KOMISSION KERTOMUS VUOSIKERTOMUS 2014 TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2015) 315 final KOMISSION KERTOMUS VUOSIKERTOMUS 2014 TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA FI FI

2 KOMISSION KERTOMUS VUOSIKERTOMUS 2014 TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA 1. JOHDANTO Tämä on 22. vuosikertomus toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta EU:n säädöskäytännössä. Kertomus esitetään Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (SEUT-sopimus) liitetyn, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan N:o 2, jäljempänä pöytäkirja N:o 2, 9 artiklan mukaisesti. Kertomuksessa kuvataan, miten EU:n toimielimet ja elimet toteuttavat näitä periaatteita ja miten käytäntö on muuttunut edellisvuosiin verrattuna. Siinä tarkastellaan myös useita komission ehdotuksia, joista annettiin perusteltuja lausuntoja vuonna Ottaen huomioon toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin sekä kansallisten parlamenttien ja komission käymän vuoropuhelun välisen kiinteän yhteyden tämä kertomus olisi nähtävä suhteista kansallisiin parlamentteihin annettua vuoden 2014 vuosikertomusta täydentävänä kertomuksena. 2. KUINKA TOIMIELIMET SOVELTAVAT PERIAATTEITA 2.1. Komissio Komissio on vuosien mittaan ottanut käyttöön menettelyjä, joiden avulla voidaan arvioida toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamista päätöksentekoprosessin eri vaiheissa paremman sääntelyn periaatteiden 1 mukaisesti. Puheenjohtaja Jean-Claude Juncker on korostanut toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden keskeistä merkitystä uuden komission työssä. Ennen uusien aloitteiden ehdottamista komissio tarkistaa, että EU:n tason toimet ovat perusteltuja ja oikeutettuja. Kaikista tärkeimmistä uusista aloitteista julkaistaan ensin etenemissuunnitelmat 2. Niissä kuvataan alustavasti mahdollista aloitetta ja tehtyä arviointityötä jo varhaisessa vaiheessa ja hahmotellaan vaikutustenarvioinnin tekemiseen ja kuulemisten järjestämiseen liittyviä komission suunnitelmia. Etenemissuunnitelmissa esitetään myös toiminnan alustava perustelu toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta. 1 Paremman sääntelyn periaatteet kattavat kaikki sääntelyn parantamiseen liittyvät toimet komissiossa. Ne ovat perusperiaatteita, joita sovelletaan kaikkiin EU:n toimenpiteiden ja niihin liittyvien sidosryhmätapaamisten valmisteluun, täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja arviointiin osallistuviin pääosastoihin ja yksiköihin. Periaatteet on määritelty komission paremman sääntelyn välineistön välineessä 1, ks kuten sääntelyn parantamista koskevassa komission toimenpidepaketissa COM(2015) 215 final hahmoteltiin, komissio laatii jatkossa alustavia vaikutustenarviointeja aloitteista, joista on tehtävä vaikutustenarviointi. Niillä korvataan etenemissuunnitelmat näiden aloitteiden osalta. 2

3 Jos aloitteesta on tehtävä vaikutustenarviointi eli aina, kun on odotettavissa, että sillä on huomattavia vaikutuksia, sidosryhmiä pyydetään esittämään julkisissa kuulemisissa näkemyksensä toimien tarpeellisuudesta ja mahdollisista ratkaisuista havaittuihin ongelmiin. Kuulemismenettelyssä saatujen vastausten ja muun palautteen perusteella vaikutustenarvioinnissa analysoidaan muun muassa sitä, noudattavatko tarkastellut vaihtoehdot toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita. Komissio hyväksyi 19. toukokuuta 2015 puheenjohtaja Junckerin poliittisten painopisteiden mukaisesti sääntelyn parantamista koskevan toimenpidepaketin 3 sekä uudet, yhdennetyt paremman sääntelyn suuntaviivat 4, mukaan lukien ajantasaistetut ohjeet toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen arvioimiseksi uusien aloitteiden vaikutustenarvioinnin yhteydessä. Vuonna 2014 tehtiin 25 vaikutustenarviointia. Riippumaton laadunvalvontaelin, vaikutustenarviointilautakunta, arvioi suorittamansa tarkistuksen jälkeen, että kahdeksan näistä vaikutustenarvioinneista oli parannusten tarpeessa toissijaisuus- tai suhteellisuusperiaatteen tai molempien osalta. Tämä 32 prosentin osuus on suurin piirtein sama kuin edellisinä vuosina. Esimerkiksi pimeän työn ehkäisemiseksi ja torjumiseksi tehtävän EU:n tason yhteistyön edistämistä koskevan päätösehdotuksen 5 tapauksessa vaikutustenarviointilautakunta katsoi, että vaikutustenarvioinnissa olisi esitettävä lisää näyttöä siitä, miksi ongelmaan ei voitaisi riittävän hyvin puuttua tarvepohjaisella jäsenvaltioiden yhteistyöllä. Lisäksi suositeltiin, että aloitteen oikeusperusta esitettäisiin selkeämmin. Parhaana pidetyn vaihtoehdon oikeasuhteisuudesta kaivattiin myös tarkempia tietoja, jotta voitaisiin osoittaa, miksi kaikkien 28 jäsenvaltion olisi tarpeen tehdä tiiviimpää yhteistyötä, vaikka työnantajat ja jäsenvaltiot pitivät muita vaihtoehtoja parempina. Lopullista raporttia muutettiin lautakunnan suositusten