U 4/2017 vp. Helsingissä 2 päivänä helmikuuta Valtiovarainministeri Petteri Orpo. Erityisasiantuntija Tuula Karjalainen

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi tilapäisesti sovellettavan yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismista Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 21 päivänä joulukuuta 2016 tekemä ehdotus neuvoston direktiiviksi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 2006/112/EY muuttamisesta tietyn kynnyksen ylittäviin tavaroiden luovutuksiin ja palvelujen suorituksiin tilapäisesti sovellettavan yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismin osalta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 2 päivänä helmikuuta 2017 Valtiovarainministeri Petteri Orpo Erityisasiantuntija Tuula Karjalainen

2 VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2016/ EHDOTUS TILAPÄISESTI SOVELLETTAVAN YLEISEN KÄÄNNETYN ARVON- LISÄVEROVELVOLLISUUDEN MEKANISMISTA 1 Yleistä Euroopan komissio antoi 21 päivänä joulukuuta 2016 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 2006/112/EY muuttamisesta tietyn kynnyksen ylittäviin tavaroiden luovutuksiin ja palvelujen suorituksiin tilapäisesti sovellettavan yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismin osalta, COM(2016) 811. Ehdotuksen tarkoituksena on antaa yksittäisille jäsenvaltioille mahdollisuus poiketa yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä niin, että määritetyn kynnysarvon ylittäviin kotimaisiin luovutuksiin sovelletaan tilapäistä yleistä käännettyä verovelvollisuutta. Ehdotus pohjautuu komission 7 päivänä huhtikuuta 2016 antamaan tiedonantoon arvonlisäveroa koskevasta toimintasuunnitelmasta (COM(2016) 148). 2 Ehdotuksen tausta Komission toimintasuunnitelman COM(2016) 148 mukaan arvonlisäverosta aiheutuvat veropetokset aiheuttavat vuosittain jäsenvaltioille suuret veronmenetykset. Komission mukaan alvvajeeseen on tarpeen puuttua kiireellisillä toimilla seuraavilla kolmella alalla: hallinnollisen yhteistyön parantaminen, verohallintojen toiminnan kollektiivinen kohentaminen ja sääntöjen vapaaehtoisen noudattamisen lisääminen. Toimintasuunnitelmassa käsitellään myös mahdollisuutta soveltaa yleistä käännettyä verovelvollisuutta veropetosten vastaisena toimenpiteenä. Asiasta on keskusteltu vuosien ajan eri tasoilla ja useita kertoja myös Ecofinissa. Yleisten sääntöjen mukaan arvonlisäveron myynnistä suorittaa tavaran tai palvelun myyjä. Käännetyllä verovelvollisuudella tarkoitetaan järjestelmää, jossa ostaja suorittaa myyjän sijaan arvonlisäveron valtiolle. Järjestelmää käytetään jäsenvaltion rajan ylittävissä myynneissä sekä kansallisesti eräillä erityisen petosalttiilla aloilla. Nykyisessä järjestelmässä tapahtuu petoksia erityisesti silloin, kun verovelvollinen hankkii rajan ylittävässä kaupankäynnissä tavaroita tai palveluja arvonlisäverotta ja laskuttaa niistä omalta asiakkaaltaan arvonlisäveron tilittämättä sitä veroviranomaisille, mutta ostaja voi kuitenkin vähentää sen. Käännettyä verovelvollisuutta sovellettaessa tämä ei olisi mahdollista, koska veronsuoritusvelvollisuus siirtyisi asiakkaalle. Komissio suhtautuu toimintasuunnitelmassaan torjuvasti yleiseen käännettyyn verovelvollisuuteen keskipitkän aikavälin tavoitteena. Yksi komission toimintasuunnitelmassa ilmoitetuista keskeisistä toimista on Euroopan vankan yhtenäisen alv-alueen luominen. Tämä edellyttää lopullisen alv-järjestelmän perustamista EU:n sisäiseen yritysten väliseen (B2B) rajat ylittävään kauppaan, joka perustuu siihen periaatteeseen, että tavaroita verotetaan niiden määrämaassa. Komissio on ilmoittanut aikovansa 2

