ILMOITUS JÄSENILLE. FI Moninaisuudessaan yhtenäinen FI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunta ILMOITUS JÄSENILLE Aihe: LAUSUNTO UNKARIN UUDESTA PERUSTUSLAISTA, jonka VENETSIAN KOMISSIO on hyväksynyt 87. täysistunnossaan (Venetsia kesäkuuta 2011) Lausunto nro 621/2011 CDL-AD(2011)016 CM\ doc PE v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 Strasbourg 20. kesäkuuta 2011 Lausunto nro 621/2011 CDL-AD(2011)016 Or. Engl. DEMOKRATIAA OIKEUSTEITSE -KOMISSIO (VENETSIAN KOMISSIO) LAUSUNTO UNKARIN UUDESTA PERUSTUSLAISTA jonka Venetsian komissio on hyväksynyt 87. täysistunnossaan (Venetsia kesäkuuta 2011) seuraavien henkilöiden kommenttien perusteella: Christoph GRABENWARTER (jäsen, Itävalta) Wolfgang HOFFMANN-RIEM (jäsen, Saksa) Hanna SUCHOCKA (jäsen, Puola) Kaarlo TUORI (jäsen, Suomi) Jan VELAERS (jäsen, Belgia) PE v /37 CM\ doc

3 SISÄLLYSLUETTELO I. Johdanto... 4 A. Taustatiedot... 4 B. Alustavat huomiot... 5 C. Lausunnon aihealue... 6 II. Yleistä... 6 A. Päälait... 7 B. Tulkintasäännöt... 9 III. Erityistä A. Johdanto B. Perusta C. Vapaus ja vastuu (I XXXI pykälä) a) Yleistä b) Erityistä D. Valtio IV. Päätelmät CM\ doc 3/37 PE v01-00

4 I. Johdanto 1. Parlamentaarisen yleiskokouksen seurantakomitea päätti 26. maaliskuuta 2011 Pariisissa pitämässään kokouksessaan pyytää Venetsian komissiolta lausuntoa Unkarin uudesta perustuslaista. 2. Perustettiin raportoijien työryhmä, jonka jäseninä olivat Hanna Suchocka, Wolfgang Hoffmann-Riem, Christoph Grabenwarter, Kaarlo Tuori ja Jan Velaers toukokuuta 2011 työryhmä, johon liittyivät Thomas Markert ja Artemiza Chisca Venetsian komission sihteeristöstä, matkusti Unkariin tavatakseen viranomaisten, Unkarin parlamentissa edustettuina olevien poliittisten puolueiden, perustuslakituomioistuimen ja kansalaisyhteiskunnan edustajia. Venetsian komissio kiittää heitä kaikkia keskusteluista, joita siinä yhteydessä käytiin, ja Unkarin viranomaisia vierailun erinomaisesta järjestelystä. 4. Käsillä oleva lausunto, joka perustuu raportoijien kommentteihin, hyväksyttiin Venetsian komission 87. täysistunnossa Venetsiassa kesäkuuta A. Taustatiedot 5. Unkarin tasavallan nykyinen perustuslaki hyväksyttiin 20. elokuuta Se on valtion ensimmäinen ja ainoa kirjoitettu perustuslaki, ja Unkari on ainoa entinen Keski- ja Itä- Euroopan valtio, joka ei hyväksynyt täysin uutta perustuslakia kommunismin romahtamisen jälkeen Vuoden 1988 jälkeen Unkarissa heräsi ajatus uuden perustuslain valmistelusta. Tarkoituksena oli luoda monipuoluejärjestelmä, parlamentaarinen demokratia ja sosiaalinen markkinatalous. Ajanpuutteen takia uutta perustuslakia ei kuitenkaan voitu laatia, ja parlamentti hyväksyi perusteellisen muutoksen vuoden 1949 perustuslakiin (laki XXXI 23. lokakuuta 1989). Vuonna 1989 tarkistetun perustuslain johdannossa todetaan, että perustuslaki on voimassa väliaikaisesti siihen saakka, kunnes uusi perustuslaki hyväksytään Vuoden 1989 jälkeen perustuslakia on muutettu monta kertaa, mukaan luettuna hallitsevan koalition kahden kolmasosan enemmistön takia viime aikoina yli kymmenen kertaa. 8. Kun Unkarin nykyinen hallitus tuli valtaan vuonna 2010, uuden perustuslain valmistelu ja 1 Katso myös Latvian erityistapaus: 4. toukokuuta 1990 Latvian tasavallan korkein oikeus julisti Latvian itsenäiseksi ja hyväksyi vuoden 1922 perustuslain 1, 2, 3 ja 6 pykälän. Loput perustuslaista jäädytettiin, kunnes se oli tarkistettu vastaamaan nykytilannetta; Latvian parlamentti palautti koko perustuslain voimaan 6. heinäkuuta "Helpottaakseen rauhanomaista siirtymistä oikeusvaltioon, monipuoluejärjestelmään, parlamentaariseen demokratiaan ja sosiaaliseen markkinatalouteen parlamentti antaa täten valtiomme perustuslain tekstin kunnes valtiollemme annetaan uusi perustuslaki [...], Unkarin tasavallan perustuslaki [XX laki vuodelta 1949 sellaisena kuin se on tarkistettuna ja muutettuna lailla XXXI vuodelta 1989]". PE v /37 CM\ doc

5 hyväksyminen otettiin jälleen ohjelmaan ja siitä tuli nykyisen enemmistön tärkeä hanke. Tätä tarkoitusta varten on perustettu kansallinen kuulemiselin ja väliaikainen parlamentaarinen perustuslain valmisteluvaliokunta. Väliaikainen parlamentaarinen valiokunta perustettiin kesäkuussa 2010, ja se aloitti työnsä 20. heinäkuuta Se laati periaatteellisen asiakirjan, jota pidettiin lopulta vain perustuslakiprosessin työasiakirjana. Sillä välin DESZ/KDNP:n vaaleilla valitut edustajat laativat luonnoksen ja esittelivät sen Unkarin parlamentille 14. maaliskuuta Unkarin parlamentti hyväksyi sen DESZ/KDNP:n äänillä 18. huhtikuuta 2011, ja Unkarin presidentti allekirjoitti sen 25. huhtikuuta Kuten sen loppusäännöksissä todetaan, uusi perustuslaki tulee voimaan 1. tammikuuta Väliaikaisia säännöksiä on vielä hyväksymättä. 9. Parlamentaarisen yleiskokouksen seurantakomitea päätti 26. maaliskuuta 2011 pyytää Venetsian komissiolta lausuntoa hyväksytystä perustuslaista. B. Alustavat huomiot 10. Venetsian komissio on jo tarjonnut Unkarin viranomaisille oikeusapua nykyisen perustuslakiprosessin yhteydessä. Komission lausunnossa CDL-AD(2011)001, joka hyväksyttiin sen 86. täysistunnossa (Venetsia maaliskuuta 2011), se arvioi Unkarin viranomaisten pyynnöstä kolmea uuden perustuslain laatimisprosessissa esiin noussutta oikeudellista kysymystä: EU:n perusoikeuskirjan määräysten mahdollista sisällyttämistä uuteen perustuslakiin, ennakkotarkastuksen roolia ja merkitystä perustuslakituomioistuimen toimivaltuuksissa sekä actio popularisin roolia ja merkitystä ex post perustuslain tarkastuksessa. Komissio antoi näistä kolmesta erityisestä kysymyksestä oikeudellisen lausuntonsa sekä sopivimmat vaihtoehdot, jotka sen mukaan voitaisiin panna täytäntöön Unkarissa, kun sillä ei tuohon aikaan ollut luonnosta uudeksi perustuslaiksi. Komissio huomauttaa tässä yhteydessä, että kyseisen lausunnon sisältämät suositukset on otettu osittain huomioon (katso kuitenkin 122 kohta). 11. Venetsian komissio on esittänyt monia kommentteja kyseisestä prosessista lausunnossaan, joka hyväksyttiin maaliskuussa 2011, niiden kansalaisyhteiskunnassa esitettyjen huolten perusteella, jotka koskevat avoimuuden puutetta uuden perustuslain hyväksymisprosessissa ja riittämätöntä Unkarin yhteiskunnan kuulemista. Se arvosteli uuden perustuslain laatimis-, käsittely- ja hyväksymismenettelyä tiukoista aikarajoista ja rajoitetusta mahdollisuudesta keskustella luonnoksesta poliittisesti, tiedotusvälineissä ja kansalaisyhteiskunnassa. Se pahoitteli sitä, etteivät poliittiset voimat ja yhteiskunta olleet päässeet yksimielisyyteen tulevan perustuslain menettelystä tai sisällöstä 1. Uutta perustuslakia koskevan keskustelun ja sen hyväksymisen loppuvaiheesta saatujen tietojen perusteella edellä mainitut kommentit ovat edelleen ajankohtaisia. 12. Venetsian komissio korostaa sitä, että perustuslakikulttuuri, jossa erotetaan selvästi perustuslakiasiat tavallisesta politiikasta ja nähdään perustuslaki yhteisesti hyväksyttynä kehyksenä tavallisille demokraattisille prosesseille, joihin liittyy ymmärrettäviä ja jopa terveitä poliittisia kiistoja, on edellytys onnistuneelle ja legitiimille perustuslakiprosessille. 1 Katso CDL-AD(2011)001, lausunto kolmesta oikeudellisesta kysymyksestä, jotka ovat nousseet esiin Unkarin uuden perustuslain valmisteluprosessissa, kohta. CM\ doc 5/37 PE v01-00

