Valtion ilmentymä direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen edellytyksenä: käsitteen muotoutuminen ja merkitys osana yleistä EU-oikeutta

Transkriptio

1 Lakimies 5/2011 s Artikkeleita Tuomas Mylly Valtion ilmentymä direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen edellytyksenä: käsitteen muotoutuminen ja merkitys osana yleistä EU-oikeutta Hakusanat: EU-oikeus, direktiivit, välitön oikeusvaikutus, valtion ilmentymä 1. Johdanto Velvollisuus noudattaa direktiivien asettamia velvoitteita suoraan on toistaiseksi ulotettu Euroopan unionin tuomioistuimen (EUT) oikeuskäytännössä valtioon sen eri ilmenemismuodoissaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivit eivät voi itsenäisesti velvoittaa yksityisiä oikeussubjekteja. Päinvastainen tulkinta johtaisi EUT:n mukaan oikeusturvaongelmiin ja direktiivien luonteen samastumiseen EU:n asetusten kanssa. 1 EUT on kuitenkin laajentanut ratkaisuillaan direktiivien kykyä tuottaa välittömän oikeusvaikutuksen kaltaisia vaikutuksia yksityisten välisissä suhteissa. Direktiivin mukaiseen lopputulokseen voidaan niin ikään usein päästä tulkintavaikutuksen avulla. Näiden lisäksi valtion EU-oikeuteen perustuvalla vahingonkorvausvastuulla voidaan nähdä olevan yhteys valtion ilmentymän käsitteen käyttöalaan. Valtion ilmentymän käsite tulisi nähdä osana tätä EU-oikeudellisten oikeussuojakeinojen kokonaisuutta ja vuorovaikutusta. Käsitteen muotoutuminen asetetaan tässä artikkelissa EU-oikeudelliseen kontekstiinsa. Tarkasteltaviksi tulevat tarpeellisilta osin EU-oikeuden yleiset vaikutustavat ja periaatteet. EUT:n oikeuskäytännön mukaan myös yksityisoikeudelliset oikeushenkilöt voivat tiettyjen edellytysten täyttyessä olla sellaisia valtion ilmentymiä (emanation of state), joita vastaan voidaan vedota direktiivien välittömään oikeusvaikutukseen. Vaikka kriteerit ovat eläneet oikeuskäytännössä tapauksittain, trendinä on ollut edellytysten löyhentyminen. Tällöin aiempaa useampia yksiköitä on voitu pitää valtion ilmentyminä. Myös eräät kansalliset tuomioistuimet ovat 1 Ks. esimerkiksi asia C-91/92, Faccini Dori v. Recreb Srl, Kok. 1994, I-3325, kohta 20 ja asia C-192/94, El Corte Inglés v. Blázquez Rivero Kok. 1996, I-1281, kohta 15.

2 Valtion ilmentymä direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen 845 tulkinneet valtion ilmentymän käsitettä laajasti. Tämä on poistanut tarvetta laajentaa direktiivien oikeusvaikutuksia esimerkiksi välittömän horisontaalivaikutuksen suuntaan. Käsitteen laajentuminen on lieventänyt niitä oikeudellisia ongelmia, joita on seurannut valtion toimintojen ulkoistamisesta yksityisille toimijoille. Kysymys valtion ilmentymän rajoista voidaankin liittää laajempaan kysymyksenasetteluun yksityisen ja julkisen rajanvedosta ja kehitykseen, jossa yksityistäminen ja yksityisen vallan kasvu ovat olleet voimakkaita kehitystrendejä paitsi Suomessa ja Euroopan unionissa, myös globaalisti. 2 Valtion ilmentymän käsitteellä onkin merkitystä paitsi direktiivien oikeusvaikutusten ulottuvuuden osalta, mahdollisesti myös esimerkiksi EU-perusoikeuksien soveltamisessa: valtion ilmentymän sellaiset toimet, jotka esimerkiksi täytäntöönpanevat tai muuten toteuttavat EU-oikeutta, voivat tulla arvioitaviksi myös EU-perusoikeuksien kannalta. 3 Tällaiset toimet voivat saattaa tapauksessa käsillä olevan tilanteen EU-oikeuden soveltamisalaan. Valtion ilmentymän käsitettä on mahdollista tarkastella myös muun muassa Yhdysvaltain state action -doktriinin valossa. Kyseinen doktriini liittyy niin ikään perusoikeuksien soveltamisen ulottuvuuteen. 