mukaisesti. Esimerkiksi oikeusperusta esitettiin selkeämmin ja oikeasuhteisuuteen liittyviä näkökohtia selostettiin paremmin (s. 43). Ohjelma- ja tapahtumatuotannon langattomissa audiolaitteistoissa käytettävien radiotaajuuskaistojen yhdenmukaistamista koskevan vaikutustenarvioinnin 6 tapauksessa vaikutustenarviointilautakunta pyysi, että aloitteen oikeasuhteisuudelle esitettäisiin parempia perusteluja vertaamalla arvioituja kustannuksia havaittuihin hyötyihin. Lisäksi se kehotti selventämään EU:n tason toimien lisäarvoa ja tarvetta suhteessa jäsenvaltioiden tasolla toteutettaviin toimiin. Lautakunnan huomautukset johtivat siihen, että analyyttisissä jaksoissa korostettiin aiempaa enemmän eri käyttäjäryhmiin (pienet ja suuret käyttäjät) kohdistuvia vaikutuksia. Raportissa myös täsmennettiin, että perusskenaariossa aiheutuisi väistämättä suuria kustannuksia, mikä selkeytti tilannetta kustannusten ja hyötyjen vertailun osalta. Vaikutustenarviointilautakunnan suositukset ovat auttaneet parantamaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen analysointia ja tarjonneet näin tärkeää tietoa komission poliittisen päätöksentekoprosessin tueksi. Myös lainsäädäntöehdotuksen perusteluissa käsitellään sitä, miten toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet toteutuvat ehdotuksessa. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet ovat keskeisiä myös retrospektiivisen eli takautuvan arvioinnin kannalta. Siinä arvioidaan, onko EU:n toimilla todella saavutettu toivottuja tuloksia tehokkuuden, tuloksellisuuden, johdonmukaisuuden, merkityksellisyyden ja EU:n tason 3 COM(2015) 215 final COM(2014) 221 final. 6 C(2014) 6011 final. 3

4 lisäarvon näkökulmasta. Näissä arvioinneissa tarkastellaan sitä, ovatko EU:n toimet yhä tarpeen vai voitaisiinko tavoitteet saavuttaa paremmin muilla tavoin. Komissio on sitoutunut arvioimaan ensin, analysoimaan aiempia toimia ennen kuin harkitsee lainsäädännöllisten muutosten tekemistä. EU pyrkii keräämään näyttöä ja aiemmista toimista saatuja kokemuksia, joista voi olla hyötyä päätöksenteossa. Näin se tekee arvioinnista, myös toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen arvioinnista, olennaisen ja pysyvän osan päätöksentekoaan Kansallisten parlamenttien toimittamien perusteltujen lausuntojen seuranta Komissio sai vuonna 2014 kansallisilta parlamenteilta 21 toissijaisuusperiaatetta koskevaa perusteltua lausuntoa 7, mikä on 76 prosenttia vähemmän kuin edellisenä vuonna (vuonna 2013 niitä oli 88). Vuonna 2014 saatujen perusteltujen lausuntojen suhteellinen osuus kaikista komission poliittisen vuoropuhelun yhteydessä samana vuonna saamista lausunnoista (506) oli huomattavasti aiempaa pienempi (4 prosenttia). Vuonna 2013 perusteltujen lausuntojen osuus lausuntojen kokonaismäärästä oli 14 prosenttia ja vuosina 2012 ja 2011 hieman yli 10 prosenttia. Uusia keltaisen kortin menettelyjä ei käynnistetty vuonna 2014, mutta vuonna 2013 aloitettu menettely, joka koski ehdotusta Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta (COM(2013) 534 final), synnytti edelleen keskustelua poliittisen vuoropuhelun puitteissa. Asiaa selostetaan tarkemmin kertomuksessa suhteista kansallisiin parlamentteihin. Perusteltujen lausuntojen aiempaa huomattavasti pienempi määrä olisi nähtävä suhteessa komission toimikautensa loppupuolella tekemien ehdotusten kokonaismäärän vähentymiseen. Olisi huomattava, että myös kansallisten parlamenttien poliittisen vuoropuhelun puitteissa toimittamien lausuntojen kokonaismäärä laski vuonna 2013 mutta vähäisemmässä määrin kuin perusteltujen lausuntojen määrä 8. Kansallisten parlamenttien perustellut lausunnot poikkesivat edelleen toisistaan muotonsa suhteen, ja myös perustelut toissijaisuusperiaatteen väitettyä rikkomista koskevien päätelmien tueksi olivat erilaisia. Aiempien vuosien tapaan kansallisten parlamenttien perustellut lausunnot koskivat useita vuonna 2014 hyväksyttyjä ehdotuksia. Vuonna 2014 saadut 21 perusteltua lausuntoa koskivat 15:tä 9 komission ehdotusta. Eniten perusteltuja lausuntoja keränneistä ehdotuksista, jotka olivat ehdotus direktiiviksi tullirikkomuksia ja -seuraamuksia koskevasta unionin oikeudellisesta kehyksestä 10 ja ehdotus jätehuoltopolitiikan ja - lainsäädännön uudelleentarkastelusta 11, saatiin kuitenkin vain kolme perusteltua lausuntoa. Kaksi perusteltua lausuntoa annettiin ehdotuksesta asetukseksi luonnonmukaisesta Ks. tämän kertomuksen liite. Määrä oli 505, kun se vuonna 2013 oli 621. Komissio sai 21 perusteltua lausuntoa, joista osa koski useampaa kuin yhtä asiakirjaa. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tullirikkomuksia ja -seuraamuksia koskevasta unionin oikeudellisesta kehyksestä, COM(2013) 884 final. Ehdotus direktiiviksi jätteistä annetun direktiivin 2008/98/EY, pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY, kaatopaikoista annetun direktiivin 1999/31/EY, romuajoneuvoista annetun direktiivin 2000/53/EY, paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista annetun direktiivin 2006/66/EY ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annetun direktiivin 2012/19/EU muuttamisesta, COM(2014) 397 final. 4