6 13. Komissio kuitenkin huomauttaa, että vaikka aito vuoropuhelu ei olekaan ollut mahdollista enemmistön ja opposition välillä uutta perustuslakia koskevassa keskustelussa ja sen lopullisessa hyväksymisessä, Venetsia komission toukokuussa 2011 tekemällä vierailulla saamien tietojen mukaan enemmistökoalition ja opposition välillä on yhteistyötä lainsäädännön täytäntöönpanon valmistelussa. C. Lausunnon aihealue 14. Venetsian komissio on yleisesti tyytyväinen siihen, että entiset kommunistivaltiot hyväksyvät uuden ja nykyaikaisen perustuslain luodakseen uudet puitteet yhteiskunnalle, millä taataan demokratia, perusvapaudet ja oikeusvaltioperiaate. 15. Kun Venetsian komissio arvioi uutta perustuslakia, se yrittää ensisijaisesti tarkastaa, noudatetaanko sen määräyksissä Euroopan ihmisoikeussopimusta ja ovatko ne yhdenmukaisia Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden yhteisten demokratiaa ja oikeusvaltiota koskevien normien ja perusarvojen mukaisia. 16. Jäljempänä oleva analyysi perustuu Unkarin hallituksen virallisella verkkosivustolla julkaistuun julkishallinnosta ja oikeusasioista vastaavan ministeriön tuottamaan hyväksytyn perustuslain englanninkieliseen käännökseen. Käännös ei välttämättä vastaa täysin alkuperäistä versiota joka kohdassa, ja käännösongelmat ovat voineet vaikuttaa tiettyihin kommentteihin ja poistoihin. 17. Seuraavat kommentit eivät ole perusteellinen tutkimus koko perustuslaista. Tavoitteena on tarjota selviä käsityksiä joistakin valikoiduista kohdista. II. Yleistä 18. Unkari on hyväksynyt uuden perustuslain, jonka on tarkoitus vastata nykyaikaisen perustuslain yleispiirteitä Euroopan neuvoston puitteissa. Venetsian komissio on erityisen tyytyväinen siihen, että uudella perustuslailla luodaan perustuslaillinen järjestys, jonka periaatteina ovat demokratia, oikeusvaltioperiaate sekä perusoikeuksien suojelu. Se panee merkille, että muiden Euroopan valtioiden kuten Puolan, Suomen, Sveitsin tai Itävallan perustuslakeja on käytetty innoituksen lähteenä. Erityistä huomiota on kiinnitetty Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja jossain määrin Euroopan perusoikeuskirjan tekniikan ja sisällön noudattamiseen. 19. Unkarin uuden perustuslain erityispiirre on se, että samalla kun se perustuu edellä mainittuihin normeihin, tämä perustuslaki sisältää eurooppalaisista takuista monia erityisiä muunnoksia, jollaisia esiintyy osittain eräissä eurooppalaisissa perustuslaeissa. Useimmat niistä liittyvät kansallisiin perinteisiin ja identiteettiin. Takuita pidetään tärkeänä tekijänä Euroopan unionin lainsäädännössä (SEU 6 artikla) 1, ja ne on hyväksytty myös Euroopan 1 "Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä eurooppalaisessa yleissopimuksessa taatut ja jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuvat perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin PE v /37 CM\ doc

7 ihmisoikeussopimuksessa. Venetsian komissio katsoo tässä suhteessa, että vaikka monia näistä erityispiirteistä voidaan pitää osana kansallista perustuslaillista autonomiaa, muita takuita on analysoitava eurooppalaisten normien sekä ennen kaikkea Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa (katso kommentit perustuslain erityisten säännösten kohdalla). 20. Tehtävä voi olla vaikea joissakin tapauksissa sen takia, että eri säännösten väliset suhteet ovat epäselviä, sekä sen takia, että perustuslakitekstissä siirretään usein päälaeille (orgaanisille laeille) niiden yksityiskohtaisten sääntöjen määrittely, joita kyseisiin asioihin sovelletaan (mukaan luettuina perusoikeudet, institutionaaliset rakenteet, rakenteelliset järjestelyt tuomiovallan toimintaa varten ja niin edelleen). 21. Yleisesti ottaen vaikka uusi perustuslaki on nykyiselle hallituskoalitiolle ja Unkarille suuri askel, sen hyväksyminen huhtikuussa 2011 vaikuttaa olevan, minkä sen teksti vahvistaa, vain alku pitkälle prosessille, jolla luodaan kattava ja yhtenäinen uusi perustuslaillinen järjestys. Se merkitsee useiden lakien, uusien institutionaalisten järjestelyjen ja muiden niihin liittyvien toimien hyväksymistä tai muuttamista. Onnistuakseen kyseisten prosessien pitäisi perustua mahdollisimman laajaan yksimielisyyteen Unkarin yhteiskunnassa. A. Päälait 22. Perustuslaissa säädetään laajasta päälakien käytöstä tärkeimpien yhteiskunnan rakenteiden yksityiskohtaista sääntelyä varten. Siinä on yli 50 viittausta päälakeihin, mukaan luettuna niiden määrittely T pykälän 4 momentissa 1. Päälaeilla pitäisi säännellä muun muassa seuraavia aiheita ja aloja: perhepolitiikka (L pykälä), ministeriöiden ja muiden julkishallinnon elinten määrittely (17 pykälän 4 momentti), "itsehallinnollisten sääntelyelinten" toimikausi ja tehtävä (23 pykälän 2 ja 4 momentti, tuomioistuimet (25 pykälän 7 momentti), julkisen talouden perussäännöt, julkisia palveluja koskevat säännökset, eläkejärjestelmä ja niin edelleen (40 pykälä), valtion tilintarkastusvirasto (43 pykälän 4 momentti), budjettineuvosto (44 pykälän 4 momentti), puolustusvoimat (45 pykälän 2 ja 5 momentti), poliisi ja kansalliset turvallisuuspalvelut (46 pykälän 6 momentti), kansallisuuksien oikeudet (XXIX pykälän 3 momentti) ja niin edelleen. 23. Kyseisten päälakien (muissa oikeusjärjestelmissä "orgaanisten lakien") hyväksyminen ja muuttaminen edellyttää läsnä olevien parlamentin jäsenten kahden kolmasosan määräenemmistöä. Niiden tavoitteena on estää sellaisten perustuslakia koskevien asioiden liian helppo muuttaminen, jotka eivät kuitenkaan ole niin perustavanlaatuisia, että niitä pitäisi säännellä itse perustuslailla. Määräenemmistön vaatiminen korostaa myös yksimielisyyden tarvetta näissä asioissa. Esimerkiksi sellaisista asioista kuin vaaleista tai parlamentin työjärjestyksestä säädetään usein päälaeilla. Orgaaniset lait eivät ole Unkarin perustuslakijärjestelmän erityispiirre, sillä muissakin perustuslaeissa, esimerkiksi oikeutta." (6 artiklan 3 kohta). 1 "Päälait ovat parlamentin lakeja, joiden hyväksyminen ja muuttaminen edellyttää läsnä olevien parlamentin jäsenten kahden kolmasosan äänten enemmistöä." CM\ doc 7/37 PE v01-00