4 Valtion ilmentymän edellytyksiä voidaan nähdäkseni soveltaa myös valtion EU-oikeuden rikkomiseen perustuvassa vahingonkorvausvastuussa. Samojen tai samantyyppisten edellytysten täyttyessä jonkin yksikön osalta tällaisen yksikön toimet tai laiminlyönnit, jotka liittyvät valtion vahingonkorvausvastuun laukaisevaan EU-oikeuden rikkomiseen, vaikuttaisivat tällöin valtion vahingonkorvaus vastuun syntyyn tai laajuuteen. Kuitenkin esimerkiksi EU:n perusvapauksien ja kilpailuoikeuden soveltamisessa jäsenvaltion käsite poikkeaa jossain määrin saman termin merkityssisällöstä pohdittaessa direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen ulottuvuutta. Direktiivien välittömien oikeusvaikutusten ulottuvuutta koskevasta valtion ilmentymää tulkitsevasta oikeuskäytännöstä ei voida siten tehdä suoria, koko EU-oikeuden läpäiseviä valtion käsitettä koskevia johtopäätöksiä ilman tarkempaa analyysiä. Rajoitun tässä artikkelissa tarkastelemaan valtion käsitettä lähinnä direktiivien oikeusvaikutusten kannalta. Koska julkisten palvelutehtävien ja julkisen vallan yksityistäminen liittyy laajempaan kysymykseen tällaisia tehtäviä hoitavien yksiköiden oikeudellisesta vastuusta, 5 tarkasteluja voidaan heijastella myös muihin kysymyksenasetteluihin. 2 Ks. kehityksestä yleisesti esimerkiksi Harvey, David: A Brief History of Neoliberalism (Oxford University Press, United Kingdom 2005), passim. 3 Ks. julkisasiamiehen ratkaisuehdotus asiassa C 427/06, Birgit Bartsch v. Bosch und Siemens Hausgeräte (BSH) Altersfürsorge GmbH, Kok. 2008, I-7245, alaviite Ks. näiltä osin esimerkiksi Anderson, Gavin W.: Constitutional Rights after Globalization (Hart Publishing, United Kingdom 2005), s sekä Peretti, Terri: Constructing the State Action Doctrine, , Law & Social Inquiry, vol. 35, No. 2/ 2010, s Ks. esimerkiksi Plant, Raymond: The Neoliberal State (Oxford University Press, United Kingdom 2010), s. 261.

3 846 Tuomas Mylly Mielenkiintoinen valtion ilmentymän käsitteeseen liittyvä kysymys on lisäksi, missä määrin valtion ilmentymää koskevalla EU-oikeudellisella käytännöllä voisi olla merkitystä pohdittaessa Suomen perustuslain (731/1999) 124 :n mukaista julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. 6 Teema liittyy muun muassa ajankohtaiseen kiistaan yksityisen parkkivalvonnan perusluonteesta. 7 Valtion ilmentymän käsite kytkeytyy samaan tapaan erityisesti valtion tehtävien ulkoistamisen ja yksityistämisen merkitykseen oikeusturvan toteuttamisessa. Ulottamalla valtiota koskevaa oikeudellista vastuuta sen yksityistettyihin toimintoihin on mahdollista lieventää ja osin jopa kokonaan välttää yksityistämisestä johtuvia oikeusturvan menetyksiä ja toisaalta estää valtioita kiertämästä oikeudellisia velvollisuuksiaan ulkoistamalla toimintaansa. EU-oikeudellisesta valtion ilmentymää koskevasta oikeuskäytännöstä voisi vähintäänkin saada virikkeitä perustuslain 124 :n tulkintoihin. Tässä artikkelissa mahdollisia heijastusvaikutuksia, jotka valtion ilmentymän EU-oikeudellisella käsitteellä on, ei kuitenkaan tarkastella Suomen perustuslain 124 :n kannalta. Tarkastelun kohteena on EU:n oikeus ja lähteenä erityisesti EUT:n oikeuskäytäntö. Näkökulma on käytännönläheinen. Laajasti saatavilla olevaan direktiivien vaikutuksia koskevaan oikeuskirjallisuuteen viittaan valikoiden. Kansallisten tuomioistuinratkaisujen osalta rajoitun englantilaisiin ja irlantilaisiin tuomioihin. Niissä valtion ilmentymän edellytyksiä on pohdittu eniten. 2. Valtion ilmentymän käsitteen viitekehys: muut tavat toteuttaa direktiivien tehokkuutta 2.1. Yleistä direktiivien välittömästä oikeusvaikutuksesta Direktiivien muista unionioikeuden normityypeistä poikkeavasta luonteesta huolimatta EUT on todennut niillä voivan olla välittömiä oikeusvaikutuksia, jos direktiiviä ei ole pantu täytäntöön määräajan kuluessa tai se on pantu täytäntöön virheellisesti. Välittömällä oikeusvaikutuksella tarkoitetaan sitä, että normista voidaan johtaa yksityisille oikeuksia, joihin nämä voivat vedota tuomioistuimissa ja viranomaisissa. Jälkimmäisten osalta välitön oikeusvaikutus merkitsee mahdollisuutta ja velvollisuutta soveltaa tällaista normia käsiteltävänä olevassa asiassa. Ristiriitatilanteessa, jota ei voida tulkinnalla poistaa, tuomioistuinten tulee perustaa ratkaisunsa direktiivin säännökseen, jolla on välitön oikeusvaikutus. 6 Ks. Suomen perustuslakiin kiinnittyvästä tätä koskevasta ongelmatiikasta Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä. Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle (Edita, Helsinki 2008). 7 Vrt. KKO 2010:23 (ParkCom) ja PeVL 57/2010 vp.