5 tuotannosta ja luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä 12, ehdotuksesta asetukseksi uuselintarvikkeista 13 ja ehdotuksesta direktiiviksi yhdenmiehen rajavastuuyhtiöistä 14. Tarkempia tietoja asiasta esitetään tämän kertomuksen liitteessä. Vuonna 2014 annettujen perusteltujen lausuntojen kokonaismäärän merkittävän vähenemisen myötä perusteltujen lausuntojen määrä parlamenttien kamareita kohti väheni huomattavasti. Ainoastaan 15 yhteensä 41 kamarista antoi perustellun lausunnon vuonna 2014 (vuonna 2013 näitä oli 34). Itävallan Bundesrat ja Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons antoivat kumpikin kolme perusteltua lausuntoa (vuonna 2013 Bundesrat antoi kuusi ja House of Commons viisi perusteltua lausuntoa). Ruotsin Riksdag ja Ranskan Sénat antoivat molemmat kaksi perusteltua lausuntoa (vuonna 2013 Riksdag antoi yhdeksän perusteltua lausuntoa ja Sénat) neljä perusteltua lausuntoa. Suurin osa parlamenttien kamareista antoi yhden perustellun lausunnon tai ei lainkaan perusteltuja lausuntoja. Vaikka kansalliset parlamentit antoivat vähemmän perusteltuja lausuntoja vuonna 2014, useat kamarit vaativat toissijaisuusperiaatteen valvontamenettelyn vahvistamista. Tammikuun ja toukokuun 2014 välisenä aikana Tanskan Folketing, Alankomaiden Tweede Kamer ja Yhdistyneen kuningaskunnan House of Lords 15 esittivät toimittamissaan kertomuksissa yksityiskohtaisia ehdotuksia siitä, miten kansallisten parlamenttien asemaa päätöksentekoprosessissa voitaisiin vahvistaa. Nämä kertomukset sisälsivät muun muassa ajatuksia siitä, miten toissijaisuusperiaatteen valvonnan alaa voitaisiin laajentaa. Niissä ehdotettiin, että perustelluissa lausunnoissa pitäisi käsitellä toissijaisuusperiaatteen noudattamisen lisäksi myös suhteellisuusperiaatteen noudattamista tai ehdotuksen oikeusperustaa. Kertomuksissa suositeltiin myös perustellun lausunnon antamista koskevan määräajan pidentämistä 16 ja ehdotettiin, että keltaisen kortin menettelyn käynnistymisen pitäisi velvoittaa komissio peruuttamaan ehdotuksensa tai muuttamaan sitä. Kansallisten parlamenttien väliset keskustelut näistä asioista jatkuvat eri foorumeilla Euroopan parlamentti ja neuvosto a) Euroopan parlamentti Euroopan parlamentti on SEUT-sopimuksen voimaantulon jälkeen toteuttanut pöytäkirjan N:o 2 mukaisesti erilaisia toimenpiteitä täyttääkseen tätä alaa koskevat oikeudelliset velvoitteensa. Kansallisten parlamenttien perusteltujen lausuntojen osalta on nyt käytössä jäljempänä kuvattu menettely. Kansallisten parlamenttien lausunnot toimitetaan asiasta vastaavalle parlamentin valiokunnalle ja oikeudellisten asioiden valiokunnalle. Ne jaetaan kaikille näiden valiokuntien 12 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o XXX/XXX muuttamisesta, COM(2014)180 final. 13 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi uuselintarvikkeista, COM(2013) 894 final. 14 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yhdenmiehen rajavastuuyhtiöistä, COM(2014) 212 final. 15 Tanskan Folketing Twenty-three recommendations to strengthen the role of national Parliaments in the European decision-making process, Yhdistyneen kuningaskunnan House of Lords The role of National Parliaments in the European Union ja Alankomaiden Tweede Kamer Ahead in Europe. 16 Tämä määräaika on kuitenkin kirjattu perussopimukseen, eikä sitä voida muuttaa perussopimusta muuttamatta. 5

6 jäsenille ja sisällytetään kokousasiakirjoihin. Kansallisten parlamenttien lausunnot käännetään järjestelmällisesti kaikille EU:n virallisille kielille 17 ja mainitaan lainsäädäntöpäätöslauselmien johdanto-osassa. Asiasta vastaava parlamentin valiokunta on periaatteessa velvollinen olemaan järjestämättä lopullista äänestystään ennen kuin määräysten mukainen kahdeksan viikon määräaika on kulunut umpeen. Vuonna 2014 Euroopan parlamentti vastaanotti virallisesti 287 kannanottoa kansallisilta parlamenteilta. Näistä 18 oli perusteltuja lausuntoja ja loput muita lausuntoja (toisin sanoen kannanottoja, joissa ei käsitelty toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyviä kysymyksiä). Vuonna 2013 Euroopan parlamentille toimitettiin virallisesti 86 perusteltua lausuntoa ja 206 muuta lausuntoa. Oikeudellisten asioiden valiokunnalla on yleinen vastuu toissijaisuusperiaatteeseen liittyvistä kysymyksistä. Yksi valiokunnan jäsenistä nimitetään toissijaisuusperiaatteeseen liittyvistä asioista vastaavaksi pysyväksi esittelijäksi kuuden kuukauden ajaksi poliittisten ryhmien keskinäisen vuorottelun perusteella. Esittelijä seuraa vastaanotettuja perusteltuja lausuntoja ja voi saattaa