KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2016) 797 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE unionin syrjäisimpien alueiden hyväksi toteutettavien maatalousalan erityistoimenpiteiden järjestelmän (Posei) täytäntöönpanosta FI FI

2 1. JOHDANTO Unionin syrjäisimmillä alueilla on niiden maantieteellisen tilanteen (syrjäinen sijainti, saaristoluonne, pieni koko, vaikea pinnanmuodostus ja ilmasto) vuoksi erityisiä sosioekonomisia ongelmia, jotka liittyvät kulutuksen tai maataloustuotannon kannalta välttämättömien elintarvikkeiden ja maataloustuotteiden hankintaan. Syrjäisimpien alueiden tilanne tunnustetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 349 artiklassa. Eri politiikanaloilla on vahvistettu useita erityistoimenpiteitä, joilla pyritään lieventämään olemassa olevia haittoja, tukemaan taloudellista ja sosiaalista kehitystä ja helpottamaan sisämarkkinoiden tarjoamista eduista hyötymistä. Tässä yhteydessä on toteutettu maatalousalan erityistoimenpiteitä Posei-järjestelmän (syrjäisestä sijainnista ja saaristoluonteesta johtuvia erityisiä valinnaisia toimenpiteitä koskeva ohjelma) avulla. 2. POSEI: SYNTY, KEHITYS JA NYKYINEN TILANNE Posei-järjestelmä luotiin Ranskan merentakaisia departementteja (Guadeloupe, Martinique, Ranskan Guayana, Réunion ja vuodesta 2014 Mayotte) varten vuonna 1989 ja otettiin vuonna 1991 käyttöön myös Kanariansaaria, Azoreita ja Madeiraa varten. Vuonna 2006 järjestelmää muutettiin perusteellisesti neuvoston asetuksella (EY) N:o 247/2006, joka annettiin 30. tammikuuta , jotta elintarvikkeiden hankinta ja paikalliset maataloustuotteet voitaisiin optimoida ohjelmasuunnittelua koskevan lähestymistavan avulla. Asianomaiset jäsenvaltiot toimittivat kattavia ohjelmia komission hyväksyttäviksi myöhemmin vuonna Asetusta muutettiin useita kertoja, jotta voitiin ottaa huomioon vuonna 2006 toteutetut sokerialan ja banaanialan yhteisten markkinajärjestelyjen uudistukset 2, vuonna 2009 tehty terveystarkastusuudistus sekä vuosina 2007 ja 2008 tehdyt suorien tukien muut siirrot 3. Joitakin Posei-järjestelmää koskevia säännöksiä tarkistettiin vuonna 2013 Lissabonin sopimuksen mukaisiksi. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 228/2013 annettiin 13. maaliskuuta Komission delegoitu asetus (EU) N:o 179/2014 ja komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 180/2014 annettiin 6. marraskuuta 2013 ja 20. helmikuuta Posei-järjestelmä rahoitetaan Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahastosta). Asetuksessa (EU) N:o 228/2013 vahvistetaan vuotuinen enimmäismäärä kullekin jäsenvaltiolle seuraavasti: Ranskan merentakaiset departementit 278,41 miljoonaa euroa, Kanariansaaret 268,42 miljoonaa euroa sekä 1 EUVL L 49, Uudistuksissa sokerialan ja banaanialan yhteisten markkinajärjestelyjen rahoitusvarat siirrettiin asetukseen (EU) N:o 247/ Neuvoston asetus (EY) N:o 318/2006 EUVL L 58, , s (sokeriuudistus). Neuvoston asetus (EY) N:o 2013/2006 EUVL L 384, , s (banaaniuudistus). Komission asetus (EY) N:o 1276/2007 EUVL L 284, , s (talousarviomäärärahojen enimmäismäärät vuodeksi 2007). Komission asetus (EY) N:o 674/2008 EUVL L 189, , s (talousarviomäärärahojen enimmäismäärät vuodeksi 2008). Neuvoston asetus (EY) N:o 73/2009 EUVL L 30, , s (terveystarkastus). 4 EUVL L 78, ; delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset: EUVL L 63,

3 Azorit ja Madeira 106,21 miljoonaa euroa. Vuodeksi 2013 myönnettiin poikkeuksellisesti banaanialalle kertaluonteinen 40 miljoonan euron lisärahoitus. Posei-ohjelma korvaa syrjäisimmillä alueilla yhteisen maatalouspolitiikan ensimmäisen pilarin toimenpiteet hedelmien ja vihannesten sekä viinin ja mehiläishoidon yhteisiin markkinajärjestelyihin (YMJ) sisältyviä toimenpiteitä lukuun ottamatta. Liitteessä olevassa kaaviossa 1 esitetään vuosien rahoitusvarat jäsenvaltioittain. 