4 Valtion ilmentymä direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen 847 Direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen edellytyksenä on, että direktiivin asianomainen kohta on sisältönsä puolesta ehdoton ja riittävän täsmällinen. 8 Näiltä osin riittää, että direktiivin kohdasta selviää yksilön oikeuksien vähimmäissisältö. 9 Tällöin osittain epätäsmällisellä tai jäsenvaltioille vaihtoehtoja antavalla direktiivin kohdallakin saattaa olla välittömiä oikeusvaikutuksia. Direktiivin välittömään oikeusvaikutukseen voi pääsääntöisesti vedota vain sellaisten tilanteiden osalta, jotka ajoittuvat sen täytäntöönpanolle varatun ajan jälkeiseen aikaan. 10 Välittömään oikeusvaikutukseen voidaan toisinaan vedota myös silloin, kun direktiivi suojaa jotakin yleistä intressiä, kuten ympäristönsuojelua, jos välittömän oikeusvaikutuksen yleiset edellytykset (normin riittävä täsmällisyys ja ehdottomuus kyseisessä tilanteessa) muuten täyttyvät. Direktiivin säännöksiin, joilla on välitön oikeusvaikutus, voivat tällöin mahdollisesti vedota muutkin henkilöt kuin ne, joiden ensisijaiseksi hyödyksi direktiivi annettiin, jos se on perusteltua direktiivillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Keskeiseksi muodostuu tällöin se, edistääkö välittömän oikeusvaikutuksen soveltaminen direktiivillä tavoiteltavia tuloksia. 11 Esimerkiksi ympäristönsuojelua koskevassa Janecek-tapauksessa 12 EUT totesi, että kaikkien henkilöiden, joita asia koskee, on voitava vedota direktiivin mukaisiin julkisen vallan velvollisuuksiin, jotka koskivat ympäristösuunnitelman laatimista. Direktiivien oikeussääntöjen välittömään oikeusvaikutukseen on siten ollut toisinaan mahdollista vedota, vaikka säännöksen varsinaisena tarkoituksena ei olisi suojata yksityisiä. Myös esimerkiksi tupakkaveroa koskevassa Brinkmann-tapauksessa annetun ratkaisun mukaan olisi tuolloisen EY:n perustamissopimuksen 189 artiklassa direktiiville tunnustetun sitovan vaikutuksen vastaista, että niillä, joita asia koskee, ei periaatteessa olisi mahdollisuutta vedota direktiivissä säädettyyn velvollisuuteen. EUT:n mukaan direktiivin tehokas vaikutus heikentyisi, jos yksityisiä estettäisiin vetoamasta siihen tuomioistuimessa ja jos kansallisia tuomioistuimia estettäisiin ottamasta sitä huomioon unionioikeuden osana sen arvioimiseksi, onko kansallinen lainsäätäjä pysynyt 8 EUT viittaa edellytysten osalta usein asiaan 8/81, Becker v. Finanzamt Münster-Innenstadt, ECR 1982, Ks. yhdistetyt asiat C-6/90 ja 9/90, Francovich and Others v. Italia, Kok. 1991, I Poikkeuksena voi olla muun muassa tilanne, jossa direktiivin täytäntöönpanolle varattu aika on päättynyt rikosasiassa ennen tuomion antamista mutta itse teon jälkeen. Tällöin direktiivin välitön oikeusvaikutus (ja tulkintavaikutus) voi tulla sovellettavaksi syytetyn hyväksi. Ks. asia C-319/97, Rikosoikeudenkäynti Kortasia vastaan, Kok I Ks. myös asia C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Kok. 1997, I Ks. myös julkisasiamiehen ratkaisuehdotus asiassa C-226/97, rikosoikeudenkäynti Johannes Martinus Lemmensiä vastaan, Kok. 1998, I-3711, kohta Ks. myös Hilson, Chris ja Downes, Tony: Making Sense of Rights: Community Rights in E.C. Law, European Law Review, vol. 24, 1999, s , s Asia C 237/07, Janecek v Freistaat Bayern, Kok. 2008, I-6221, kohta Ks. myös esimerkiksi asia C-201/02, Delena Wells ja Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions, Kok. 2004, I-723.