valiokunnan käsiteltäväksi niissä esille otettuja asioita ja mahdollisesti esittää niihin liittyviä suosituksia muille asiaankuuluville valiokunnille. Oikeudellisten asioiden valiokunta laatii myös säännöllisesti mietinnön toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevasta komission vuosikertomuksesta. Euroopan parlamentti hyväksyi 4. helmikuuta 2014 Sajjad Karimin (ECR, UK) laatiman mietinnön pohjalta päätöslauselman 18, joka koski komission 19. kertomusta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta. Vaikka Euroopan parlamentin toiminnassa oli vaalien vuoksi katkos vuonna 2014, se laati 32 alustavaa arviointia ja kaksi yksityiskohtaista arviointia komission vaikutustenarvioinneista, kolme täydentävää vaikutustenarviointia, yhden asiasisältöön vaikuttavia parlamentin tarkistuksia koskevan vaikutustenarvioinnin ja yhden vaikutusten jälkiarvioinnin vuonna Lisäksi on laadittu viisi selvitystä Euroopan yhdentymisen toteutumattomuuden kustannuksista. Euroopan parlamentti on myös kehittänyt yleisempää lähestymistapaa EU:n tason toimien tuoman lisäarvon arvioimiseen laatimalla Euroopan yhdentymisen toteutumattomuuden kustannuksia koskevan selvityksen 19, jossa kartoitetaan Euroopan parlamentin ehdottamista toimista saatavissa olevia hyötyjä, ja selvityksen puheenjohtaja Junckerin poliittisten suuntaviivojen 10 painopisteen tarjoamasta kasvupotentiaalista 20. b) Neuvosto 17 Iiriä ja maltaa lukuun ottamatta Mapping the Cost of Non-Europe , toinen painos: heinäkuu 2014, Euroopan tason lisäarvoyksikkö, heinäkuu EAVA_ET(2014) The economic potential of the ten-point Juncker Plan for growth without debt, Euroopan tason lisäarvoyksikkö, marraskuu df 6

7 Neuvoston velvoitteet, jotka liittyvät kansallisten parlamenttien oikeuteen valvoa toissijaisuusperiaatteen toteutumista, vahvistetaan pöytäkirjoissa N:o 1 ja 2. Neuvoston tehtävänä on pääasiassa toimittaa kansallisille parlamenteille sellaiset esitykset lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi, jotka eivät ole lähtöisin komissiolta. Pöytäkirjassa N:o 2 olevan 4 artiklan mukaan neuvoston on toimitettava kansallisille parlamenteille jäsenvaltioiden ryhmältä, unionin tuomioistuimelta, Euroopan keskuspankilta ja Euroopan investointipankilta lähtöisin olevat esitykset lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi. Vuonna 2014 tällaisia säädösesityksiä ei kuitenkaan saatu, eikä yhtään sellaista siis toimitettu kansallisille parlamenteille. Tästä velvollisuudesta seuraa pöytäkirjan N:o 2 6 artiklan mukaisesti, että kun säädösesitys on lähtöisin jäsenvaltioiden ryhmältä, neuvoston on toimitettava kansallisten parlamenttien siitä mahdollisesti antamat lausunnot esityksen tehneille jäsenvaltioille. Vastaavasti neuvosto toimittaa unionin tuomioistuimelta, Euroopan keskuspankilta ja Euroopan investointipankilta lähtöisin olevia säädösesityksiä koskevat kansallisten parlamenttien lausunnot asianomaiselle toimielimelle tai laitokselle. Neuvosto ei kuitenkaan saanut tällaisia säädösesityksiä vuonna Näiden SEUT-sopimukseen perustuvien velvoitteiden lisäksi neuvosto tiedottaa jäsenvaltioille kansallisten parlamenttien lausunnoista, jotka koskevat komission lainsäädäntöehdotuksia. Vuonna 2014 neuvoston pääsihteeristö jakoi valtuuskunnille yli 250 komission lainsäädäntöehdotuksiin liittyvää perusteltua lausuntoa ja muuta poliittisen vuoropuhelun yhteydessä annettua lausuntoa. Lisäksi neuvosto tarkistaa lainsäädäntötyönsä yhteydessä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen, kun se arvioi komission ehdotuksiin liittyviä vaikutustenarviointeja Alueiden komitea Alueiden komitea hyväksyi ja pani täytäntöön vuonna 2014 toisen toissijaisuusperiaatetta koskevan työohjelmansa 21. Se sisälsi seuraavat kolme komission työohjelmasta tietyin perustein valittua aloitetta: i) puhtaan ilman toimenpidepaketti; ii) ehdotus luonnonmukaisesta tuotannosta; iii) jätelainsäädäntö kiertotalouspaketin yhteydessä 22. Erityistä huomiota kiinnitettiin delegoitujen säädösten käyttöön valvonnan piiriin kuuluneissa lainsäädäntöehdotuksissa. Toissijaisuusperiaatetta koskevan työohjelman toteuttamisen yhteydessä alueiden komitea analysoi EU:n puhtaan ilman toimenpidepakettia 23. Kuultuaan toissijaisuusperiaatetta käsittelevää asiantuntijaryhmää alueiden komitea totesi lausunnossaan 24, että ehdotuksessa noudatetaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita, ja yhtyi näkemykseen siitä, että ilman saastuminen on rajat ylittävä ilmiö, johon on puututtava Euroopan tasolla CdR 7657/2013. a) Aloitteilla tulisi olla selkeä poliittinen merkitys paikallis- ja alueviranomaisten kannalta. b) Aloitteiden tulisi liittyä paikallis- ja alueviranomaisten toimivaltaan. c) Aloitteilla tulisi olla mahdollinen toissijaisuusulottuvuus. COM(2013) 918 final (tiedonanto), COM(2013) 919 final ja COM(2013) 920 final. CdR 1217/