3 esittää vuoden 2017 loppuun mennessä tähän verotusvaihtoehtoon perustuvan lainsäädäntöehdotuksen. Edellä mainitun muutoksen valmistelu, hyväksyminen ja täytäntöönpano kestävät jonkin aikaa, minkä vuoksi komissio on työstänyt samanaikaisesti muita aloitteita, etenkin kiireellisesti tarvittavia toimenpiteitä alv-petosten torjumiseksi sekä alv-vajeeseen puuttumiseksi. Alv-vaje on noussut lähes 160 miljardiin euroon, josta osan muodostavat rajat ylittävistä petoksista vuosittain aiheutuvat noin 50 miljardin euron tulonmenetykset. Yhtenä näistä kiireellisistä toimenpiteistä komissio on eräiden jäsenvaltioiden pyynnöstä harkinnut mahdollisuutta sallia kyseisten jäsenvaltioiden ottaa väliaikaisesti käyttöön yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismi, joka poikkeaisi yhdestä arvonlisäverodirektiivin yleisperiaatteesta eli erissä maksamisen periaatteesta. Ennen päätelmiensä esittämistä komissio aikoi arvioida tällaisen väliaikaisen mekanismin poliittisia, oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia. Ecofin-neuvoston istunnossa 17 päivänä kesäkuuta 2016 EU:n yleisestä petostentorjuntapolitiikasta saavutetun poliittisen yhteysymmärryksen yhteydessä komissio antoi seuraavan lausuman Ecofin-neuvoston istunnon pöytäkirjaan: Komissio sitoutuu esittämään ennen vuoden loppua lainsäädäntöehdotuksen, jossa yksittäisille jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus poiketa yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä niin, että määritetyn kynnysarvon ylittäviin kotimaisiin luovutuksiin sovelletaan yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismia, ja jolla säilytetään sisämarkkinat. 3 Ehdotuksen tavoitteet Tietyt jäsenvaltiot ovat laajalle levinneisiin karusellipetoksiin puuttumiseksi pyytäneet lupaa ottaa väliaikaisesti käyttöön yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismi. Karusellipetokset johtuvat perimmältään etenkin nykyisestä yhteisöluovutuksia koskevasta verovapaudesta, jonka perusteella tavaroita voi hankkia arvonlisäverotta. Monet toimijat osallistuvat veropetoksiin siten, että ne eivät tilitä veroviranomaisille tällaisten tavaroiden edelleen myynnistä suoritettavaa arvonlisäveroa. Verovelvollisilla asiakkailla on kuitenkin oikeus verovähennykseen. Samat tavarat voidaan luovuttaa useita kertoja siten, että tehdään uudelleen verovapaita yhteisöluovutuksia. Samanlaisia karusellipetoksia voi tapahtua myös palvelukaupassa. Ehdotettavalla mekanismilla poistettaisiin mahdollisuus tämäntyyppisiin veropetoksiin siten, että verovelvollinen asiakas olisi velvollinen maksamaan arvonlisäveron. Komission mukaan ehdotettu lainsäädäntömuutos on vapaaehtoisuutensa ja väliaikaisuutensa vuoksi oikeassa suhteessa tavoitteeseen, joka on petostentorjunta tietyissä jäsenvaltioissa, joilla ei ole hallinnollisia voimavaroja puuttua siihen tehokkaasti tai joissa alv-petosten määrä on lisääntynyt voimakkaasti. 4 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltio voisi tietyin edellytyksin ottaa käyttöön yleisen käännetyn verovelvollisuuden. Siinä veronmaksuvelvollinen on verovelvollinen, joka vastaanottaa sellaisia tavaroiden luovutuksia ja palveluiden suorituksia, jotka ylittävät euron kynnysarvon laskua kohden. Jäsenvaltion, joka haluaa ottaa käyttöön yleisen käännetyn verovelvollisuuden, olisi täytettävä seuraavat edellytykset: 3