3. KERTOMUKSEN OIKEUSPERUSTA Neuvoston asetuksen (EU) N:o 228/ artiklan 3 kohdassa säädetään, että komissio antaa viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2015 Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen järjestelmän perusteella toteutettujen toimien vaikutuksista. Komissio käynnisti 35 artiklan 5 nojalla vuonna 2013 julkisen kuulemisen, jonka jälkeen päätettiin käynnistää vuosien Posei-järjestelmää koskeva ulkopuolinen arviointi REFIT-ohjelman mukaisesti, jotta saataisiin tietoja 32 artiklan 3 kohdassa edellytettyä täytäntöönpanokertomusta varten ja voitaisiin määrittää, onko järjestelmää mahdollisesti tarpeen muuttaa. Ulkopuolinen arvioija (ADE, Analysis for Economic Decisions) suoritti arviointityön kesäkuun 2015 ja elokuun 2016 välisenä aikana. Tässä komission antamassa täytäntöönpanokertomuksessa otetaan huomioon tämän REFIT-ohjelman mukaisen arvioinnin tulokset. Arviointi päättyy muodollisesti komission yksiköiden laadittua valmisteluasiakirjan. Tämä täytäntöönpanokertomus koskee järjestelmän soveltamista vuosina TAVOITTEET, JÄRJESTELMÄ JA OHJELMASUUNNITTELU Posei-järjestelmällä pyritään edistämään seuraavien asetuksen (EU) N:o 228/ artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista: varmistetaan välttämättömien maataloustuotteiden hankinta syrjäisimmillä alueilla turvataan eläintuotannon ja viljelykasvien monipuolistamiseen liittyvien alojen kehitys sekä kehitetään ja lujitetaan edelleen perinteisen maataloustoiminnan kilpailukykyä. Ohjelmissa on toteutettu kahdenlaisia toimenpiteitä: erityiset hankintajärjestelmät ja paikallistuotannon tukeminen. Toimenpiteiden on oltava EU:n lainsäädännön mukaisia sekä johdonmukaisia yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) ja EU:n muiden politiikkojen kanssa. 5 Artiklassa edellytetään, että komissio tarkastelee uudelleen järjestelmän yleistä vaikuttavuutta ja yhteisen maatalouspolitiikan uuden poliittisen toimintakehyksen vaikutusta siihen. 3

4 4.1. Erityiset hankintajärjestelmät Käytössä on kahdenlaista tukea ihmisravinnoksi, jalostukseen ja maatalouden tuotantopanoksina käytettävien välttämättömien maataloustuotteiden hankintojen varmistamiseksi ja erityisistä haitoista johtuvien lisäkustannusten vähentämiseksi: Tuonti kolmansista maista: valitut suoraan tuodut maataloustuotteet voidaan vapauttaa sovellettavista tuontitulleista. Unionin tuotteiden hankinta: syrjäisimmille alueille voidaan myöntää tukea unionin tuotteiden hankintaan. Asetuksessa (EU) N:o 228/2013 vahvistettiin erityisten hankintajärjestelmien rahoituksen enimmäismäärät: Kanariansaaret 72,7 miljoonaa euroa, Ranskan merentakaiset departementit 26,9 miljoonaa euroa sekä Azorit ja Madeira 21,2 miljoonaa euroa. Erityisellä hankintajärjestelmällä tuettavien tuotteiden määrä määritellään vuosittain asianomaisen jäsenvaltion laatimien arvioiden perusteella. Erityinen hankintajärjestelmä ei saa vahingoittaa paikallistuotantoa eikä sen kehitystä Paikallistuotannon tukeminen Paikallistuotannon tukemisen toimenpiteillä tuetaan paikallisten maataloustuotteiden paikallista tuotantoa, jalostusta ja kaupan pitämistä. Posei-ohjelma sisältää kahdenlaista tukea paikallistuotannolle: Historiallisia vientialoja edustavan perinteisen tuotannon hyväksi toteutettavat toimenpiteet (esimerkiksi banaanit Länsi-Intiassa ja Kanariansaarilla). Yleensä paikalliseen kulutukseen tarkoitettujen niin kutsuttujen viljelykasvien monipuolistamiseen liittyvien tuotteiden hyväksi toteutettavat toimenpiteet (hedelmien ja vihannesten tuotanto sekä eläintuotanto). Viljelijöille yhteisen maatalouspolitiikan mukaisesti myönnettyihin tukiin sovelletaan täydentäviä ehtoja. Niillä yhdistetään toisiinsa kyseiset tuet ja se, että viljelijä noudattaa ympäristöä, kansanterveyttä sekä eläinten ja kasvien terveyttä koskevia EU:n lakisääteisiä sääntöjä Jäsenvaltioiden ohjelmasuunnittelu Posei-järjestelmässä sekä erityiseen hankintajärjestelmään että paikallistuotannon tukemiseen liittyvät toimenpiteet määritellään yksityiskohtaisesti yksittäisissä ohjelmissa. Siksi kukin kansallinen ohjelma on aivan erityinen, ja siinä noudatetaan kansallisten viranomaisten tiiviissä yhteistyössä sidosryhmien kanssa maatalousalalle määrittelemiä toimintalinjoja. Toimintalinjoja voidaan mukauttaa esitettyjen tarpeiden mukaisesti vuosittain muuttamalla ohjelmaa (asetuksen (EU) N:o 180/ artikla). Jäsenvaltiot toimittavat kunakin vuonna viimeistään 30. syyskuuta vuosikertomuksen ohjelmansa täytäntöönpanosta edellisenä vuonna (39 artiklan 1 kohta) Ranskan Posei-ohjelma Erityisessä hankintajärjestelmässä keskitytään pääasiassa paikallisen rehunjalostusteollisuuden ja elintarvikkeiden jalostusteollisuuden käyttämiin maataloushyödykkeisiin (26,9 milj. euroa vuonna 2014, 10 prosenttia 4