8 Luonnonmukaista tuotantoa ja luonnonmukaisten tuotteiden merkintöjä koskevan asetusehdotuksen osalta toissijaisuusperiaatetta käsittelevän asiantuntijaryhmän ja toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkoston kuuleminen toteutettiin kansallisten parlamenttien suorittamalle toissijaisuusperiaatteen valvonnalle asetetun kahdeksan viikon määrärajan puitteissa 25. Useimmat vastaajat vastustivat ajatusta poistaa jäsenvaltioilta mahdollisuus myöntää poikkeuksia luonnonmukaista tuotantoa koskevista säännöistä ja olivat huolissaan toissijaisuusperiaatteeseen liittyvistä näkökohdista. Suhteellisuusperiaatteen osalta he katsoivat, että ehdotus meni liian pitkälle, sillä asetetut tavoitteet voitaisiin saavuttaa muilla, vähemmän rajoittavilla keinoilla. Nämä huolenaiheet otettiin huomioon alueiden komitean lausunnossa 26. Ehdotus direktiiviksi jätteistä annetun direktiivin 2008/98/EY, pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY, kaatopaikoista annetun direktiivin 1999/31/EY, romuajoneuvoista annetun direktiivin 2000/53/EY, paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista annetun direktiivin 2006/66/EY ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annetun direktiivin 2012/19/EU muuttamisesta 27 oli alueiden komitealle erityisen merkityksellinen aihe, koska paikallis- ja alueviranomaiset vastaavat EU:n jätelainsäädännön täytäntöönpanosta useimmissa jäsenvaltioissa. Toissijaisuusperiaatetta käsittelevän asiantuntijaryhmän ja toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkoston kuuleminen toteutettiin kansallisten parlamenttien suorittamalle toissijaisuusperiaatteen valvonnalle asetetun kahdeksan viikon määrärajan puitteissa. Se osoitti, että useimmat vastaajat eivät uskoneet EU:n uusien jätealan tavoitteiden aiheuttavan toissijaisuusperiaatteeseen liittyviä ongelmia. Monet vastaajat olivat kuitenkin huolissaan suhteellisuusnäkökohdista: he kyseenalaistivat uusien jätetavoitteiden toteuttamiskelpoisuuden ja korostivat, että nykyisiin jätetavoitteisiin liittyvät toimintatavat vaihtelevat eri puolilla EU:ta. Alueiden komitea järjesti alueellisten vaikutusten arviointia käsittelevän työpajan 28, jossa kävi ilmi, että tietyillä alueilla on vaikeuksia saavuttaa direktiivin tavoitteet. Kuulemisen ja alueellisten vaikutusten arvioinnin tärkeimmät tulokset on otettu huomioon alueiden komitean lausunnossa 29. Useissa muissa alueiden komitean vuonna 2014 antamissa lausunnoissa ilmaistiin huoli siitä, noudatetaanko komission ehdotuksissa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita. Näihin lukeutuvat lausunto Euroopan syyttäjänviraston perustamista koskevasta asetusehdotuksesta 30, lausunto pimeän työn ehkäisemiseksi ja torjumiseksi tehtävän EU:n tason yhteistyön edistämistä koskevasta päätösehdotuksesta 31 ja lausunto asetusehdotuksesta asetuksen (EU) N:o 1308/2013 ja asetuksen (EU) N:o 1306/2013 muuttamiseksi tukijärjestelmän osalta, joka koskee hedelmien, vihannesten, banaanien ja maidon toimittamista oppilaitoksiin 32. Heinäkuussa 2014 alueiden komitea järjesti EU:n sekä valtion- ja aluehallinnon sidosryhmien edustajille toissijaisuusperiaatetta käsittelevän työpajan 33. Seminaarin tarkoituksena oli arvioida vuonna 2013 järjestetyn kuudennen subsidiariteettikonferenssin 34 tuloksia ja COM(2014) 180 final ja siihen liittyvä tiedonanto COM(2014) 179 final. CdR 4832/2014. COM(2014) 397 final. Tässä työpajassa alueiden komitea teki alueellisten vaikutusten arvioinnin Quick Scan -menetelmällä, jonka on kehittänyt Euroopan aluekehittämisen seurantaverkosto (ESPON). CdR 04083/2014. CdR 6520/2013. CdR 03236/2014. CdR 1287/2014. World café -tyyppinen tilaisuus Toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seuranta: enemmän, vähemmän vai erilaista? 8

9 tarkastella uusia lähestymistapoja ja ratkaisuja toissijaisuusperiaatteen toteutumisen tehokasta seurantaa silmällä pitäen. Lisäksi alueiden komitea ja Tübingenin yliopisto (Saksa) järjestivät yhdessä konferenssin aiheesta Alueellisten parlamenttien asema EU-asioissa 35. Sen tarkoituksena oli lisätä tietoisuutta alueparlamenttien roolista ja haasteista toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin yhteydessä. Lopuksi todettakoon, että REGPEXkumppaneiden 36 tapaamisessa ja alueiden komitean muiden internetfoorumien tapaamisessa, jotka molemmat järjestettiin joulukuussa, katsottiin, että on tarpeen lisätä alueellisten parlamenttien tietoisuutta toissijaisuuskysymyksistä ja tukea niitä tietojenvaihdossa tarvittavilla välineillä. Tässä yhteydessä viitataan myös toissijaisuusperiaatetta käsittelevään vuoden 2014 selvitykseen, jonka alueiden komitea antaa kesäkuussa Unionin tuomioistuin Unionin tuomioistuin ei antanut vuonna 2014 yhtään merkittävää toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskevaa tuomiota. 