4 a) jäsenvaltion arvonlisäverovaje on ennakoidusta alv-kertymästä prosentteina ilmaistuna vähintään 5 prosenttiyksikköä yhteisön alv-vajeen mediaania suurempi; b) jäsenvaltiossa tehtävien karusellipetosten osuus on suurempi kuin 25 prosenttia sen arvonlisäverovajeen kokonaismäärästä; c) jäsenvaltio osoittaa, että muut valvontatoimenpiteet eivät ole riittäviä karusellipetosten torjumiseksi sen alueella. Myös naapurijäsenvaltioiden olisi voitava käyttää yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismia, jos niihin kohdistuu vakava riski petosten siirtymisestä niiden alueelle sen vuoksi, että kyseisen mekanismin soveltamiseen on myönnetty lupa toisessa jäsenvaltiossa, ja muut valvontatoimenpiteet eivät riitä torjumaan petosriskiä. Edellytyksenä olisi, että: a) kyseisellä jäsenvaltiolla on yhteinen raja sellaisen jäsenvaltion kanssa, joka on saanut luvan soveltaa yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismia; b) jäsenvaltio osoittaa, että on olemassa vakava riski petosten siirtymisestä sen alueelle, koska naapurijäsenvaltiolle on myönnetty lupa soveltaa yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismia; c) jäsenvaltio osoittaa, että muut valvontatoimenpiteet eivät ole riittäviä petosten torjumiseksi sen alueella. Jäsenvaltioiden, jotka päättävät soveltaa yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismia, olisi otettava käyttöön erityisiä verovelvollisiin sovellettavia sähköisiä raportointivelvoitteita, jotta voidaan varmistaa mekanismin tehokas toiminta ja soveltamisen valvonta. Jäsenvaltioiden, jotka päättävät soveltaa yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismia, olisi pyydettävä tähän komission lupa ja toimitettava asiaa koskevat tiedot, jotta komissio voi arvioida kyseisen pyynnön. Yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismilla saattaa olla odottamattomia vaikutuksia sisämarkkinoiden toimintaan, koska petokset siirtyisivät mahdollisesti toisiin jäsenvaltioihin, jotka eivät sovella mekanismia. Tämän vuoksi komission olisi voitava varotoimenpiteenä kumota kaikki täytäntöönpanopäätökset, joilla hyväksytään mekanismin soveltaminen. Koska tällaisen mekanismin vaikutuksista ei voida tietää tarkasti, se olisi rajattava ajallisesti. Ehdotuksen mukaan mekanismia voisi soveltaa saakka. 5 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuusperiaatteeseen Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY muuttamista koskeva ehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 113 artiklaan, jonka mukaan direktiivin hyväksyminen edellyttää jäsenvaltioiden yksimielisyyttä. Ehdotus on komission mukaan toissijaisuusperiaatteen mukainen. Jäsenvaltiot eivät voi toimia yksittäin, sillä yksittäisten jäsenvaltioiden yleisen käännetyn verovelvollisuuden mekanismin soveltamista ei voida pitää arvonlisäverodirektiivin 395 artiklassa tarkoitettuna tavanomaisena poikkeuksena, koska siinä on kyse alv-järjestelmän perustavanlaatuisesta muutoksesta. Sen vuoksi yksittäisten jäsenvaltioiden mahdollisuus soveltaa mekanismia edellyttää, että komissio antaa ehdotuksen arvonlisäverodirektiivin muuttamiseksi siten, että tällainen poikkeusjärjes- 4

5 telmä sallitaan. Ehdotuksessa jäsenvaltioille jätetään edelleen pitkälti toissijaisuusperiaatteen mukaista liikkumavaraa, sillä mekanismin soveltaminen on vapaaehtoista ja kukin jäsenvaltio voi päättää, pyytääkö se poikkeusta vai ei, edellyttäen, että kriteerit täyttyvät. Valtioneuvoston kanta vastaa komission näkemystä toissijaisuusperiaatteesta. 6 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa Euroopan parlamentin ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausuntoja ei ole vielä annettu. Ehdotus on esitelty ECOFIN-neuvostossa Ehdotuksen käsittely neuvoston verotyöryhmässä on aloitettu Muistioluonnos ehdotuksesta on ollut kirjallisessa menettelyssä EU-asioiden komitean alaisessa jaostossa EU9 (Verot). 