5 maataloustukirahaston Posei-rahoituksesta). Erityisen hankintajärjestelmän tärkein tuensaaja on Réunion, ja seuraavaksi tärkeimmät ovat Guadeloupe ja Martinique. Paikallistuotannon tukeminen käsittää seuraavan joukon toimenpiteitä, joilla tuetaan arvoketjun eri osia: tuki i) banaanille (129,1 milj. euroa vuonna 2014), ii) sokerille/sokeriruo olle/rommille (74,86 milj. euroa), iii) viljelykasvien monipuolistamiseen liittyville tuotteille (14 milj. euroa), iv) eläintuotannolle (31,55 milj. euroa) ja v) tekninen apu (2 milj. euroa). Maataloustukirahastosta myönnetystä Posei-ohjelmaan sisältyvän paikallistuotannon tukemisen rahoituksesta 81,2 prosenttia on myönnetty perinteisen tuotannon tukemiseen (51,3 prosenttia banaaneille ja 30 prosenttia sokeriruo olle/sokerille/rommille). Ranska on myöntänyt vuodesta 2009 lähtien paikallistuotannon tukemiseen kansallista lisärahoitusta (40 milj. euroa), joka on tarkoitettu vain viljelykasvien monipuolistamiseen liittyville toimenpiteille Espanjan Posei-ohjelma Erityisessä hankintajärjestelmässä keskitytään jalostukseen ja suoraan ihmisravinnoksi käytettäviin maataloustuotteisiin (66,9 milj. euroa vuonna 2014, 25 prosenttia maataloustukirahaston Posei-rahoituksesta, syrjäisimpien alueiden suurin erityisen hankintajärjestelmän suhde paikallistuotannon tukemiseen). Erityinen hankintajärjestelmä on tavoitteiltaan ja hallinnoinniltaan melko irrallaan paikallistuotannon tukemiseen liittyvistä toimenpiteistä. Paikallistuotannon tukeminen käsittää seuraavat kolme toimenpideryhmää: tuki i) hedelmille ja vihanneksille (35,7 milj. euroa), ii) banaanille (141,1 milj. euroa) ja iii) eläintuotannolle (24,7 milj. euroa). Maataloustukirahastosta myönnetystä Poseiohjelmaan sisältyvän paikallistuotannon tukemisen rahoituksesta 72 prosenttia on myönnetty perinteisen tuotannon tukemiseen (71 prosenttia banaaneille ja 1 prosenttia vientitomaateille). Espanja myöntää (paikallistuotannon tukemiseen) kansallista lisärahoitusta, joka on vähentynyt. Se oli 46,5 milj. euroa vuonna 2009 ja 17,3 milj. euroa vuonna Portugalin Posei-ohjelma Portugalin ohjelma käsittää kaksi aivan erillistä alaohjelmaa, joista toinen on Azoreita (76,7 milj. euroa vuonna 2014) ja toinen Madeiraa (29,5 milj. euroa) varten 7. Azoreilla erityisessä hankintajärjestelmässä keskitytään viljoihin sekä rehuteollisuudessa ja eläintuotantoalalla käytettäviin muihin sivutuotteisiin. Myös Madeiralla erityisessä hankintajärjestelmässä keskitytään eläintuotannon tuotantopanoksina käytettäviin tuotteisiin, mutta vähemmän kuin Azoreilla. Järjestelmään sisältyy ihmisravinnoksi käytettäviä tuotteita. Erityisten hankintajärjestelmien rahoitus vuonna 2014 oli yhteensä 16,32 milj. euroa (15,5 prosenttia maataloustukirahaston Posei-rahoituksesta). Azorien paikallistuotannon tukeminen käsittää seuraavat viisi toimenpidettä: tuki i) eläintuotannolle (57,04 milj. euroa), ii) paikallisille viljelykasveille (10,71 milj. euroa), iii) jalostukselle (1,18 milj. euroa), iv) kaupan pitämiselle (1,35 milj. euroa) 6 Vaikuttaa siltä, että vähennys on vaikuttanut joihinkin aloihin, joilla kansallisen tuen osuus Posei-tuesta on suuri (vientitomaatit, eläintuotanto). 7 Kansalliset viranomaiset ovat jakaneet ohjelman 106,21 miljoonan euron rahoituksen näiden kahden alaohjelman kesken. 5

