Yksin maahan tulevien alaikäisten vastaanottoa, palauttamissekä kotouttamisjärjestelyjä EU-jäsenmaissa koskeva vertailututkimus

Transkriptio

1 Yksin maahan tulevien alaikäisten vastaanottoa, palauttamissekä kotouttamisjärjestelyjä EU-jäsenmaissa koskeva vertailututkimus 1 Euroopan muuttoliikeverkosto

2 Yksin maahan tulevien alaikäisten vastaanottoa, palauttamissekä kotouttamisjärjestelyjä EU-jäsenmaissa koskeva vertailututkimus 3 Euroopan muuttoliikeverkosto Toukokuu 2010 Tässä Euroopan muuttoliikeverkoston (EMV) yhteenvetoraportissa esitetään tiivistetysti EMV:n 22 kansallisen yhteyspisteen laatimissa kansallisissa raporteissa esitetyt päähavainnot. Nämä kansalliset yhteyspisteet toimivat Itävallassa, Belgiassa, Tšekin tasavallassa, Virossa, Suomessa, Ranskassa, Saksassa, Kreikassa, Unkarissa, Irlannissa, Italiassa, Latviassa, Liettuassa, Alankomaissa, Maltalla, Puolassa, Portugalissa, Slovakiassa, Sloveniassa, Espanjassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. EMV:n tavoitteen mukaisesti tutkimuksen tarkoituksena oli tuottaa puuttuvia tietoja menettelytavoista, joita sovelletaan EU:ssa yksin tuleviin alaikäisiin ja jotka vaihtelevat EU:hun tulon syiden ja taustojen arvioinnista maahantulomenettelyihin ja vastaanottojärjestelyihin, kotouttamistoimenpiteet, säilöönotto, palauttaminen ja parhaiden käytäntöjen tunnistaminen mukaan luettuina. Lisäksi tutkimuksessa vertailtiin saatavilla olevia tilastotietoja yksin tulleista alaikäisistä. EMV:n yhteenvetoraportti sekä yhteenvedon pohjana käytetyt 22 kansallista raporttia ovat saatavana osoitteesta Monet kansalliset raportit ovat saatavilla sekä jäsenvaltion kansallisella kielellä että englanniksi.

3 4 5 SISÄLLYSLUETTELO Vastuuvapaus ja tarkentava huomautus...6 Tiivistelmä JOHDANTO Metodologia Yksin tulevan alaikäisen määritelmä Muita raportteja ja tutkimuksia TAUSTAA KANSAINVÄLINEN JA EU:N LAINSÄÄDÄNTÖKEHYS Kansainväliset yleissopimukset Pakolaisten oikeusasemaa koskeva YK:n yleissopimus vuodelta Haagin yleissopimus lasten suojelusta YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus) Asiaankuuluva unionin säännöstö Euroopan unionin perusoikeuskirja Neuvoston päätöslauselma, annettu 26. kesäkuuta 1997, ilman huoltajaa tulevista kolmansien maiden alaikäisistä kansalaisista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) Turvapaikka Perheenyhdistäminen Paluu Takaisinottosopimukset ja muut sopimukset Ihmiskaupan ja ihmisten hyväksikäytön torjunta EU:n rahoitusvälineet EUROOPAN UNIONIIN TULON SYY(T) JA TAUSTA(T) Taulukko 1: Yleiskuva määritetyistä yksin tulevan alaikäisen maahantulon syistä Vainon pakeneminen ja suojelun hakeminen (turvapaikka) Perheenyhdistäminen Taloudelliset ja tavoitteisiin liittyvät syyt Liittyminen siirtolais-/diasporayhteisöön Kauttakulku toiseen jäsenvaltioon Ihmiskaupan uhrit Salakuljettaminen Lääketieteelliset syyt Hylkääminen Karkurit ja kulkurit MAAHANTULOMENETTELYT, MYÖS RAJATARKASTUKSET Maahantulo rajalla, myös vaaditut asiakirjat Käännyttämiset Turvapaikkahakemuksen jättäminen Kansallisten viranomaisten suorittama pidätys Rajavartioiden ja/tai poliisiviranomaisten kouluttaminen VASTAANOTTOJÄRJESTELYT, MYÖS KOTOUTTAMISTOIMENPITEET Edunvalvojan nimeäminen Ihmiskaupan uhreiksi joutuneet yksin tulleet alaikäiset Majoitus...45 Taulukko 2: Yleiskuva yksin tulleille alaikäisille tarjotusta majoituksesta jäsenvaltioissa Katoamiset Iän arviointi...54 Taulukko 3: Yleiskuva jäsenvaltioissa käytetyistä yksin tulleiden alaikäisten iänarviointimenetelmistä Täysi-ikäisyyden eli 18 vuoden iän saavuttaminen Perheen jäljittäminen Perheenyhdistäminen Terveydenhoito Opetus ja koulutus Työskentely SÄILÖÖNOTTO Kansallisen lainsäädännön mukaiset säilöönoton edellytykset Direktiivin 2008/115/EY ( palautusdirektiivin ) 17 artiklan mukainen säilöönotto PALAUTTAMISKÄYTÄNNÖT, MYÖS UUDELLEEN KOTOUTTAMINEN TILASTOJA YKSIN TULLEISTA ALAIKÄISISTÄ Turvapaikkahakemukset...83 Taulukko 4: Yleiskuva yksin tulleiden alaikäisten vuosina tekemistä turvapaikkahakemuksista Taulukko 5: Yksin tulleiden alaikäisten vuonna 2008 tekemät turvapaikkahakemukset eriteltyinä sen mukaan, minkä maan kansalainen alaikäinen on...86 Taulukko 6: Yksin tulleiden alaikäisten vuonna 2008 tekemät turvapaikkahakemukset eriteltyinä alaikäisen sukupuolen ja iän (ikäryhmän) mukaan Huostassa olevat yksin tulleet alaikäiset...90 Taulukko 7: Viranomaisten huostassa vuosina olleet yksin tulleet alaikäiset...92 Taulukko 8: Viranomaisten huostassa vuonna 2008 olleiden yksin tulleiden alaikäisten määrät kansalaisuuden mukaan eriteltyinä...92 Taulukko 9: Viranomaisten huostassa vuonna 2008 olleiden yksin tulleiden alaikäisten määrät sukupuolen ja iän (ikäryhmän) mukaan eriteltyinä Säilöön otetut yksin tulleet alaikäiset...95 Taulukko 10: Vuosina säilöön otettujen yksin tulleiden alaikäisten määrät niissä maissa, joista tietoja on saatavana Yksin tulleiden alaikäisten tuetut paluut...96 Taulukko 11: Yksin tulleiden alaikäisten tuetut paluut vuosina niissä maissa, joista tietoja on saatavana Lisätietoja Käännyttämiset Pidätykset, myös rajalla Ihmiskaupan uhrit Perheenyhdistäminen PARHAAT KÄYTÄNNÖT Kattavampien tilastotietojen hankkiminen Tiedonvaihdon parantaminen Vastaanotto ja majoitus Edunvalvojan nimeäminen Katoamiset Iän arviointi Turvapaikkamenettely Toimenpiteet tilanteessa, jossa yksin tullut alaikäinen ei hae turvapaikkaa Toimenpiteet tilanteessa, jossa yksin tullut alaikäinen on EU:n kansalainen Kotouttamistoimenpiteet Yhteistyö alkuperämaiden kanssa, myös palauttamis- ja uudelleenkotouttamistapauksissa Julkaistut ohjeet parhaista käytännöistä LOPPUHUOMAUTUKSET...113

4 6 7 Vastuuvapaus Tämän raportin on laatinut Euroopan muuttoliikeverkosto (EMV) ja sitä on täydentänyt Euroopan komissio yhteistyössä työhön osallistuneiden EMV:n 22 kansallisen yhteyspisteen kanssa. Tässä raportissa esitetyt mielipiteet ja näkemykset eivät välttämättä vastaa Euroopan komission tai EMV:n kansallisten yhteyspisteiden näkemyksiä, eivätkä raportin päätelmät sido niitä. Tarkentava huomautus Tähän työhön osallistui 22 EMV:n kansallista yhteyspistettä seuraavista maista: Itävalta, Belgia, Tšekin tasavalta, Viro, Suomi, Ranska, Saksa, Kreikka, Unkari, Irlanti, Italia, Latvia, Liettua, Alankomaat, Malta, Puola, Portugali, Slovakia, Slovenia, Espanja, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta. Kun nämä jäsenvaltiot mainitaan raportissa, niiden nimet esiintyvät lihavoituina, ja kun tekstissä viitataan jäsenvaltioihin, tarkoitetaan nimenomaan näitä jäsenvaltioita. Tiivistelmä Euroopan muuttoliikeverkoston (EMV) 22 kansallista yhteyspistettä teki tutkimuksen yksin maahan tulevien alaikäisten vastaanotto-, palauttamis- ja kotouttamisjärjestelyjä koskevista menettelytavoista sekä alaikäisten määrästä. Nämä kansalliset yhteyspisteet toimivat Itävallassa, Belgiassa, Tšekin tasavallassa, Virossa, Suomessa, Ranskassa, Saksassa, Kreikassa, Unkarissa, Irlannissa, Italiassa, Latviassa, Liettuassa, Alankomaissa, Maltalla, Puolassa, Portugalissa, Slovakiassa, Sloveniassa, Espanjassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. EMV:n tavoitteen mukaisesti tutkimuksen tarkoituksena oli tuottaa puuttuvia tietoja menettelytavoista, joita EU:ssa sovelletaan yksin tuleviin alaikäisiin ja jotka vaihtelevat EU:hun tulon syiden ja taustojen arvioinnista maahantulomenettelyihin ja vastaanottojärjestelyihin, kotouttamistoimenpiteet, säilöönotto, palauttaminen ja parhaiden käytäntöjen tunnistaminen mukaan luettuina. Lisäksi tutkimuksessa vertailtiin saatavilla olevia tilastotietoja yksin tulleista alaikäisistä. Johdannossa (luku 1) luodaan yleiskatsaus noudatettuun metodologiaan (kappale 1.1), esitetään yksin maahan tulevan alaikäisen määritelmä (kappale 1.2) ja esitellään aiemmat raportit ja tutkimukset (kappale 1.3) tästä aiheesta. Tämän jälkeen kuvaillaan taustat (luku 2) sekä asiaankuuluva kansainvälinen ja EU:n lainsäädäntökehys (luku 3). Useilla jäsenvaltioilla on kokemusta siitä, että maahan on saapunut ja vastaanotettu suuria määriä yksin tulleita alaikäisiä. Joissakin jäsenvaltioissa heidän määränsä on kasvanut huomattavasti vuodesta 2008 lähtien. Tämä kehitys on johtanut tarpeeseen vastata ilmiöön kehittämällä tarkoituksenmukaista politiikkaa. Sekä EU:n että jäsenvaltioiden kattavat säädökset, joiden yhtenä perusperiaatteena on heikoimmassa asemassa olevien, myös alaikäisten, suojelu, sisältävät monia säännöksiä tällaisen suojelun antamisesta, erityisesti yksin tulleille, turvapaikkaa hakeneille alaikäisille. Kuten tästä tutkimuksesta ilmenee, huomioon on otettava myös monia muita asianhaaroja, kuten säännöksiä, joita sovelletaan muihin kuin turvapaikkaa hakeneisiin alaikäisiin ja jotka ovat monimutkaisempia. EU:hun tulon syyt ja taustat vaihtelevat, niitä on paljon ja ne liittyvät toisiinsa (luku 4 ja taulukko 1). Niitä ovat muun muassa vainon pakeneminen ja suojelun hakeminen, perheenyhdistäminen, kun osa perheenjäsenistä asuu jo EU:ssa, taloudelliset ja henkilökohtaisiin tavoitteisiin liittyvät syyt, liittyminen siirtolais-/diasporayhteisöön, matkustaminen toiseen jäsenvaltioon (useimmiten johonkin EU:n 15 vanhasta jäsenvaltiosta), ihmiskaupan tai salakuljettajien uhriksi joutuminen, lääketieteelliset syyt tai heitteillejättö, karkaaminen tai päämäärätön kuljeskelu. Siispä yksin tuleva alaikäinen voi saapua EU:hun useammasta kuin yhdestä edellä mainitusta syystä ja/tai siirtyä yhdestä ryhmästä toiseen. Hän voi esimerkiksi tulla kolmannesta maasta (yhteisön ulkopuolisesta maasta), jossa on käynnissä selkkaus ja/tai joka kärsii äärimmäisestä köyhyydestä ja jossa tulevaisuudenmahdollisuudet ovat rajalliset, ja hänen perheensä on saattanut lähettää hänet etsimään parempaa elämää Euroopasta. Perhe maksaa alaikäisen salakuljetuksen EU:hun, ja EU:hun saavuttuaan hän tekee turvapaikkahakemuksen joko heti tai viranomaisten pidätettyä hänet. Vaikka yksin tuleviin alaikäisiin turvapaikanhakijoihin sovellettavat maahantulomenettelyt, myös rajatarkastukset (luku 5), ovat kaikissa jäsenvaltioissa varsin vakiintuneita ja enemmän tai vähemmän yhtenäisiä, tilanne ei ole sama muilta osin. Koska alaikäinen tuskin voi tuntea hakemuksen tekemistä koskevat menettelyt riittävän hyvin saapuessaan EU:n ulkorajalle, maahantulo sallitaan useimmissa tapauksissa, jopa lyhyeksi ajaksi. Joissakin tapauksissa maahantulija voidaan käännyttää, esimerkiksi jos alaikäisen arvioidaan virheellisesti olevan täysi-ikäinen. Siispä käytännöt vaihtelevat jäsenvaltion mukaan, vaikka aina, kun maahan saapuu alaikäisiä yksin, viranomaiset kantavat erityistä huolta heidän hyvinvointinsa turvaamisesta ja ovat huolissaan varsinkin siitä, ovatko he salakuljetuksen tai ihmiskaupan (potentiaalisia) uhreja. Yksin tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelyihin (luku 6) kuuluu keskeisenä osana edunvalvojan tai vastaavan nimeäminen (kappale 6.1). Monissa jäsenvaltioissa nimetty edunvalvoja antaa oikeudellista apua paitsi turvapaikanhakuprosessissa myös muissa yksin tulleen alaikäisen oleskeluun liittyvissä asioissa. Ihmiskaupan uhreiksi joutuneisiin yksin tulleisiin alaikäisiin sovelletaan erityisiä menettelyjä (kappale 6.2). Useimmiten heille tarjotaan (lyhytaikaista) suojelua myöntämällä erityinen oleskelulupa. Kaikki jäsenvaltiot tarjoavat tietenkin yksin tulleille alaikäisille majoitusta ja muita hoivapalveluja (kappale 6.3 ja taulukko 2). Majoituksen tyyppi riippuu usein alaikäisen yksilöllisistä tarpeista, iästä ja siitä, onko hän hakenut turvapaikkaa. Monissa jäsenvaltioissa laitoksista, joissa alaikäisistä pidetään huolta, on kadonnut (kappale 6.4) huolestuttava määrä alaikäisiä. Parhaassa tapauksessa tämä johtuu siitä, että yksin tullut alaikäinen on lähtenyt avoimesta vastaanottokeskuksesta ja muuttanut jäsenvaltiossa jo asuvan perheensä luo, kun taas pahimmassa tapauksessa nämä alaikäiset ovat joutuneet ihmiskaupan ja hyväksikäytön uhreiksi. Tällaisten katoamisten ehkäisemiseksi käynnistettyjä aloitteita ovat muun muassa asiaankuuluvien sidosryhmien (esimerkiksi poliisin, asiaankuuluvien ministeriöiden, edunvalvojien ja vastaanottokeskusten) välisen koordinoinnin parantaminen sekä vastaanottokeskusten vartioinnin ja valvonnan lisääminen. Täsmällisten ja johdonmukaisten menetelmien kehittäminen yksin tulleiden alaikäisten iän määrittämiseksi (kappale 6.5 ja taulukko 3) epäselvissä tapauksissa on epäilemättä kaikille jäsenvaltioille yhteinen haaste. Se on kuitenkin erittäin tärkeää paitsi esimerkiksi turvapaikkamenettelyjen väärinkäytön välttämiseksi myös kunnan majoittamien alaikäisten turvallisuuden takaamiseksi. Vaikka käytössä onkin useita menetelmiä (haastattelut, asiakirjojen tarkastaminen, lääkärin ja psykologin tarkastus), mikään niistä ei anna yksinään täyttä varmuutta iästä, varsinkaan lääkärintarkastukseen perustuvat menetelmät. Yleisenä käytäntönä kuitenkin on se, että jäsenvaltiot uskovat hyvää ja käyttävät alinta määritettyä ikää. Samassa yhteydessä tuotiin esiin myös kysymys yksin tulleista alaikäisistä, jotka täyttävät 18 vuotta viranomaisten huostassa ollessaan (kappale 6.6). Tästä seikasta raportoineiden jäsenvaltioiden käytännöt vaihtelevat sen mukaan, onko oleskelulupa myönnetty, niin että yksin tullutta alaikäistä saatetaan vaatia virallisesti lähtemään majoituspaikasta tai tapauksissa, joissa minkäänlaista suojelua ei anneta, häntä saatetaan vaatia lähtemään jäsenvaltiosta. Usein yksin tulleen alaikäisen oikeudellinen asema muuttuu ristiriitaiseksi hänen täyttäessään 18 vuotta.