8 Albaniassa 1, Itävallassa 2, Kroatiassa 3, Ranskassa 4 ja Montenegrossa 5, käytetään tätä mahdollisuutta tiettyjen asioiden sääntelyyn. Lisäksi kattava mutta ei niin laaja päälakien järjestelmä on jo osa Unkarin nykyistä perustuslakia. 24. Venetsian komissio katsoo, että päälakien liian laaja käyttö on ongelmallista perustuslain ja tavallisten lakien kannalta. Sen mielestä perustuslaissa pitäisi käsitellä kyseisiä asioita selvemmin. Se koskee esimerkiksi tuomioistuimia. Toisaalta kyse on asioista, jotka pitäisi tai voisi jättää tavanomaiseen lainsäädäntöön ja enemmistöpolitiikkaan, kuten perhelainsäädäntö tai sosiaali- ja veropolitiikka. Venetsian komissio katsoo, että parlamentin pitäisi voida toimia joustavasti sopeutuakseen uusiin puitteisiin ja uusiin haasteisiin yhteiskunnassa. Demokraattisen järjestelmän toimivuus perustuu jatkuvaan muutosvalmiuteen. Mitä enemmän poliittisia kysymyksiä siirretään yksinkertaisen enemmistön ulottumattomiin, sitä vähemmän merkitystä on tulevilla vaaleilla ja sitä enemmän kahden kolmasosan enemmistöllä on mahdollisuuksia sementoida poliittisia mieltymyksiään valtion oikeusjärjestykseen. Vaaleista, joissa Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen pöytäkirjan 3 artiklan mukaan pitäisi taata "kansalaisten vapaan mielipiteen ilmaisu lainsäädäntöelintä valittaessa", tulisi merkityksettömiä, jos lainsäätäjä ei voisi muuttaa tärkeitä lainsäädännön osia, jotka pitäisi säätää yksinkertaisella enemmistöllä. Jos perusperiaatteiden lisäksi myös erittäin tarkoin määrättyjä ja "yksityiskohtaisia sääntöjä" tietyistä asioista säädetään päälaeilla, demokratian periaate on vaarassa 6. Se lisää myös riskiä, että tulevaan tarpeellisten uudistusten hyväksymiseen liittyy pitkiä poliittisia kiistoja ja turhaa painetta sekä kustannuksia yhteiskunnalle. Tietyn päätösvaltaisuuden tarpeellisuus voi kuitenkin olla täysin perusteltua tietyissä tapauksissa, kuten kysymyksissä, jotka koskevat keskeisiä perusoikeuksia, oikeudellisia takuita tai parlamentin työjärjestystä. 25. Samalla kun Venetsian komissio tunnustaa, että valtiot voivat pitkälti päättää perustuslaillisten säännösten laajuudesta ja yksityiskohdista lainsäädäntönsä eri tasoilla, niin se katsoo, että päälakien kohteita on Unkarin perustuslaissa aivan liikaa. 26. Lisäksi päälakien laajamittaisessa käytössä on tärkeää tehdä selvä ero kyseisten lakien ja itse perustuslain välillä. Unkarin uudessa perustuslaissa tällainen ero tehdään yhdessä 1 81 pykälän 2 momentti. 2 Katso muun muassa 14 pykälän 10 momentti, 14 a pykälän 8 momentti, 30 pykälän 2 momentti, 37 pykälän 2 momentti. 3 Katso muun muassa 6, 7, 11, 23, 25, 27 ja 34 pykälä pykälän 3 momentti pykälän 3 momentti. 6 Katso erityisesti seuraavat pykälät: L pykälän 3 momentti perheiden suojelusta, VII pykälän 3 momentti kirkkoja koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, VIII pykälän 4 momentti poliittisten puolueiden toimintaa ja taloushallintoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, IX pykälä lehdistönvapautta ja mediapalvelujen, lehdistötuotteiden ja viestintämarkkinoiden valvontaelintä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, XXIX pykälän 3 momentti Unkarissa asuvien kansallisuuksien oikeuksia koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja niiden paikallisten ja kansallisten itsehallintoelinten vaaleja koskevista säännöistä, XXXI pykälän 3 momentti varusmiespalvelua koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, 38 pykälän 1 momentti kansallisomaisuuden säilyttämisestä, suojelusta ja vastuullisesta hallinnasta, 38 pykälän 2 momentti valtiolle yksinoikeudella kuuluvan omaisuuden ja taloudellisen toiminnan laajuudesta ja kansallisomaisuuden luovuttamista koskevista rajoituksista ja ehdoista, 40 pykälä yleistä verotusta ja eläkejärjestelmää koskevista perussäännöistä ja 41 pykälä rahapolitiikasta. PE v /37 CM\ doc