5 848 Tuomas Mylly direktiivissä säädetyn harkintavaltansa rajoissa päättäessään direktiivin täytäntöönpanon muodosta ja keinoista. 13 EUT on perustellut direktiivien välitöntä oikeusvaikutusta tarpeella turvata unionioikeuden tehokkuus. 14 Unionioikeuden toteutumisen on oltava jäsenvaltio tasolla mahdollisimman tehokasta. Toiseksi direktiivien välitöntä oikeusvaikutusta on perusteltu niin sanotulla estoppel-periaatteella. Sen mukaan jäsenvaltio ei saa hyötyä omasta laiminlyönnistään. 15 Estoppel-oppi on muodostunut direktiivien välittömien oikeusvaikutusten pääperusteluksi. Valtio ei voi toisaalta vedota direktiiviin yksityisiä oikeussubjekteja vastaan. Tämä koskee sekä välitöntä oikeusvaikutusta että tulkintavaikutusta. Tulkintavaikutuskaan ei saa johtaa ainakaan direktiiviin perustuviin uusiin velvoitteisiin yksityiselle taikka rikosoikeudelliseen vastuuseen tai sen ankaroitumiseen. 16 Direktiivien vertikaalinen oikeusvaikutus toimii siten vain yksityisen vedotessa direktiiviin valtiota vastaan. Päinvastainen tulkinta ei olisi yhdenmukainen estoppel-periaatteen kanssa ja ennen muuta johtaisi oikeusturvaongelmiin yksityisten oikeussubjektien kannalta Direktiivien horisontaalivaikutuksen kielto ja»satunnaiset horisontaalivaikutukset» Paljon keskustelua on herättänyt kysymys, pitäisikö yksityisten voida vedota toisiaan vastaan direktiivien välittömiin oikeusvaikutuksiin. EUT on julkisasiamiesten vastakkaisista ratkaisuehdotuksista huolimatta torjunut horisontaalivaikutuksen muun muassa Marshall-, Faccini Dori- ja El Corte Inglés -ratkaisuissa, 17 koska päinvastainen olisi johtanut oikeusturvaongelmiin ja direktiivien luonteen samastumiseen EU:n asetusten kanssa. Jääskinen toteaa mielestäni perustellusti, että direktiivien horisontaalivaikutuksen puuttuminen voidaan nähdä osoituksena siitä, että EU-oikeuden etusijaperiaate ei ole looginen, vaan sisällöllinen normikonfliktien ratkaisuperiaate. Horisontaalisissa tilanteissa nimittäin direktiivien kanssa ristiriidassa olevia kansallisia normeja saa ja pitää soveltaa, jos ristiriitaa ei voida poistaa tulkinnallisesti. 18 Varsinaisen kielletyn horisontaalivaikutuksen ala on kuitenkin kaventunut: direktiiveillä saattaa olla yksityisiin 13 Asia C-365/98, Brinkmann Tabakfabriken GmbH v Hauptzollamt Bielefeld, Kok. 2000, I-4619, kohta Ks. edellä mainittu asia 41/74, Van Duyn v. Home Office, ECR 1974, Estoppel-oppi on esitetty direktiivien välittömien oikeusvaikutusten perusteluna ensimmäistä kertaa asiassa 148/78, Pubblico Ministero v. Ratti, ECR 1979, Asia C-80/80, Criminal proceedings against Kolpinghuis Nijmegen BV, ECR 1987, 3969 ja asia C-168/95, Criminal proceedings against Luciano Arcaro, Kok. 1996, I Asiat 152/84, Marshall v. Southampton AHA, ECR 1986, 723 sekä asia C-91/92, Faccini Dori v. Recreb Srl, ECR 1994, I Ks. lisäksi asia C-192/94, El Corte Inglés SA v. Cristina Blazquez Rivero, Kok. 1996, I Jääskinen, Niilo: Eurooppalaistuvan oikeuden oikeusteoreettisia ongelmia (Yliopistopaino, Helsinki 2008), s. 130.