6 ja v) tekninen apu (0,5 milj. euroa). Maataloustukirahastosta myönnetystä Poseiohjelmaan sisältyvän paikallistuotannon tukemisen rahoituksesta 81,1 prosenttia on myönnetty perinteisen tuotannon (maito ja liha) tukemiseen. Madeiran paikallistuotannon tukeminen perustuu seuraaviin kolmeen toimenpiteeseen: i) viljelijöiden perustuki (6,5 milj. euroa) sekä tuki ii) maatalousja eläintuotannon arvoketjuille (11 milj. euroa) ja iii) paikallisten tuotteiden kaupan pitämiselle (1,6 milj. euroa). Maataloustukirahastosta myönnetystä Posei-ohjelmaan sisältyvän paikallistuotannon tukemisen rahoituksesta 57 prosenttia on myönnetty perinteisen tuotannon (banaanit ja viini) tukemiseen Ohjelmien yhteenveto Erityisen hankintajärjestelmän ja paikallistuotannon tukemisen osuutta koskevat jäsenvaltioiden strategiset valinnat ovat hyvin erilaisia, mikä käy selkeästi ilmi liitteessä olevasta kaaviosta 2 erityisen hankintajärjestelmän osalta ja kaaviosta 3 erityisen hankintajärjestelmän ja paikallistuotannon tukemisen osalta. Erityisessä hankintajärjestelmässä keskitytään Azoreilla ja Ranskan syrjäisimmillä alueilla viljoihin ja rehualan käyttämiin muihin sivutuotteisiin. Kanariansaarilla, joilla erityisen hankintajärjestelmän merkitys on suurin (25 prosenttia Posei-rahoituksesta), ja Madeiralla painotetaan myös suoraan ihmisravinnoksi käytettäviä tuotteita ja jalostuksen tukemista. Kaikilla syrjäisimmillä alueilla tukea paikallistuotannon tukemiseen annetaan perinteisille vientialoille, joiden osuus oli 75 prosenttia vuosina paikallistuotannon tukemiseen varatuista kokonaismäärärahoista. Näille aloille koko ajanjakson aikana myönnetyn rahoituksen suuri osuus vahvistaa, että jäsenvaltiot pitävät alojen ylläpitämistä ensisijaisen tärkeänä. Suurin osa perinteisestä tuotannosta on säilyttänyt määrärahansa ajanjakson ajan, paitsi maito Azoreilla, joilla maidolle myönnetty rahoitus on kasvanut 10 prosenttia. Viljelykasvien monipuolistamiseen liittyvien tuotteiden kokonaismäärärahat ovat kasvaneet 34 prosenttia vuodesta 2014 suurimmassa osassa syrjäisimmistä alueista, mutta pysyivät vakaina Kanariansaarilla ja vähenivät Madeiralla. 5. RAHOITUKSEN TOTEUTTAMINEN Rahoitusvarojen kokonaiskäyttöaste on korkea, mikä käy ilmi jäsenvaltioiden toimittamista vuotuisista täytäntöönpanokertomuksista. Se nousi kaikilla jäsenvaltioilla. Espanjalla se oli 72 prosenttia vuonna 2006 ja 99 prosenttia vuonna 2014, Ranskalla vastaavasti 86 prosenttia ja 98 prosenttia ja Portugalilla 96 prosenttia vuonna 2007 ja 98 prosenttia vuonna Rahoitusvarojen käyttö vuosina esitetään yksityiskohtaisesti liitteessä olevassa taulukossa JÄRJESTELMÄN ARVIOINTI 6.1. Maataloustuotteiden hankinnan varmistaminen Posei-ohjelmilla varmistettiin syrjäisimpien alueiden erityisesti valitsemien tuotteiden hankinta erityisen hankintajärjestelmän budjettirajoitteiden rajoissa ja vähennettiin lisäkustannuksia. Jäsenvaltioiden laatimat erityisen hankintajärjestelmän arvioidut hankintataseet käytettiin tarkastelujaksolla lähes kokonaan tuotteiden hankintaan unionista eikä kolmansista maista, paitsi Kanariansaarilla ja vähemmässä 6

7 määrin Madeiralla. Viljoja ja maitojauhetta koskeva tapaustutkimus osoittaa, että erityisen hankintajärjestelmän mukainen tuki vähensi äärimmäisestä syrjäisyydestä johtuvia lisäkustannuksia prosenttia Erityisen hankintajärjestelmän ja paikallistuotannon tukemisen välinen johdonmukaisuus Kaiken kaikkiaan erityisen hankintajärjestelmän ja paikallistuotannon tukemisen välineitä on pantu täytäntöön johdonmukaisesti. Useimmissa tapauksissa erityisellä hankintajärjestelmällä tuetaan eri tuotteita kuin paikallistuotannon tukemisella. Tuettujen tuotteiden välillä ei siten ole kilpailua. Niissä tilanteissa, joissa potentiaalista kilpailua on, kuten lihan tapauksessa Kanariansaarilla, paikallistuotannon tukemisen kohteena olevia paikallisia tuotteita suositaan erityisellä hankintajärjestelmällä tuettujen tuotteiden saamaa tukea suuremmalla tuella Maataloustoiminnan ylläpitäminen Posei-tuki on helpottanut maataloustuotannon jatkumista tuotantomäärällä, pintaalalla ja vähemmässä määrin viljelijöiden määrällä mitattuna useimmilla aloilla ja varmistanut kaikilla syrjäisimmillä alueilla yhteensä noin henkilön ja vuosityöyksikön 8 työllisyyden koko arvoketjussa. Posei-järjestelmällä tuettiin huomattavasti myös tuloja. Ohjelmilla katettiin vaikuttavasti useimmat (tai jopa kaikki) erityistarpeet koko ajanjakson ajan, vaikka tällaiset toimet soveltuvat joillekin alueille toisia alueita paremmin sekä tarpeiden tyypin että tuotantotoiminnan rahoituksessa saaman painotuksen perusteella. Posei-tuen jakautuminen vaihteli