3. TÄRKEIMMÄT TAPAUKSET, JOISSA TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEIDEN TOTEUTUMISESTA ON EPÄILYJÄ Ehdotus direktiiviksi tullirikkomuksia ja -seuraamuksia koskevasta unionin oikeudellisesta kehyksestä 38 Komissio julkaisi 13. joulukuuta 2013 ehdotuksen, jossa esitettiin toimet, joita olisi pidettävä unionin tullilainsäädäntöä rikkovina, ja vahvistettiin kehys seuraamusten määräämiselle tällaisissa tapauksissa. Ehdotuksen tarkoituksena on yhdenmukaistaa yhteisten sääntöjen rikkomisesta aiheutuvat seuraukset, jotka ovat erilaisia tulliliiton eri osissa, koska ne riippuvat 28 erilaisesta oikeudellisesta kehyksestä ja jäsenvaltioiden hallinto- tai oikeusperinteistä. Ehdotuksella pyritään siis yhdenmukaistamaan sitä tapaa, jolla unionin tullilainsäädännön rikkomisia kohdellaan eri jäsenvaltioissa. Kansalliset parlamentit antoivat ehdotuksesta kolme perusteltua lausuntoa 39, jotka edustivat kuutta ääntä 40. Myös kolme muuta kansallisten parlamenttien kamaria 41 antoi ehdotuksesta lausunnon poliittisen vuoropuhelun yhteydessä. Kansalliset parlamentit katsoivat perustelluissa lausunnoissaan, että komission ehdotus ei välttämättä ole toissijaisuusperiaatteen mukainen, ja ilmaisivat epäilyjä sen suhteen, olisiko 35 Konferenssijulkaisu on saatavilla osoitteessa 36 Alueparlamenttien tietojenvaihtoon tarkoitettu REGPEX (Regional Parliaments Information Exchange), jonka alueiden komitea otti käyttöön vuonna 2012, on toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkoston verkkosivuston alaosasto. Se on tietokanta, jonka tarkoituksena on auttaa lainsäädäntävaltaa käyttäviä alueita toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismiin liittyvissä asioissa: 37 Julkaistaan osoitteessa 38 COM(2013) 884 final. 39 DK Folketing (2 ääntä), LT Seimas (2 ääntä), SE Riksdag (2 ääntä). 40 Kullakin kansallisella parlamentilla on kaksi ääntä. Jos kansallinen parlamentti on kaksikamarinen, kummallakin kamarilla on yksi ääni. Kumpikin kamari voi antaa perusteltuja lausuntoja itsenäisesti. 41 CZ Senát, MT Kamra tad-deputati, ja PT Assembleia da República. 9

10 ehdotettuja toimenpiteitä parempi säännellä EU:n eikä jäsenvaltioiden tasolla. Ruotsin Riksdag ei ollut vakuuttunut siitä, että direktiivissä olisi vahvistettava seuraamuksia ja niiden tasoa koskeva yhteinen muotoilu. Se totesi lisäksi, että ehdotuksen tiettyjä osia, jotka kuuluvat yleensä SEUT-sopimuksen 83 artiklaan perustuviin säädöksiin (rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevat vähimmäissäännöt), olisi parempi säännellä jäsenvaltioiden tasolla ja että komissio ei ollut pystynyt osoittamaan, että tulliyhteistyön tehostaminen edellyttää yhteisen seuraamusten asteikon vahvistamista. Tanskan Folketing katsoi, että ehdotus merkitsi EU:n tullilainsäädännön rikkomista koskevien sääntöjen ja siihen liittyvien seuraamusten turhan laajaa yhdenmukaistamista. Liettuan Seimas totesi, että ehdotuksen tavoitetta (unionin tullilainsäädännön tehokas, asianmukainen ja yhdenmukainen täytäntöönpano) ei saavutettaisi, koska ehdotetussa direktiivissä ei määritetä, olisiko jäsenvaltioiden sovellettava hallinnollisia vai rikosoikeudellisia seuraamuksia kyseisiin tullirikoksiin. Perusteltuihin lausuntoihin antamissaan vastauksissa komissio korosti, että yhdenmukaistetun tullilainsäädännön tosiasiallista täytäntöönpanoa ei voida valvota, koska tullirikkomuksia ja - seuraamuksia koskevat säännöt vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Komission näkemyksen mukaan nämä sääntöjen eroihin liittyvät ongelmat voidaan ratkaista luomalla yhteinen luettelo tullirikkomuksista ja lähentämällä rikkomuksista määrättäviä seuraamuksia. Yksittäiset jäsenvaltiot eivät voisi toteuttaa tällaisia toimenpiteitä, joten EU:n tason toimet olivat tällä alalla tarkoituksenmukaisempia. Komissio totesi lisäksi, että tullirikkomusten ja seuraamusten lähentäminen tehostaisi tulliviranomaisten välistä yhteistyötä, ja korosti, että tullirikkomuksia koskevan yhteisen luettelon laatiminen ja seuraamusten lähentäminen tekisi tulliseuraamusjärjestelmistä keskenään vertailukelpoisempia. Ehdotus on edelleen lainsäätäjien tarkasteltavana. Ehdotus direktiiviksi jätteistä annetun direktiivin 2008/98/EY, pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY, kaatopaikoista annetun direktiivin 1999/31/EY, romuajoneuvoista annetun direktiivin 2000/53/EY, paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista annetun direktiivin 2006/66/EY ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annetun direktiivin 2012/19/EU muuttamisesta 42 Komission 2. heinäkuuta 2014 julkaisema ehdotus kuuluu pakettiin, jonka tavoitteena on edistää kiertotaloutta ja samalla parantaa Euroopan kilpailukykyä ja vähentää kalliiden ja niukkojen resurssien kysyntää. Ehdotuksen mukaan yhdyskuntajätteestä 70 prosenttia ja pakkausjätteestä 80 prosenttia pitäisi kierrättää vuoteen 2030 mennessä. Lisäksi ehdotetaan, että kierrätyskelpoisen jätteen kaatopaikalle sijoittaminen kiellettäisiin vuodesta 2025 alkaen. Ehdotuksessa asetetaan kunnianhimoisia tavoitteita ja annetaan keskeisiä säännöksiä tavoitteiden saavuttamista ja seurantaa varten tarvittavista välineistä. Kansalliset parlamentit antoivat ehdotuksesta kolme perusteltua lausuntoa 43, jotka edustivat neljää ääntä 44. Myös kymmenen muuta kansallisten parlamenttien kamaria 45 antoi ehdotuksesta lausunnon poliittisen vuoropuhelun yhteydessä. 