5 8 9 Vaikka jäsenvaltiot ryhtyvät toimiin ja ovat ottaneet käyttöön menettelyjä yksin tulleen alaikäisen perheen jäljittämiseksi (kappale 6.7) alkuperämaassa, tässä onnistutaan käytännössä suhteellisen harvoin. Syynä on joskus se, ettei perheenyhdistämistä alkuperämaassa pidetä lapsen edun mukaisena, mutta useimmiten se, että perheen jäljittäminen osoittautuu mahdottomaksi. Vaikka perheenyhdistämistä (kappale 6.8) pidetäänkin mahdollisena keinona, jonka avulla yksin tulleen alaikäisen muut perheenjäsenet pääsevät myöhemmin EU:hun, on varsin vähän näyttöä siitä, että perheitä yhdistettäisiin laajamittaisesti yksin saapuneelle alaikäiselle myönnetyn pakolaisaseman pohjalta. teistyöhön. Tämä osoittaa, että jäsenvaltioilla on jo paljon tietoa ja kokemusta, jonka pohjalta politiikkaa voidaan kehittää edelleen. Loppuhuomautuksissa (luku 11) tuodaan esiin seikkoja, jotka voivat osoittaa päättäjille ja muille asiaankuuluville sidosryhmille, minkä osa-alueiden kehittämisestä voisi olla hyötyä. Niitä pitäisi tarkastella suhteessa toimintasuunnitelmaan (KOM(2010) 213) 1, josta ilmoitettiin Tukholman ohjelmassa ja jota komissio ehdotti toukokuussa 2010 ja jota tämä EMV:n tutkimus täydentää. Kaikki jäsenvaltiot tarjoavat usein majoituksen yhteydessä ja joskus osana kotouttamistoimenpiteitään mahdollisuuden saada terveydenhuoltopalveluja (kappale 6.9), opetusta (kappale 6.10) sekä kansallisten ehtojen täyttyessä työtä (kappale 6.11). Terveydenhuolto käsittää paitsi päivystyspalvelut myös muuta hoitoa, kuten fysiologisen arvioinnin ja hoidon. Opetusta annetaan kaikissa jäsenvaltioissa, usein riippumatta siitä, onko yksin tulleella alaikäisellä oleskelulupa. Opetus aloitetaan useimmiten kielenopetuksella, jotta alaikäinen oppisi jäsenvaltion kielen. Työskentelymahdollisuudet ovat käytännössä rajalliset. Työtä on yleensä tarjolla vain 16 vuotta täyttäneille alaikäisille, minkä lisäksi heidän on täytettävä myös muita ehtoja. Yksin tulleen alaikäisen säilöönottoa (luku 7) käytetään yleensä viimeisenä keinona, ja joissakin jäsenvaltioissa yksin tullutta alaikäistä ei oteta säilöön missään tilanteessa. Useimmiten yksin tullut alaikäinen otetaan säilöön mahdollista maasta poistamista varten tai hänen syyllistyttyään rikokseen. Lähes kaikki jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että niiden kansallinen lainsäädäntö täyttää jo palautusdirektiivin säännöksissä asetetut alaikäisten säilöönottoa koskevat vaatimukset. Yksin maahan tulleet alaikäiset palautetaan ja pyritään kotouttamaan uudelleen alkuperämaahan (luku 8) ensisijaisesti vain, jos sitä pidetään alaikäisen edun mukaisena. Käytännössä aivan kuten säilöönottojenkin kohdalla palautettujen määrä on suhteellisen pieni ja jäsenvaltioissa on toteutettu vain tuettuja paluita, joihin on liittynyt usein uudelleenkotouttamista ja jotka on toteutettu esimerkiksi osana Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) ohjelmia. Saatavilla on jonkin verran joskin rajallisesti tietoa syistä, joiden vuoksi yksin maahan tulleet alaikäiset haluavat palata. Vastaavasti jäsenvaltiot ovat raportoineet myös siitä, etteivät yksin tulleet alaikäiset ole kiinnostuneita palaamaan alkuperämaahansa ja että potentiaalisen paluumaan viranomaisten kanssa on ollut vaikeaa tehdä yhteistyötä. Tilastot yksin tulleista alaikäisistä (luku 9 ja taulukot 4 11) ovat kattavimpia ja vertailukelpoisimpia alaikäisten turvapaikanhakijoiden osalta. Vuonna 2008 tähän tutkimukseen osallistuneissa 22 jäsenvaltiossa yksin tulleet alaikäiset tekivät yhteensä turvapaikkahakemusta (taulukko 4). Hakemukset jakautuivat hyvin epätasaisesti jäsenvaltioiden kesken, niin että niiden määrät vaihtelivat alle kymmenestä hakemuksesta hakemukseen. Samoin yksin tulleiden alaikäisten kansalaisuus vaihteli (taulukko 5), vaikka suurin osa heistä olikin Afganistanin, Irakin ja muutamien Afrikan valtioiden kansalaisia. Yksin tulleiden alaikäisten sukupuolen ja iän tarkastelu osoittaa, että 16 vuotta täyttäneet pojat olivat suurin ryhmä (taulukko 6). Tutkimuksessa annetaan mahdollisuuksien mukaan lisätietoja myös viranomaisten huostassa olevista alaikäisistä (taulukot 7 9), säilöön otetuista alaikäisistä (taulukko 10), tuetuista paluista (taulukko 11), käännyttämisistä, vangitsemisista, ihmiskaupan uhreista, perheenyhdistämisistä ja Eurodacin tarkastuksista. Näitä tietoja on kuitenkin vähemmän, mikä johtuu osaksi siitä, että kirjatut määrät ovat pieniä eikä tietoja ole saatavilla kaikista jäsenvaltioista. Siksi jatkuvana haasteena oli saada kattavia jäsenvaltiokohtaisia tietoja sekä kattavia ja vertailukelpoisia EU:n tason tietoja. Tutkimus sisältää myös koosteen jäsenvaltioiden määrittämistä, yksin tulleiden alaikäisten aiheuttamien haasteiden torjuntaan liittyvistä parhaista käytännöistä (luku 10). Vaikka parhaat käytännöt eivät katakaan kaikkia tämän tutkimuksen näkökohtia, niissä käsitellään monenlaisia asioita, jotka vaihtelevat tarpeesta hankkia kattavampia tilastotietoja aina alkuperämaiden kanssa tehtävään yh- 1 Saatavana osoitteesta Katso myös 3. kesäkuuta 2010 päivätyt oikeus- ja sisäasioiden neuvoston päätelmät osoitteesta

6 JOHDANTO Euroopan muuttoliikeverkosto 2 (EMV) perustettiin neuvoston päätöksellä 2008/381/EY 3. Sen tarkoituksena on antaa puolueetonta, luotettavaa ja ajantasaista tietoa muuttoliikkeistä ja turvapaikkaasioista EU:n päätöksenteon tueksi. EMV antaa näitä tietoja myös yleisölle. Näiden tavoitteiden mukaisesti tehtiin EU:n vertailututkimus aiheesta Yksin maahan tulevien alaikäisten vastaanotto-, palauttamis- ja kotouttamisjärjestelyjä koskevat menettelytavat sekä alaikäisten määrä. Sen tarkoituksena on auttaa kehittämään menettelytapoja, joilla edistetään yksin tulevien alaikäisten turvallista vastaanottoa vastaanottavissa maissa (EU:n jäsenvaltioissa) tai paluumaissa. Tutkimuksen tavoitteena on tuottaa puuttuvia tietoja menettelytavoista, joita EU:ssa sovelletaan yksin tulleisiin alaikäisiin ja jotka vaihtelevat EU:hun tulon syiden ja taustojen arvioinnista maahantulomenettelyihin ja vastaanottojärjestelyihin, kotouttamistoimenpiteet, säilöönotto, palauttaminen ja parhaiden käytäntöjen tunnistaminen mukaan luettuina. Lisäksi tutkimuksessa vertailtiin saatavilla olevia tilastotietoja yksin tulleista alaikäisistä. Tutkimuksen tulokset on tarkoitettu lähinnä tahoille, jotka työskentelevät yksin tulevia alaikäisiä koskevan politiikan (tai sen kehittämisen) parissa, erityisesti jäsenvaltioiden ministereille/virkamiehille, kansainvälisille elimille, kansalaisjärjestöille ja EU:n toimielimille. Tämän yhteenvetoraportin tarkoituksena on antaa yleiskuva ja kertoa EMV:n 22 kansallisen yhteyspisteen laatimissa kansallisissa raporteissa esitetyistä päähavainnoista EU:n näkökulmasta (esimerkiksi vertaamalla niitä viimeaikaisiin poliittisiin aloitteisiin). Kyseiset kansalliset yhteyspisteet toimivat Itävallassa, Belgiassa, Tšekin tasavallassa, Virossa, Suomessa, Ranskassa, Saksassa, Kreikassa, Unkarissa, Irlannissa, Italiassa, Latviassa, Liettuassa, Alankomaissa, Maltalla, Puolassa, Portugalissa, Slovakiassa, Sloveniassa, Espanjassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Siispä tässä raportissa esitetyt huomiot liittyvät näissä jäsenvaltioissa vuoden 2009 puoliväliin asti vallinneeseen tilanteeseen sellaisena kuin EMV:n kansalliset yhteyspisteet ovat siitä raportoineet. Tämän lähestymistavan vuoksi kussakin luvussa ja kappaleessa ei välttämättä mainita kaikkia jäsenvaltioita, vaikka niissä esitetäänkin mahdollisuuksien mukaan jäsenvaltioiden välisiä vertailuja. Tarkempia tietoja kunkin jäsenvaltion tilanteesta annetaankin kansallisissa raporteissa 4, joihin kehotamme lämpimästi tutustumaan. Ensimmäisessä luvussa esitellään tutkimuksessa käytetty metodologia (kappale 1.1), esitetään yksin tulevan alaikäisen määritelmä (kappale 1.2) ja luodaan yleiskatsaus muihin täydentäviin raportteihin ja tutkimuksiin (kappale 1.3). Seuraavissa luvuissa esitellään taustat (luku 2) sekä kansainvälinen ja EU:n lainsäädäntökehys (luku 3) ja luodaan yleiskatsaus EU:hun tulon syihin ja taustoihin (luku 4), maahantulomenettelyihin, myös rajatarkastuksiin (luku 5), vastaanottojärjestelyihin, myös kotouttamistoimenpiteisiin (luku 6), tilanteisiin, joissa yksin tullut alaikäinen voidaan ottaa säilöön (luku 7), palauttamiskäytäntöihin, myös uudelleen kotouttamiseen (luku 8), saatavilla oleviin tilastoihin yksin tulleista alaikäisistä (luku 9) sekä parhaisiin käytäntöihin (luku 10). Loppuhuomautuksissa (luku 11) tuodaan esiin tiettyjä tutkimukseen osallistuneiden jäsenvaltioiden havainnoista löytyneitä yhteisiä piirteitä. Huom. Yhteenvetoraportti on laadittu rakenteeltaan sellaiseksi, että sen eri luvuista on mahdollista hakea suoraan eri asioista tarvittavia tietoja, ilman että koko raporttia tarvitsee käydä läpi. Siksi tutkimuksen pitäisi toimia myös hyödyllisenä hakuteoksena. 2 Lisätietoja EMV:stä, myös sen toiminnan tuloksista, saa osoitteesta 3 Saatavana osoitteesta 4 Saatavana osoitteesta joissakin tapauksissa myös jäsenvaltioiden kansallisilla kielillä. 1.1 Metodologia Kukin tutkimukseen osallistuva EMV:n kansallinen yhteyspiste laati kansallisen raportin EMV:n yhteisten vaatimusten mukaisesti, jotta jäsenvaltioiden havainnot olisivat vertailukelpoisia. Siksi raporttiin sisältyi metodologiaosio, jossa kerrottiin tietolähteiden määritys- ja valintamenetelmistä, käytetyistä tietokannoista sekä mukaan otetuille lähteille asetetuista kriteereistä (esimerkiksi tiedon/tutkimuksen laatu) annettiin yleiskuva käytettyjen tietojen tyypeistä ja lähteistä, myös olemassa olevista tutkimuksista ilmoitettiin, mihin organisaatioihin/laitoksiin oli mahdollisesti otettu yhteyttä merkityksellisten tietojen saamiseksi kerrottiin, mitä ongelmia tutkimusta tehtäessä oli kohdattu ilmoitettiin, ellei joitakin näkökohtia voitu käsitellä tai joitakin tilastotietoja antaa vaatimusten mukaisesti, ja kerrottiin, miten mahdollisesti annettuja vaihtoehtoisia tietoja pitäisi tulkita suhteessa siihen, mitä oli pyydetty kerrottiin, liittyikö havaintoihin varaumia/huomautuksia, ja jos liittyi, niin millaisia. EMV:n normaalikäytäntönä on tehdä jäsenvaltioissa saatavilla olevista tuoreista ja ajankohtaisista tiedoista työpöytätutkimus, jossa tarkastellaan ja/tai yhdistetään tietoja, jotta saadaan selville asiat, joita pidetään päättäjille merkityksellisinä, hyödyllisinä ja tarpeellisina. Nämä tiedot saadaan monista eri lähteistä, kuten sovellettavasta lainsäädännöstä, julkishallinnon virkamiesten (lakiasiantuntijoiden ja hallinnon asiantuntijoiden) tuottamista asiakirjoista, parlamenteissa käytyjen keskustelujen pöytäkirjoista, ministeriöiden lehdistötiedotteista, tiedotusvälineistä (myös Internetistä), esimerkiksi virallisissa lehdissä julkaistuista virallisista asiakirjoista ja oikeuskäytäntöä koskevista julkaisuista, kansalaisjärjestöjen ja kansainvälisten järjestöjen raporteista sekä asiaankuuluvista tutkimusjulkaisuista (erikoistutkielmista, esseistä, tutkimusraporteista ja konferenssijulkaisuista). Joissakin tapauksissa (Belgiassa, Virossa, Suomessa, Saksassa, Unkarissa, Irlannissa, Italiassa, Liettuassa, Maltalla, Alankomaissa, Portugalissa, Slovakiassa, Sloveniassa, Espanjassa ja Ruotsissa) haastateltiin asiaankuuluvien sidosryhmien (ministeriöiden, viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja muiden järjestöjen) edustajia, minkä lisäksi Liettuassa, Maltalla ja Espanjassa haastateltiin yksin tulleita alaikäisiä. Itävallassa kuultiin kansallisen verkoston jäseniä jakamalla kyselylomaketta ja järjestämällä haastatteluja. Unkarissa, Sloveniassa ja Espanjassa jaettiin kyselylomaketta Unkarissa ja Sloveniassa yksin tulleita alaikäisiä turvapaikanhakijoita auttaville sosiaalityöntekijöille ja Espanjassa itsehallintoalueille ja kaupungeille. Yhdistyneessä kuningaskunnassa haastateltiin menettelytapoja kehittäviä työntekijöitä. Tutkimuksessa esitetään myös mahdollisuuksien mukaan tilastotietoja (luku 9), vaikka niitä onkin monissa tapauksissa saatavilla niukalti tai niitä on kirjattu jäsenvaltioissa epäjohdonmukaisesti. Yhtenä tavoitteena oli antaa jäsenvaltiossa saatavilla olevat tiedot ihannetilanteessa ainakin tiedot yksin tulleen alaikäisen iästä, sukupuolesta ja kansalaisuudesta ja lähteisiin sisältyi tilastoja maahantulosta, rajalla tapahtuneista käännyttämisistä ja turvapaikkahakemuksista. Monien jäsenvaltioiden tapaan esimerkiksi Saksassa ei voitu vahvistaa tietojen kirjaustavan vuoksi riittävän luotettavasti yksin tulleiden alaikäisten kokonaismäärää muutoin kuin alaikäisten turvapaikanhakijoiden osalta. Luotettavimpina tietoina pidettiinkin turvapaikanhakijoita koskevia tietoja, vaikka turvapaikanhakijoiden määrä ei vastaakaan täysin yksin tulleiden alaikäisten kokonaismäärää. Itävallassa asiantuntijat olettavat useimpien yksin tulleiden alaikäisten hakevan turvapaikkaa. Muutamissa jäsenvaltioissa (Irlannissa, Portugalissa, Alankomaissa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa) tietosuojalainsäädäntö estää tietojen julkaisemisen kansallisessa raportissa, kun yksin tulleiden alaikäisten määrä on pieni (yleensä alle viisi). Tässä yhteenvetoraportissa taulukot esitetään kyseisten lakien mukaisella tavalla.

7 Yksin tulevan alaikäisen määritelmä 5 Tässä tutkimuksessa yksin maahan tulevilla alaikäisillä 6 tarkoitetaan neuvoston direktiivin 2001/55/ EY 7 2 artiklan f kohdan mukaisesti alle 18-vuotiaita kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka tulevat jäsenvaltioiden alueelle ilman heistä joko oikeuden tai vakiintuneen käytännön nojalla vastuussa olevaa aikuista, niin kauan kuin he eivät tosiasiallisesti ole tällaisen henkilön huostassa, tai alaikäisiä, jotka ovat jääneet ilman huoltajaa heidän tultuaan jäsenvaltion alueelle. On huomattava, että yksin tulevat alaikäiset, jotka ovat EU:n kansalaisia, eivät kuulu määritelmän soveltamisalaan. Yhdistyneessä kuningaskunnassa on käytössä kansallisella tasolla eri muotoja ja määritelmiä termille yksin tuleva alaikäinen. Muutamat maat (Itävalta, Belgia, Suomi, Italia, Puola 8 ) antoivat tietoa yksin tulevista alaikäisistä, jotka ovat EU:n kansalaisia, valottaakseen paremmin kokonaistilannetta, johon tiedot yksin tulevista alaikäisistä (jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia) osaltaan liittyvät, ja osoittaakseen heidän suhteellisen osuutensa. 1.3 Muita raportteja ja tutkimuksia Muista hankkeista erityisen tärkeä on samoihin aikoihin käynnistetty perusoikeusviraston täydentävä hanke, joka koskee huoltajastaan erilleen joutuneita, turvapaikkaa hakevia lapsia EU:n jäsenvaltioissa (Separated asylum seeking children in EU Member States 9 ). Hankkeen tarkoituksena on tarkastella yksin tulleiden, huoltajastaan erilleen joutuneiden ja orpojen alaikäisten turvapaikanhakijoiden ja heidän parissaan työskentelevien virkamiesten ja muiden työntekijöiden näkemyksiä, kokemuksia ja odotuksia lapsiin keskittyvän osallistavan tutkimuksen avulla. Tutkimuksessa käsiteltiin tilannetta 12:ssa EU:n jäsenvaltiossa. Muita merkittäviä raportteja yksin tulleista alaikäisistä ovat seuraavat: Euroopan parlamentin selonteko aiheesta Lasten säilöönotto jäsenvaltioiden maahanmuuton valvonta- ja määritysprosesseissa (The Detention of Children in Member States Migration Control and Determination Processes) 10 Euroopan parlamentin tutkimus aiheesta Olosuhteet kolmansien maiden kansalaisille tarkoitetuissa keskuksissa (säilöönottoleireillä, avoimissa keskuksissa sekä kauttakulkukeskuksissa ja kauttakulkualueilla) sekä erityisjärjestelyt ja palvelut henkilöille, joilla on eritystarpeita, 25:ssä EU:n jäsenvaltiossa (The conditions in centres for third-country nationals (detention camps, open centres as well as transit centres and transit zones) with a particular focus on provisions and facilities for persons with special needs in the 25 EU Member States) 11 YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) suuntaviivat yksin tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden kohtelusta (Guidelines on Policies and Procedures in Dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum) 12 pakolaisten oikeusasemaa koskevan vuoden 1951 yleissopimuksen (pakolaissopimuksen) 1 artiklan A kohdan 2 alakohdan ja 1 artiklan F kohdan ja/tai pakolaisten oikeusasemaa koskevan vuoden 1967 pöytäkirjan mukaiset kansainvälistä suojelua koskevat suuntaviivat nro 8 lasten turvapaikkahakemuksista (Guidelines on International Protection No. 8: Child Asylum Claims) 13 siirtolaisten ihmisoikeuksia käsittelevän erityisraportoijan laatima YK:n ihmisoikeusneuvoston raportti 14, jonka painopiste on erityisesti lapsissa UNICEFin julkaisemat järjestöjen väliset suuntaviivat yksin maahan tulleista ja huoltajastaan erilleen joutuneista lapsista (Inter-Agency Guiding Principles on Unaccompanied and Separated Children) 15 hallitusten välisen konferenssin (HVK) kertomus aiheesta Yksin tulevat alaikäiset yleiskatsaus HVK:n osallistujavaltioiden politiikkaan ja käytäntöihin (Unaccompanied Minors, Overview of Policies and Practices in IGC Participating States) 16 Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) kertomus aiheesta Yksin tulleiden alaikäisten ensivastaanottoa, suojelua ja kohtelua koskevien tietojen ja parhaiden käytäntöjen vaihtaminen: parhaat käytännöt ja suositukset (Exchange of information and best practices on first reception, protection and treatment of unaccompanied minors: Manual of Best Practices and Recommendations) 17, jossa kerrotaan myös jäsenvaltioiden (Itävallan, Belgian, Bulgarian, Tšekin tasavallan, Puolan ja Romanian) tilanteesta EU:n rahoittamassa MIREM-hankkeessa tehty tutkimus Mineurs marocains non accompagnés: Quelle réalité pour le retour? 18, jossa käsitellään Marokkoon palautettujen yksin maahan tulleiden alaikäisten uudelleen kotouttamista ja palauttamisolosuhteita PICUMin raportti aiheesta Euroopassa laittomasti oleskelevat lapset: maahanmuuttorajoitusten näkymättömät uhrit (Undocumented Children in Europe: Invisible Victims of Immigration Restrictions) 19, joka kattaa yhdeksän EU:n jäsenvaltiota. Aiheesta on järjestetty asiaankuuluvilla poliittisilla foorumeilla useita tapaamisia, kuten toukokuussa 2009 järjestetty Eurasilin 20 työpaja yksin tulleista alaikäisistä turvapaikanhakijoista. Myös maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komitea 21 käsitteli tätä aihetta kesäkuussa 2009, ja rajanylitys- ja 5 Muut EMV:n käyttämät määritelmät esitetään sen sanastossa osoitteessa 6 Huom. Englannin kielessä käytetään termiä unaccompanied minor, jolle on olemassa useita suomenkielisiä vastineita. Suomen lainsäädännössä sekä direktiivissä 2001/55/EY käytetään vastinetta ilman huoltajaa tullut alaikäinen, kun taas EMV:n sanastossa annetaan vastineeksi yksin tuleva alaikäinen. Lisäksi sidosryhmät, kuten Pakolaisneuvonta, käyttävät teksteissään muotoa yksin tullut alaikäinen. 7 Saatavana osoitteesta 8 Puolassa on otettu käyttöön termi euro-orpous, jolla kuvataan ilmiötä, jossa puolalaiset vanhemmat ovat muuttaneet vuoden 2004 jälkeen muihin EU:n jäsenvaltioihin ja jättäneet alaikäiset lapsensa Puolaan (sukulaisten tai naapureiden huostaan). 9 Katso Perusoikeusvirasto on määritellyt huoltajastaan erille joutuneen lapsen tarkoittavan alkuperämaansa ulkopuolella olevaa alle 18-vuotiasta lasta, joka on joutunut erilleen vanhemmistaan tai aiemmasta lainmukaisesta/tavanomaisesta ensisijaisesta huoltajastaan. Hän voi olla aivan yksin tai elää sukulaisten luona. Kaikki tällaiset lapset ovat huoltajastaan erilleen joutuneita lapsia, ja heillä on oikeus kansainväliseen suojeluun monenlaisten kansainvälisten ja alueellisten oikeusvälineiden nojalla. 10 Heinäkuu 2009, saatavana osoitteesta 11 Joulukuu 2007, saatavana englanniksi osoitteesta ja ranskaksi osoitteesta 12 Helmikuu 1997, saatavana osoitteesta 13 Joulukuu 2009, saatavana osoitteesta 14 Toukokuu 2009, saatavana osoitteesta 15 Tammikuu 2004, saatavana osoitteesta 16 Heinäkuu 1997, saatavana sähköpostitse osoitteesta admin@igc.ch. Joulukuussa 2009 järjestettiin HVK:n työpaja, jossa keskusteltiin osallistujavaltioiden kohtaamista, yksin tulleisiin alaikäisiin liittyvistä asioista. 17 Syyskuu 2008, saatavana osoitteesta 18 Saatavana osoitteesta 19 Vuodelta 2008, saatavana osoitteesta 20 Komission heinäkuussa 2002 perustama EU:n turvapaikka-asiantuntijoiden verkosto. 21 Euroopan komission johtama asiantuntijaryhmä, jonka tavoitteena on edistää jäsenvaltioiden viranomaisten ja komission yksiköiden välistä epävirallista keskustelua maahanmuuttoon, raja-asioihin ja turvapaikka-asioihin liittyvistä poliittisista ja oikeudellisista kysymyksistä.