huomattavasti tuensaajien kesken, mikä voi selittyä pitkäaikaisilla perinteisillä maatalousrakenteilla. Posei-tuella näyttää olevan vähäinen vaikutus kilpailukyvyn parantamiseen, koska tuen avulla keskitytään vähentämään toimintakustannuksia. Muilla tukivälineillä, etenkin Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastolla, tuetaan toimia, joilla pyritään vahvistamaan kyseisten maatalouden alojen kilpailukykyä Perinteinen tuotanto Banaanialalla Posei-järjestelmä on edistänyt tuotannon ylläpitämistä kaikilla neljällä syrjäisimmällä alueella. Viljelyala pysyi vakaana Martiniquella ja Madeiralla ja kasvoi 3,2 prosenttia vuotta kohti Guadeloupella. Tuotannon määrä pysyi vakaana Kanariansaarilla ja Madeiralla ja kasvoi Martiniquella (4,3 prosenttia/vuosi) ja Guadeloupella (8,6 prosenttia). Toimissa on keskitytty tuotantokustannusten vähentämiseen sekä laatustandardien, markkinointistrategioiden ja merkintöjen (eli Plátano de Canarias, banane française ) edistämiseen. Lisäksi toimilla on pyritty vähentämään kasvinsuojeluaineiden käyttöä, kuten Länsi-Intiassa kestävää banaanintuotantoa koskevalla suunnitelmalla. Alalla ollaan huolissaan kolmansien maiden, lähinnä Latinalaisen Amerikan, kanssa käytävistä nykyisistä ja tulevista neuvotteluista, jotka koskevat työvoimakustannuksiltaan edullisemmilla alueilla tuotettujen banaanien tuontia unionin markkinoille tullietuudella. Sokerialalla Posei-järjestelmä on edistänyt tuotannon ja viljelyalojen ylläpitämistä. Tuottajien määrä on vähentynyt tarkastelujakson aikana, ja samanaikaisesti tilojen keskikoko on kasvanut. Posei-järjestelmällä tuetaan pääasiassa sokeriruo on 8 Vuosityöyksiköt määritellään kokoaikavastaavaksi työllisyydeksi (joka on yhtä kuin kokoaikaisina työpaikkoina ilmoitettu työpaikkojen lukumäärä). 7

8 tuottajahintaa, kun taas maaseudun kehittämisohjelmien ja tutkimuksen toimilla käsitellään kilpailukykyyn liittyviä kysymyksiä (esimerkiksi uudelleenistutusta, uusien lajikkeiden kehittämistä ja viljelymenetelmiä). Alalla painotetaan, että sokeriruo on viljelyn ylläpitäminen on ratkaisevan tärkeää, vaikka näillä tiloilla kehitettäisiin muutakin maataloustoimintaa, kun otetaan huomioon sokeriruo on tuotannon sosioekonominen vaikutus etenkin Guadeloupella ja Réunionilla. Alalla ollaan huolissaan vuonna 2017 toteutettavasta sokerikiintiöiden poistamisesta sekä kolmansien maiden kanssa parhaillaan käytävistä neuvotteluista, jotka koskevat sellaisten erityissokerien pääsyä unionin markkinoille, joita tuotetaan myös syrjäisimmillä alueilla. Vientitomaattien tuotantoala väheni voimakkaasti Kanariansaarilla vuonna 2009 käynnistetystä rakenneuudistussuunnitelmasta huolimatta. Ala oli hehtaaria vuonna 2006 ja 787 hehtaaria vuonna Tomaattien tuotanto on menettänyt tärkeimmän suhteellisen etunsa, joka perustui viennin keskittämiseen Euroopan markkinoille talvikuukausien aikana. Syynä on Marokon ja Espanjan mantereen sekä uudesta pohjois- ja keskieurooppalaisesta tuotannosta aiheutuva kilpailu. Markkinaosuus on pienentynyt selvästi. Äskettäin vuonna 2016 käynnistettiin uusi suunnitelma, jolla pyritään säilyttämään nykyinen viljelyala ja tuotanto. Posei-järjestelmä on edistänyt maidontuotannon ylläpitämistä Azoreilla. Vaikka maidontuotantoon erikoistuneiden tilojen kokonaismäärä vähenee (3 prosenttia/vuosi), väheneminen on hitaampaa kuin muualla EU:ssa (5 prosenttia). Maitotilojen määrän vähenemisestä huolimatta tuotanto on lisääntynyt, pääasiassa tilojen keskimääräisen lehmäluvun kasvun vuoksi. Paikallisen tuoreen maidon myynninedistäminen on melko heikkoa. Maidon arvostusta voitaisiin parantaa hyödyntämällä maidon laatua tai alueen imagoa. Alalla ollaan huolissaan erityisesti vuonna 2015 toteutetun maitokiintiöiden poistamisen vaikutuksista. Posei-järjestelmä on edistänyt Azoreilla myös perinteisesti maidontuotantoon liittyvän liha-alan ylläpitämistä. Lihantuotanto on lisääntynyt tarkastelujakson viimeisinä vuosina. Naudanlihan tuotantoon käytettävä ala on yli kaksinkertaistunut vuodesta Myös naudanliha-alan eläinluku on kasvanut. Viinintuotanto Madeiralla on säilynyt lähes ennallaan tarkastelukauden aikana sekä