42 COM(2014) 397 final. 43 AT Bundesrat (1 ääni), CZ Senát (1 ääni), HR Hrvatski Sabor (2 ääntä). 44 Kullakin kansallisella parlamentilla on kaksi ääntä. Jos kansallinen parlamentti on kaksikamarinen, kummallakin kamarilla on yksi ääni. Kumpikin kamari voi antaa perusteltuja lausuntoja itsenäisesti. 45 CZ Poslanecká sněmovna, DE Bundesrat, DK Folketing, ES Congreso de los Diputados ja Senado (molemmat kamarit), FR Sénat, IT Senato della Repubblica, MT Kamra tad-deputati, PL Senat, PT Assembleia da Repúblic ja UK House of Lords. Muita kuin toissijaisuuteen liittyviä kansallisten parlamenttien kannanottoja käsitellään Euroopan komission ja kansallisten parlamenttien välisistä suhteista annetussa vuoden 2014 vuosikertomuksessa. 10

11 Kansalliset parlamentit esittävät perustelluissa lausunnoissaan erilaisia perusteluja sille, miksi ehdotus ei ollut toissijaisuusperiaatteen mukainen. Itävallan Bundesrat katsoi, ettei EUsääntelylle ole ylikansallista näkökulmaa ja että komissio ei ollut riittävästi selittänyt, miksi nykyiset tavoitteet eivät riitä tai miksi kaikki jäsenvaltiot eivät olleet saavuttaneet niitä. Tšekin Senát totesi, että ehdotuksessa ei osoiteta, että ehdotetut tavoitteet voidaan realistisesti saavuttaa kohtuullisin kustannuksin jäsenvaltioille ja kunnille, joten komissio ei ollut perustellut ehdotettujen unionin tason toimien tosiasiallisesti tuottamaa lisäarvoa. Kroatian Hrvatski Sabor puolestaan katsoi, että uusien jätehuoltoon liittyvien tavoitteiden asettamisen pitäisi olla jäsenvaltioiden vastuulla niiden taloudellisen tilanteen mukaan. Komissio hyväksyi 16. joulukuuta 2014 vuoden 2015 työohjelmansa, jossa se ehdotti, että Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käsiteltävinä olevista 450 ehdotuksesta 80 peruutettaisiin tai niitä muutettaisiin 46. Komissio ilmoitti, että se aikoi peruuttaa ehdotetun direktiivin, mutta samalla se ilmoitti aikomuksestaan korvata ehdotuksensa vuoden 2015 loppuun mennessä uudella pidemmälle menevällä ehdotuksella kiertotalouden edistämiseksi. Komissio myös vahvisti, että se on edelleen sitoutunut edistämään resurssitehokkaaseen kiertotalouteen siirtymistä EU:ssa. Tällä olisi merkittävä myönteinen vaikutus työllisyyteen, kasvuun, kilpailukykyyn ja innovointiin. Kuultuaan Euroopan parlamenttia ja neuvostoa komissio vahvisti 25. helmikuuta 2015 peruuttavansa ehdotuksen 47. Ehdotus asetukseksi luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o XXX/XXX [virallista valvontaa koskeva asetus] muuttamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 kumoamisesta 48 Komissio julkaisi 25. maaliskuuta 2014 ehdotuksen, jonka tavoitteena on varmistaa, että kansalaisten odotuksiin ympäristön ja tuotteiden laadun osalta vastataan. Ehdotuksella on kolme päätavoitetta: kuluttajien luottamuksen säilyttäminen, tuottajien luottamuksen säilyttäminen ja luomutuotantoon siirtymisen helpottaminen maatiloilla. Komissio ehdotti erityisesti seuraavaa: i) vahvistetaan ja yhdenmukaistetaan luomualan sääntöjä EU:ssa ja sen ulkopuolella tuotettujen tuotteiden osalta muun muassa luopumalla useista nykyisistä tuotantoa ja tarkastuksia koskevista poikkeuksista, ii) otetaan käyttöön riskiperusteinen valvontajärjestelmä, iii) otetaan käyttöön ryhmäsertifiointijärjestelmä, jonka ansiosta pienviljelijöiden on helpompi ryhtyä harjoittamaan luomutuotantoa, iv) annetaan uusia säännöksiä luomutuotteiden viennistä, jotta luomutuotteiden kaupan kansainvälinen ulottuvuus voidaan ottaa paremmin huomioon ja v) yksinkertaistetaan lainsäädäntöä viljelijöille koituvien hallinnollisten kustannusten vähentämiseksi ja avoimuuden lisäämiseksi. Kansalliset parlamentit antoivat ehdotuksesta kaksi perusteltua lausuntoa 49, jotka edustivat kolmea ääntä 50. Lisäksi yhdeksän muuta kansallisten parlamenttien kamaria antoi lausunnon 46 Joidenkin aloitteiden peruuttamista ehdotettiin, koska ne eivät vastanneet uuden komission painopisteitä, kun taas muissa tapauksissa komissio oli edelleen vahvasti asetettujen tavoitteiden takana, mutta ehdotuksilla ei enää (Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käytyjen pitkällisten neuvottelujen vuoksi) voitu päästä alkuperäiseen tavoitteeseen. Jälkimmäisessä tapauksessa komissio aikoo ehdottaa uusia keinoja, joiden avulla tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin. 47 EUVL C 80, , s COM(2014) 180 final. 49 AT Bundesrat (1 ääni), LU Chambre des Députés (2 ääntä). 50 Kullakin kansallisella parlamentilla on kaksi ääntä. Jos kansallinen parlamentti on kaksikamarinen, kummallakin kamarilla on yksi ääni. Kumpikin kamari voi antaa perusteltuja lausuntoja itsenäisesti. 11