8 14 15 maahanmuuttoasioiden tiedotus-, tarkastelu- ja tietojenvaihtokeskus (CIREFI) 22 analysoi joulukuussa 2009 Ruotsin puheenjohtajakaudella tämän komitean jäsenten vastauksia kyselylomakkeeseen. Lisäksi Wienin maahanmuuttoryhmä (Vienna Migration Group) 23 järjesti kesäkuussa 2009 paneelikeskustelun, Brysselin Pelastakaa lapset 24 järjesti syyskuussa 2009 konferenssin yhteistyössä EU:n puheenjohtajavaltio Ruotsin kanssa, hallitustenvälinen konferenssi (HVK) järjesti joulukuussa 2009 työpajan, jossa keskusteltiin osallistujavaltioiden kohtaamista, yksin tulleisiin alaikäisiin liittyvistä asioista, IOM sisällytti tammikuussa 2010 suosituksiinsa Euroopan unionin puheenjohtajavaltio Espanjalle yksin tulevia alaikäisiä koskevan osion, jossa kerrottiin muun muassa IOM:n ensisijaisina pitämistä haasteista ja annettiin useita suosituksia, ja maahanmuuttovirastojen johtajien konferenssi (General Directors of Immigration Services Conference, GDISC) laati maaliskuussa 2010 pitämänsä, yksin tulleita alaikäisiä käsitelleen työpajansa lopuksi päätelmät 25, joissa käsiteltiin iänarviointimenetelmiä, perusteita myöntää turvapaikka alaikäiselle sekä alaikäisille sopivia turvapaikkamenettelyjä. 2. TAUSTAA Useilla jäsenvaltioilla on kokemusta siitä, että maahan on saapunut ja vastaanotettu suuria määriä yksin tulleita alaikäisiä. Joissakin jäsenvaltioissa heidän määränsä on kasvanut huomattavasti vuodesta 2008 lähtien. Kuten luvusta 9 käy ilmi, esimerkiksi Italiassa viranomaisille raportoitiin 7 797:stä yksin tulleesta alaikäisestä vuonna Heistä tunnistettiin Kriittisin tilanne oli Lampedusan saarella, jonne saapui vuonna 2008 laivoilla alaikäistä. Heistä saapui yksin. Luku kasvoi vuodesta 2007, jolloin alaikäisiä tuli yksin Espanjassa otettiin vuonna 2008 vastaan vasta maahan yksin tullutta alaikäistä (vuonna 2007 heitä tuli 5 408). Vuositasolla Espanjaan jääneiden alaikäisten määrä ei kuitenkaan kasvanut vaan itse asiassa väheni. Tähän oli useita syitä, esimerkiksi täysi-ikäisyyden saavuttaminen, lähdöt vastaanottokeskuksista sekä muutto Espanjassa asuvien sukulaisten luo. Vuonna 2008 Espanjaan jäi alaikäistä (vuonna 2007 heitä jäi 4 497). Yksin tulleet alaikäiset turvapaikanhakijat pääsivät Suomessa uutisotsikoihin vuonna 2008, kun turvapaikanhakijoiden määrä kasvoi lähes 330 prosenttia 165:stä vuonna 2007 aina 706:een. Tämä muutos on johtanut tarpeeseen vastata ilmiöön kehittämällä tarkoituksenmukaista politiikkaa. Heikoimmassa asemassa olevien, myös alaikäisten, suojelu on yksi EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan perusperiaatteista. EU on sitoutunut edistämään ja suojelemaan lasten oikeuksia kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti (katso kappale 3.1), ja vuonna 2006 julkaistussa tiedonannossa Tavoitteena lasten oikeuksia koskeva EU:n strategia 26 esitetään erityisiä aloitteita lasten oikeuksien edistämiseksi, suojelemiseksi ja toteuttamiseksi EU:n sisä- ja ulkopolitiikassa. Lapsen oikeuksien edistämistä ja suojaamista koskevat EU:n suuntaviivat (EU Guidelines for the Promotion and Protection of the Rights of the Child) 27, jotka neuvosto hyväksyi joulukuussa 2007, muodostavat perustan EU:n toimille lapsen oikeuksien suojaamiseksi ja edistämiseksi sen ulkopolitiikassa. Tämän jälkeen EU sitoutui komission tiedonannossa Lapsille erikoisasema EU:n ulkoisissa toimissa 28 käyttämään ulkoisiin toimiin käytettävissä olevia välineitä mahdollisimman paljon ja koordinoimaan niiden käyttöä erityisesti tarjoamalla humanitaarista apua maissa, jotka ovat konfliktin partaalla, konfliktitilanteessa tai toipumassa konflikteista, sekä luonnonkatastrofien aiheuttamissa humanitaarisissa kriiseissä, joiden yhteydessä hallitukset ovat ylityöllistettyjä tai kykenemättömiä tai haluttomia toimimaan, muun muassa perheestään eroon joutuneille ja yksin jääneille lapsille. Yksin tulleet alaikäiset, jotka lähtevät alkuperämaastaan EU:hun luvussa 4 esitetyistä syistä, ovat erityinen haaste, joka edellyttää asianmukaista poliittista lähestymistapaa, myös EU:ssa, solidaarisuuden ja yhteisvastuun hengessä ja erityisesti alaikäisen edun huomioon ottaen. On kuitenkin tärkeää huomata, että useimmat maahanmuuttoa ja turvapaikkaa koskevat oikeusvälineet sisältävät säännöksiä lasten, erityisesti yksin tulleiden alaikäisten, oikeuksien suojelun parantamisesta. Esimerkiksi EU:n turvapaikkalainsäädännössä (josta kerrotaan tarkemmin kappaleessa 3.2) on yksin tulevia alaikäisiä koskevia erityissäännöksiä (jotka liittyvät esimerkiksi oikeusavun tarjoamiseen nimeämällä edunvalvoja, sellaisen henkilökunnan kouluttamiseen, joka auttaa heitä saamaan opetusta, ja terveydenhoitopalveluihin), ja palautusdirektiivin mukaan lapsen etua on pidettävä ensisijaisena näkökohtana käsiteltäessä hänen palauttamistaan ja mahdollista säilöönottoaan. 22 Neuvoston asiakirja 16869/09. CIREFI auttoi jäsenvaltioita tutkimaan tehokkaasti laillista maahanmuuttoa, ehkäise- Neuvoston asiakirja 16869/09. CIREFI auttoi jäsenvaltioita tutkimaan tehokkaasti laillista maahanmuuttoa, ehkäisemään laitonta maahanmuuttoa ja laitonta oleskelua, torjumaan tehokkaasti maahanmuuttorikollisuutta, havaitsemaan paremmin asiakirjaväärennöksiä ja parantamaan maastapoistamiskäytäntöjä. 23 Tapahtuman loppuraportti on saatavana osoitteesta 24 Katso 25 Saatavana osoitteesta Toukokuussa 2010 järjestetään GDISC:n asiantuntijoiden kokous yksin tulleista alaikäisistä. 26 KOM(2006) 367, saatavana osoitteesta sekä siihen liittyvä vaikutustenarviointi, SEC(2006) 888, saatavana osoitteesta ja SEC (2006) 889, saatavana osoitteesta 27 Saatavana osoitteesta 28 KOM(2008) 55, saatavana osoitteesta sekä siihen liittyvä vaikutustenarviointi, SEC(2008) 135, saatavana osoitteesta ja SEC(2008) 136, saatavana osoitteesta

9 16 17 Vaikka Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksessa 29 ei viitatakaan nimenomaisesti yksin tulleisiin alaikäisiin, sopimuskohdan, jossa Eurooppa-neuvosto päättää ottaa solidaarisuuden hengessä entistä paremmin huomioon niiden jäsenvaltioiden vaikeudet, joihin pyrkii suhteettoman suuri määrä maahanmuuttajia, ja kehottaa komissiota tekemään tätä koskevia ehdotuksia, voidaan katsoa koskevan myös heitä. Tukholman ohjelmaa koskevassa komission tiedonannossa 30 esitettiin erityisiä toimenpiteitä sopimuksessa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Etusijalle asetettiin muun muassa kansainvälisen suojelun tarve ja yksin tulleiden alaikäisten vastaanotto. Toimenpiteisiin kuului muun muassa ilmiön perusteellinen tarkastelu erityisesti tässä tutkimuksessa ja edellä mainitussa perusoikeusviraston tutkimuksessa, mitä seurasi toimintasuunnitelma, jolla tuettiin ja täydennettiin asiaankuuluvia säädöksiä ja rahoitusvälineitä ja vahvistettiin alkuperämaiden kanssa tehtävän yhteistyön muotoja, myös yhteistyötä, jolla helpotetaan alaikäisten paluuta alkuperämaihin. Tämän jälkimmäisen näkökohdan osalta on syytä panna merkille EU:n puheenjohtajavaltio Ranskan tuella marraskuussa 2008 järjestetyn, maahanmuuttoa ja kehitysyhteistyötä käsitelleen EU:n ja Afrikan välisen ministerikokouksen julkilausuma (Declaration of the Euro-African Ministerial Conference on Migration and Development) 31, jossa ministerit sitoutuivat tekemään yhteistyötä yksin tulevien alaikäisten maahanmuuttoon liittyvissä asioissa edistämällä ennaltaehkäisyyn, suojeluun, paluuseen ja uudelleenkotouttamiseen keskittyviä toimia. estää käyttämästä näitä järjestelmiä. Tältä osin etusijalle asetettiin kansainvälisen suojelun tarve ja yksin tulleiden alaikäisten vastaanotto. Euroopan parlamentti hyväksyi 25. marraskuuta 2009 Tukholman ohjelmaa koskevan päätöslauselman 34, jonka lasten suojelua koskevassa osiossa (73 81 kohta) se katsoi olevan erittäin tärkeää käsitellä yksin tulleiden tai huoltajastaan eroon joutuneiden lasten suojelua koskevaa kysymystä, sillä heitä uhkaavat erityiset vaarat, ja kehotti jäsenvaltioita varmistamaan, että EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikassa sekä ihmiskaupan torjuntaa koskevassa politiikassa tällä alalla kohdellaan maahanmuuttajalapsia ensisijaisesti lapsina ja että he saavat syrjimättä käyttää oikeuksiaan lapsina, erityisesti oikeuttaan perheen yhdistämiseen. Päätöslauselmassa korostettiin, että edellä mainitussa toimintasuunnitelmassa on varmistettava, että a) kaikki yksin maahan tulleet lapset saavat erityistä suojelua ja tukea EU:ssa; b) EU:ssa kehitetään toimia, joilla jäsenvaltioita autetaan löytämään turvallinen, konkreettinen ja kestävä ratkaisu kunkin lapsen tapauksessa lapsen edun mukaisesti; c) silloin, kun palauttaminen kolmanteen maahan on lapsen edun mukaista, yhteistyössä paluumaan kanssa toteutetaan asianmukainen palauttamista ja uudelleenkotouttamista koskeva prosessi; d) EU tekee kolmansien maiden kanssa yhteistyötä, jotta voidaan ehkäistä vaarallista muuttoliikettä ja antaa mahdollisuuksia asianomaisten maiden lapsille. Neuvostossa on käyty viime aikoina, vuoden 2009 puolivälistä lähtien, kattavaa keskustelua yksin tuleviin alaikäisiin liittyvästä haasteesta. Esimerkiksi oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa 32 syyskuussa 2009 ministerit katsoivat, että kaikki jäsenvaltiot hyötyisivät yhteisten lähestymistapojen kehittämisestä ja yhteistyön lisäämisestä alkuperämaiden kanssa, myös yhteistyöstä alaikäisten paluun helpottamiseksi. Erityistä huomiota edellyttäviksi alueiksi määriteltiin muun muassa tietojen ja parhaiden käytäntöjen vaihto, yhteistyö alkuperämaiden kanssa, iänarviointitekniikoita ja perheiden jäljittämistä koskeva kysymys sekä tarve kiinnittää erityistä huomiota yksin tuleviin alaikäisiin ihmiskaupan torjunnassa. Lisäksi Euroopan komissiota pyydettiin erityisesti esittelemään edellä mainittu, yksin tulevia alaikäisiä koskeva toimintasuunnitelma, jonka pitäisi täydentää asiaankuuluvia säädöksiä ja rahoitusvälineitä ja sisältää sekä suojelu- että ennaltaehkäisytoimenpiteitä, niin että EU:n ohjenuorana olisi edelleen lapsen etu. Joulukuussa 2009 hyväksytyssä Tukholman ohjelmassa 33 korostettiin, miten tärkeää on ottaa lapsen oikeudet järjestelmällisesti ja strategisesti huomioon kokonaisvaltaisen lähestymistavan turvaamiseksi EU:n politiikan kehittämisessä. Siinä kannatettiin komission aloitetta laatia yksin tulleita alaikäisiä koskeva toimintasuunnitelma, jonka neuvosto hyväksyisi, jolla tuettaisiin ja täydennettäisiin asiaankuuluvia säädöksiä ja rahoitusvälineitä ja joka sisältäisi ennaltaehkäisyyn, suojeluun ja tuettuun paluuseen liittyviä toimenpiteitä. Lisäksi siinä vaadittiin, että toimintasuunnitelmassa korostettaisiin tarvetta tehdä alkuperämaiden kanssa yhteistyötä myös yhteistyötä, jolla helpotettaisiin alaikäisten paluuta ja ennaltaehkäistäisiin heidän lähtöään kotimaastaan. Tukholman ohjelmassa edellytettiin myös, että toimintasuunnitelmassa tarkasteltaisiin käytännön toimenpiteitä, joilla helpotetaan muiden kuin kansainvälistä suojelua tarvitsevien yksin tulleiden alaikäisten palauttamista, ja tunnustettiin, että perheen luo palaaminen ja omassa sosiaali- ja kulttuuriympäristössä kehittyminen voi olla monessa tapauksessa lapsen edun mukaista. Tukholman ohjelman muissa kohdissa sekä rajavalvonnan tehostamista koskevissa yhteyksissä todettiin myös, ettei henkilöitä, joilla on oikeus turvautua suojelujärjestelmiin varsinkaan heikossa asemassa olevia henkilöitä ja ryhmiä pitäisi 29 Saatavana myös osoitteesta 30 KOM(2009) 262, saatavana osoitteesta 31 Saatavana osoitteesta Conference_Migration_Development_Final_statement_EN.pdf. 32 Saatavana osoitteesta 33 Hyväksytty versio on saatavana Ruotsin puheenjohtajakauden kotisivuilta osoitteesta 34 Saatavana osoitteesta

10 KANSAINVÄLINEN JA EU:N LAINSÄÄDÄNTÖKEHYS Kussakin kansallisessa raportissa luodaan yleiskatsaus maan kansalliseen lainsäädäntöön, jota sovelletaan yksin tuleviin alaikäisiin. Lisäksi tässä raportissa annetaan yleiskuva asiaankuuluvasta kansainvälisestä ja EU:n lainsäädännöstä, josta on tullut usein jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön perusta niiden liityttyä unioniin tai hyväksyttyä kyseisen lainsäädännön. 3.1 Kansainväliset yleissopimukset Pakolaisten oikeusasemaa koskeva YK:n yleissopimus vuodelta Yleissopimuksessa ei ole alaikäisiä koskevia määräyksiä, koska siinä ei aseteta minkäänlaisia ikärajoja, mutta siihen perustuva yleinen oikeussuoja kattaa myös lapset ja nuoret Haagin yleissopimus lasten suojelusta 36 Kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet tämän yleissopimuksen ja siihen liittyvät julistukset tai ilmoitukset, lukuun ottamatta Viroa ja Liettuaa, joiden liittymisprosessi on kesken. 3.2 Asiaankuuluva unionin säännöstö Seuraavassa esitetään yhteenveto yksin tulevia alaikäisiä koskevasta EU:n lainsäädännöstä. Kuten edellä mainittiin, tämän lainsäädännön yhtenä perusperiaatteena on se, että jäsenvaltioiden on asetettava etusijalle lapsen etu pannessaan täytäntöön alaikäisiin vaikuttavia säännöksiä Euroopan unionin perusoikeuskirja 39 Lapsen oikeuksista määrätään perusoikeuskirjan 24 artiklassa, kun taas 14 artiklassa määrätään oikeudesta koulutukseen ja 32 artiklassa kielletään lapsityö Neuvoston päätöslauselma, annettu 26. kesäkuuta 1997, ilman huoltajaa tulevista kolmansien maiden alaikäisistä kansalaisista 40 Tämän päätöslauselman tavoitteena on vahvistaa yksin tulevien alaikäisten kohtelua koskevat suuntaviivat esimerkiksi heidän vastaanottoaan, oleskeluaan ja paluutaan koskevien olosuhteiden sekä turvapaikanhakijoihin sovellettavien menettelyjen hoitamisen osalta. Sen artikloissa käsitellään maahantulon sallimista, vähimmäistakuita sekä turvapaikka- ja palauttamismenettelyjä ja sen liitteessä käsitellään toimenpiteitä ihmiskaupan ja laittoman maahantulon torjumiseksi YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista 37 Kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet tämän yleissopimuksen. Se on ensimmäinen oikeudellisesti sitova kansainvälinen väline, jossa määrätään kattavasti lapsen oikeuksista. Siksi Euroopan unionin tehtävänä on varmistaa, että sen omat toimet ovat yleissopimuksessa asetettujen vaatimusten mukaisia, sekä edistää ja suojella siten lapsen oikeuksia kaikissa lapsiin vaikuttavissa toimissaan. Vuonna 1992 Saksa esitti yleissopimusta koskevan varauman, jossa se ilmoitti, ettei sopimuksen minkään määräyksen voitaisi tulkita tarkoittavan, että muun maan kansalaisen laiton maahantulo tai laiton oleskelu on sallittu, ja ettei minkään määräyksen voida tulkita rajoittavan Saksan oikeutta panna täytäntöön lakeja ja määräyksiä, jotka koskevat muiden maiden kansalaisten maahantuloa ja heidän oleskelunsa ehtoja, tai tehdä ero Saksan kansalaisten ja muiden maiden kansalaisten välille. Turvapaikka- ja pakolaisasioiden alalla toimivat kansalaisjärjestöt pitävät tätä varaumaa osoituksena siitä, ettei Saksa aseta lapsen hyvinvointia millään tavalla muiden maiden kansalaisista annetun lain mukaisten rajoitusten edelle. Saksan osavaltioiden (Länder) mukaan varauman tarkoituksena on torjua virhe- tai ylitulkintojen mahdollisuutta esimerkiksi sitä, että kaikilla maailman lapsilla olisi oikeus tulla ja jäädä Saksaan. Lukemattomat järjestöt, asiantuntijat ja poliitikot ovat pyytäneet Saksaa poistamaan varauman, mutta toistaiseksi se ei ole tehnyt niin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 41 Schengenin rajasäännöstön liitteessä VII oleva 6 kohta sisältää erityisiä säännöksiä yksi tulevista alaikäisistä. Siinä vaaditaan muun muassa, että rajavartijoiden on kiinnitettävä erityistä huomiota alaikäisiin siitä riippumatta, matkustavatko nämä aikuisen seurassa vai yksin, ja että ulkorajan ylittävät alaikäiset on maahantulon ja maastalähdön yhteydessä tarkastettava samoin kuin aikuiset. Kun kyseessä on aikuisen seurassa matkustava alaikäinen, rajavartijan on tarkastettava, onko aikuinen alaikäisen huoltaja, erityisesti silloin, kun alaikäinen on vain yhden aikuisen seurassa ja kun on vakava syy epäillä, että alaikäinen on viety luvattomasti lailliselta huoltajaltaan (laillisilta huoltajiltaan). Kun kyseessä on yksin matkustava alaikäinen, rajavartijoiden on varmistettava, ettei alaikäinen poistu alueelta vastoin huoltajansa (huoltajiensa) tahtoa, tarkastamalla perusteellisesti matkustusasiakirjat ja muut asiaankuuluvat asiakirjat Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus) 38 Lapsen oikeudet ovat erottamaton osa ihmisoikeuksia, joita EU:n ja sen jäsenvaltioiden on noudatettava Euroopan ihmisoikeussopimuksen nojalla. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 6 artiklan 2 kohdassa viitataan nimenomaisesti Euroopan ihmisoikeussopimukseen. 35 Saatavana osoitteesta 36 Saatavana osoitteesta Myös ratifiointia koskevat tiedot ovat saatavana samasta osoitteesta. 37 Saatavana osoitteesta Myös ratifiointia koskevat tiedot ovat saatavana samasta osoitteesta. 38 Saatavana osoitteesta Myös ratifiointia koskevat tiedot ovat saatavana samasta osoitteesta. 39 Saatavana osoitteesta 40 Saatavana osoitteesta 41 Saatavana osoitteesta Neuvoston asetuksessa (EY) 790/2001 pidätettiin neuvostolle täytäntöönpanovalta rajatarkastusten ja valvonnan toteuttamista koskevien tiettyjen yksityiskohtaisten määräysten ja käytännön menettelytapojen osalta, kun taas neuvoston päätöksellä 2004/466/EY tekstiin sisällytettiin määräys aikuisen kanssa matkustavia alaikäisiä koskevista kohdennetuista rajatarkastuksista.