tuotantomäärällä että viljelyalalla mitattuna ( 1,1 prosenttia) Tuotannon monipuolistaminen Tuettujen eläintuotannon ja viljelykasvien monipuolistamiseen liittyvien alojen tuotantomäärät ovat vakiintuneet tarkastelujakson aikana muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta (siipikarja Guadeloupella, hedelmät ja vihannekset Martiniquella, sian- ja naudanliha Madeiralla sekä viiniala). Tuotannon monipuolistamiseen liittyvä paikallinen tuotanto kattoi (enintään) prosenttia liha- ja maitotuotteiden tarpeesta (mutta prosenttia, jos otetaan huomioon vain tuoretuotteet) sekä noin 40 prosenttia hedelmien ja vihannesten tarpeesta (mutta lähes 80 prosenttia Réunionilla ja yli 90 prosenttia Ranskan Guayanassa). Tuotannon monipuolistamiseen liittyvä tuotanto on kaiken kaikkiaan pystytty säilyttämään useimpien tuotteiden osalta tarkastelujakson aikana. Eri tukitoimenpiteillä on tuettu koko arvoketjua, erityisesti jalostusta ja kaupan pitämistä. Ranskan syrjäisimmillä alueilla ja Madeiralla jalostusta ja kaupan pitämistä tukevien toimenpiteiden osuus on paljon suurempi kuin tuotantoa tukevien toimenpiteiden osuus. Kanariansaarilla ja Azoreilla tuki kohdistui enemmän 8

9 tuotantoon. Joihinkin paikallistuotannon aloihin vaikutti kohdistuvan halvoista tuontituotteista aiheutuvaa painetta, erityisesti eläintuotantoon pakastetun lihan tuonnin vuoksi sekä hedelmien ja vihannesten tuotantoon Martiniquella, Guadeloupella ja Kanariansaarilla. Kaikilla syrjäisimmillä alueilla haasteena oli, että niillä oli toimintakykyiset tuottajaorganisaatiot ja jalostusvälineet ja että voitiin varmistaa, että paikallistuotannolla oli myyntikanava paikallismarkkinoilla toimintaympäristössä, jossa halvemmista tuontituotteista aiheutui voimakasta kilpailua YMP:n tavoitteiden saavuttamisen edistäminen Posei-ohjelmat edistivät YMP:n yleisten tavoitteiden saavuttamista. Posei-tuki on helpottanut tuotantotasojen ylläpitämistä useimmilla aloilla ja tukenut samalla huomattavasti ja vakaasti viljelijöiden tuloja ja siten elinvoimaista elintarviketuotantoa. Joillakin syrjäisimmillä alueilla kestävään toimintaan pyritään pääasiassa täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimusten avulla, mikä on johtanut kestäviin maatalouskäytäntöihin. Posei-ohjelmilla tuetaan nimenomaan syrjäisten alueiden tuotantotoimintaa, mikä edistää tasapainoisen aluekehityksen saavuttamista. Posei-ohjelmat ja maaseudun kehittämisohjelmat ovat keskenään hyvin johdonmukaisia. Tämä on ratkaisevan tärkeää YMP:n tavoitteiden saavuttamisen kannalta, koska nämä kaksi tukityyppiä ovat vahvasti riippuvaisia toisistaan. Poseiohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien välillä on todettu useita synergioita (maaseudun kehittämisohjelmien tuki koulutukselle ja investoinneille sekä nuorten viljelijöiden aloitustuki sekä Posei-ohjelmilla tuettu tuotanto). Posei-ohjelmat ovat hyvin johdonmukaisia myös kansallisen tuen, YMP:n muiden toimenpiteiden (viini, hedelmät ja vihannekset) ja Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ohjelmien kanssa. Täydentävyyttä hedelmien ja vihannesten yhteiseen markkinajärjestelyyn sisältyvien toimien kanssa voitaisiin kuitenkin parantaa Posei-järjestelmän merkityksellisyys Sen määrittämiseksi, voitaisiinko YMP:n nykyisillä toimenpiteillä (YMP:n vuoden 2013 uudistuksella käyttöönotettu perustukijärjestelmä) vastata syrjäisimpien alueiden erityistarpeisiin, tehtiin analyysi. Analyysi osoittaa, että syrjäisimpien alueiden tarpeisiin ei voida täysin vastata YMP:n nykyisillä toimenpiteillä. Ilman erityistä Posei-järjestelmää tuotannosta luopumisen riski voisi haitata vastaamista joihinkin erityistarpeisiin, kuten työllisyyteen, ympäristöön tai syrjäisimpien alueiden alueelliseen ulottuvuuteen liittyviin tarpeisiin EU:n lisäarvo Kuten kohdassa 6.5 jo todettiin, YMP:n nykyiset välineet eivät sovellu täysin syrjäisimmille alueille. Posei-järjestelmä sopii hyvin perussopimuksen 349 artiklassa määriteltyihin haasteisiin vastaamiseen, erityisesti ohjelmasuunnittelua koskevan periaatteen vuoksi. Sen ansiosta haasteisiin voidaan vastata nopeasti sopeuttamalla tukivälineitä erityistilanteiden mukaan. Poliittisella tasolla EU:n lisäarvo arvioidaan pääasiassa myönteiseksi siinä mielessä, että EU:n tasolla tunnustetaan, että syrjäisimmillä alueilla on vakavia yhteisiä esteitä, jotka edellyttävät erityistoimenpiteitä, kuten perussopimuksen 349 artiklassa vahvistetaan. Posei-järjestelmä osoittautui hyödylliseksi myös laatu- ja ympäristövaatimusten täytäntöönpanon kannalta. Ohjelmien suunnittelun ja täytäntöönpanon tasolla järjestelmä osoittautui myönteiseksi siltä osin, että jäsenvaltioille jää joustovaraa määritellä ohjelmansa erityistarpeidensa perusteella ja 9