9 kohdassa: päälait edellyttävät läsnä olevien parlamentin jäsenten kahden kolmasosan enemmistön, kun taas itse perustuslakiin sovelletaan kaikkien parlamentin jäsenten kahden kolmasosan enemmistöä. Sisällön osalta perustelu tällaisen lain käyttöön puuttuu usein. Komissio muistuttaa, että kuten se totesi maaliskuun lausunnossaan "perustuslait sisältävät yleensä tiettyjä säännöksiä valtion toiminnan kannalta tärkeimmistä asioista ja yksilöllisten perusoikeuksien suojelusta. Siksi on erittäin tärkeää, että tärkeimmät niihin liittyvät takuut eritellään perustuslain tekstissä eikä niitä jätetä alemman tason normeihin" (52 pykälä). 27. Lopuksi Venetsian komissio suosittelee päälakien soveltamisalan rajoittamista perustuslaissa aloihin, joilla on vahvat perustelut kahden kolmasosan enemmistöä koskevalle vaatimukselle. B. Tulkintasäännöt 28. Komissio panee kiinnostuneena merkille Unkarin perustuslain säätäjän pyrkimykset tarjota ohjausta pääperiaatteista, arvoista ja lähteistä, joita käytetään uuden perustuslain asianmukaisessa tulkinnassa ja soveltamisessa. Pyrkimyksiä kuitenkin haittaa tietty selvyyden ja johdonmukaisuuden puute eri tekijöiden välillä, perustuslain eri säännöksissä, jotka ovat merkityksellisiä perustuslain tulkinnan kannalta. 29. "Historiallisen perustuslain" käsite, jota käytetään johdannossa ja R pykälässä, jossa käsitellään nimenomaan perustuslain tulkintaa, tuo perustuslain tulkintaan tiettyä epämääräisyyttä. Ei ole selvästi määritelty, mitä ovat "historiallisen perustuslain saavutukset", joihin R pykälässä viitataan. 30. Lisäksi on valitettavaa, ettei edellä mainitussa R pykälässä tai 28 pykälässä, jossa käsitellään tuomioistuinten tulkintavelvollisuutta, mainita Unkarin velvollisuuksia kansainvälistä oikeutta kohtaan, eikä "vapautta ja vastuuta" koskevassa luvussa ole mitään viittausta kansainvälisiin ihmisoikeusvälineisiin. Kansainvälisen ja kansallisen lainsäädännön suhteiden dualistisessa mallissa tärkeä keino varmistaa kansainvälisten ihmisoikeuksien kunnioittaminen on tuomioistuinten ja viranomaisten velvollisuus tulkita perusoikeuksia ja -vapauksia koskevia perustuslain säännöksiä ihmisoikeussopimusten valossa. Siksi on erityisen tärkeää johtaa tällainen velvollisuus Q pykälän 2 momentista, jonka mukaan "Unkari varmistaa yhdenmukaisuuden kansainvälisen oikeuden ja Unkarin lainsäädännön välillä täyttääkseen kansainvälisen oikeuden mukaiset velvollisuutensa". Velvollisuus tulkita perustuslain säännöksiä Unkaria sitovien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valossa koskee muun muassa I pykälän 3 momenttia, jossa todetaan, että "perusoikeutta voidaan rajoittaa toisen perusoikeuden harjoittamisen hyväksi tai perustuslaillisten arvojen puolustamiseksi siinä määrin kuin se on välttämätöntä suhteessa toivottuun tavoitteeseen ja tällaisen perusoikeuden olennaisen sisällön kunnioittamisen näkökulmasta". Se merkitsisi esimerkiksi sitä, että mahdollisten rajoitusten pitäisi olla yhdenmukaisia myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen rajoituslausekkeiden kanssa (katso myös jäljempänä kommentit 28 pykälän kohdalla). CM\ doc 9/37 PE v01-00

10 III. Erityistä A. Johdanto 31. Komissio muistuttaa, että johdantojen tarkoitus on ennen kaikkea poliittinen ja ne edustavat poliittisia julistuksia, joilla on määrä korostaa peruslain merkitystä, sen periaatteita, arvoja ja takuita kyseisen valtion ja sen asukkaiden kannalta. Tämän seurauksena niillä pitäisi myös olla merkittävä yhdistävä tehtävä. Koska alalla ei ole eurooppalaisia normeja, johdantoon sisällytetyt erityistekijät riippuvat perustuslain laatijan tahdosta. 32. Uuden perustuslain johdannossa on todellakin useita kansallisia, historiallisia ja kulttuurisia viittauksia, joiden kohteena ovat esimerkiksi kuningas Tapani, kristillinen perinne ja Unkarin kulttuuri ja kieli. Olisi vaikea kieltää kyseisten tekijöiden merkitys Unkarille ja niiden erityisasema Unkarin valtion ja kansan kehittämisessä ja säilyttämisessä. Uskonnollisesta näkökohdasta voidaan todeta, että vaikka kristinuskon suurta roolia Unkarin historiassa korostetaan, johdannossa todetaan myös, että "arvostamme valtiomme erilaisia uskonnollisia perinteitä". Tällainen lausunto on erittäin tärkeä. Se pitäisi ottaa asianmukaisesti huomioon, kun perustuslakia tulevaisuudessa sovelletaan ja tulkitaan, ja se pitäisi ulottaa kaikkien uskontojen, uskonnollisten perinteiden ja muiden vakaumusten suojeluun. 33. On myös todettava, että kansallisen elementin ja Unkarin kansan roolin 1 voimakkaasta korostamisesta huolimatta johdannossa on pyritty löytämään tasapaino kansallisten ja yleismaailmallisten tekijöiden välillä: "uskomme, että kansallinen kulttuurimme antaa suuren panoksen Euroopan yhtenäisyyden monimuotoisuuteen, ja me kunnioitamme toisten kansojen vapautta ja kulttuuria ja pyrimme tekemään yhteistyötä maailman kaikkien kansojen kanssa". 34. Edellä mainitusta huolimatta johdannossa on useita lausuntoja ja termejä, jotka voivat aiheuttaa huolta. Kyseiset lausunnot, termit ja niiden taustalla oleva lähestymistapa ovat sitäkin ongelmallisempia sen takia, että perustuslain R pykälän 3 momentin 2 mukaan johdannolla on merkittävä vaikutus koko perustuslain tulkintaan, ja vaikuttaa siltä, että sille on annettu oikeudellista merkitystä. Vaikka johdantoja pidetään yleensä yhtenä keinona tulkita perustuslakia, viittaus johdantoon R pykälän 3 momentissa voi johtaa ongelmiin Unkarin tapauksessa, koska johdannon teksti ei ole täsmällinen, mikä on välttämätöntä lakitekstille, ja se sisältää monia mahdollisesti ristiriitaisia lausuntoja. Viittaus "historialliseen perustuslakiin" on varsin epäselvä, koska Unkarin historiallisten tilanteiden kehityksessä on ollut useita vaiheita ja siksi termistä "historiallinen perustuslaki" ei ole selvää ja yksimielistä käsitystä. 35. Ensinnäkin voi esiintyä oikeudellisia ongelmia. Niin voi käydä, jos vanhaa vuoden 1949 perustuslakia koskeva kohta ymmärretään tiukan teknisesti: "Emme tunnusta kommunistista 1 "Olemme ylpeitä siitä, että kansamme on vuosisatojen ajan puolustanut Eurooppaa useissa taisteluissa ja on rikastuttanut Euroopan yhteisiä arvoja lahjakkuudellaan ja uutteruudellaan." 2 "Peruslain säännöksiä tulkitaan niiden tarkoituksen, kansallisen tunnustuksen ja historiallisen perustuslakimme saavutusten mukaan." PE v /37 CM\ doc