11 Turvapaikka Direktiivi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 42 sisältää erityisiä säännöksiä yksin tulevista alaikäisistä. Niissä vaaditaan muun muassa, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että yksin tulevia alaikäisiä edustaa nimetty laillinen holhooja, alaikäisten hoidosta ja hyvinvoinnista vastaavan järjestön puolesta toimiva henkilö tai jokin muu asianmukainen taho ja että asianomaiset viranomaiset tarkistavat tilanteen säännöllisesti varmistettava, että yksin tulevat alaikäiset sijoitetaan täysi-ikäisten sukulaisten luokse, sijoitusperheeseen, vastaanottokeskuksiin, joissa on alaikäisille soveltuvia järjestelyjä, tai muihin alaikäisille soveltuviin majoituspaikkoihin. Yksin tulevat 16-vuotiaat tai sitä vanhemmat alaikäiset voidaan sijoittaa täysi-ikäisille turvapaikanhakijoille tarkoitettuihin vastaanottokeskuksiin. Sisarukset on mahdollisuuksien mukaan pidettävä yhdessä, ja yksin tulevien alaikäisten asuinpaikan muutokset on rajoitettava mahdollisimman vähiin. pyrittävä jäljittämään yksin tulleen alaikäisen perheenjäsenet mahdollisimman nopeasti kiinnittäen asianmukaisesti huomiota hänen turvallisuuteensa varmistettava, että yksin tulleiden alaikäisten parissa työskentelevillä henkilöillä on asianmukainen koulutus tai he saavat asianmukaista koulutusta. suojelua koskevan hakemuksen tekemisen jälkeen sekä parantamalla terveydenhoidon saatavuutta. Alaikäisten suojelun parantamiseen tähtäävien säännösten osalta ehdotuksessa määritetään tiettyjä lapsen edun periaatetta arvioitaessa huomioon otettavia tekijöitä. Ehdotuksessa esimerkiksi täsmennetään, että alaikäisiä ei saisi ottaa säilöön, paitsi jos se on heidän etunsa mukaista, että yksin tulleita alaikäisiä ei saisi koskaan ottaa säilöön ja että jäsenvaltioiden olisi aloitettava yksin tulleen alaikäisen perheenjäsenten jäljittäminen heti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisen jälkeen. Neuvottelut Eurooppa-neuvoston ja Euroopan parlamentin 47 kanssa käynnistettiin huhtikuussa Ns. Dublin-asetuksessa 48 vahvistetaan perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Asetus sisältää lukuisia yksin tulleiden alaikäisten tilanteeseen sovellettavia sääntöjä. Esimerkiksi 6 artiklassa säädetään, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaa jäsenvaltio, jossa yksin tulleen alaikäisen perheenjäsen oleskelee laillisesti. Jollei alaikäisellä ole missään jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevaa perheenjäsentä, hakemuksen käsittelystä vastaa jäsenvaltio, jossa alaikäinen on tehnyt hakemuksensa. Lisäksi 15 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos yksin tulleella alaikäisellä on toisessa jäsenvaltiossa yksi tai useampi sukulainen, joka voi huolehtia hänestä, jäsenvaltioiden on, jos mahdollista, saatettava alaikäinen yhteen sukulaisensa kanssa. Samoja tai vastaavanlaisia säännöksiä yksin tulleista alaikäisistä on myös ns. määrittelydirektiivissä 43, jossa asetetaan vähimmäisvaatimukset kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelylle pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi ja säädetään myönnetyn suojelun sisällöstä ns. menettelydirektiivissä 44, jossa asetetaan pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavat vähimmäisvaatimukset ns. tilapäistä suojelua koskevassa direktiivissä 45, jossa asetetaan vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaista maahantuloa koskevissa tilanteissa. Komissio esitti joulukuussa 2008 ehdotuksen 46 turvapaikanhakijoiden vastaanoton vähimmäisvaatimuksia koskevan direktiivin laatimisesta uudelleen direktiivistä saatujen kokemusten ja sen täytäntöönpanon arvioinnin pohjalta. Ehdotuksessa esitettiin muun muassa säännöstä, jonka mukaan henkilöille, joilla on erityistarpeita, olisi taattava kohtuullinen elintaso esimerkiksi velvoittamalla jäsenvaltiot ottamaan käyttöön mekanismeja tällaisten tarpeiden tunnistamiseksi heti kansainvälistä 42 Neuvoston direktiivi 2003/9/EY, saatavana osoitteesta Tanska ja Irlanti eivät osallistuneet tämän direktiivin hyväksymiseen. 43 Neuvoston direktiivi 2004/83/EC, saatavana osoitteesta Tanska ei osallistunut tämän direktiivin hyväksymiseen. 44 Neuvoston direktiivi 2005/85/EY, saatavana osoitteesta Tanska ei osallistunut tämän direktiivin hyväksymiseen. 45 Neuvoston direktiivi 2001/55/EY, saatavana osoitteesta Tanska ja Irlanti eivät osallistuneet tämän direktiivin hyväksymiseen. 46 KOM(2008) 815 lopullinen, saatavana osoitteesta sekä siihen liittyvä vaikutustenarviointi (SEC(2008) 2944), saatavana osoitteesta ja SEC(2008) 2945, saatavana osoitteesta Komissio antoi ehdotuksen 49 Dublin-asetuksen muuttamisesta joulukuussa 2008 samaan aikaan kuin se ehdotti edellä mainitun turvapaikanhakijoiden vastaanoton vähimmäisvaatimuksia koskevan direktiivin laatimista uudelleen. 50 Muutosehdotuksiin kuului muun muassa se, että tekstiin lisättäisiin uusi 6 artikla, jonka mukaan jäsenvaltioiden on lapsen etua arvioidessaan tehtävä keskenään tiivistä yhteistyötä ja otettava huomioon erityisesti mahdollisuudet perheenyhdistämiseen, alaikäisen hyvinvointi ja sosiaalinen kehitys, turvallisuuteen ja turvatoimiin liittyvät näkökohdat sekä alaikäisen näkemykset hänen ikänsä ja kypsyytensä mukaisesti. Lisäksi ehdotettiin, että sitä, voidaanko yksin tullut alaikäinen saattaa yhteen sellaisen sukulaisensa kanssa, joka voi huolehtia hänestä, käytettäisiin täysin sitovana kriteerinä määritettäessä turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavaa jäsenvaltiota, ja täsmennettiin, että ellei tällaista perheenjäsentä tai sukulaista ole, turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaisi jäsenvaltio, jossa hakija on tehnyt viimeisimmän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa, ellei tämä ole hänen etunsa vastaista. Neuvottelut Eurooppa-neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa käynnistettiin huhtikuussa 2010 (myös Eurodac-asetukseen esitetyistä tarkistuksista) Euroopan parlamentin huhtikuussa 2009 esittämät tarkistukset ovat saatavana osoitteesta 48 Neuvoston asetus (EY) N:o 343/2003, saatavana osoitteesta Tanska ei osallistunut tämän asetuksen hyväksymiseen. 49 KOM(2008) 820 lopullinen, saatavana osoitteesta sekä siihen liittyvä vaikutustenarviointi (SEC(2008) 2962), saatavana osoitteesta ja SEC(2008) 2963, saatavana osoitteesta 50 Samaan aikaan julkaistiin myös ehdotus Eurodac-asetuksen muuttamisesta. (Eurodac on järjestelmä, jonka toiminta perustuu sormenjälkien keräämiseen, välittämiseen ja vertaamiseen ja joka auttaa määrittämään, mikä jäsenvaltio on Dublinin yleissopimuksen nojalla vastuussa jäsenvaltiossa tehdyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä.) KOM(2008) 825, saatavana osoitteesta sekä siihen liittyvä vaikutustenarviointi (SEC(2008) 2981), saatavana osoitteesta ja SEC(2008) 2982, saatavana osoitteesta 51 Euroopan parlamentin huhtikuussa 2009 esittämät tarkistukset Dublin-asetukseen ovat saatavana osoitteessa ja Eurodac-asetukseen osoitteessa

12 Perheenyhdistäminen Ns. perheenyhdistämisdirektiivissä 52 vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen. Vaikka jäsenvaltio voi vaatia, että perheenkokoaja on saavuttanut tietyn vähimmäisiän, joka voi olla enintään 21 vuotta, tätä säännöstä ei sovelleta pakolaisiin. Jos yksin tullut alaikäinen on saanut pakolaisaseman, jäsenvaltioiden on sallittava maahantulo ja maassa oleskelu hänen ensimmäisen asteen sukulaisilleen suoraan ylenevässä polvessa ja jäsenvaltiot voivat sallia hänen laillisen huoltajansa tai muun perheenjäsenensä maahantulon ja maassa oleskelun, jos pakolaisella ei ole sukulaisia suoraan ylenevässä polvessa tai jos heitä ei voida jäljittää. Tarkempia tietoja siitä, miten tämä toteutuu käytännössä, annetaan EMV:n tutkimuksessa perheenyhdistämisestä Paluu Ns. palautusdirektiivissä 54 eli direktiivissä jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi säädetään, että ennen kuin jäsenvaltio tekee päätöksen yksin tulleen alaikäisen palauttamisesta, sen on sallittava muiden asianmukaisten elinten kuin palauttamisen täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten tarjota apua. Lisäksi ennen kuin yksin tullut alaikäinen poistetaan jäsenvaltion alueelta, kyseisen jäsenvaltion viranomaisten on oltava varmoja siitä, että alaikäinen palautetaan jollekin perheenjäsenelleen tai nimetylle holhoojalleen tai että häntä varten on järjestetty paluumaassa asianmukainen vastaanotto. Jäsenvaltioiden on myönnettävä tarvittaessa vapaaehtoista poistumista varten asianmukainen siihen määrätyn ajan pidennys, ottaen huomioon yksittäistapaukseen liittyvät erityisolosuhteet, kuten oleskelun pituuden, mahdolliset koulua käyvät lapset sekä muut perhesiteet ja sosiaaliset siteet. Tänä aikana jäsenvaltioiden on varmistettava, että kolmansien maiden kansalaisten osalta otetaan mahdollisuuksien mukaan huomioon seuraavat periaatteet: a) perheen yhtenäisyys jäsenvaltion alueella olevien perheenjäsenten kesken säilytetään; b) tarjotaan kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa; c) alaikäisille tarjotaan pääsy peruskoulutusjärjestelmään heidän oleskelunsa pituudesta riippuen; d) haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeet otetaan huomioon. Säilöönoton osalta direktiivi sisältää erityissäännöksiä, joiden mukaan yksin tulleet alaikäiset ja perheet, joissa on alaikäisiä, saa ottaa säilöön vain viimeisenä keinona ja mahdollisimman lyhyeksi ajaksi. Yksin tulleille alaikäisille on mahdollisuuksien mukaan tarjottava majoitusta laitoksissa, joiden henkilökunta ja puitteet vastaavat heidän ikänsä asettamia tarpeita Takaisinottosopimukset ja muut sopimukset Alaikäiset kuuluvat täysin voimassa olevien tai parhaillaan neuvoteltavien EU:n takaisinottosopimusten 55 soveltamisalaan, vaikka ne eivät sisälläkään erityisiä määräyksiä alaikäisten suojelusta. Koska takaisinottosopimuksia sovelletaan kuitenkin vasta palauttamismenettelyn toimeenpanon jälkeen, yksin tullut alaikäinen voi käyttää ensin kaikkia edellä mainitussa palautusdirektiivissä säädettyjä suojakeinoja. 52 Neuvoston direktiivi 2003/86/EY, saatavana osoitteesta Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistuneet tämän direktiivin hyväksymiseen. 53 Saatavana osoitteesta Katso erityisesti yhteenvetoraportin (Synthesis Report) kohta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, saatavana osoitteesta Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistuneet tämän direktiivin hyväksymiseen. 55 Lisätietoja yhteisön takaisinottosopimuksista saa osoitteesta Jos jäsenvaltio on hyväksynyt EU:n takaisinottosopimuksen, EU:n sopimus menee jäsenvaltion tekemien kahdenvälisten takaisinottosopimusten edelle. Yksin tulleista alaikäisistä on tehty kuitenkin myös kahdenvälisiä sopimuksia, jotka eivät ole pelkkiä takaisinottosopimuksia. Esimerkiksi Belgia, Alankomaat ja Luxemburg ovat tehneet kuusitoista niin sanottua Benelux-sopimusta 56, ja lisäksi on tehty yhteisymmärryspöytäkirjoja ja hallinnollisia sopimuksia. 57 Vuonna 2008 Kreikka ratifioi Albanian kanssa tekemänsä sopimuksen ihmiskaupan uhreiksi joutuneille alaikäisille annettavasta suojelusta ja avusta. Sopimuksessa määrätään muun muassa palauttamistilanteissa noudatettavista velvoitteista, jotka koskevat perheen ja alaikäisen valmistelua paluuseen, alaikäisen turvallista paluuta ja alaikäisen edun kunnioittamista. Lisäksi Espanja on tehnyt Marokon ja Senegalin kanssa kahdenväliset sopimukset yksin tulevista alaikäisistä (Espanjan ja Marokon sopimusta ei ole vielä ratifioitu, mutta Espanjan ja Senegalin sopimus on ratifioitu) Ihmiskaupan ja ihmisten hyväksikäytön torjunta Komissio antoi maaliskuussa 2010 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta, uhrien suojelemisesta ja puitepäätöksen 2002/629/YOS kumoamisesta. 58 Ehdotus perustuu alkuperäiseen puitepäätökseen 2002/629/JHA, vuonna 2000 tehtyyn ihmiskaupan, erityisesti naisten ja lasten kaupan vastaiseen YK:n pöytäkirjaan 59 sekä vuonna 2005 tehtyyn ihmiskaupan vastaiseen Euroopan neuvoston yleissopimukseen. 60 Uuteen direktiiviin sisältyisi säännöksiä aineellisesta rikosoikeudesta, syytteeseenpanosta, uhrin oikeuksista rikosoikeudenkäynnissä (myös lapsille tarkoitetuista erityissuojelutoimista, kuten haastattelujen toteuttamisesta suotuisassa ympäristössä), uhrien auttamisesta sekä ennaltaehkäisystä ja seurannasta. Asiaankuuluvaan lainsäädäntöön kuuluu myös direktiivi oleskeluluvasta, joka myönnetään yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa tekeville kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat ihmiskaupan uhreja. 61 Jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa direktiiviä alaikäisiin, jotka ovat joutuneet ihmiskaupan uhreiksi. Yksin maahan tulleen alaikäisen tapauksessa jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet selvittääkseen hänen henkilöllisyytensä ja kansalaisuutensa, varmistettava, että hän saa tarvittaessa laillisen edustajan, ja tehtävä kaikkensa, jotta hänen perheensä voidaan löytää mahdollisimman pian EU:n rahoitusvälineet Yksin tuleviin alaikäisiin voidaan soveltaa monia EU:n rahoitusvälineitä. Yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaan puiteohjelmaan 62, jonka kokonaismäärärahat ovat miljoonaa euroa vuosiksi , kuuluu eurooppalainen rahasto kolmansien maiden kansalaisten 56 Benelux-sopimukset on tehty seuraavien kolmansien maiden kanssa: Kroatia (vuonna 1999, sopimus tuli voimaan vuonna 2005); Serbia ja Montenegro (vuonna 2002, sopimus tuli voimaan vuonna 2007); Sveitsi (vuonna 2003, sopimus tuli voimaan vuonna 2007); entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia (vuonna 2006, Belgia ei ole vielä ratifioinut sopimusta); Bosnia ja Hertsegovina (vuonna 2006, Belgia ei ole vielä ratifioinut sopimusta). 57 Yhteisymmärryspöytäkirjat on allekirjoitettu Kongon, Vietnamin, Nepalin, Nigerin, Ecuadorin ja Burundin kanssa. Neuvotteluja käydään parhaillaan Brasilian, Kosovon, Afganistanin, Irakin ja Mongolian kanssa. 58 KOM(2010) 95, katso Ehdotus menee aiemman, maaliskuussa 2009 annetun puitepäätösehdotuksen edelle (KOM(2009) 136, saatavana osoitteesta Siihen liittyvät vaikutustenarviointiasiakirjat ovat SEC(2009) 358, saatavana osoitteesta ja SEC(2009) 359, saatavana osoitteesta 59 Katso 60 Katso 61 Neuvoston direktiivi 2004/81/EY, saatavana osoitteesta Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistuneet tämän direktiivin hyväksymiseen. 62 Katso