10 samalla voidaan vastata yhteisiin kokonaistavoitteisiin, minkä ansiosta eri ohjelmat ovat keskenään johdonmukaisia. Lisäksi järjestelmä on edistänyt entistä tulospainotteisempaa hallinnointikulttuuria Ohjelman hallinto ja hallinnointi Posei-ohjelmien hallinto ja hallinnointi ovat parantuneet ajan myötä, varsinkin asetuksella (EU) N:o 180/2014 käyttöönotetun entistä yksinkertaisemman toimenpiteiden muuttamista koskevan menettelyn ansiosta. Myös vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, joissa raportoidaan muun muassa tavoitteisiin liittyvistä indikaattoreista, ovat parantuneet etenkin viime vuosina, vaikka eri syrjäisimpien alueiden välillä on eroja (esimerkiksi muodossa, aikasarjoissa ja tuoteryhmissä). Sähköisen hallintojärjestelmän kehittäminen vähensi hallinnollista rasitusta etenkin erityisen hankintajärjestelmän osalta. Ohjelmassa olisi kuitenkin esitettävä nykyistä yksityiskohtaisemmin kutakin tuotannon alaa ja kunkin syrjäisimmän alueen maatalouden erityistilannetta koskeva strategia. Olisi myös kehitettävä edelleen erityisiä indikaattoreita, joista raportoitaisiin vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa. Edellä mainitun asetuksen 39 artiklan 1 kohdassa määriteltyä täytäntöönpanokertomuksen sisältöä olisi selkeytettävä ja yksinkertaistettava raportointiprosessin helpottamiseksi Yleinen toimivuus Kaikki perussopimuksen 349 artiklassa määritellyt syrjäisimpien alueiden haasteet otetaan suoraan huomioon Posei-ohjelmissa tukemalla merkittävästi viljelijöiden tuloja. Syrjäisestä sijainnista ja saaristoluonteesta johtuvia korkeampia kuljetuskustannuksia käsitellään suoraan erityisen hankintajärjestelmän mukaisella tuella. Lisäksi syrjäisimmillä alueilla on syrjäisiä alueita tai saaria, joille paikallistuotannon tukemiseen myönnettävä tuki on maataloustoiminnan ja koko alan elinvoimaisuuden ylläpitämisen kannalta välttämätöntä. Vaikea pinnamuodostus rajoittaa viljelysmaan määrää, mikä merkitsee pienikokoisempia tiloja ja johtaa myös korkeampiin tuotantokustannuksiin ja estää mittakaavaetujen saamista. Alueiden pieni koko tarkoittaa, että maatalousmaata on niukasti. Joillakin syrjäisimmillä alueilla esiintyy usein epäsuotuisia sääoloja, jotka vaikuttavat maataloustuotantoon. Posei-järjestelmä soveltuu erityisen hyvin kolmeen viimeksi mainittuun haasteeseen vastaamiseen, koska järjestelmässä voidaan maksaa tuotantosidonnaista tukea paikallisille tuottajille ja myös vahvistaa koko arvoketjua tällaisissa vaikeissa tilanteissa. Ohjelmaa voidaan myös muuttaa nopeasti, jos esiintyy voimakkaita epäsuotuisia sääoloja. Posei-ohjelmien vaikutuksia vahvistavat erityisesti täydentävyys maaseudun kehittämisohjelmien ja kansallisen tuen kanssa sekä niiden kanssa saatavat synergiat. 7. SUOSITUKSET 7.1. Ehdotetut muutokset EU:n asetukseen Kun otetaan huomioon kohdassa 6 kuvailtu järjestelmän arviointi, perusasetuksen (EU) N:o 228/2013 muuttamista ei katsota tarpeelliseksi. Kuten kohdassa 6.7 jo todettiin, täytäntöönpanoasetusta (EU) N:o 180/2014 olisi muutettava 39 artiklan 1 kohdassa lueteltavien vuotuiseen kertomukseen 10