12 poliittisen vuoropuhelun yhteydessä 51. Kansalliset parlamentit katsoivat perustelluissa lausunnoissaan, että ehdotus ei jättänyt riittävästi liikkumavaraa alueelliselle tai kansalliselle lainsäädännölle, jossa voitaisiin käsitellä alueellisia tai kansallisia erityispiirteitä. Itävallan Bundesrat katsoi, että ehdotuksen perusteella ei voitu arvioida, ovatko komission esittämät toimenpiteet riittävän tehokkaita haluttujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja onko ne toteutettava EU:n tasolla. Ehdotusta arvosteltiin siitä, ettei sen vaikutusten arvoa ja siitä jäsenvaltioille aiheutuvaa taloudellista ja hallinnollista rasitusta ollut määritetty. Vastauksissaan komissio huomautti, että nykyiset mahdollisuudet poikkeusten myöntämiseen voimassa olevista säännöistä ovat johtaneet epäreiluun kilpailuun EU:n luomualan toimijoiden kesken ja suhteessa luonnonmukaisiin tuontituotteisiin. Tästä johtuviin kielteisiin tekijöihin lukeutuvat muun muassa riski kuluttajien luottamuksen vähenemisestä, monimutkainen lainsäädäntö ja kauppakysymykset (vaikeudet säännöstenmukaisuuden varmistamisessa) sekä raskas hallinnollinen taakka. Lisäksi komissio korosti, että ehdotus tarjosi mahdollisuuksia tuotantoprosessin mukauttamiseen tarvittaessa. Delegoitujen säädösten osalta komissio korosti, että valta antaa säädöksiä SEUT-sopimuksen 290 artiklan mukaisesti katsottiin välttämättömäksi, jotta asetus olisi täysin toimintakykyinen. Ehdotukseen sisältyvän säädösvallan siirron yhteydessä vahvistetaan myös selkeät ja ytimekkäät perusteet, joilla rajoitetaan komission harkintavaltaa. Lopuksi komissio korosti, että jäsenvaltiot voisivat osallistua näiden säädösten valmisteluun. Ehdotukseen liittyvä pitkä neuvotteluprosessi Euroopan parlamentissa ja neuvostossa johti siihen, että komissio ilmoitti työohjelmassaan joulukuussa 2014 aikovansa peruuttaa asetusehdotuksen ja korvata se uudella aloitteella, ellei asiasta päästäisi sopimukseen kuuden kuukauden kuluessa. 4. PÄÄTELMÄT Perusteltuja lausuntoja annettiin vuonna 2014 huomattavasti vähemmän kuin edellisinä vuosina. Vuonna 2014 saatujen perusteltujen lausuntojen prosenttiosuus kaikista poliittisen vuoropuhelun yhteydessä saaduista lausunnoista oli myös huomattavasti aiempaa pienempi. Keltaisen kortin menettelyjä ei käynnistetty lainkaan. Perusteltujen lausuntojen aiempaa huomattavasti pienempi määrä on kuitenkin nähtävä suhteessa komission toimikautensa loppupuolella tekemien säädösehdotusten kokonaismäärän vähentymiseen eikä osoituksena kansallisten parlamenttien heikkenevästä kiinnostuksesta toissijaisuusperiaatetta koskeviin asioihin. Tätä päätelmää tukee kansallisten parlamenttien keskuudessa käynnissä oleva keskustelu toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismista. Edellisvuosien tapaan kaikki lainsäädäntöprosessiin osallistuvat toimielimet olivat vuonna 2014 aktiivisia toissijaisuusperiaatteen valvonnan varmistamisessa. Komissio seurasi toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden toteutumista ehdotuksissaan laatimalla erilaisia arviointeja (etenemissuunnitelmat, vaikutustenarvioinnit) ennen säädösten antamista ja tarkastelemalla kansallisilta parlamenteilta saatuja perusteltuja lausuntoja, joissa esitettiin toissijaisuusperiaatteen noudattamista koskevia epäilyjä, ja vastaamalla niihin kattavasti. Euroopan parlamentti jatkoi toissijaisuus- ja suhteellisuuskysymysten käsittelyä lainsäädäntöehdotuksia koskevan työnsä puitteissa ottaen tässä yhteydessä huomioon 51 AT Bundesrat, CZ Senát, ES Congreso de los Diputados ja Senado (molemmat kamarit), IT Senato della Repubblica, LT Seimas, LU Chambre des Députés, NL Tweede Kamer ja PT Assembleia da República. Muita kuin toissijaisuuteen liittyviä kansallisten parlamenttien kannanottoja käsitellään Euroopan komission ja kansallisten parlamenttien välisistä suhteista annetussa vuoden 2014 vuosikertomuksessa. 12

13 kansallisten parlamenttien toimittamat perustellut lausunnot. Se on myös ryhtynyt kehittämään uutta yleisempää lähestymistapaa EU:n tason toimien tuoman lisäarvon arvioimiseen laatimalla Euroopan yhdentymisen toteutumattomuuden kustannuksia koskevan selvityksen. Lisäksi se on laatinut lukuisia arviointeja komission vaikutustenarvioinneista. Myös alueiden komitea jatkoi toissijaisuuskysymyksiin liittyvää työtään. Se muun muassa hyväksyi ja pani täytäntöön toisen toissijaisuusperiaatetta koskevan työohjelmansa ja järjesti useita seminaareja ja konferensseja, joissa käsiteltiin toissijaisuusperiaatetta ja toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismiin liittyviä kysymyksiä. 13