13 24 25 kotouttamista varten 63, jota voidaan käyttää yksin tulleiden alaikäisten kotouttamiseen, jos heidän katsotaan oleskelevan maassa laillisesti. Euroopan pakolaisrahastosta 64 jäsenvaltiot saavat kiinteän euron summan kustakin sellaisesta uudelleen sijoitetusta henkilöstä, joka kuuluu johonkin neljästä erityisryhmästä, joista yhden muodostavat yksin tulleet alaikäiset. Euroopan paluurahastosta 65 rahoitetaan toimenpiteitä, jotka ovat osa yksin tulleiden alaikäisten palauttamismenettelyä, taikka heihin kohdistuvia erityistoimia, kuten palauttamiseen liittyvää tiedottamista, paluumuuttajan matka- ja ruokailukuluja, perheenyhdistämistä alkuperämaassa ja uudelleenkotouttamistoimenpiteitä. Rahastosta voidaan rahoittaa myös toimia, joista säädetään palautusdirektiivin asiaa koskevissa säännöksissä. Komissio käynnistää erityisen tutkimuksen alaikäisten tilanteesta palauttamismenettelyissä osana paluurahastosta vuonna 2009 rahoitettavia yhteisön toimia. Vertailututkimuksessa on tarkoitus tarkastella eri käytäntöjä ja tuoda esiin alaikäisten palauttamisiin liittyviä jäsenvaltioiden parhaita käytäntöjä. Lisäksi ulkorajarahastosta 66 rahoitettaviin toimiin voi kuulua muun muassa aloitteita, joissa rajavartijoille annetaan koulutusta, jossa käsitellään sitä, miten yksin tulevia alaikäisiä on kohdeltava heidän saapuessaan EU:n ulkorajalle. Muita asiaankuuluvia rahoitusvälineitä ovat Daphne III ohjelma 67 ( ) sekä siirtolais- ja turvapaikkakysymysten temaattinen ohjelma kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä varten 68. Daphne III ohjelman kokonaismäärärahat ovat 116,85 miljoonaa euroa, ja siitä tuetaan hankkeita, joilla pyritään ehkäisemään ja torjumaan lapsiin, nuoriin ja naisiin kohdistuvaa väkivaltaa sekä suojelemaan uhreja ja riskiryhmiä. Temaattisen ohjelman yhtenä päätavoitteena on puolestaan torjua yksin tulevien alaikäisten muuttoa erityisesti Pohjois-Afrikan maista. Tästä ohjelmasta ja sen edeltäjästä, Aeneas-ohjelmasta, tuetaan jo lukuisia yksin tuleviin alaikäisiin liittyviä hankkeita. Yhtenä esimerkkinä mainittakoon hanke, jota italialainen kansalaisjärjestö Cooperazione Internazionale Sud Sud toteuttaa Marokossa ja Algeriassa. Hankkeen tavoitteena on ehkäistä sitä, että alaikäiset lähtevät kotimaastaan yksin, lisäämällä tietoisuutta ilmiöstä ja tarjoamalla koulutusta riskiryhmään kuuluville alaikäisille sekä viranomaisille ja muille alaikäisten kanssa tekemisissä oleville henkilöille, kuten opettajille. 4. EUROOPAN UNIONIIN TULON SYY(T) JA TAUSTA(T) Kappaleessa 1.1 kuvatulla menetelmällä havaittiin useita erilaisia toisiinsa liittyviä syitä, joiden vuoksi jäsenvaltioihin tulee alaikäisiä yksin seuraavassa kuvatulla tavalla. Eri syiden välillä on selvästikin yhteyksiä, ja yksin tuleva alaikäinen voi saapua EU:hun useammasta kuin yhdestä syystä ja siirtyä yhdestä ryhmästä toiseen. Hän saattaa esimerkiksi tulla yhteisön ulkopuolisesta maasta, jossa on käynnissä selkkaus ja/tai joka kärsii äärimmäisestä köyhyydestä ja jossa tulevaisuudenmahdollisuudet ovat rajalliset, ja hänen perheensä on saattanut lähettää hänet etsimään parempaa elämää Euroopasta. Perhe maksaa alaikäisen salakuljetuksen EU:hun, ja EU:hun saavuttuaan hän tekee turvapaikkahakemuksen joko heti tai viranomaisten pidätettyä hänet. Joissakin jäsenvaltioissa on huomattu, että perheenyhdistämishakemus on jätetty heti pakolaisaseman saamisen jälkeen. Taulukosta 1 ilmenee, mitkä maahantulon syyt ovat yleisimpiä eri jäsenvaltioissa. EMN Synthesis Report: Unaccompanied Minors Taulukko 1: Yleiskuva Taulukko jäsenvaltioiden 1: Yleiskuva jäsenvaltioiden havaitsemista havaitsemista ja/tai ilmoittamista ja/tai ilmoittamista yksin tulevan yksin alaikäisen tulevan alaikäisen maahantulon maahantulon syistä syistä ja ja taustoista Itävalta Belgia Tšekin tasavalta Viro Suomi Ranska Saksa Kreikka Unkari Vaino/suojelu (turvapaikka) Perheenyhdistäminen Talous, tavoitteet Liittyminen siirtolais- /diasporayhteisöön Kauttakulku Ihmiskaupan uhriksi joutuminen Salakuljettaminen Irlanti Italia Latvia Liettua Alankomaat Malta Puola Portugali Slovakia Slovenia Espanja Ruotsi Yhdistynyt kuningaskunta Lääketieteelliset syyt Hylkääminen Karkaaminen -merkki tarkoittaa, että kyseinen jäsenvaltio on määrittänyt ja/tai ilmoittanut tämän yhdeksi yksin tulleiden alaikäisten maahantulon syyksi. Tämän taulukon tarkoituksena on vain kertoa kappaleessa 1.1 kuvatulla menetelmällä määritetyistä syistä ja taustoista. Lisäksi on tärkeää -merkki tarkoittaa, että kyseinen jäsenvaltio on määrittänyt ja/tai ilmoittanut tämän yhdeksi yksin tulleiden alaikäisten maahantulon syyksi. huomata, Tämän että taulukon syiden painoarvo tarkoituksena vaihtelee on ja vain ne liittyvät kertoa voimakkaasti kappaleessa toisiinsa, 1.1 kuvatulla kuten jäljempänä menetelmällä tässä määritetyistä luvussa kerrotaan. syistä ja taustoista. Lisäksi on tärkeää huomata, että syiden painoarvo vaihtelee ja ne liittyvät voimakkaasti toisiinsa, kuten jäljempänä tässä luvussa kerrotaan. 63 Neuvoston päätös 2007/435/EY, katso 64 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 573/2007/EY, katso 65 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 575/2007/EY, katso 66 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 574/2007/EY, katso 67 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 779/2007/EY, katso 68 KOM(2006) 26, saatavana osoitteesta Tarkempaa tietoa rahoitettavista hankkeista saa osoitteesta Malta on hyvä esimerkki siitä, miten eri syyt liittyvät toisiinsa. Useimmat Pohjois-Afrikasta veneillä saapuvat maahanmuuttajat ovat vuotiaita 33/172 miehiä, mutta yleensä heidän joukossaan on myös muutamia naisia, lapsia ja yksin tulevia alaikäisiä. Näiden siirtolaisten aikomuksena ei useinkaan ole rantautua tai jäädä Maltalle, vaan he päätyvät Maltalle sattumalta tai vahingossa. Maltalle tultuaan lähes kaikki hakevat turvapaikkaa 69, myös yksin tulleet alaikäiset, jotka ilmoittavat pakonsa pääasiallisiksi syiksi siviilikonfliktin, uskonnollisen vainon, perheenyhdistämisen, köyhyyden ja ihmisoikeusloukkaukset. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että heidän aikomuksenaan on ollut pikemminkin hakea turvapaikkaa Manner-Euroopasta. Turvapaikan saamisen jälkeen jotkut lähtevätkin vielä saarelta siinä uskossa, että mantereella heitä odottaa parempi elämä. Belgiassa ja Espanjassa on saatu viitteitä siitä, että viimeisten 3 4 vuoden aikana tapahtunut yksin tulleiden alaikäisten määrän kasvu liittyy pyrkimykseen kiertää lailliset maahantulomenettelyt. Belgiassa saatavilla olevat tiedot viittaavat siihen, että yksin tulleiden (ja pääasiassa laittomasti maassa oleskelevien) alaikäisten määrä on kasvanut, vaikka laittomasti maahan tulleiden määrä 69 Vuonna 2009 laittomasti maahan tulleista 89 prosenttia haki turvapaikkaa.

14 26 27 on laskenut selvästi. Yksin tulleiden alaikäisten määrän odotettiin laskevan EU:n laajentuessa kymmeneen uuteen jäsenvaltioon, koska tilastoihin ei kirjattaisi enää suuria määrä näistä kymmenestä uudesta jäsenvaltiosta yksin tulevia alaikäisiä. Yksin tuleviin alaikäisiin sovellettavien menettelyjen käyttö on mahdollistanut muiden laillisten maahantulomenettelyjen kiertämisen niin, että maahan on tultu opiskelemaan taikka perheenyhdistämisen, adoption, huoltajuuden tai lääkärinhoidon vuoksi. Toinen merkki menettelyjen väärinkäytöstä on se, että 17-vuotiaat ovat tilastoissa yliedustettuja. Koska iän määrittämiseen käytettävässä lääketieteellisessä testissä on kahden vuoden virhemarginaali (katso kappale 6.5), voidaan todeta, että monet näistä henkilöistä ovat todellisuudessa yli 18-vuotiaita. Espanjassa yksin tulevien alaikäisten määrän kasvun uskotaan liittyvän EU:n ulkorajojen tehostettuun valvontaan (esimerkiksi Frontexin koordinoimissa operaatioissa) ja laittomien siirtolaisten maastapoistamismenettelyjen parantumiseen. Ristiriitaista kyllä, tämä on auttanut maahanmuuttajia salakuljettavia verkostoja lisäämään alaikäisten maahantuloa, koska heitä on vaikeampaa palauttaa heidän ikänsä vuoksi. Varsinkin Irlannissa, Maltalla ja Puolassa on huomattu, etteivät alaikäiset tiedä usein itse, miksi heidät on lähetetty EU:hun, ja että heidän muuttonsa johtuukin vanhempaan tai huoltajaan liittyvästä syystä. Puolassa on saatu kokemusta siitä, että nuoret alaikäiset eivät pysty sanomaan, miksi he ovat tulleet vieraaseen maahan, kun taas vanhemmat (teini-ikäiset) alaikäiset kertovat harvoin todellisia syitä, joiden vuoksi he ovat lähteneet alkuperämaastaan varsinkin, jos he ovat tulleet Puolaan laittomasti. Tämä johtuu monesti siitä, että syyt ovat vain maahantulon järjestäneiden aikuisten tiedossa, mutta useimmiten syynä on luottamuksen puute Puolan viranomaisten edustajia kohtaan. Myös viestinnän estävää kielimuuria pidetään merkittävänä tekijänä. Tulkkien puutteen vuoksi myös Kreikka on kohdannut kielimuuriin liittyviä vaikeuksia yrittäessään haastatella yksin tulleita alaikäisiä, jotka tulevat maahan useimmiten laittomasti. Portugalissa on myös huomattu, ettei kohdemaata valita aina tarkoituksella vaan valinta riippuu sattumanvaraisista tekijöistä. Ei itse asiassa ole harvinaista, ettei yksin tullut alaikäinen ole tiennyt lainkaan olevansa Portugalissa, sillä kohteen valintaan ovat vaikuttaneet ratkaisevalla tavalla käytettävissä olevat kulkuneuvot sekä lähtöpaikassa heille usein tuntemattomien aikuisten antama apu. Portugalissa on kuitenkin tavattu myös tilanteita, joissa yksin tulleet alaikäiset ovat olleet tietoisia kohdemaastaan, varsinkin jos he ovat tulleet Guinean tasavallan ja Senegalin kaltaisista maista, joissa portugalinkielisen Guinea-Bissaun maantieteellinen läheisyys tukee tätä valintaa. Vastaavanlaisia kokemuksia on saatu Yhdistyneessä kuningaskunnassa, missä tutkimukset viittaavat siihen, että alaikäiset eivät usein tee päätöstä alkuperämaansa jättämisestä itse ja että heidän perheensä ja välittäjänsä vaikuttavat ratkaisevalla tavalla siihen, mihin maihin muuttoliike suuntautuu tai ei suuntaudu. Metodologiaosiossa esitetyt rajoitukset huomioon ottaen saatavana olevat tiedot viittaavat monien maiden osalta siihen, että useimmat yksin tulevat alaikäiset hakevat turvapaikkaa (huomattavia poikkeuksia tästä ovat Italia ja Espanja) (tarkempi yleiskuva saatavana olevista tilastotiedoista annetaan kappaleessa 9.1). Tämä voi johtua jossakin määrin myös tavasta, jolla yksin tulleelle alaikäiselle voidaan myöntää laillinen (maahanmuuttajan) asema, sillä muiden kuin turvapaikkaa hakevien yksin tulleiden alaikäisten (lukuun ottamatta viranomaisten kanssa yhteistyötä tekeviä ihmiskaupan uhreja) oikeudellinen asema ja heihin sovellettavat menettelyt eivät usein ole järin selviä tai heidän oleskeluaan jäsenvaltiossa ei havaita (esimerkiksi laittomasti maahan tulevat ja maassa oleskelevat). 4.1 Vainon pakeneminen ja suojelun hakeminen (turvapaikka) Kaikissa jäsenvaltioissa määriteltiin turvapaikan hakeminen yksin tulevien alaikäisten maahantulon yhdeksi (ja joissakin tapauksissa suurimmaksi) syyksi, joskin sen merkitys vaihteli, kuten seuraavasta ilmenee. Tämä johtuu jossakin määrin siitä, että turvapaikan hakeminen on ensisijainen menetel- mä, jolla yksin tulleelle alaikäiselle voidaan myöntää jäsenvaltiossa laillinen asema. Pakenemiselle ja suojelun hakemiselle ilmoitetaan monia syitä, kuten sodat, sisällissodat, kriisit, mellakat ja kidutus alkuperämaassa, levottomuudet ja konfliktit, köyhyys ja luonnonkatastrofit, poliittinen vaino (tai sen uhka), vaara, joka johtuu kuulumisesta etniseen tai uskonnolliseen ryhmään tai perheenjäsenen osallistumisesta politiikkaan tai muuhun toimintaan, sekä kunniakysymyksiin liittyvän väkivallan uhka. Alaikäinen on saattanut lähteä alkuperämaastaan yhdessä vanhempiensa, huoltajansa tai muiden sukulaisten kanssa. Kun lähdön syynä on pakeneminen edellä mainituilta vaaroilta, lähtö voi kuitenkin tapahtua usein impulsiivisesti ja perheenjäsenet voivat kadottaa toisensa matkalla, minkä seurauksena alaikäinen tulee EU:n jäsenvaltioon yksin. Saksan kokemusten mukaan lasten ja nuorten voi olla vaikeaa esittää selvällä ja jäsennellyllä tavalla pakenemisen ja/tai maahanmuuton tarkat syyt keskustellessaan viranomaisten edustajien kanssa. Koska kyky kuvata pakenemisen syyt uskottavalla tavalla edellyttää tietynlaista kypsyyttä, suurin osa yksin tulleista alaikäisistä ei pysty esittämään pakenemiselle syitä, jotka täyttäisivät turvapaikkalaissa asetetut poliittisen vainon kriteerit. Poliittisen vainon tunnustaminen on edellytys sille, että henkilöllä voidaan katsoa olevan oikeus turvapaikkaan ja hänelle voidaan myöntää pakolaisasema. Belgiassa ja Italiassa on myös havaittu, että jotkut yksin tulleet alaikäiset hakevat turvapaikkaa vainon perusteella, mutta tosiasiassa he ovat tulleet maahan paremman koulutuksen ja elämän toivossa. Yhdistyneen kuningaskunnan kokemusten mukaan osa yksin tulleista alaikäisistä ei halua usein kertoa pakoa ja maahantuloa edeltäneistä asioista. Heidän vaiteliaisuutensa voi johtua traumoista tai siitä, että vanhemmat tai välittäjät ovat opettaneet heitä kertomaan tarinan, joka täyttää turvapaikan saamiselle asetetut ehdot ja jossa painotetaan turvapaikan hakemisen poliittisia syitä ja sivuutetaan taloudelliset syyt. Itävallan ja Alankomaiden asiantuntijat olettavat, että useimmat yksin tulevat alaikäiset tulevat maahan hakeakseen turvapaikkaa. Sen sijaan Belgiassa prosenttia yksin tulleista alaikäisistä hakee turvapaikkaa ja suurin osa (60 70 prosenttia) oleskelee maassa useimmiten laittomasti. Tšekin tasavallassa, Liettuassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa enemmistö yksin tulleista alaikäisistä hakee turvapaikkaa, vaikka Tšekin tasavallassa suuntaus onkin muuttunut vuodesta Suomessa yksin tulleet alaikäiset hakevat tyypillisesti turvapaikkaa jollakin sisämaan poliisilaitoksista. Yksilölliset turvapaikkaperusteet ovat kuitenkin harvinaisia ja liittyvät yleensä kotiväkivaltaan tai seksuaaliseen väkivaltaan. Ranskassa tämä ilmiö koskettaa ensisijaisesti Saharan eteläpuolisia Afrikan maita. Monet Saksasta turvapaikkaa hakeneet lapset ja nuoret ovat paenneet siksi, että myös heidän vanhempansa ovat paenneet, mutta he ovat joutuneet erilleen vanhemmistaan paon aikana tai siinä vaiheessa, kun heidät on salakuljetettu Eurooppaan. Toinen, myös Alankomaissa mainittu syy hakea suojelua on haitallisten tapojen uhkan pelko (esimerkkinä tyttöjen ja nuorten naisten sukuelinten silpominen Afrikan maissa) sekä pakkoavioliiton, seksuaalisen hyväksikäytön tai prostituutioon pakottamisen pelko tyttöjen ja nuorten naisten keskuudessa. Muita mainittuja syitä ovat halu välttyä orjuudelta tai lapsityöltä (Afganistan, Angola, Kenia), asepalveluksesta kieltäytymisestä johtuva vaino tai kutsuntojen pelko (Venäjä), kollektiivinen rangaistus yhden perheenjäsenen tekemistä rikoksista (Etiopia) tai pakottaminen lapsisotilaaksi (Afrikan maat, kuten Angola, Sierra Leone, Somalia ja Guinea). Useimmat Portugaliin yksin tulevat alaikäiset (joskin heidän määränsä on silti pieni) ovat peräisin Länsi-Afrikan maista, erityisesti Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisön maista. Heidän lähtönsä syyt liittyvät suojelun tarpeeseen ja haluun paeta vakavia ihmisoikeusloukkauksia, erityisesti rotuun, etniseen alkuperään tai sukupuoleen perustuvaa vainoa, aseellisia konflikteja, sotilaaksi pakottamista sekä seksuaalisen hyväksikäytön tarkoituksiin käytävää ihmiskauppaa. Tällöin yksin tulevat alaikäiset ovat lähteneet alkuperämaastaan löytääkseen turvallisen kohdemaan. Heidän pakonsa johtuu yhtä lailla alkuperämaan poliittisesta epävakaudesta ja aseellisista konflikteista kuin vakavasta hädästä ja puutteesta.