11 sisällytettävien tietojen selkeyttämiseksi ja yksinkertaistamiseksi, jotta voidaan parantaa raportointiprosessia Suositukset jäsenvaltioille Jäsenvaltioiden olisi määriteltävä ohjelmassaan selkeämpi strategia, jossa tuotaisiin esiin yleiset tavoitteet ja esitettäisiin määrälliset tavoitteet riittävien indikaattoreiden avulla. Strategiassa olisi i) korostettava kunkin syrjäisimmän alueen maatalouden ja tilarakenteiden erityisyyttä, ii) määriteltävä, miten ohjelmalla edistetään YMP:n tavoitteita erityisesti kestävän tuotannon osalta ja iii) kuvattava täydentävyys erityisen hankintajärjestelmän ja paikallistuotannon tukemisen välillä sekä Poseijärjestelmän, maaseudun kehittämisohjelmien, kansallisen tuen ja yhteisten markkinajärjestelyjen välillä, etenkin hedelmien ja vihannesten yhteisen markkinajärjestelyn osalta. Johdonmukaisuuden vahvistaminen edelleen maaseudun kehittämisohjelmien kanssa edistäisi myös kilpailukykyä. Joillakin syrjäisimmillä alueilla jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä erityistä huomiota tuen jakautumiseen erityyppisten tilojen tai alojen kesken, jotta voidaan vähentää tuensaajien ja alojen välisiä tuloeroja ja vastata erityistarpeisiin nykyistä kattavammin. Jäsenvaltioiden olisi kehitettävä kestäviä viljelykäytäntöjä edelleen, myös vahvistamalla reaalista kilpailukykyä 9. Tämä käsittää useita erilaisia tekijöitä, joita ovat esimerkiksi tuotteen laatu (luonnonmukaisen tuotannon merkki ja muut merkit sekä sertifiointi), asiaankuuluvien teknologisten kehitysaskelien soveltaminen ja ympäristövaatimukset. Tuotteiden erilaistamista reaalisen kilpailukyvyn avulla voitaisiin kehittää edelleen (esimerkiksi ruskea sokeri, kestävästi tuotetut banaanit, tuore maito ja SAN-viini) sellaisiin perinteisiin hyödykkeisiin verrattuna, joiden osalta syrjäisimmillä alueilla ei ole suhteellista etua. Myös hyvien käytäntöjen vaihtoa muiden syrjäisimpien alueiden kanssa voitaisiin tehostaa. Raportointia olisi parannettava, etenkin jotta voitaisiin arvioida paremmin tavoitteiden mukaisuutta, myös erityisen hankintajärjestelmän osalta. Olisi myös tarpeen kuvailla nykyistä paremmin maatalousalan tilannetta ja sen kehitystä, kuten hintaseurantaa ja paikallistuotannon kilpailuasemaa tuontiin nähden. Tulosindikaattoreista olisi raportoitava nykyistä paremmin. Jäsenvaltioiden olisi raportoitava asetuksen (EU) N:o 228/ artiklan mukaisesti hyväksytystä kansallisesta tuesta nykyistä enemmän. Niiden olisi myös varmistettava täydentävän kansallisen tuen (23 artiklan 2 kohta) tosiasiallinen maksaminen, varsinkin jos tuen osuus kokonaisrahoituksesta on suuri. 8. PÄÄTELMÄT Posei-ohjelmien yleinen tuloksellisuus vuosina vaikuttaa olleen melko myönteinen. Erityisesti ohjelmilla on pystytty vastaamaan tiettyihin maatalouden haasteisiin, jotka liittyvät syrjäisimpien alueiden erityiseen maantieteelliseen 9 Reaalinen tai rakenteellinen kilpailukyky koostuu tekijöistä, joiden avulla tuotteet ja/tai palvelut voidaan erottaa toisistaan muiden kilpailuetujen kuin hinnan perusteella. Tällaisten kilpailuetujen luominen perustuu asiakkaiden käsitykseen tarjonnasta. 11

12 sijaintiin ja jotka määritellään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 349 artiklassa. Erityisellä hankintajärjestelmällä pienennettiin tuettujen tuotteiden hintaeroja syrjäisimpien alueiden ja mantereen välillä, ja paikallistuotannon tukemisella helpotettiin maataloustuotannon ylläpitämistä. Posei-järjestelmä vaikuttaa olevan ratkaisevan tärkeä näiden alueiden perinteisen tuotannon ja tuotannon monipuolistamiseen liittyvien alojen tuotannon kannalta sekä maataloustuotteiden riittävän hankinnan varmistamisen kannalta. Posei-järjestelmä on myös YMP:n uusien tavoitteiden mukainen, mutta järjestelmää ei saisi korvata YMP:n uusilla vuoden 2013 säännöillä (suorat tuet). Muutoin tuotannosta luopumisen riski voisi haitata työllisyyttä, ympäristönäkökohtia ja/tai syrjäisimpien alueiden alueellista ulottuvuutta. Tämän vuoksi suositellaan nykyisen perusasetuksen säilyttämistä. Täytäntöönpanoasetusta olisi muutettava, jotta voidaan selkeyttää ja yksinkertaistaa ohjelmista raportoimista. Jäsenvaltioiden olisi myös otettava huomioon tässä kertomuksessa esitettävät tulokset ja suositukset ohjelmiensa mukauttamiseksi niin, että voidaan parantaa edelleen toimenpiteiden soveltamisen vaikuttavuutta ja ohjelmien suunnittelua ja vahvistaa ohjelmien täydentävyyttä YMP:n muun tuen kanssa erityisesti paikallistuotannon kilpailukyvyn parantamiseksi. Liite: Rahoitusvarojen jakautuminen ja erityisen hankintajärjestelmän jakautuminen loppukäyttötyypeittäin 12