11 perustuslakia vuodelta 1949, koska se oli sortohallinnon perusta, sen takia me julistamme sen mitättömäksi." Jos tällä halutaan olevan oikeudellisia seuraamuksia, sen voidaan katsoa johtavan vain ex tunc -mitättömyyteen muuten riittäisi, että entinen perustuslaki kumotaan. Entisen perustuslain ex tunc -mitättömyys voisi johtaa siihen, että kaikki valtion lait, jotka on säädetty entisen perustuslain voimassa ollessa, menettäisivät oikeusperustansa ja mitätöityisivät. Sitä voitaisiin myös käyttää perusteena Unkarin perustuslakituomioistuimen oikeuskäytännön huomiotta jättämiselle, joka, vaikka perustuukin "mitättömään" perustuslakiin, on vaikuttanut voimakkaasti Unkarin kehitykseen demokraattiseksi valtioksi, jota hallitaan oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti. Jopa perustuslailliset instituutiot kuten parlamentti menettäisivät legitimiteettinsä eivätkä olisi oikeudellisesti olemassa. Se johtaisi oikeudelliseen paradoksiin, koska lainvastainen tai jopa olematon parlamentti ei voi säätää uutta perustuslakia. 36. Samaan aikaan edellä mainittua kohtaa voidaan pitää poliittisena lausuntona, mikä ei tarkoita sitä, että kaikki lait, jotka perustuvat entiseen perustuslakiin, erityisesti vuoden 1989 jälkeen, mitätöityvät. Ilmaisun voidaan pikemminkin katsoa vetävän selvä raja olemassa olevan demokraattisen järjestelmän ja entisen kommunistihallinnon välille. Vuoden 1949 perustuslaki laillistettiin parlamentin päätöksellä ja vuoden 1989 ja vuoden 1990 vaalien jälkeen tehdyillä muutoksilla. Se todetaan selvästi johdantotekstissä: "Ajoitamme valtiomme itsemääräämisoikeuden, joka menetettiin 19 päivänä maaliskuuta 1944, palauttamisen 2 päivään toukokuuta 1990, jolloin muodostettiin ensimmäinen vapailla vaaleilla valittu kansanedustuselin. Pidämme kyseistä päivää valtiomme uuden demokratian ja perustuslaillisen järjestyksen alkuna." Lisäksi uuden perustuslain loppusäännöksissä viitataan nykyisen perustuslain säännöksiin oikeusperustana peruslain hyväksymiselle Komissio on pannut merkille, että niiden Unkarin viranomaisten mukaan, joita se tapasi Budapestin vierailullaan, julistus vuoden 1949 perustuslain mitättömyydestä pitäisi ymmärtää vain poliittisena lausuntona. Se kuitenkin pitää valitettavana sitä, että näinkin tärkeä lausunto ja valitettava sisäinen ristiriitaisuus on jätetty johdantoon ottamatta huomioon sen mahdollisia oikeudellisia ja poliittisia seurauksia. Komissio luottaa siihen, että Unkarin perustuslakituomioistuin tarjoaa selvyyttä tähän arkaluonteiseen aiheeseen tulkitessaan tulevaisuudessa uutta perustuslakia. Väliaikaisten säännösten hyväksyminen on myös yksi mahdollisuus tarjota asiaan oikeudellista selvyyttä. 38. Komissio katsoo myös, että vaikka onkin yleistä, että perustuslain johdanto tai yleisiä periaatteita koskeva luku sisältää säännöksiä perustuslain taustalla olevista arvoista, perustuslaissa pitäisi välttää sellaisten arvojen lopullista määrittelyä tai antamista, joista yhteiskunnassa on erilaisia perusteltuja käsityksiä. Tällaiset arvot ja niiden lainsäädännölliset vaikutukset pitäisi jättää yhteiskunnan eettisiin keskusteluihin ja tavallisiin demokraattisiin menettelyihin kunnioittaen samalla valtion ihmisoikeuksia ja muita kansainvälisiä sitoumuksia. 39. On myös erityisen tärkeää, että perustuslain säätäjä kiinnittää asianmukaista huomiota ystävällisiä naapuruussuhteita koskevaan periaatteeseen ja välttää sisällyttämästä tekstiin valtion alueen ulkopuolisia tekijöitä ja sanamuotoja, jotka voivat herättää paheksuntaa 1 "Parlamentti hyväksyy peruslain vuonna 1949 annetun XX lain 19 pykälän 3 momentin a kohdan ja 24 pykälän 3 momentin nojalla." (Loppusäännökset, 2 kohta). CM\ doc 11/37 PE v01-00

12 naapurivaltioissa. Tässä suhteessa johdannossa lähdetään liikkeelle siitä, että tehdään ero Unkarin kansan ja (muiden) Unkarissa asuvien kansallisuuksien välille. Unkarin kansa taas sisältää myös muissa valtioissa asuvat unkarilaiset. Johdannon mukaan "me lupaamme säilyttää älyllisen ja henkisen yhtenäisyyden kansassamme, joka hajotettiin viime vuosisadan myrskyissä". Kyseinen lausunto sisältää ilmeisiä historiallisia viittauksia, ja se pitäisi lukea yhdessä D pykälän kanssa, jossa säädetään Unkarin "vastuusta, joka koskee sen rajojen ulkopuolella asuvia unkarilaisia". Näin laaja käsitys Unkarin kansasta ja Unkarin vastuista voi haitata valtioiden välisiä suhteita ja luoda kansojen välisiä jännitteitä (katso myös jäljempänä kommentit D pykälästä). 40. Johdanto kuitenkin jatkuu seuraavasti: "kansallisuudet, jotka asuvat kanssamme, muodostavat osan poliittista yhteisöä ja ovat olennainen osa valtiota". Vaikka lausunto vaikuttaakin yritykseltä lisätä osallistavuutta, on myös huomautettava, että johdannon kirjoittajiksi mainitaan "me Unkarin kansan jäsenet", mikä viittaa siihen, että "kanssamme elävien kansojen" jäsenet eivät kuulu ihmisiin, jotka ovat säätäneet perustuslain. Perustuslaki pitäisi nähdä valtion kaikkien kansalaisten demokraattisen tahdonmuodostuksen eikä vain hallitsevan etnisen ryhmän tahdonmuodostuksen tuloksena. Siten käytetty kieli voisi tai sen pitäisi olla osallistavampaa (esimerkiksi "me Unkarin kansalaiset..."). Jälleen kerran on olennaista se, että perustuslain säännösten tulkinnassa suositaan kattavaa lähestymistapaa. D pykälä B. Perusta 41. Venetsian komissio katsoo, että D pykälän lausunto siitä, että "Unkari on vastuussa sen rajojen ulkopuolella asuvien unkarilaisten kohtalosta", sivuaa erittäin arkaluonteista ongelmaa, joka koskee valtioiden itsemääräämisoikeutta, ja koska sanamuoto on varsin laaja ja epämääräinen, se voi antaa aihetta huoleen. Venetsian komissio pitää erityisen valitettavana termin "vastuu" käyttöä tässä yhteydessä. Termi voidaan tulkita siten, että se antaa Unkarin viranomaisille luvan tehdä päätöksiä ja toteuttaa toimia ulkomailla suosiakseen unkarilaista alkuperää olevia henkilöitä, jotka ovat toisten valtioiden kansalaisia, mikä johtaa toimivaltaristiriitaan Unkarin viranomaisten ja kyseisen valtion viranomaisten välillä. Tällaisiin toimiin kuuluvat muun muassa tuki "heidän yhteisöjensä itsehallintoelinten perustamiselle" tai "heidän yksilöllisten ja kollektiivisten oikeuksiensa vahvistamiselle". 42. Venetsian komissio muistuttaa, että vaikka valtiot voivat oikeutetusti suojella kansalaisiaan näiden oleskellessa ulkomailla, kuten todetaan sen raportissa kansallisten vähemmistöjen etuuskohtelusta näiden emämaan taholta 1, "vastuu vähemmistöjen suojelusta on ensisijaisesti asuinvaltiolla". Komissio itse asiassa totesi kyseisessä raportissa lisäksi, että "myös emämailla on tehtävänsä niistä lähtöisin olevien vähemmistöjen suojelussa, kun ne pyrkivät varmistamaan, että aidot kielelliset ja kulttuuriset yhteydet säilyvät vahvoina". Se katsoo kuitenkin, että vähemmistöjen suojelua koskevat nykyiset puitteet, jotka koostuvat monenvälisistä ja kahdenvälisistä sopimuksista, on asetettava etusijalle. Valtion yksipuoliset toimet sieltä peräisin olevia vähemmistöjä kohtaan ovat oikeutettuja vain, "jos kunnioitetaan periaatteita, jotka koskevat valtioiden alueellista itsemääräämisoikeutta, pacta sunt servanda, 1 CDL-INF (2001) 19 päätelmät PE v /37 CM\ doc