15 Perheenyhdistäminen Tutkimuksessa havaittiin, että perhe voidaan yhdistää EU:n jäsenvaltiossa monin eri tavoin. Jotkut yksin tulevat alaikäiset saapuvat maahan vanhempiensa ja/tai muiden sukulaisten luo, jotka voivat esimerkiksi Tšekin tasavallan tapauksessa oleskella joskus maassa laittomasti. Koska perheenyhdistäminen on toisinaan monimutkaista ja kestää kauan, alaikäisen tuloa maahan yksin kokeillaan joskus toisena keinona. Toinen havaittu keino on se, että alaikäinen tulee maahan perheensä edellä, jolloin hän on ensimmäinen, joka hakee turvapaikkaa, ja kun hän on saanut pakolaisaseman, hän hakee perheenyhdistämistä perheenyhdistämisdirektiivin mukaisesti (katso kappale 3.2.5). Suomessa on havaittu, että kun tällaisille niin sanotuille ankkurilapsille myönnetään oleskelulupa, luvan myöntämistä seuraa lähes poikkeuksetta perheenyhdistämishakemus. Tätä ilmiötä tukee myös se tosiseikka, että yhä useamman alaikäisen turvapaikanhakijan kohdalla Eurodac-rekisteristä ilmenee, että tämän sormenjäljet on rekisteröity jossakin toisessa jäsenvaltiossa. Joidenkin jäsenvaltioiden tiukentunut linja perheenyhdistämishakemusten käsittelyn suhteen ajaa lapsia hakemaan uudelleen turvapaikkaa jäsenvaltiossa, jossa perheenyhdistämisen koetaan olevan helpompaa. Myös Puolassa on ilmennyt tapauksia, joissa perheenjäsenet hakevat perheenyhdistämistä, kun yksin tulleelle alaikäiselle on myönnetty pakolaisasema. Irlannissa on tärkeää erottaa toisistaan alaikäiset, jotka tulevat maahan yksin mutta joilla on perheenjäseniä Irlannissa, ja alaikäiset, jotka saapuvat yksin ja joilla ei ole perhettä Irlannissa. Saatavilla olevien tietojen 70 mukaan 1/2 2/3 yksin tulleista alaikäisistä saatettiin vuosina yhteen perheenjäsentensä kanssa sen jälkeen, kun heidät oli ohjattu sosiaalipalvelujen asiakkaiksi Suur- Dublinin alueella. Vuonna 2008 hieman alle puolet sosiaalipalvelujen pariin ohjatuista alaikäisistä saatettiin yhteen perheensä kanssa. Tällaisen epämuodollisen perheenyhdistämisen ei voida kuitenkaan olettaa olevan kaikkien tällaisten alaikäisten syy matkustaa Irlantiin jotkut voivat hakea vielä esimerkiksi turvapaikkaa. Lisäksi Irlannissa tuli tammikuussa 2005 voimaan merkittävä muutos, joka liittyi muihin kuin Irlannin kansalaisiin sekä Irlannin kansalaisuuteen. Muutoksella haluttiin torjua sitä, että Irlantiin saapuu maahanmuuttajia, jotka hankkivat lapsia saadakseen oleskeluluvan. Ennen kuin laki Irlannin kansalaisuudesta (Irish Nationality and Citizenship Act ) säädettiin vuonna 2004, kaikki Irlannissa syntyneet saivat Irlannin kansalaisuuden. Irlannissa syntyneiden lasten vanhemmat, jotka eivät olleet Irlannin kansalaisia, saattoivat hakea tammikuuhun 2003 asti oleskelulupaa lapsensa kansalaisuuden perusteella. Siksi Irlannissa syntyneiden lasten vanhempia sisaruksia saatettiin lähettää vanhempiensa luo Irlantiin. Vaikka saatavana ei olekaan tietoja siitä, oliko osa alaikäisistä raskaana saapuessaan maahan, kertomusten perusteella tämän ei uskottu olevan suuri ongelma edes ennen kansalaisuuslain muuttamista. Niiden Irlantiin yksin tulleiden alaikäisten osuus, jotka saatettiin myöhemmin epämuodollisesti yhteen perheensä kanssa, kasvoi tasaisesti 21 prosentista vuonna 2000 vuoden 2005 huippulukemaan eli 69 prosenttiin 72. Kansalaisuussäännöksiin tehtyjen muutosten myötä Irlannissa tammikuun 1. päivän 2005 jälkeen syntynyt lapsi, jonka vanhemmat eivät ole Irlannin kansalaisia, ei saa Irlannin kansalaisuutta automaattisesti, paitsi jos toinen vanhemmista on oleskellut Irlannissa laillisesti ainakin kolme vuotta lapsen syntymää edeltäneistä neljästä vuodesta. Siispä Irlannissa syntyneiden lasten perheitä kehotettiin hakemaan lupaa jäädä Irlantiin osana Irish Born Child 2005 Scheme (IBC/05) 73 hanketta. Hakemuksia jätettiin noin ja niistä hyväksyttiin noin IBC/05-hankkeeseen osallistuneita hakijoita pyydettiin allekirjoittamaan vakuutus, jossa 70 Tiedot on saatu terveys- ja turvallisuusalan viranomaisen (HSE) sosiaalityötiimiltä, joka työskentelee vanhemmistaan eroon joutuneiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden parissa Suur-Dublinin alueella. 71 Saatavana osoitteesta 72 Tiedot on saatu terveys- ja turvallisuusalan viranomaisen (HSE) sosiaalityötiimiltä, joka työskentelee vanhemmistaan eroon joutuneiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden parissa Suur-Dublinin alueella. 73 Tarkempia tietoja saatavana osoitteesta he vahvistivat ymmärtävänsä, että jos heille myönnettäisiin oleskelulupa, se ei oikeuttaisi heitä perheenyhdistämiseen Irlannin ulkopuolella oleskelevien perheenjäsenten osalta. Tämä tulkittiin laajalti (ja virheellisesti) perheenyhdistämishakemuksia koskevaksi kielloksi, ja jotkin kansalaisjärjestöt ovatkin todenneet tämän sekaannuksen johtaneen luultavasti siihen, että vanhempia sisaruksia kuljetettiin maahan paljon epävirallisia reittejä pitkin. 4.3 Taloudelliset ja tavoitteisiin liittyvät syyt Tältä osin merkittävin syy on paremman elämän etsiminen Euroopasta. Kyseessä on usein pikemminkin yksin tulevan alaikäisen vanhempien tavoite. Yksin tuleva alaikäinen saattaa olla vanhempiensa valitsema lapsi, jonka nämä ovat päättäneet lähettää Euroopan unioniin, jotta tämä voisi elää heidän unelmaansa ja/tai saisi koulutuksen, jota alkuperämaassa ei ole tarjolla. Vanhemmilla on usein suuret odotukset yksin tulevan alaikäisen ja erityisesti rahalähetysten suhteen. Työntötekijöinä voidaan pitää alkuperämaan heikkoja näkymiä, katastrofaalisia elinolosuhteita, resurssipulaa ja köyhyyttä sekä pyrkimystä tukea perhettä taloudellisesti rahalähetyksin. Vetotekijöihin kuuluu Italian mukaan esimerkiksi EU:hun muuttaneiden ystävien ja sukulaisten sekä tiedotusvälineiden, erityisesti alkuperämaassa näytettyjen televisiolähetysten, antama myönteinen kuva. Espanjaan taloudellisista syistä yksin tulevat alaikäiset ovat pääasiassa lähtöisin Maghreb-maista, erityisesti Marokosta, sekä Saharan eteläpuolisesta Afrikasta (esimerkiksi Senegalista, Malista, Guinea-Bissausta, Guineasta, Ghanasta, Kamerunista, Gambiasta ja Mauritaniasta). Kun Marokosta yksin tulleilta alaikäisiltä on kysytty maahantulon syytä, he ovat ilmoittaneet tulleensa Espanjaan etsimään parempaa tulevaisuutta, jonka löytäminen alkuperämaasta on mahdotonta, koska siellä ei ole tarjolla riittävästi mahdollisuuksia, opiskelu ei takaa hyvää työpaikkaa, nuorille on vähän työpaikkoja ja työ on hyvin epävarmaa. Siksi he haluavat tehdä työtä ja ansaita rahaa voidakseen elää Espanjassa ja tukea perheitään taloudellisesti. Saharan eteläpuolisesta Afrikasta yksin tulevat alaikäiset saapuvat vaarallisempaa reittiä Kanariansaarten itsehallintoalueelle, mutta heidän syynsä lähtöön ovat samanlaisia: halu saada oleskelulupa, löytää työtä ja lähettää rahaa perheelle. Selvitettäessä tarkemmin, kuka tekee päätöksen Espanjaan lähtemisestä, on ilmennyt, että tilanteet vaihtelevat: osa alaikäisistä päättää asiasta itse neuvottelematta asiasta perheensä kanssa, osa painostaa perhettään maksamaan matkan, osa lähtee perheen päätöksestä perheen taloudellisen tilanteen parantamiseksi ja osa tarttuu tilaisuuteen harkitsematta asiaa etukäteen. Esimerkiksi monet Marokon kansalaiset uskovat, että lapset saavat Euroopassa paremman elämän ja että maahan päästyään he voivat tehdä työtä ja lähettää kotiin rahaa. Tämä uskomus johtuu niin sanotusta eurooppalaisesta myytistä, jota vahvistavat paitsi tiedotusvälineet, jotka antavat vääristyneen kuvan tosielämästä Euroopassa, myös maahanmuuttajia salakuljettavat rikollisjoukot, jotka kasvattavat sen avulla tulojaan. Marokkolaiset eivät kuitenkaan välttämättä tiedä, että vain 16 vuotta täyttäneet alaikäiset voivat hakea Espanjassa työtä ja että yksin tulleella alaikäisellä ei välttämättä ole (tarvittavaa) kielitaitoa ja koulutusta, eivätkä he ole perillä työmarkkinoiden ongelmista ja korkeasta työttömyysasteesta. 4.4 Liittyminen siirtolais-/diasporayhteisöön Myös diaspora voi vaikuttaa päätökseen siitä, mihin jäsenvaltioon yksin tuleva alaikäinen hakeutuu. Tšekin tasavallassa tällaisia sosiaalisia verkostoja pidetään merkittävimpänä yksin tulevien alaikäisten muuttovirtaan vaikuttavana tekijänä. Saksassa yksin tulevien alaikäisten pakolaisten pääkohteita ovat Hampuri, Berliini, Frankfurt am Main ja München. Tämä johtuu osaksi näiden kaupunkien maantieteellisestä sijainnista, osaksi kansainvälisten lentokenttien läheisyydestä ja osaksi siitä, että kaupungit ovat suurkaupunkeja ja/tai osavaltioiden pääkaupunkeja, joissa elää ulkomaalaisyhteisöjä, joissa yksin tuleva alaikäinen voi tutustua ihmisiin, joiden puoleen hän voi kääntyä tai joiden osoitteita he ovat saaneet sukulaisilta, tutuilta tai muilta pakolaisilta. Saksassa on esimerkiksi havaittu, että Vietnamista saapuu yksin tulevia alaikäisiä erityisen usein Berliiniin, missä he tekevät joskus turvapaikkahakemuksen mutta katoavat sen jälkeen, kun taas Irakista tulevat alaikäiset suuntaavat usein Müncheniin.

16 30 31 Myös Portugalissa suuri ja vakiintunut brasilialaisyhteisö vaikuttaa osaltaan siihen, miksi Portugali valitaan kohdemaaksi. Brasilialaisyhteisö toimii sosiaalisen tuen verkostona ja mahdollisesti myös malliesimerkkinä yksin tuleville alaikäisille, jotka tekevät lähtöä alkuperämaastaan. Portugalin valitseminen kohdemaaksi voi johtua myös muista syistä, kuten historiallisista siteistä, kulttuurisuhteista ja yhteisestä kielestä. 4.5 Kauttakulku toiseen jäsenvaltioon Osa yksin tulevista alaikäisistä saapuu johonkin jäsenvaltioon, muttei aio jäädä sinne, vaan pyrkii toiseen jäsenvaltioon, useimmiten Pohjoismaihin (erityisesti Suomeen tai Ruotsiin) tai Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Belgiassa saatavilla olevat tiedot osoittavat, että useimmat yksin tulleet pidätetyt alaikäiset ovat matkalla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, koska monet heistä pitävät sitä luvattuna maana ja uskovat sen tarjoavan hyvät työmahdollisuudet. Yhdistyneeseen kuningaskuntaan liittyy myös muita houkutuksia, kuten paremmat valtion maksamat avustukset, paremmat terveydenhuoltopalvelut ja paremmat sosiaaliset olot kuin muissa EU:n jäsenvaltioissa. Lisäksi heitä houkuttelee se, että maassa on etnisiä yhteisöjä tai perheenjäseniä, jotka voivat antaa apua ja tarjota työtä. Nämä yksin tulleet pidätetyt alaikäiset ovat yleensä vuotiaita miehiä, jotka tulevat Aasian tai Itä-Euroopan maista. Useimmat heistä eivät halua siirtoa vastaanottokeskukseen. Monet heistä vaikkakaan eivät kaikki katoavat näistä keskuksista, ja heidän matkustusyrityksensä katkaistaan usein moneen otteeseen. Useimmat Tšekin tasavaltaan yksin tulleet alaikäiset yrittävät tietyn ajan kuluttua jatkaa matkaansa oman yhteisönsä ja sukulaistensa luo, pääasiassa EU:n muihin jäsenvaltioihin. Vuosina noin 75 prosenttia heistä lähti Tšekin tasavallasta tällä tavoin; jotkut palautettiin jonkin ajan kuluttua, ja jotkut yrittivät lähtöä toistamiseen. Edelleen vielä EU:hun liittymisen jälkeenkin Tšekin tasavalta on monille näistä yksin tulevista alaikäisistä pelkkä kauttakulkumaa, johon he päätyvät vahingossa matkalla Saksaan, Yhdistyneeseen kuningaskuntaan tai johonkin muuhun EU:n 15 vanhasta jäsenvaltiosta. teella, että heidän kotimaassaan on käynnissä aseellinen konflikti, heihin kohdistuu sosiaalinen uhka (perheongelmat, orpous), he pelkäävät henkensä puolesta (Albaniasta tulevat alaikäiset ilmoittavat usein pakonsa syyksi verikoston), heitä syrjitään tai vainotaan poliittisen toiminnan tai tiettyihin uskonnollisiin tai etnisiin ryhmiin kuulumisen vuoksi (esimerkkinä romanit tai kurdit) tai he pakenevat kutsuntoja. Jälleen useimmille näistä alaikäisistä Slovenia ei ole kohdemaa, josta he haluavat hakea turvapaikkaa, vaan he ovat matkalla Suomeen, Ranskaan, Saksaan, Ruotsiin tai Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Slovakiassa asiantuntijat ovat yksimielisiä siitä, että maa on edelleen pääasiassa kauttakulkumaa ja että yksin tulevien alaikäisten ensisijaisena kohdemaana on Itävalta, Italia, Saksa, Ranska tai Espanja. Tämän katsotaan johtuvan siitä, että näitä jäsenvaltioita pidetään taloudellisesti houkuttelevampina, ja siitä, että perheenjäsenet, jotka ovat lähettäneet alaikäiset matkaan (usein salakuljettajia käyttäen), ovat käskeneet heidän pyrkiä tiettyyn kohdemaahan. On havaittu, että jopa yksin tulleiden alaikäisten jätettyä turvapaikkahakemuksen he eivät jää odottamaan lopullista päätöstä vaan jättävät turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksen ilman lupaa. Kokemusperäisten tietojen mukaan yksin tulleet alaikäiset yrittävät päästä unelmakohdemaahan, jossa he aikovat ansaita rahaa, eivätkä he ole kiinnostuneita jäämään maahan, joka sanelee heidän päivittäiset rutiininsa, pakottaa heidät kouluun ja asettaa muita velvoitteita. 4.6 Ihmiskaupan uhrit Tähän ryhmään kuuluvat henkilöt, jotka jäsenvaltio tunnustaa ihmiskaupan uhreiksi. Yksin tullut alaikäinen kuuluu tähän ryhmään, kun hänet on lähetetty EU:n jäsenvaltioon muun muassa seksuaalista hyväksikäyttöä varten, laittoman työn tekijäksi tai kotitaloustyöntekijäksi. Itävaltaa pidetään ihmiskaupan uhreiksi joutuneiden yksin tulevien alaikäisten kauttakulkumaana ja kohdemaana. Heitä tulee erityisesti Kaakkois-Euroopan maista (Bulgariasta, Romaniasta, Moldovasta, Georgiasta, Serbiasta ja Slovakiasta) ja Afrikasta (Nigeriasta tulee alaikäisiä tyttöjä). Tämän rikoksen luonteen vuoksi siitä on saatavilla varsin vähän tietoja, vaikka Itävallan ihmiskaupan vastaisen työryhmän tutkimukset ovatkin osoittaneet, että lapsikauppatapauksia havaitaan pääasiassa Wienissä ja niistä raportoidaan harvoin muissa osavaltioissa. Vaikka Unkaria koskevat tiedot ovat rajallisia, maan kokemusten mukaan yksin tulleet alaikäiset eivät tiedä, mihin maahan he ovat tulleet, ja heidän päätavoitteenaan on päästä turvalliseen paikkaan, jollaisena EU:ta ja erityisesti Schengen-aluetta pidetään. Heidän ensisijaisena kohdemaanaan on Italia tai Espanja, ja pian maahantulon jälkeen monet heistä jättävät tarjotun majapaikan. Lähes kaikki yksin tulleet alaikäiset tulevat maahan laittomasti ja hakevat pidätyksen jälkeen turvapaikkaa. Arvioiden mukaan kolmasosa yksin tulleista turvapaikkaa hakevista alaikäisistä on paennut konfliktialueilta ja joko menettänyt perheensä tai tullut Eurooppaan vanhempiensa lähettämänä. Kauttakulku toiseen jäsenvaltioon näyttää olevan yksin tulevien alaikäisten maahantulon pääasiallinen syy myös Latviassa ja Liettuassa. Samoin Sloveniassa saatavana olevat tiedot viittaavat siihen, että yksin tulevat alaikäiset ovat tulleet maahan pääasiassa laittomasti ja ovat matkalla EU:n muihin jäsenvaltioihin. Esimerkkinä mainittakoon yksi lähinnä albanialais- ja kosovolaispojista muodostuva yksin tulleiden alaikäisten ryhmä, joka lähti alkuperämaastaan köyhyyden, puutteen, työnsaantivaikeuksien ja vähäisten kouluttautumismahdollisuuksien vuoksi. Alaikäiset olivat matkalla muihin maihin, kuten Italiaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, missä he olisivat asuneet siellä oleskelevien sukulaisten ja ystävien luona. He olettivat, että sukulaiset ja ystävät auttaisivat heitä jatkamaan koulunkäyntiä, etsimään työtä ja hakemaan oleskelulupaa. Kun alaikäiset pidätettiin, useimmat heistä päättivät palata alkuperämaahan. Sloveniassa tavataan myös yksin tulleita alaikäisiä, jotka ovat lähtöisin Aasian ja Afrikan maista (esimerkiksi Afganistanista, Turkista, Iranista, Ruandasta, Ghanasta tai Kamerunista) ja jotka hakevat pidätyksen jälkeen turvapaikkaa sillä perus- Suomessa alaikäisten turvapaikanhakijoiden määrän kasvu on herättänyt epäilyjä järjestäytyneestä rikollisuudesta. Viitteitä alaikäisistä ihmiskaupan uhreista on esiintynyt, mutta tapaukset eivät ole johtaneet syyteharkintaan saakka. Irlannissa pidetään selvänä, että maassa tapahtuu myös alaikäisiin kohdistuvaa ihmiskauppaa. Luotettavien tietojen saaminen ihmiskaupasta on valtava ongelma, osittain siksi, että rikosta on kovin vaikeaa todistaa, mutta seksuaalisen hyväksikäytön tarkoituksiin käytävästä ihmiskaupasta ja prostituutiosta hiljattain julkaistun raportin 74 mukaan 21 kuukauden aikana vuosina Irlannin viranomaisille luovutettiin 102 naista ja tyttöä, joita voitiin pitää ihmiskaupan uhreina. Heistä 11 oli lapsia joutuessaan ihmiskaupan uhriksi, ja he tulivat lähinnä Afrikan maista. Puolaa pidetään ensisijaisesti ihmiskaupan uhreiksi joutuneiden alaikäisten kauttakulku- ja alkuperämaana mutta yhä useammin myös kohdemaana. Valtio on kehittänyt järjestelmän lapsikaupan torjumiseksi Globalisation, Sex Trafficking and Prostitution The Experiences of Migrant Women in Ireland (Globalisaatio, seksuaalisen hyväksikäytön tarkoituksiin käytävä ihmiskauppa ja prostituutio maahanmuuttajanaisten kokemukset Irlannissa), saatavana osoitteesta 75 Lisätietoja saatavana osoitteesta