6 Valtion ilmentymä direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen 849 ulottuvia oikeusseuraamuksia tulkintavaikutuksesta johtuvien oikeusseuraamusten lisäksi. Näissä»satunnaisissa horisontaalivaikutuksissa» voi keskeiseksi muodostua ensinnäkin, onko direktiiviin vetoajalla direktiiviin perustuva oikeus valtion toteuttamaa toimenpidettä vastaan (niin sanottu Drittwirkung). Tilanne saattaa aktualisoitua joko yksityisten välisessä oikeudenkäynnissä 19 tai yksityisen ja valtion välisessä oikeudenkäynnissä. 20 Esimerkiksi Smith & Nephew -tapauksessa 21 EUT katsoi, että kantajana toimiva yritys, joka oli saanut lääkevalmisteen markkinoille saattamista koskevan alkuperäisen luvan, oli oikeutettu vetoamaan luvan myöntämisen ehtoja sääntelevän direktiivin välittömään oikeusvaikutukseen riitauttaakseen sen kilpailijalle myönnetyn, samannimistä geneeristä lääkevalmistetta koskevan luvan pätevyyden. Direktiivissä säänneltiin luvan myöntämisen ehtoja. Siinä oli määräyksiä kansallisen lupaviranomaisen oikeudesta käyttää tietoja, jotka oli luovutettu silloin, kun haettiin lupaa valmisteen alkuperäiseen markkinoille saattamiseen. Sen tarkoituksena oli suojella juuri kantajan asemassa olevaa yritystä lupaharkinnassa. Tämä oli merkittävää välittömän oikeusvaikutuksen synnylle. Niiltä osin kuin yksityinen oikeussubjekti voi direktiivin välittömän oi keusvaikutuksen perusteella vaatia valtiolta esimerkiksi direktiivissä säännellyn lupamenettelyn noudattamista suojatakseen omia oikeuksiaan, voi kyseinen yksityinen vedota direktiivin välittömään oikeusvaikutukseen vaatiessaan direktiivin vastaisesti myönnettyjä lupia kumottaviksi. Ratkaisevaa on siten se, antaako direktiivi yksityiselle oikeuden vedota sen välittömään oikeusvaikutukseen valtiota vastaan kyseisessä tilanteessa. Direktiivin asianomaisen kohdan abstrakti arviointi ei siten ole ratkaisevaa välittömän oikeusvaikutuksen toteutumisen kannalta Asia C-441/93, Panagis Pafitis and others v. Trapeza Kentrikis Ellados A.E. and others, Kok. 1996, I Siinä direktiivin säännöksen katsottiin lähtökohtaisesti voivan soveltua myös yksityisten oikeussubjektien välisessä oikeudenkäynnissä, kun direktiiviin perustuvan väitteen tarkoituksena oli valtion viranomaisen tekemän päätöksen toteaminen pätemättömäksi. 20 Asia C- 19/90, Karella and Karellas v. Minister for Industry, Energy and Technology and and Organismos Oikonomikis Anasygkrotisis Epicheiriseon AE, ECR 1991, I-2196; asia C-367/96, Alexandros Kefalas and Others v. Elliniko Dimosio (Greek State) and Organismos Oikonomikis Anasygkrotisis Epicheiriseon AE, Kok. 1998, I-2843 ja asia C-373/97, Dionysios Diamantis v. Elliniko Dimosio ja Organismos Oikonomikis Anasygkrotisis Epicheiriseon AE, Kok. 2000, I Niissä kaikissa kysymys direktiivin välittömästä oikeusvaikutuksesta ilmeni yksityisen ja valtion välisessä oikeudenkäynnissä. Niissä yksityisen oikeussubjektin katsottiin lähtökohtaisesti voivan vedota direktiivin välittömään oikeusvaikutukseen valtiota vastaan, vaikka valtion viranomaisen toteuttaman hallinnollisen päätöksen, joka on direktiivin vastainen, kumoamisesta saattoi aiheutua negatiivisia oikeudellisia seuraamuksia muille yksityisille oikeussubjekteille. 21 Asia C-201/94, The Queen v. The Medicines Control Agency, ex parte Smith & Nephew Pharmaceuticals Ltd and Primecrown Ltd v. The Medicine Control Agency, Kok. 1996, I Välittömän oikeusvaikutuksen osalta yleisesti näin myös Ojanen, Tuomas: EY-oikeus jäsenvaltiossa (Tampereen yliopisto, Tampere 1993), s ; Eleftheriadis, Pavlos: The Di-