13 valtioiden välisiä ystävällisiä suhteita ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamista sekä erityisesti syrjinnän kieltoa". Komissio viittaisi tässä yhteydessä myös kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen 1 (jäljempänä puiteyleissopimus) 2 artiklaan. Unkari on kyseisen sopimuksen sopimuspuoli. Tässä yhteydessä komissio on tyytyväinen uuden perustuslain Q artiklaan, jossa korostetaan, kuinka tärkeää on varmistaa "yhdenmukaisuus" kansainvälisen oikeuden ja Unkarin lainsäädännön 2 välillä, ja korostaa niiden merkitystä. 43. "Kollektiivisista oikeuksista" on todettava, että kuten puiteyleissopimuksen selitysmuistiossa todetaan, että vaikka "puiteyleissopimuksen periaatteisiin perustuvia oikeuksia ja vapauksia voidaan harjoittaa yksilöllisesti tai yhteisössä muiden kanssa", "kansallisilla vähemmistöillä ei ole kollektiivisia oikeuksia". Se ei tietenkään estä Unkaria antamasta alueellaan omille vähemmistöilleen kollektiivisia oikeuksia. Ei ole kuitenkaan Unkarin viranomaisten asia päättää, saavatko muissa valtioissa asuvat unkarilaiset nauttia kollektiivista oikeuksista tai perustaa omia itsehallintoelimiään. 44. Venetsian komissio luottaa siihen, että perustuslain tuleva tulkinta ja myöhempi lainsäädäntö ja politiikka perustuvat kyseisen lausunnon 3 tulkintaan sitoumuksena tukea unkarilaisia ulkomailla ja avustaa heitä yhteistyössä kyseisten valtioiden kanssa, kun he pyrkivät säilyttämään oman identiteettinsä ja kehittämään sitä, eikä perustana valtion alueen ulkopuoliselle päätöksenteolle. Komissio korostaa sitä, että vuoropuhelussa komission raportoijien kanssa Unkarin viranomaiset ovat virallisesti vahvistaneet kyseisen lausunnon tiukan tulkinnan. H pykälä 45. Venetsian komissio pitää valitettavana sitä, että H pykälässä, jossa säädetään Unkarin kielen suojelusta valtion virallisena kielenä, ei ole perustuslaillista takuuta kansallisten vähemmistöjen kielten suojelusta. Se kuitenkin huomauttaa, että XXIX pykälässä taataan Unkarin "kansallisuuksien" oikeus käyttää kyseisiä kieliä, ja katsoo kyseisen säännöksen sisältävän myös valtion velvollisuuden suojella kyseisiä kieliä ja tukea niiden säilyttämistä ja kehittämistä (katso myös perustuslain johdanto ja Q pykälä). L pykälä 46. Uuden perustuslain L pykälä sisältää perustuslaillisen takuun, joka koskee avioliiton instituution suojelua. Avioliitto määritellään "miehen ja naisen väliseksi liitoksi, joka perustuu vapaaehtoiseen päätökseen", ja perhe "kansan selviytymisen perustaksi". Avioliiton määritelmää on arvosteltu, sillä sen voidaan tulkita sulkevan pois samaa sukupuolta olevien parien liitot. 1 "Tämän puiteyleissopimuksen määräyksiä tulee soveltaa vilpittömässä mielessä, ymmärtämyksen ja suvaitsevuuden hengessä sekä valtioiden välisten hyvän naapuruuden, ystävällisten suhteiden ja yhteistyön periaatteiden mukaisesti." 2 "2) Unkari varmistaa yhdenmukaisuuden kansainvälisen oikeuden ja Unkarin lainsäädännön välillä täyttääkseen kansainvälisen oikeuden sille asettamat velvollisuudet. 3) Unkari hyväksyy kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustetut säännöt. Muut kansainvälisen oikeuden lähteet saatetaan osaksi Unkarin oikeusjärjestystä lainsäädännön muodossa." 3 "Unkari on vastuussa sen rajojen ulkopuolella asuvien unkarilaisten kohtalosta." CM\ doc 13/37 PE v01-00

14 47. Venetsian komissio toteaa tässä suhteessa samoin kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin päätöksessään, joka on annettu 24. kesäkuuta 2010, tapauksessa Schalk ja Kopf vastaan Itävalta, että "vaikka avioliiton instituution kohdalta on tapahtunut huomattavia yhteiskunnallisia muutoksia yleissopimuksen hyväksymisen jälkeen, tuomioistuin toteaa, ettei samaa sukupuolta olevien välisestä avioliitosta ollut eurooppalaista konsensusta. Tällä hetkellä vain kuusi 47 yleissopimuksen valtiosta sallii samaa sukupuolta olevien välisen avioliiton" (58 kohta). 48. Tuomioistuin jatkoi päätöksen 105 kohdassa, että "tuomioistuimen on todettava, että Euroopassa on orastavaa konsensusta samaa sukupuolta olevien parien oikeudellisen tunnustamisen suhteen. Kehitystä tuohon suuntaan oli tapahtunut hyvin nopeasti viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana. Enemmistö valtioista ei kuitenkaan vieläkään tunnustanut sellaisia pareja. Niin ollen ei ollut olemassa vakiintunutta konsensusta ja valtioille täytyi jättää väljää harkintamarginaalia lainsäädäntöuudistusten ajoituksen suhteen. (Katso edellä mainittu Courten; katso myös M.W. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta (päätös), nro 11313/02, 23. kesäkuuta 2009, jotka koskevat kumpikin rekisteröityä parisuhdetta koskevan lain säätämistä Yhdistyneessä kuningaskunnassa). 49. Lisäksi vaikka EU:n perusoikeuskirjassa ei käsitelläkään varsinaisesti perinteisen avioliiton instituutiota, sen 9 artiklassa todetaan: "Oikeus solmia avioliitto ja oikeus perustaa perhe taataan tämän oikeuden käyttöä sääntelevien kansallisten lainsäädäntöjen mukaisesti." Myös Yhdistyneiden Kansakuntien kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 23 artiklassa todetaan, että "perhe on yhteiskunnan luonnollinen ja perustavaa laatua oleva yhteisö ja sillä on oikeus yhteiskunnan ja valtion suojeluun" 1. Kyseinen artikla jatkuu, että "avioliittoiässä oleville miehille ja naisille on tunnustettava oikeus solmia avioliitto ja perustaa perhe [ ]" Eurooppalaisten normien puuttuessa ja edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella komissio päättelee, että avioliiton määrittely kuuluu Unkarin valtiolle ja sen perustuslain säätäjälle eikä se sinänsä näytä kieltävän samaa sukupuolta olevien välisiä liittoja (vaikka tällaiset liitot eivät nauti suojelua avioliiton instituution nojalla). Komissio toteaa tässä yhteydessä, että rekisteröidyt samaa sukupuolta olevien kumppanuudet ovat nauttineet oikeussuojaa (vaikkakin vain tietyissä rajoin) Unkarissa vuodesta 2009 alkaen. N pykälä 51. N pykälän 3 momentin mukaan perustuslakituomioistuin on velvollinen kunnioittamaan "tasapainoisen, avoimen ja kestävän talousarvion periaatetta". Kyseinen lausunto näyttää asettavan talousarvion etusijalle etujen arviointiin nähden perusoikeuksien loukkauksia koskevissa tapauksissa. Venetsian komissio katsoo, että taloudelliset syyt voivat vaikuttaa normien tulkintaan ja soveltamiseen, mutta ne eivät ole sellaisenaan riittäviä ylittämään perustuslaillisia esteitä ja takuita. Ne eivät saa millään tavoin haitata tuomioistuimen vastuuta tutkia valtion lakia ja julistaa se mitättömäksi, jos se on perustuslain vastainen. 1 Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus, 23 artikla, 1 kohta, 16. joulukuuta 1966, 999 U.N.T.S. 171, [ICCPR], luettavissa englanniksi osoitteessa 2 Id. 23 artiklan 2 kohta. PE v /37 CM\ doc