17 Salakuljettaminen Tšekin tasavalta on tietoinen rikollisjärjestöistä, jotka ovat erikoistuneet yksin tulleiden alaikäisten salakuljettamiseen maahan ja asiakirjojen väärentämiseen taloudellisista syistä. Erityisenä esimerkkinä voidaan mainita Romaniasta, Bulgariasta ja Slovakiasta prostituutiotarkoituksiin tulevien lasten määrän kausiluonteinen kasvu erityisesti kesällä koulujen kesäloman aikaan. Bulgarian järjestäytynyt rikollisuus oli aiempina vuosina huomattava ilmiö, joka näkyi prostituutiona ja muuna ihmiskauppaan liittyvänä rikollisuutena erityisesti Prahassa. Myös Slovakiassa on havaittu, että maahan ja maasta salakuljetetaan yksin tulevia alaikäisiä, tosin tässä tapauksessa, kuten edellä kappaleessa 4.5 mainittiin, lähinnä kauttakulkutarkoituksissa muihin jäsenvaltioihin, etupäässä EU:n 15 vanhaan jäsenvaltioon. 4.8 Lääketieteelliset syyt Tähän ryhmään kuuluvat alaikäiset lähetetään EU:n jäsenvaltioon saamaan lääketieteellistä hoitoa, jota he eivät saa alkuperämaassa joko riittämättömien lääkintäpalvelujen tai vanhempien vähävaraisuuden vuoksi. Irlannissa sosiaalityöntekijät ovat havainneet, että sairailla lapsilla, joita vanhemmat lähettävät toisinaan saamaan lääkärinhoitoa, on usein kroonisia sairauksia, kuten sirppisoluanemia tai hepatiitti B. 4.9 Hylkääminen Alaikäinen saatetaan jättää jäsenvaltioon esimerkiksi siksi, että vanhempien turvapaikkahakemus on evätty eivätkä he näe tilanteeseen enää muuta ratkaisua. He jättävät lapsensa maahan tietäen, että lapsella on enemmän oikeuksia ilman huoltajaa olevana alaikäisenä. Joskus lapset, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, elävät samassa jäsenvaltiossa kuin heidän vanhempansa, mutta vanhemmat eivät syystä tai toisesta voi tai halua huolehtia heistä. Vuonna yhdeksän ukrainalaista lasta jäi Tšekin tasavallassa äitinsä hylkäämäksi heti syntymänsä jälkeen. He saivat kansainvälistä suojelua, ja heidät annettiin adoptoitavaksi. Muissa tapauksissa kestää usein kuukausia tai jopa vuosia, ennen kuin hylätyt alaikäiset päättävät kertoa koko tarinansa ja syyn, jonka vuoksi he ovat tulleet Tšekin tasavaltaan. Joskus syitä ei saada milloinkaan selville. Näin käy esimerkiksi silloin, kun lapset katoavat jäljettömiin. Vastaavasti Unkarissa on sattunut tapauksia, joissa vanhemmat ovat hylänneet Unkarissa syntyneen lapsensa heti synnytyksen jälkeen, ja myös Puolassa vanhemmat ovat hylänneet alaikäisiä heti maahantulon jälkeen tai synnytettyään lapsen puolalaisessa sairaalassa Karkurit ja kulkurit Karkurit ja kulkurit ovat yksin maahan tulleita alaikäisiä, jotka käyttävät usein eri henkilöllisyyksiä ja kuljeksivat ympäriinsä kohtalotovereistaan muodostuvien ryhmien mukana. Belgiassa he ovat lähinnä romaniyhteisöön kuuluvia vuotiaita poikia, jotka ovat käyneet koulua vain vähän tai eivät lainkaan. He ovat lähteneet omasta aloitteestaan mutta saattavat silti pitää yhteyttä perheeseensä. Nämä lapset pysyttelevät omassa yhteisössään, eikä osa heistä käy lainkaan koulua. Ranskassa karkureiden on havaittu olevan lähinnä Pohjois-Afrikasta ja Itä-Euroopasta tulleita alaikäisiä. Alankomaissa karkurit ovat lähtöisin lähinnä Nigeriasta ja Intiasta, ja ilmiötä on ryhdytty torjumaan sijoittamalla potentiaaliset/palautetut karkurit valvottuihin vastaanottokeskuksiin. 5. MAAHANTULOMENETTELYT, MYÖS RAJATARKASTUKSET Kussakin kansallisessa raportissa kerrotaan yksityiskohtaisesti maan lainsäädännöstä ja menettelyistä, joita sovelletaan maahantuloon rajalla tai silloin, kun yksin tullut alaikäinen pidätetään tai viranomaiset saavat tietää hänestä. Raporteissa määritetään myös tärkeimmät asiaankuuluvat toimijat. Tässä luvussa annetaan yleiskuva menettelyistä ja tapahtumista ennen maahantuloa/pidätystä ja kerrotaan yksittäisten jäsenvaltioiden erityispiirteistä. Myöhempiä vaiheita käsitellään seuraavissa luvuissa. Useimmissa jäsenvaltioissa on käytössä sama kansallinen menettely, jota noudatetaan aina yksin tulevien alaikäisten ylittäessä maan ulkorajan. Joidenkin jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin eroja, joihin vaikuttaa se, havaitaanko alaikäinen maaulkorajalla vai lentokentällä, pidätetäänkö hänet jäsenvaltion alueella vai jääkö hän aluksi huomaamatta ja hakeutuuko hän myöhemmin vapaaehtoisesti viranomaisten luo tai nuorille tarkoitettuun keskukseen. 5.1 Maahantulo rajalla, myös vaaditut asiakirjat Kaikissa jäsenvaltioissa kolmansien maiden kansalaisia niin alaikäisiä kuin täysi-ikäisiäkin vaaditaan esittämään passi ja usein myös viisumi, jonka nojalla maahantulo ja maassa oleskelu on sallittu (usein määräajan). Itävallassa alle 14-vuotiaat alaikäiset eivät voi hakea viisumia yksin ja 14 vuotta täyttäneiden lasten on esitettävä laillisen edustajansa lupa. Siispä yksin tulevat alaikäiset eivät voi käytännössä hakea viisumia. On havaittu, että useimmat kolmansista maista tulevat lapset tulevat maahan laittomasti. Tilanne on samankaltainen muissakin jäsenvaltioissa. Esimerkiksi Saksassa on havaittu, että yksin tulevilla alaikäisillä ei ole usein mitään mahdollisuutta hakea viisumia, koska monista alkuperämaista puuttuu kriisin tai sodan vuoksi toimiva hallinto, joka voisi myöntää voimassa olevan passin, eikä mahdollisten pakomaiden suurlähetystöjen puoleen ole aina mahdollista kääntyä. Ylimääräisenä ongelmana on myös se, etteivät alaikäiset yleensä täytä ikänsä ja erityistilanteensa vuoksi viisumin myöntämiselle asetettuja edellytyksiä (esimerkiksi perheenyhdistäminen taikka työ tai opiskelu). Siksi he tulevat Saksaan usein lainvastaisesti lentäen (useimmiten Frankfurt am Mainin lentokentän kautta) taikka maa- tai meriteitse. Usein heidän maahantulonsa järjestämiseen osallistuu pakenemisessa avustavia välittäjiä (eli maahanmuuttajien salakuljettajia tai ihmiskaupan harjoittajia, joskus myös kyseisen yksin tulevan alaikäisen etäisiä sukulaisia tai perhetuttuja). Belgiassa yksin tuleva alaikäinen tarvitsee C-tyypin viisumin päästäkseen oleskelemaan maahan lyhyeksi ajaksi (alle kolmeksi kuukaudeksi), ja hakemuksen on oltava hänen laillisen edustajansa tekemä. Yksin tuleva alaikäinen päästetään maahan sillä edellytyksellä, että häntä odottava henkilö voi osoittaa asiakirjojen avulla perhesuhteensa alaikäiseen. Ellei tämä onnistu, yksin tulevan alaikäisen alkuperä (lähtölentokenttä) ja matkan tarkoitus tutkitaan tarkemmin. Lisäksi jos yksin tullut alaikäinen ei täytä maahantulon ehtoja (eli hänellä ei ole voimassa olevia matkustusasiakirjoja), matkasta voidaan esittää lisäkysymyksiä. Periaatteessa henkilö, joka ei täytä maahantulon ehtoja, voidaan palauttaa. Yksin tulevat alaikäiset saavat kuitenkin holhouslain nojalla erityissuojelua heikon asemansa vuoksi. Nämä yksin tulevat alaikäiset saavat erillisaseman, ja heidät sijoitetaan tarkkailuja ohjauskeskukseen (OOC) 15 päiväksi (poikkeustilanteissa tätä aikaa jatketaan viidellä päivällä). Yksin tulleen alaikäisen ei katsota vielä päässeen tänä aikana maan alueelle. Maahanmuuttovirasto tarkistaa, voidaanko Chicagon yleissopimusta soveltaa, holhousyksikölle tiedotetaan asiasta ja yksin tullutta alaikäistä koskeva tunnistuslomake täytetään. Tämän jälkeen hänelle nimetään edunvalvoja. Jos rajapoliisi katsoo henkilön täyttäneen 18 vuotta, hänet lähetetään suljettuun laitokseen ja holhousyksikön vastuulla on arvioida hänen ikänsä lääketieteellisen testin avulla (katso kappale

18 ). Child Focus järjestön koordinoimassa tutkimuksessa 76 tarkasteltiin tilannetta lentokentillä ja laadittiin suosituksia. Johtopäätöksiin kuului muun muassa se, ettei kaikkia yksin tulleita alaikäisiä havaittu, koska he matkustivat jonkun muun kuin huoltajansa tai holhoojansa kanssa eikä lentokentän henkilökunnalla ollut asiasta riittävää tietoa. Jos 15 vuotta täyttänyt alaikäinen tulee Viroon yksin, hänen on esitettävä vanhempansa tai laillisen edustajansa lupa, josta käyvät ilmi lapsen henkilötiedot, ulkomaille matkustamisen syy, matkan kohde ja (oletettu) ajankohta, lapsen vanhemman tai laillisen edustajan yhteystiedot sekä vastaanottajan yhteystiedot, jos ne ovat tiedossa. Koska Viro on liittynyt Schengen-alueeseen (katso kappale 3.2.3), rajat ylittäviin alaikäisiin kiinnitetään erityistä huomiota. Samoin kuin muissakin jäsenvaltioissa myös Virossa matkatoimistot ovat asettaneet itse alaikäisten matkustamiselle ikärajat ja ehdot muun muassa neuvoston direktiivin 2004/82/EY mukaisesti. Direktiivissä säädetään liikenteenharjoittajien velvollisuudesta toimittaa tietoja matkustajista. Kreikan kansallisessa ulkomaalaislainsäädännössä ei aseteta nimenomaisia ehtoja yksin tulevan alaikäisen lailliselle maahantulolle, lukuun ottamatta humanitaarisia tapauksia ja tilanteita, joissa tietyt edellytykset täyttyvät, eli kun alaikäiset majoitetaan hyväntekeväisyyttä harjoittaviin laitoksiin ja oikeudellisiin yksiköihin, kun heidän huoltajansa on maan kansalainen tai maassa laillisesti oleskeleva kolmannen maan kansalainen tai kun heidän adoptionsa on vireillä. Oleskelulupa myönnetään myös yksin tuleville alaikäisille, joihin kohdistuvista hoito- ja/tai kasvatustoimenpiteistä on annettu nuorisotuomioistuimen päätös. Liettuan lainsäädännössä vaaditaan, että yksin tuleva alaikäinen turvapaikanhakija on päästettävä maahan ilman ehtoja. Ellei yksin tuleva alaikäinen kuitenkaan hae turvapaikkaa, hänet voidaan käännyttää ja palauttaa alkuperämaahan. Tästä seuraa, että kansainvälistä suojelua tarvitseva alaikäinen saatetaan palauttaa, koska hän ei kyennyt tekemään turvapaikkahakemusta saapuessaan rajalle. UNHCR on suositellut osittain tästä syystä, että kaikkia Liettuaan yksin tulevia alaikäisiä kohdeltaisiin turvapaikanhakijoina, jotta varmistettaisiin esimerkiksi se, että heidän tarpeisiinsa vastattaisiin ja heidän oikeudellista asemaansa käsiteltäisiin parhaalla mahdollisella tavalla. Yksin tulleita alaikäisiä on saapunut Maltalle ainoastaan pienillä veneillä, jotka ovat lähteneet Pohjois-Afrikasta, lähinnä Libyasta. Alaikäisiä ei ole tullut yksin maahan Maltan kansainvälisen lentokentän, Maltan sataman tai Maltan vapaasataman terminaalin kautta. Rantautumisen jälkeen Maltan valtion sairaalan ensiapuaseman ja Lääkärit ilman rajoja järjestön terveydenhuollon ammattilaisista muodostuva tiimi antaa lääkärinhoitoa paikan päällä. Ne, jotka tarvitsevat lisää hoitoa, siirretään valtion sairaalaan, ja maahanmuuttopoliisi haastattelee loput. Maahanmuuttopoliisilla on toimivalta myöntää kolmansien maiden kansalaisille maahantulolupa saadakseen lisää tietoa maahanmuuttajien matkasta. Vaikka teoriassa matkaa koskevien lisätietojen saamiseksi voidaan haastatella jopa yksin tulleita alaikäisiä, näin tapahtuu käytännössä harvoin, eikä alle 14-vuotiaita haastatella. 14 vuotta täyttäneiden sormenjäljet tallennetaan Eurodac-tietokantaan. Haastattelun jälkeen kaikki maahanmuuttajat, myös yksin tulleet henkilöt, jotka väittävät olevansa alaikäisiä, otetaan säilöönottolaitokseen. Ne, jotka väittävät olevansa alaikäisiä, siirretään välittömästi turvapaikanhakijoiden hyvinvoinnista vastaavaan laitokseen (Agency for the Welfare of Asylum Seekers, AWAS). Näin heidät vapautetaan nopeammin säilöönottolaitoksesta, myös iän arvioinnin jälkeen (katso kappale 6.5). Irlannissa yleisenä käytäntönä on se, ettei alaikäistä käännytetä koskaan: lapsen etu menee aina etusijalle riippumatta siitä, hakeeko hän turvapaikkaa. Tämä on kuitenkin pikemminkin poliittinen käytäntö kuin kansallisessa lainsäädännössä selvästi asetettu vaatimus. Vaikka vuoden 2003 maahanmuuttolaissa (Immigration Act 2003) 77 säädettiinkin liikenteenharjoittajille aiheutuvista seuraamuksista ja liikenteenharjoittajien vastuuvelvollisuudesta myös siitä, että liikenteenharjoittajat vastaavat riittämättömien asiakirjojen vuoksi käännytettyjen henkilöiden palauttamisesta alle 18-vuotiasta ei käännytetä, jos maahanmuuttovirasto uskoo henkilön olevan alaikäinen. 78 Useimmat yksin tulleet alaikäiset ilmoittautuvat Suur-Dublinin alueella Dublinin lentokentällä tai pakolaisvaltuutetun toimistossa (Office of the Refugee Applications Commissioner). Rajalla maahanmuuttoviranomainen voi haastatella maahantulijaa arvioidakseen hänen ikäänsä (katso myös kappale 6.5) tai hänen perhesuhteitaan, jos on syytä epäillä, että alaikäistä on tuomassa Irlantiin tai häntä on vastassa aikuinen, joka ei ole hänen tavanomainen huoltajansa. Tällaisissa haastatteluissa pitäisi olla paikalla tulkki, tai saatavilla pitäisi olla ainakin puhelintulkkausta. Jos viranomaiset epäilevät, että alaikäinen on salakuljetettu Irlantiin tai hän on päätynyt Irlantiin ihmiskaupan seurauksena, tai jos viranomaiset ovat paljastaneet muunlaisen rikoksen, vuoden 1991 lastenhuoltolain (Child Care Act, 1991) nojalla voidaan tehdä kiireellinen huostaanotto (Emergency Care Order) ja alaikäinen voidaan sijoittaa turvalliseen paikkaan. Jos Latviaan pyrkii yksin tuleva alaikäinen, jonka henkilöllisyys ei ole tiedossa, erityiskoulutuksen saanut valtion rajavartiolaitoksen virkamies alkaa heti selvittää hänen henkilöllisyyttään. Vuonna 2008 näitä tapauksia oli neljä, ja ne olivat monimutkaisia, sillä alaikäiset antoivat itsestään, vanhemmistaan ja maahantulonsa taustoista ristiriitaista ja virheellistä tietoa. Yksin tullut alaikäinen sijoitetaan täksi ajaksi lähimpään valtion poliisin alaikäisille tarkoitettuun yksikköön. Alaikäisen ylläpitokustannukset tällaisessa laitoksessa ovat noin 188,27 latia (noin 268 euroa) päivässä. 76 Child Focus: De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen? Marraskuu Saatavana osoitteesta 77 Saatavana osoitteesta 78 Irlannin pakolaisneuvosto (The Irish Refugee Council) on ilmaissut olevansa huolissaan siitä, että alaikäisiä käännytetään toisinaan rajalla ikäkiistojen vuoksi ja hatarien tietojen perusteella. Irlannin poliisin kansallinen maahanmuuttolaitos (Garda National Immigration Bureau). 5.2 Käännyttämiset Joulukuun 21. päivästä 2007 lähtien, jolloin EU:n kymmenestä uudesta jäsenvaltiosta moni liittyi Schengen-alueeseen 79, Itävallan rajasta ainoastaan Itävallan ja Liechtensteinin välinen raja on ollut EU:n maaulkorajaa. Lisäksi kansainvälisten lentokenttien raja-asemat luetaan ulkorajaksi. Lentokentälle saapuu kuitenkin hyvin vähän yksin tulevia alaikäisiä varsinkin siksi, että alaikäisten on hyvin vaikeaa matkustaa yksin lentokoneella lentoyhtiöiden sisäisten käytäntöjen vuoksi sekä viisumisäännösten takia, kuten myös edellä on todettu. Kokemus osoittaa, että ne harvat, jotka saapuvat lentäen, hakevat useimmiten turvapaikkaa. Lentokentällä kaikkiin turvapaikanhakijoihin sovelletaan voimassa olevaa erityismenettelyä, jonka mukaan ketään ei voida käännyttää rajalla ilman UNHCR:n etukäteistä lupaa. Saksan rajaviranomaisella (Saksan liittovaltion poliisilla) on oikeus käännyttää yksin matkustava alaikäinen, joka ei kykene esittämään tarvittavaa viisumia yrittäessään päästä maahan. Tällöin asiasta ei periaatteessa ilmoiteta paikalliselle nuorisohuoltovirastolle (Jugendamt). Yksin tuleviin alaikäisiin sovelletaan myös turvapaikkamenettelystä annetussa laissa olevaa kolmansia maita koskevaa säännöstä, jonka tarkoituksena on estää tulo Saksaan niin sanotuista turvallisista kolmansista maista. Jos voidaan osoittaa, että laittomat siirtolaiset tai turvapaikanhakijat yrittävät päästä Saksaan naapurimaan kautta, heidät voidaan käännyttää tai palauttaa kyseiseen maahan heidän ikäänsä katsomatta. Saksan liittovaltion poliisilta saatujen tilastotietojen mukaan alle 16-vuotiaille yksin tuleville alaikäisille myönnetään useimmiten maahantulolupa. Ranskan rajalle yksin tuleviin alaikäisiin sovelletaan yleensä muiden maiden kansalaisista annettua lainsäädäntöä, joka on kodifioitu laiksi ulkomaalaisten maahantulosta ja oleskelusta sekä oikeudesta turvapaikkaan (Code de l Entrée et du Séjour des Etrangers et du Droit d Asile [CESEDA] 80 ) ja jossa 79 Nämä maat ovat Viro, Tšekin tasavalta, Liettua, Unkari, Latvia, Malta, Puola, Slovakia ja Slovenia, katso 80 Saatavana osoitteesta