7 850 Tuomas Mylly EUT pohti palveluja koskevan julkishankintadirektiivin 92/50/ETY välittömän oikeusvaikutuksen ulottuvuutta Tögel-asiassa. 23 Se totesi, että yksityinen voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa direktiivin säännöksiin sikäli kuin ne vain ovat ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, jos jäsenvaltion hankintaviranomainen on tehnyt julkista palveluhankintaa koskevan sopimuksen vastoin näitä säännöksiä. Edellytyksenä vetoamiselle kuitenkin on, että tämä sopimus on tehty kyseisen direktiivin täytäntöönpanolle säädetyn määräajan umpeuduttua. 24 Direktiivin kuvatunkaltainen vaikutus ei siten ulotu olemassa oleviin oikeussuhteisiin, jotka on perustettu ennen direktiivissä säädetyn, täytäntöönpanolle varatun määräajan umpeutumista. Julkisen vallan tekemät sopimukset, joilla direktiivin vastaisen viranomaismenettelyn pysyvyyttä vahvistetaan siviilioikeudellisin keinoin, eivät siten lähtökohtaisesti estä direktiivin välitöntä oikeusvaikutusta. Valtio ei voi estoppel-periaatteen takia vedota tekemäänsä sopimukseen sellaista osapuolta vastaan, jonka direktiiviin perustuvien oikeuksien vastaisesti sopimus on solmittu. CIA Security- ja Unilever-tapauksissa 25 yksityiset yritykset eivät voineet vedota toista yritystä vastaan sellaisiin kansallisiin normeihin, joita ei oltu ilmoitettu komissiolle asianomaisen direktiivin säännösten edellyttämällä tavalla. CIA Security-tapauksessa EUT perusteli tätä direktiivin takaaman ennakollisen valvonnan tehokkuudella. Tiedoksiantovelvollisuuden rikkominen merkitsi siten olennaista menettelymääräysten rikkomista, joka aiheutti kyseisten teknisten määräysten soveltumattomuuden yksityisiin oikeussubjekteihin. CIA Securitytapauksessa osapuolet kuitenkin vaativat toisilleen myös julkisoikeudellisia seuraamuksia. EUT laajensi Unilever-tapauksessa nämä oikeusvaikutukset koskemaan yksityisten välistä sopimusriitaa. Se tosin totesi, ettei direktiivi sellaisenaan voi velvoittaa yksityisiä oikeussubjekteja ja ettei siihen sinänsä sen vuoksi voida vedota yksityistä oikeussubjektia vastaan. Tämä oikeuskäytäntö ei EUT:n mukaan kuitenkaan sovellu silloin, kun olennaisena menettelyvirheenä pidettävä direktiivin ilmoittamismenettelyä koskevien kohtien rikkominen aiheuttaa sen, ettei ilmoittamatta jääneitä teknisiä määräyksiä voida soveltaa yksityisiin oikeussubjekteihin. Tällaisessa tapauksessa direktiivissä ei nimittäin määritellä sen oikeussäännön aineellista sisältöä, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin joutuu ratkaisemaan käsiteltävänään olevan riita-asian. EUT:n mukaan direct Effect of Community Law: Conceptual Issues, Yearbook of European Law, vol. 16, 1996, s sekä Hilson ja Downes, op. cit., s Asia C-76/97, Tögel v. Niederösterreichische Gebietkrankenkasse, Kok. 1998, I Ks. Myös asia 103/88, Fratelli Costanzo v. Milano, ECR 1989, 1839 ja asia C-54/96, Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbh v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbh, Kok. 1997, I Ks. kuitenkin asia C-129/96, Inter-Environnement Wallonie v. Région wallonne, Kok. 1997, I Asia C-194/94, CIA Security International SA v. Signalson SA and Securitel SPRL, Kok. 1996, I-2201.

8 Valtion ilmentymä direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen 851 rektiivillä ei tällöin luoda yksityisille oikeussubjekteille oikeuksia eikä velvollisuuksia. Kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin yksityisten välisessä sopimusriidassa jätettävä soveltamatta sellainen kansallinen tekninen määräys, joka on annettu direktiivissä säädetyn menettelyn vastaisesti. Ilmoitusmenettelyn laiminlyönnistä aiheutuva pätemättömyysseuraamus ei tällöin ole vastaava kuin esimerkiksi edellä viitatussa Faccini Dori -tapauksessa torjuttu direktiivin horisontaalivaikutus, jossa direktiivin normin materiaalinen sisältö olisi tullut määrittämään tapauksen lopputulosta. Viimein EUT on laajentanut direktiivien oikeusvaikutuksia horisontaalisiin suhteisiin silloin, kun direktiivin säännös ilmentää samalla jotakin EU-oikeuden yleistä oikeusperiaatetta, erityisesti EU:n perusoikeutta. Tämän tyyppinen tilanne oli käsillä muun muassa Kücükdeveci-tapauksessa. Siinä direktiivin säännös yhdessä ikään perustuvan syrjinnän kieltävän yleisen oikeusperiaatteen kanssa johti siihen, että niiden vastaista kansallisen oikeuden normia ei voitu soveltaa yksityisten välisessä oikeudenkäynnissä. 26 Tapaus voidaan nähdä merkittävänä myös EU-perusoikeuksien horisontaalisten vaikutusten kannalta. 