15 (Katso kommentit jäljempänä 24 pykälän kohdalla.) O pykälä 52. O pykälän säännökset, jotka sisältävät jokaista koskevan velvollisuuden "tukea valtion toimintaa ja yhteisön tehtäviä parhaan kykynsä ja mahdollisuuksiensa mukaan", eivät ole riittävän selkeitä, ne ovat liian laajoja ja niitä voi olla vaikea soveltaa. Erityisen epäselvää on se, millaista tukea "jokaiselta" voidaan vaatia, tai se, kuka siitä päättää, tai mikä merkitys on sanalla "jokainen". Voidaan pohtia myös sitä, voidaanko tällainen velvollisuus ulottaa muihin kuin Unkarin kansalaisiin ja mitkä siinä tapauksessa olisivat seuraukset. R pykälä (Katso kommentit edellä kohdassa Tulkintasäännöt.) T pykälä 53. Luettelo säädöksistä, joilla voidaan antaa yleisesti sitovia sääntöjä, sekä niihin liittyvät julkaisusäännöt (T pykälän 3 momentti) annetaan perustuslain T pykälässä. Luettelo sisältää tavalliset lait, hallituksen asetukset, Unkarin keskuspankin pääjohtajan määräykset, pääministerin määräykset, ministerin asetukset, itsehallintoelinten määräykset ja paikalliset asetukset. Lisäksi "lainsäädäntö sisältää myös kansallisen puolustusneuvoston ja tasavallan presidentin antamat määräykset kansallisen kriisin tai hätätilan aikana". T pykälän 3 momentissa säädetään, että "lainsäädäntö ei saa olla ristiriidassa peruslain kanssa". Samaan aikaan 23 pykälän 2 momentissa säädetään, että itsehallintoelinten määräykset eivät saa olla ristiriidassa minkään asetuksen, hallituksen asetuksen, pääministerin asetuksen, ministerin asetuksen tai Unkarin keskuspankin pääjohtajan määräyksen kanssa. Muissa suhteissa lueteltujen säädösten hierarkia jää avoimeksi. 54. Säädösten hierarkkisia suhteita mutkistavat jonkin verran "erityisiä oikeudellisia määräyksiä" koskevat säännökset, joilla kansalliselle puolustusneuvostolle (49 pykälän 4 momentti), presidentille (50 pykälän 3 momentti) ja hallitukselle (51 pykälän 4 momentti, 52 pykälän 3 momentti ja 53 pykälän 2 momentti) annetaan valta "keskeyttää tiettyjen lakien soveltaminen ja poiketa lakisääteisistä määräyksistä". Valtaa ei rajoiteta millään täsmällisellä suhteellisuutta koskevalla vaatimuksella, ja sitä pitäisi säännellä asianmukaisesti asiaa koskevalla päälailla. 55. T pykälän 4 momentissa "päälait" määritellään "laeiksi, joiden hyväksyminen ja muuttaminen edellyttää kahta kolmasosaa parlamentin jäsenten äänistä" (katso asiaa koskevat kommentit edellä kohdasta Yleistä). C. Vapaus ja vastuu (I XXXI pykälä) a) Yleistä 56. Luvussa "Vapaus ja vastuu", joka koostuu I XXXI pykälistä, säädetään perusoikeuksista, ja se perustuu osittain EU:n perusoikeuskirjaan. 57. Komissio muistuttaa, että EU:n perusoikeuskirjan ytimessä on yksilö ja yksilön CM\ doc 15/37 PE v01-00

16 ihmisarvo. Se panee samalla merkille erityisen painon, joka useissa perustuslain kohdissa asetetaan kansalaisten vastuille ja velvollisuuksille, mikä vaikuttaa siirtävän painoa valtion velvollisuuksista yksittäistä kansalaista kohtaan kansalaisen velvollisuuksiin yhteisöä kohtaan. Koska asiaa koskevat perustuslain säännökset ovat epämääräisiä, olisi järkevää määritellä velvollisuudet (ja niiden oikeudelliset seuraukset) esimerkiksi seuraavasti: "Jokainen on vastuussa itsestään ja on velvollinen tukemaan valtion toimintaa ja yhteisön tehtäviä parhaan kykynsä ja mahdollisuuksiensa mukaan." (O pykälä) "Kaikki luonnonvarat, erityisesti maatalousmaa, metsät ja juomavesivarat, biologinen monimuotoisuus erityisesti alkuperäiset kasvi- ja eläinlajit ja kulttuuriomaisuus muodostavat osan kansan yhteistä perintöä, ja valtio ja jokainen kansalainen ovat velvollisia suojelemaan, ylläpitämään ja säilyttämään ne tuleville sukupolville." (P pykälä). 58. "Vapaus ja vastuu" -luku vaikuttaa myös sisältävän säännöksiä, joiden oikeudellinen luonne on erilainen. Se koskee perusperiaatteita ja -oikeuksia, niin kutsuttuja sosiaalisia arvoja sekä yksilöiden vastuita. Perusoikeuksia ei rajoiteta yksilöihin, vaan ne ulotetaan yhteisöihin 1 ja "laissa määriteltyihin lain subjekteihin". Komission näkemyksen mukaan perustuslaissa on erotettava selvästi periaatteet, oikeudelliset takuut, vapaudet ja vastuut ja esitettävä ne järjestelmällisesti. 59. Unkarin uudessa perustuslaissa "perusoikeuksia ja -velvollisuuksia koskevien sääntöjen" määrittely jätetään "erityisasetuksille" (I artiklan 3 momentti). Perustuslaissa ei anneta ohjeita "erityisasetuksista" eikä siinä määritellä tai rajoiteta niiden soveltamisalaa. Koska II XXI pykälät sisältävät monia epämääräisiä termejä, niiden voidaan katsoa tarjoavan liian paljon harkintavaltaa kyseisten takuiden sisällön määrittelyn ja erityisasetusten velvollisuuksien rajojen suhteen 2. Tällaisen rakenteen seurauksena näyttäisi olevan olemassa riski, että perustuslain säännöksiä vapaudesta ja vastuusta voidaan heikentää erityisasetuksilla. Unkarin viranomaisia kannustetaan varmistamaan, että erityisasetusten hyväksymisen tai muuttamisen yhteydessä tarjotaan riittävästi oikeudellisia takuita ja selkeyttä perusoikeuksien nauttimista ja suojelua varten sovellettavien kansainvälisten normien mukaisesti. Venetsian komissio korostaa sitä, että perusoikeuksien sisältö on perustuslaillinen kysymys par excellence. 60. On välttämätöntä tarjota myös oikeudellista selkeyttä myöhemmin annettavassa lainsäädännössä perusoikeuksien rajoitusten osalta 3. Lisäksi sikäli kun perustuslaissa taatut oikeudet on taattu myös Unkarin ratifioimissa kansainvälisissä ja eurooppalaisissa ihmisoikeussopimuksissa, kyseisissä kansainvälisissä välineissä määriteltyjä rajoituslausekkeita on noudatettava täysimääräisesti. Esimerkiksi EU:n perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohta sisältää muun muassa vaatimuksen, että oikeusvaltiossa kaikista ihmisoikeuksien rajoituksista on "säädettävä lailla" 4. 1 "2) Unkari tunnustaa perusoikeudet, joita yksilöt ja yhteisöt voivat harjoittaa." 2 "Erityisasetukset" on termi, jota käytetään Venetsian komission saamassa virallisessa käännöksessä. Muissa käännöksissä käytetään termiä "lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä säädös". 3 "Perusoikeutta voidaan rajoittaa, jotta voidaan sallia toisen perusoikeuden harjoittaminen tai puolustaa perustuslaillista arvoa, siinä määrin kuin se on välttämätöntä suhteessa toivottuun tavoitteeseen ja kunnioittaen tällaisen perusoikeuden olennaista sisältöä." 4 "Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan PE v /37 CM\ doc