7 Ehdotuksen vaikutukset Suomelle Koska direktiiviehdotus on jäsenvaltioille valinnainen, se ei toteutuessaan edellytä arvonlisäverolain (1501/1993) muuttamista. Komission mukaan yleinen väliaikainen käännetty verovelvollisuus tarjoaisi lyhytaikaisen ratkaisun jäsenvaltioille, joissa karusellipetoksia tehdään erityisen paljon. Ehdotus minimoi sisämarkkinoille aiheutuvat kielteiset vaikutukset vähentämällä petosten siirtymistä jäsenvaltioiden välillä. Sisämarkkinoille aiheutuviin kielteisiin vaikutuksiin varauduttaisiin mahdollisuudella käyttää turvalauseketta. Komissio arvioi ehdotuksen vähentävän karusellipetoksia järjestelmää soveltavassa jäsenvaltiossa sekä rajoittavan petosten siirtymistä toiseen jäsenvaltioon. Tämä kuitenkin riippuu jäsenvaltion kyvystä valvoa järjestelmän soveltamista. Riittämätön valvonta voi aiheuttaa uusien petosmuotojen syntymistä. Komissio ei pysty arvioimaan ehdotetun järjestelmän lopullisia vaikutuksia petoksiin ilman aiempaa kokemusta järjestelmän soveltamisesta. Verohallinnoille aiheutuvien hallinnollisten kustannusten määrä ja kehitys riippuisi hallintojen tehokkuudesta ja niiden automatisoitujen järjestelmien tasosta. Yrityksille aiheutuvat hallinnolliset kustannukset lisääntyisivät lyhyellä ja pidemmällä aikavälillä. Yritysten tulisi osata toimia sekä käännetyn verovelvollisuuden että normaalisääntöjen mukaisissa tilanteissa (mahdollisesti eri jäsenvaltioissa) ja myös mukauttaa järjestelmänsä tämän mukaisesti. Sekä verohallinnoille että yrityksille aiheutuisi kustannuksia yleiseen käännettyyn verovelvollisuuteen siirtymisestä sekä edelleen järjestelmän purkamisesta ja normaalimenettelyyn palaamisesta. Järjestelmää soveltavien jäsenvaltioiden naapurimaille voi aiheutua lisäkustannuksia muun muassa valvonnasta ja veropetosten omalle alueelleen siirtymisen torjumisesta. Ehdotus voi lisätä petosriskiä Suomessa, mikäli yleistä käännettyä verovelvollisuutta soveltavien jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät eivät käytännössä toimi tehokkaasti ja Suomeen siirtyy tämän johdosta tavaroita verotta nykyistä helpommin. 5

6 Komission ehdotukseen ei sisälly riittävän yksityiskohtaisia taloudellisia arvioita ehdotuksen vaikutuksista. 8 Ahvenanmaan asema Asia ei kuulu Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. 9 Valtioneuvoston kanta Veropetosten vastainen taistelu on tärkeää ja sitä tulee edelleenkin tehostaa. Keinojen suhteen hallitus pitää parhaana valvonnan, hallinnollisen yhteistyön ja tietojenvaihdon parantamista, koska nämä toimenpiteet voidaan kohdistaa nimenomaan petoksellista toimintaa harjoittaviin. Tämän vuoksi hallitus on tukenut komission toimintasuunnitelmaa hallinnollisen yhteistyön parantamiseksi, sääntöjen vapaaehtoisen noudattamisen lisäämiseksi ja verohallintojen toiminnan tehostamiseksi. Hallitus ei kannata yleistä käännettyä verovelvollisuutta keskipitkän aikavälin tavoitteena. Hallitus suhtautuu epäillen myös komission ehdotukseen tilapäisen yleisen käännetyn verovelvollisuuden käyttöönottamisesta. Käännetty verovelvollisuus on poikkeuksellinen toimenpide, jota voidaan hyödyntää tietyillä rajatuilla petosherkillä aloilla, kun ostaja on myyjää luotettavampi veron tilittäjä. Laajemmin sovellettava käännetty verovelvollisuus merkitsisi luopumista arvonlisäverotuksen keskeisistä periaatteista ja siirtymistä vähittäismyyntiverojärjestelmään, jota on yleisesti pidetty haavoittuvampana petoksille, koska vero tilitettäisiin valtiolle vasta myyntiketjun viimeisessä vaiheessa. Mikäli vero jätettäisiin tällöin tilittämättä, valtio menettäisi koko vaihdantaketjun myyntien arvonlisäveron. Yleinen käännetyn verovelvollisuuden järjestelmä voi mahdollistaa myös uusia petosmuotoja. Tällainen muutos edellyttäisi myös uutta ilmoitus- ja valvontajärjestelmää, mikä lisäisi yritysten ja verohallinnon kustannuksia. Hallitus on huolissaan, että yleinen käännetty verovelvollisuus voi myös tilapäisenä kokeiluna aiheuttaa haittaa sisämarkkinoiden toimivuudelle, kohtuuttomia kustannuksia yrityksille ja hallinnolle ja lisätä rajat ylittävää petoksellista toimintaa. 6