27 EUT:n tulkintakäytäntö on siten laajentanut sekä sitä henkilöpiiriä, joka voi vedota direktiivien välittömään oikeusvaikutukseen, että erityisesti niitä ho risontaalisella tasolla ilmeneviä tilanteita, joissa direktiiviin vetoamisella voi olla välittömän oikeusvaikutuksen kaltaisia oikeusvaikutuksia myös yksityisten haitaksi. Jälkimmäinen on tapahtunut kaventamalla varsinaisen kielletyn direktiivin horisontaalivaikutuksen alaa. Kielletty horisontaalivaikutus koskee nyttemmin lähinnä vain sellaista tilannetta, jossa direktiivin sisältöön vedotaan suoraan toista yksityistä vastaan ja vaaditaan tuomioistuinta tai viranomaista ratkaisemaan tapauksen tällaisen direktiivin normin materiaalisen sisällön perusteella. Yleisiin oikeusperiaatteisiin liittyvillä direktiiveillä voi siten toisinaan olla niiden kanssa ristiriitaisen kansallisen oikeuden syrjäyttävä vaikutus myös yksityisten välisessä riidassa, tai direktiivin menettelynormin vastaisesti annettua kansallista normia ei voida soveltaa missään tilanteessa myöskään yksityisten välisessä sopimusriidassa. Direktiivit voivat myös Drittwirkung-tyyppisissä tilanteissa johtaa siihen, että yhden yksilön valtioon kohdistama vaatimus johtaa toisen yksilön aiempien oikeuksien kumoutumiseen. Direktiivit ovat siten lähen- 26 Asia C-555/07, Kücükdeveci v. Swedex GmbH & Co. KG, judgement of 19 January 2010, evr. Ks. myös aiempi ratkaisu Asia-144/04, Mangold v. Rüdiger Helm, Kok. 2005, I-9981, jossa direktiivin implementoinnille varattu aika ei ollut vielä kulunut loppuun. Siinäkin kansallisen oikeuden tarkoituksena oli kuitenkin täytäntöönpanna direktiivi. Ks. myös asia C 427/06, Birgit Bartsch v. Bosch und Siemens Hausgeräte (BSH) Altersfürsorge GmbH, Kok. 2008, I-7245, kohta 24 sekä julkisasiamies Sharpstonin ehdotus samassa asiassa, kohta Ks. esimerkiksi Rosas, Allan ja Armati, Lorna: EU Constitutional Law. An Introducion (Hart Publishing, United Kingdom 2010), s

9 852 Tuomas Mylly tyneet oikeusvaikutuksiensa osalta erityisesti asetuksia. 28 Tästä näkökulmasta myös valtion ilmentymän käsite saa todellista merkitystä aiempaa rajatummissa tilanteissa, kun direktiiviin perustuvia oikeuksia voidaan toteuttaa usein myös horisontaalisissa suhteissa. Direktiivin säännöksen materiaalisen sisällön käyttäminen oikeudellisen ratkaisun perusteena on kuitenkin merkittävä osa kyseisen normin mahdollisia vaikutuksia. Tämä direktiivien oikeusvaikutus on pääsääntöisesti mahdollista toteuttaa vain valtiota ja sen ilmentymiä vastaan. Siksi myös kysymys valtion ilmentymän rajoista säilyy merkittävänä Tulkintavaikutus Direktiivin mukaiseen lopputulokseen voidaan päästä direktiivien satunnaista horisontaalivaikutusta useammin tulkintavaikutuksen avulla myös yksityisten välisissä oikeudellisissa relaatioissa. Kansallista oikeutta on nimittäin sen säätämisajankohdasta riippumatta mahdollisuuksien mukaan tulkittava siten, että päästään direktiivin tarkoittamaan lopputulokseen. Jos kuitenkaan kansallista lakia ei ole mahdollista tulkita direktiivin mukaisesti, direktiiviin ei tällöin voida menestyksekkäästi vedota valtiosta erillistä yksityistä vastaan. 29 Marleasingtapauksessa EUT tosin käytännössä poisti kansalliselta tuomioistuimelta tulkintavaran 30 eikä rajannut aiemman von Colson -tapauksen 31 tapaan tulkintavelvollisuutta termein»siinä määrin kuin sillä on kansallisen lainsäädännön perusteella harkintavaltaa». Marleasing on toisaalta tulkittu EUT:n ylireagoinniksi erityisesti englantilaisten tuomioistuinten haluttomuuteen tulkita kansallista oikeutta direktiivien valossa. 32 Uudemman oikeuskäytännön perusteella tulkintavaikutuksessa on kyse kansallisen oikeuden tulkinnasta direktiivin valossa: peruslähtökohtana ovat kansalliseen oikeuteen palautuvat tulkintamahdollisuudet. Näiden rajoja tosin voidaan tulkintavaikutusta koskevien EU-oikeudellisten vaatimusten takia joutua etsimään tavanomaista pidemmältä kansallisesta oikeusjärjestyksestä ja toisinaan venyttämäänkin. Esimerkiksi Angelidaki ym. -tapauksessa annetun ratkaisun mukaan yhdenmukaisen tulkinnan periaate edellyttää,»että kansalliset tuo- 28 Kuten Jääskinen toteaa, direktiivin vaikutuksena saattaa syntyä yksityiselle velvollisuus horisontaalisessa oikeussuhteessa, vaikka EUT ei tätä doktriinin tasolla hyväksykään. Jääskinen, Niilo, op. cit., s Vrt. Ojanen, Tuomas: EU-oikeuden perusteita. Uudistettu laitos (Edita, Helsinki 2010), s :» jos EU-oikeuden ja kansallisen oikeuden välistä jännitettä ei voida purkaa kansallisen oikeuden EU-oikeusmyönteisellä tulkinnalla, kansallisen oikeuden on kaikissa tilanteissa väistyttävä, olipa kansallisen säännöksen ajallinen voimaantuloajankohta tai asema kansallisessa säädöshierarkiassa mikä tahansa.» 