksesta 34:ssä arviointeja ei ollut tehty johdonmukaisesti eikä täydellisesti. Lisäksi kuudessa tapauksessa dokumentaatio ei riittänyt siihen, että arviointien perusteella olisi voitu tehdä johtopäätöksiä (ks. liitteessä oleva taulukko 4). Tavallisimmat puutteet olivat seuraavat: arvioissa ei ollut analysoitu vaikutusta kaikkiin lajeihin ja luontotyyppeihin, arvioita ei ollut dokumentoitu riittävästi tai että niitä ei ollut suorittanut riittävän ammattitaitoinen henkilöstö (ks. esimerkki laatikosta 6). Laatikko 6 Esimerkki riittämättömistä arviointimenettelyistä Romaniassa toteutettu hanke koski viljavaraston rakentamista. Lupa annettiin tietyin ehdoin, joihin sisältyi lieventävien toimenpiteiden toteuttaminen. Ehdot eivät kuitenkaan olleet suojelutoimenpiteiden mukaisia, koska niissä kiellettiin pienimuotoinenkin rakentaminen ja koneiden aiheuttama melu.