19 36 37 vahvistetaan menettelyt, joita sovelletaan tuloon Ranskan alueelle lentäen, rautateitse ja merirajojen yli. Yksin tuleva alaikäinen, jota ei päästetä yli rajan ja joka otetaan säilöön, tarvittaessa odotusalueelle, voidaan poistaa maasta ja lähettää takaisin alkuperämaahansa. Sen sijaan kun yksin tullut alaikäinen on jo Ranskan alueella, häneen sovelletaan lastensuojelulainsäädäntöä eikä häntä voida poistaa maasta ilman takaisinottosopimusta. Jotta yksin tullut alaikäinen voidaan ottaa säilöön odotusalueella, hänelle on nimettävä tilapäinen edustaja (AHA), joka auttaa ja edustaa alaikäistä tämän säilöönottoon liittyvissä hallinnollisissa ja oikeudellisissa menettelyissä. Tilapäinen edustaja edustaa myös alaikäistä kaikissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa menettelyissä, jotka koskevat hänen maahantuloaan Ranskaan. Lisäksi lapsen oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen (kappale 3.1.3) mukaisesti alaikäisiä varten on oltava yksinomaan heille varatut tilat. Alle 13-vuotiaat lapset sijoitetaan valvottuihin hotellihuoneisiin. Koska riittävän pätevästä henkilökunnasta on pulaa, tilapäisen edustajan tehtäviä hoitaa Ranskan Punainen Risti. Portugalin ulkomaalaislaissa säädetään, että alle 18-vuotiaat kolmansien maiden kansalaiset, jotka eivät hae turvapaikkaa, on käännytettävä, elleivät he matkusta huoltajansa seurassa tai ellei Portugalissa ole ketään laillisen edustajan asianmukaisesti valtuuttamaa henkilöä ottamassa vastuuta kyseisen yksin tulevan alaikäisen maahantulosta. Ellei alaikäistä päästetä maahan siksi, ettei jokin edellä esitetty maahantulon edellytys täyty, pitäisi käännyttää myös henkilö, jonka huostaan kyseinen alaikäinen on uskottu. Alaikäinen käännytetään myös silloin, jos huoltaja tai henkilö, jonka huostaan hänet on uskottu, käännytetään. Käännyttämistapauksissa alaikäisen on palattava alkuperämaahansa mahdollisimman pian. Alaikäiset, jotka eivät pääse alkuperämaahansa tai kolmanteen maahan, joka on valmis ottamaan heidät vastaan, voidaan poistaa maasta vain, jos on takeet siitä, että heidät otetaan asianmukaisella tavalla vastaan ja he saavat saapuessaan riittävää apua. Yksin tulleille alaikäisille, jotka odottavat päätöstä siitä, pääsevätkö he Portugaliin vai poistetaanko heidät maasta, on annettava kaikki tarpeellinen aineellinen tuki ja apu heidän perustarpeidensa tyydyttämiseksi. Nämä perustarpeet voivat liittyä ruokaan, hygieniaan, asumiseen ja lääkärinhoitoon. Tällaiset tapaukset asetetaan menettelyllisesti etusijalle yksin tulevan alaikäisen tilanteeseen katsomatta ja vastaukset annetaan tuntien sisällä. Samaa toimintatapaa noudatetaan myös Alankomaissa. 5.3 Turvapaikkahakemuksen jättäminen Osa yksin tulevista alaikäisistä tekee turvapaikkahakemuksen vasta jäsenvaltioon päästyään, maahantulotapaan katsomatta. Itävallassa osa yksin tulleista alaikäisistä on ensimmäiseksi tekemisissä poliisin kanssa. Pidättäessään yksin tulleen alaikäisen poliisin on ilmoitettava asiasta paikallisille nuorisohuoltoviranomaisille. Jos poliisin pidättämä yksin tullut alaikäinen hakee turvapaikkaa, hänet siirretään turvapaikanhakijoille tarkoitettuun ensivaiheen vastaanottokeskukseen. Jotkut yksin tulleet turvapaikkaa hakevat alaikäiset saapuvat itse suoraan Traiskirchenissä sijaitsevaan ensivaiheen vastaanottokeskukseen. Hakemuksen voi jättää ikään katsomatta: 14 vuotta täyttäneet voivat jättää hakemuksen itse, ja nuoremmat jättävät hakemuksen laillisen edustajansa välityksellä ensivaiheen vastaanottokeskukseen. Tšekin tasavallassa on havaittu, että yksin tulleet alaikäiset hakevat turvapaikkaa useimmiten ulkomaalaisten säilöönottolaitoksissa ja vastaanottokeskuksissa, kun taas turvapaikan hakeminen rajanylityksen yhteydessä on harvinaista. Vuonna 2008, jolloin maahan tuli runsaasti Turkin kansalaisia, yksin tulleiden alaikäisten Prahan Ruzyněn lentokentän vastaanottokeskuksessa tekemien turvapaikkahakemusten määrä kasvoi huomattavasti, ja kyseisen vastaanottokeskuksen kautta maahan tulleiden alaikäisten määrä olikin kyseisenä vuonna puolet maahan tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden kokonaismäärästä. Kun kansainvälistä suojelua koskeva päätös on tehty, nimetään edunvalvoja (katso kappale 6.1), ja sisäministeriön on ilmoitettava asiasta lasten sosiaalisesta ja oikeudellisesta suojelusta vastaavalle viranomaiselle. Kun yksin tuleva alaikäinen tekee turvapaikkahakemuksen yrittäessään päästä Saksaan suuren kansainvälisen lentokentän kautta, hänen on, aivan kuten kenen tahansa muunkin kolmannen maan kansalaisen, käytävä läpi nopeutettu turvapaikkamenettely lentokentän kauttakulkualueella. Toisin kuin aikuiset alle 14-vuotiaat alaikäiset pitäisi säästää väliaikaiselta majoittumiselta kauttakulkualueella, joten heille myönnetään yleensä maahantulolupa Saksaan eli lupa poistua kauttakulkualueelta. Jos näin tapahtuu tai jos yksin tullut alaikäinen pidätetään hänen tultuaan Saksaan, hänet siirretään paikallisen nuorisohuoltoviraston huostaan ja hän voi tämän jälkeen jättää turvapaikkahakemuksen jossakin liittovaltion maahanmuutto- ja pakolaisviraston (BAMF) 22 aluekonttorista. Kuten jäljempänä kappaleessa 6.5 kerrotaan tarkemmin, jos alaikäisen iästä ei ole varmuutta, voi olla vaikeaa ratkaista, miten kussakin yksittäistapauksessa pitäisi toimia. Yksin tulleet alaikäiset, jotka haluavat tehdä turvapaikkahakemuksen heti kansainvälisellä lentokentällä Alankomaissa, eivät yleensä saa maahantulolupaa mutta saavat luvan poistua lentokentältä. Heidän turvapaikkahakemuksensa käsittelee maahanmuutto- ja kansalaistamisasioista vastaavan viraston yksikkö, joka on erikoistunut yksin tulleiden alaikäisten turvapaikkahakemuksiin. Alaikäiselle nimetään edunvalvoja mahdollisimman pian, mieluiten heti hänen saavuttuaan maahan, jotta edunvalvoja voi tehdä tarvittaessa hänen puolestaan turvapaikkahakemuksen. Yksin tulleet alaikäiset saapuvat Suomeen pääasiallisesti tarkoituksenaan hakea turvapaikkaa. Hakemus tehdään tyypillisesti jollakin sisämaan poliisilaitoksista sukulaisten tai tuttujen avustuksella. Poliisi tai rajaviranomainen kuulustelee ensin yksin tulleita alaikäisiä ilman huoltajan läsnäoloa selvittääkseen heidän henkilöllisyytensä, matkareitin ja alkuperämaasta lähtemisen syyt. Erityistä huomiota kiinnitetään lapsen kanssa samassa taloudessa asuneiden henkilöiden henkilötietoihin ja nykyiseen olinpaikkaan sekä lapsen elinolosuhteisiin alkuperämaassa tai vakituisessa asuinmaassa. Lisäksi pyritään hankkimaan muita tietoja, kuten selvittämään, onko alaikäinen asunut muiden kuin biologisten vanhempiensa kanssa, milloin ja miksi alaikäinen on muuttanut pois vanhempiensa luota, onko alaikäisen biologinen vanhempi kuollut tai ovatko hänen biologiset vanhemmat kuolleet, ja jos ovat, milloin tämä on tapahtunut ja kenen huollossa ja missä lapsi on tämän jälkeen asunut, ja onko lapsella muita elossa olevia sukulaisia, joiden kanssa hän on ollut läheisessä yhteydessä. Puolassa yksin tullut alaikäinen saa hakea pakolaisasemaa rajalla tai maahan tultuaan (riippumatta siitä, oleskeleeko hän maassa laillisesti vai ei). Rajavalvontaviranomaiset hyväksyvät hakemuksen ja pyytävät sitten yksin tulleelta alaikäiseltä samanlaisia tietoja kuin edellä Suomen kohdalla on kuvattu. Tämän jälkeen laaditaan raportti alaikäisen ulkomaalaisen säilöönotosta ja tehdään oikeusviranomaisille hakemus edunvalvojan nimeämisestä. Edunvalvoja edustaa alaikäistä pakolaisaseman hakumenettelyssä ja menettelyssä, jonka tuloksena alaikäinen sijoitetaan majoitus- ja hoivapalveluja tarjoavaan laitokseen. Tuomioistuin ei nimeä erityistä laitosta, johon alaikäinen on ohjattava, vaan ainoastaan laitoksen tyypin. Yksin tulleen alaikäisen haastattelu on tärkeä osa pakolaisaseman myöntämismenettelyä. Haastattelussa pyritään selvittämään asian ratkaisemisen kannalta olennaiset seikat. Haastattelut on toteutettu monen vuoden ajan UNHCR:n suositusten mukaisesti lapsia mahdollisimman vähän kuormittavalla tavalla äänityslaitteita käyttäen. Näin alaikäisen ei tarvitse toistaa tarpeettomasti epämiellyttäviä asioita. Käytännössä tilastotietojen mukaan useimmat menettelyt, jotka koskevat pakolaisaseman myöntämistä yksin tulleille alaikäisille, keskeytetään tai hakemusta ei käsitellä. Tämä johtuu luultavasti siitä, etteivät hakijat noudata menettelytapoja tai he lähtevät Puolasta ennen menettelyn päättymistä. Kun yksin tullut alaikäinen tekee Portugalin rajalla turvapaikkahakemuksen, hänelle myönnetään maahantulolupa, jotta hänen ei tarvitse odottaa maahanpääsymenettelyn tulosta kyseisen sataman tai lentoaseman vastaanottoalueella (tilapäisessä vastaanottokeskuksessa). Vaikka alaikäiset viipyvät vastaanottoalueilla vain lyhyen ajan, heidät majoitetaan erillisiin tiloihin UNHCR:n, Unicefin ja Punaisen Ristin kansainvälisen komitean kansainvälisten suositusten mukaisesti. Heille myönnetään tarvittaessa eli käytännössä usein erityisviisumi.

20 38 39 Ruotsissa viranomaiset saavat useimmiten tietoa yksin tulleista alaikäisistä siinä vaiheessa, kun nämä kääntyvät maahanmuuttoviraston hakemusyksikön puoleen hakeakseen turvapaikkaa. Heitä havaitaan harvoin rajalla. Menettelyn ensimmäisessä vaiheessa selvitetään hakijan henkilöllisyys ja se, onko jokin muu EU:n jäsenvaltio vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä Dublinasetuksen nojalla. Hakijalta pyydetään lyhyttä selvitystä siitä, minkä vuoksi hän hakee turvapaikkaa, ja häntä pyydetään ilmoittamaan vanhempiensa tai Ruotsissa mahdollisesti asuvien sukulaistensa nimet. Häneltä kysytään myös, onko hän matkustanut yksin vai jonkun muun seurassa. Maahanmuuttovirasto voi evätä maahanpääsyn välittömästi, jos on ilmeistä, ettei hakija tarvitse suojelua eikä hänellä ole muita syitä päästä oleskelemaan maahan. Turvapaikanhakijalta voidaan evätä maahanpääsy myös siinä tapauksessa, että hän on ollut ennen Ruotsiin tuloaan toisessa maassa, josta hän olisi voinut saada suojelua. Päätös on tehtävä tavallisesti kolmen kuukauden sisällä hakemuksen jättämisestä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa yksin tullut alaikäinen voi hakea turvapaikkaa maahantulopaikassa ilmoittamalla asiasta maahanmuuttoviranomaiselle. Käytännössä useimmat turvapaikkahakemukset tehdään kuitenkin maahantulon jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan rajaviraston (UKBA) turvapaikkahakemusten seulontayksikössä (ASU), joka sijaitsee Croydonissa (Liverpoolissa toiminut keskus suljettiin lokakuussa 2009). Vuonna 2008 yksin tulleista alaikäisistä (91 prosenttia) teki hakemuksen päästyään Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, ja 80 prosenttia näistä hakemuksista tehtiin Croydonin seulontayksikössä. Sen, että turvapaikkahakemuksia tehdään tällä tavoin, katsotaan johtuvan monista eri syistä: jotkut lapset on esimerkiksi salakuljetettu Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, ja jotkut ovat olleet aiemmin riippuvaisia muista turvapaikkahakemuksista. 5.4 Kansallisten viranomaisten suorittama pidätys Belgian alueella pysäytetty yksin tullut alaikäinen luovutetaan paikalliselle poliisille. Paikallinen poliisi hoitaa kaikki hallinnolliset ja oikeudelliset menettelyt, joita on noudatettava, kun maassa pysäytetään henkilö, jolla ei ole laissa vaadittuja asiakirjoja, joita tarvitaan oleskeluun Belgiassa ja/ tai matkustamiseen esimerkiksi Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Nämä menettelyt käsittävät henkilöllisyyden (nimen, iän ja kansalaisuuden) selvittämisen, sormenjälkien ottamisen, valokuvaamisen ja iiriksen skannaamisen sekä henkilön hallussa olevien asiakirjojen ja muiden esineiden takavarikoinnin. Takavarikoinnin avulla poliisi yrittää löytää näyttöä tai jälkiä ihmiskaupan harjoittajista ja salakuljettajista (tai heidän verkostoistaan). Kun henkilöllisyys on selvitetty, otetaan yhteyttä maahanmuuttovirastoon. Alaikäisistä ulkomaalaisista ja ihmiskaupasta vastaava osasto (MINTEH) täyttää yksin tullutta alaikäistä koskevan tunnistuslomakkeen, ellei poliisi ole vielä tehnyt sitä. Tämän jälkeen noudatetaan holhouslaissa säädettyä erityismenettelyä. Jos Saksan liittovaltion poliisi löytää yksin tulleen alaikäisen, joka on jo tullut maahan ilman lupaa minkä vuoksi häntä ei voida enää käännyttää rajalla ja jos kyseinen alaikäinen ei hae turvapaikkaa, liittovaltion poliisi tutkii toimivaltuuksiensa rajoissa mahdollisuutta keskeyttää oleskelu eli palauttaa alaikäinen laittoman maahantulon jälkeen. Jos palauttaminen laittoman maahantulon jälkeen voidaan toimeenpanna nopeasti, asiasta ei pääsääntöisesti tiedoteta paikalliselle nuorisohuoltovirastolle. Jos laittoman maahantulon jälkeisen, pakkoon perustuvan paluun toimeenpano edellyttää säilöönottoa, liittovaltion poliisi hakee tähän lupaa paikalliselta tuomioistuimelta. Poliisin on tuotava hakemuksessa esiin, että kyseinen henkilö on alaikäinen, ja tällöin tuomioistuin ilmoittaa asiasta paikalliselle nuorisohuoltovirastolle. 5.5 Rajavartioiden ja/tai poliisiviranomaisten kouluttaminen Vaikka Itävallassa ja Alankomaissa ihmiskaupan torjunta on otettu osaksi poliisien ja rajavartijoiden koulutusohjelmaa, näissä maissa ei kuitenkaan järjestetä erityiskoulutusta yksin tulevien alaikäisten tunnistamisesta ja käsittelystä. Tšekin tasavallassa on kehitteillä organisaatioiden yhteinen menetelmä lapsikaupan torjumiseksi. Saksassa liittovaltion poliisi toteuttaa keskitetysti järjestettäviä seminaareja ja paikallisesti järjestettävää koulutusta yksin tulevien alaikäisten maahantulon aiheuttamista mahdollisista haasteista lisätäkseen henkilökuntansa tietoisuutta asiasta ja parantaakseen sen valmiuksia. Virossa poliiseille järjestetään kattavaa koulutusta lasten parissa työskentelystä. Poliisityötä ja ennaltaehkäisyä koskevassa koulutuksessa on käsitelty vuodesta 2003 alkaen lasten parissa työskentelyn erityispiirteitä, muun muassa menettelyjen hoitamiselle asetettuja erityisvaatimuksia sekä väärinkäytösten, kuten ihmiskaupan, tunnistamista. Koulutusta järjestetään joka vuosi vähintään 30 poliisille (120 poliisille vuonna 2004 ja 60 poliisille vuonna 2005). Suomessa yksin tulleiden alaikäisten turvapaikkahakemuksia samoin kuin aikuisten turvapaikkahakemuksia käsittelee rajatarkastusviranomaisen erikseen nimetty henkilöstö, joka on saanut maahanmuuttovirastolta laajan koulutuksen ulkomaalaisasioihin. Hakemukset käsitellään maahanmuuttoviraston laatiman turvapaikkaohjeen mukaisesti. Irlannissa kaikille poliiseille (Gardaí) ja maahanmuuttoviranomaisille annetaan koulutusta, jossa käsitellään sitä, miten uhreja ja todistajia, myös alaikäisiä, on haastateltava. Jos alaikäinen on alle 14-vuotias, haastattelun tekee lasten haastattelemiseen perehtynyt asiantuntijahaastattelija. Ihmiskaupan torjunnasta järjestetään kurssi nimeltä Tackling Trafficking in Human Beings: Prevention, Protection and Prosecution (Ihmiskaupan torjunta: ennaltaehkäisy, suojelu ja syytteeseenpano). Kyseessä on jatkokoulutus, joka tähtää ammatilliseen kehittymiseen. Koulutuksen on suunnitellut Irlannin poliisivoimat (Garda Síochána) Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) avustuksella, ja sen on suorittanut 250 poliisiviranomaista. Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa tehdään yhteistyötä siten, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset osallistuvat koulutukseen. Koska Kreikassa poliisin ja rannikkovartioston viranomaiset vastaavat yleisestä järjestyksestä ja/ tai kansallisesta turvallisuudesta, he eivät periaatteessa saa koulutusta heikossa asemassa olevien ihmisten, kuten erityiskohtelua tarvitsevien yksin tulleiden alaikäisten ja kidutuksen uhrien, kohtelusta. Tämä seikka sekä edellä mainittu tulkkipula aiheuttavat viranomaisille monia ongelmia, ja yksin tulleita alaikäisiä kohdellaankin todennäköisesti samalla tavalla kuin aikuisia. Maltalla poliiseille annetaan jatkuvasti talon sisäistä koulutusta, jotta he osaisivat toimia maahanmuuttoasioiden käsittelyä koskevan kansallisen ja kansainvälisen oikeuden mukaisesti. Maltalla on järjestetty myös uusia kursseja, joiden tarkoituksena on saada poliisit kiinnittämään huomiota rasismiin, muukalaisvihaan ja syrjintään, vaikka näillä kursseilla ei olekaan käsitelty syvällisesti eri kulttuureissa arkaluonteisina pidettyjä aiheita tai sitä, miten lapsia tai yksin tulevia alaikäisiä pitäisi kohdella. Tarve prosessoida maahantulijat tiukkojen aikataulujen mukaisesti on vähentänyt lisäkoulutuksen järjestämiseen käytettävissä olevaa aikaa ja rajoittanut jossakin määrin tähän tarkoitukseen käytettävissä olevia resursseja. Arvioiden mukaan kesällä 2008, jolloin Maltalle saapui siirtolaisia sankoin joukoin, tähän työhön kului noin 80 prosenttia poliisilaitoksen resursseista, kun taas talvella luku laski 50 prosenttiin. Alankomaissa ulkomaalaispoliisi voi pidättää maassa laittomasti oleskelevat alaikäiset. Tämän jälkeen ulkomaalaispoliisi ilmoittaa asiasta paluita ja vapaaehtoisia maasta poistumisia käsittelevälle oikeusministeriön osastolle, joka on kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen erikoistunut yksikkö. Kaikista tapauksista ilmoitetaan nuorisohuoltovirastolle. Jos säilöönoton katsotaan olevan tarpeen pakkoon perustuvan paluun toimeenpanon turvaamiseksi, ulkomaalaistuomioistuimen tuomarit antavat ratkaisun säilöönoton laillisuudesta.