30 Asia C-106/89, Marleasing v. Comercial Internacional de Alimentación SA, ECR 1990, I Asia 14/83, Von Colson and Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen, ECR 1984, Prechal, Sacha: Directives in EC Law, second completely revised edition (Oxford University Press, United Kingdom 2005), s

10 Valtion ilmentymä direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen 853 mioistuimet tekevät toimivaltansa rajoissa kaiken mahdollisen ottamalla huomioon kansallisen oikeuden kokonaisuudessaan ja soveltamalla siinä hyväksyttyjä tulkintatapoja taatakseen kyseessä olevan direktiivin täyden tehokkuuden ja päätyäkseen ratkaisuun, joka on direktiivillä tavoitellun päämäärän mukainen». 33 EUT kuitenkin piti kansallista oikeutta tulkintaperiaatteineen tulkinnan lähtökohtina. Se korosti myös yleisten oikeusperiaatteiden merkitystä, erityisesti oikeusvarmuutta ja taannehtivuuden kieltoa, tulkintavaikutuksen rajoina. Edelleen siinä, kuten eräissä aiemmissakin tapauksissa, EUT nimenomaisesti totesi, että direktiivin mukainen tulkinta ei ole aina mahdollinen. 34 Tulkintavaikutuksen ei tulisi sitä koskevan uudemman oikeuskäytännön mukaan siten nähdäkseni toimia unionioikeuden etusijan mekanistisena toteuttajana (richtlinienkonforme Auslegung als interpretatorische Vorrangsregel) silloin, kun kansallinen oikeus tulkintametodeineen ei lopulta anna myöden direktiivin vaatimuksille. 35 Direktiivien tulkintavaikutuksen osittaisesta tiukentumisesta huolimatta EUT on hyväksynyt, ettei kansallista oikeutta ole aina mahdollista tulkita direktiivin mukaisesti. Näin on myös useissa tapauksissa käynyt. Tällöin tulkintavaikutuskaan ei tyhjennä tarvetta soveltaa ja kehittää edelleen valtion ilmentymää koskevaa oppia. Ennen valtion ilmentymää koskevan opin tarkempaa tarkastelua käsittelen kuitenkin valtion EU-oikeuden rikkomiseen perustuvaa vahingonkorvausvastuuta. EUT on viitannut mahdollisuuteen saada vahingonkorvausta jäsenvaltiolta erityisesti silloin, kun tulkintavaikutusta tai horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta ei ole voitu toteuttaa Vahingonkorvausvaikutus Valtion vahingonkorvausvastuu voi kompensoida oikeudenmenetyksiä, jotka aiheutuvat siitä, että valtio on rikkonut EU-oikeutta. 36 Korvausvastuu täydentää muita oikeussuojakeinoja. Esimerkiksi välitön oikeusvaikutus ei sulje pois vahingonkorvauksen mahdollisuutta. Valtion vahingonkorvausvastuun voidaan 33 Yhdistetyt asiat C /07, Angelidaki and others v. Organismos Nomarkhiaki Aftodiikisi Rethimnis and others, Kok. 2009, I-3071, kohta Angelidaki-tapauksen kohta 202. Ks. muiden tapausten osalta esimerkiksi asia C-91/92, Faccini Dori v. Recreb, Kok. 1994, I-3325, kohta 27. Ks. myös P. Craig and G. de Búrca: EU Law. Text, Cases and Materials (Oxford University Press, United Kingdom 2007), s Samoin esimerkiksi Niglia, Leone: Form and Substance in European Constitutional Law: The Social Character of Indirect Effect, European Law Journal, vol. 16, No. 4/ 2010, s , s Vrt. KKO 2005:143 (Budweiser) ja KKO:2010:20 (Fujitsu-Siemens), jotka nähdäkseni ilmentävät liiaksi ajatusta tulkintavaikutuksesta EU-oikeuden etusijaa toteuttavana oppina. 36 Ks. valtion EU-oikeuteen perustuvan vahingonkorvausvastuun kehityksestä yleisesti ja suhteesta EU:n vahingonkorvausvastuun edellytyksiin Aalto, Pekka: Public Liability in European Union Law Transformed. Convergence of the Conditions for Non-Contractual Liability in Damages of the European Union and of its Member States for Breaches of European Union Law (Turun yliopisto, Turku 2010).