17 b) Erityistä II pykälä 61. "Vapautta ja vastuuta" koskevan luvun II pykälässä säädetään, että ihmisarvo on loukkaamaton. Lisäksi jokaisella ihmisellä on oikeus elämään ja ihmisarvoon. Tämä on oikeus, joka on kaikissa nykyaikaisissa perusihmisoikeuksien luetteloissa. Erityissääntönä II pykälässä säädetään alkion ja sikiön elämän suojelusta hedelmöitymisestä lähtien. 62. Kyseinen suojeluvelvollisuus voi tietyissä olosuhteissa joutua ristiriitaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan kanssa. Raskauden keskeyttämistä koskeva lainsäädäntö sivuaa naisten yksityiselämää, koska aina kun nainen on raskaana, hänen yksityiselämänsä on läheisessä yhteydessä kehittyvään sikiöön. 63. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan samalla, kun aborttia koskeva valtion lainsäädäntö liittyy yksityisen ja julkisen elämän perinteiseen tasapainoon, siinä on terapeuttisen abortin yhteydessä arvioitava sitä myös suhteessa valtion positiivisiin velvoitteisiin varmistaa tulevien äitien fyysinen koskemattomuus (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätös, annettu 7. helmikuuta 2006, Tysiac v. Puola, nro 5410/03, 107 kohta). Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 artiklan osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoo, että yhteisten normien puuttuessa alalta päätös oikeudellisesta rajasta sille, milloin oikeus elämään alkaa, jää valtioiden harkintavaltaan ja perustuu niiden oman väestön erityisiin olosuhteisiin ja tarpeisiin (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätös, annettu 8. heinäkuuta 2004 (GC), Vo v. Ranska, nro 53924/00, 82 kohta). 64. Samaan aikaan YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen johdannossa mainitaan, että kuten lapsen oikeuksien julistuksessa todetaan, "lapsi ruumiillisen ja henkisen kypsymättömyytensä vuoksi tarvitsee erityistä suojelua ja huolenpitoa, siihen luettuna asianmukainen hoito sekä ennen syntymää että sen jälkeen". Kyseisen yleissopimuksen 24 artiklan 2 kohdassa vaaditaan lisäksi, että "sopimusvaltiot ryhtyvät asianmukaisiin toimiin erityisesti: "d) taatakseen asianmukaisen terveydenhoidon odottaville ja synnyttäneille äideille". 65. Se ei kuitenkaan merkitse sen tunnustamista, että sikiöllä on absoluuttinen oikeus elämään. Jos Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 artiklan katsotaan kattavan sikiö ja jos sen suojelu kyseisen artiklan nojalla olisi ehdotonta, ilman erityisiä rajoituksia, abortti pitäisi katsoa kielletyksi, vaikka raskauden jatkuminen aiheuttaisi vakavan uhan raskaana olevan naisen hengelle. Se tarkoittaisi sitä, että sikiön syntymätöntä elämää pidettäisiin suuremmassa arvossa kuin raskaana olevan naisen elämään (komission päätös, annettu 13. toukokuuta 1980, X./. UK, nro 8416/78, 19 kohta). 66. Edellä olevan perusteella Unkarin perustuslain II pykälää ei voida lukea niin, että syntymättömän lapsen elämää pidettäisiin suuremmassa arvossa kuin äidin elämää, eikä se lailla ja kyseisten oikeuksien ja vapauksien olennaista sisältöä noudattaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan tehdä ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia." CM\ doc 17/37 PE v01-00

18 välttämättä merkitse Unkarin valtiolle velvollisuutta rangaista abortista. Äidin ja syntymättömän lapsen toisinaan ristiriidassa olevien oikeuksien ja vapauksien arvioiminen on pakollista. Edellyttäen, että edut ovat tasapainossa, III pykälän suojan ulottaminen syntymättömään lapseen on Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaista. 67. Tällä hetkellä ei ole selvää, miten Unkarin lainsäätäjä sääntelee aborttia tulevaisuudessa. On ilmaistu huolia siitä, että kyseistä säännöstä voitaisiin käyttää perusteena lainsäädäntö- ja hallintotoimille, joilla rajoitetaan aborttia tai jopa kielletään se. Sellaisessa tilanteessa Venetsian komissio katsoo, että Unkarin viranomaisten pitäisi kiinnittää erityistä huomiota Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, mukaan luettuna tuore 16. joulukuuta 2010 annettu päätös tapauksessa A, B ja C vastaan Irlanti. Kyseisessä päätöksessä tuomioistuin arvioi, että Irlannin lainsäädännössä on "oikea tasapaino ensimmäisen ja toisen valittajan yksityiselämän ja syntymättömän lapsen oikeuksien välillä". Päätöksessään tuomioistuin on ottanut huomioon muun muassa sen, että Irlanti sallii abortin silloin, kun odottavan äidin henki on vaarassa. 68. Venetsian komissio lisäisi, että Unkarin allekirjoittamien Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 pöytäkirjan (kuolemanrangaistuksen rajoittaminen) ja 13 pöytäkirjan (kuolemanrangaistuksen täydellinen poistaminen) perusteella ja ottaen huomioon, että Unkarin viranomaisten tahtona on suojella hyvin ihmiselämää, on valitettavaa, ettei II pykälässä eikä muissa perustuslain pykälissä mainita nimenomaisesti täydellistä kuolemanrangaistuksen poistamista. IV pykälä 69. Hyväksymällä elinkautisen vankeusrangaistuksen ilman ehdonalaista vapautta 1, vaikka se tapahtuisi vain harkituista ja väkivaltaisista rikoksista, Unkarin perustuslain IV pykälä ei noudata eurooppalaisia ihmisoikeusnormeja, jos sen katsotaan sulkevan pois mahdollisuus lieventää de facto ja de jure elinkautista vankeusrangaistusta. Tarkemmin sanottuna se noudattaa vain Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa tietyin ehdoin, siten kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin soveltaa sitä oikeuskäytännössään. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tiivistää päätöksessään 12. helmikuuta 2008 (Kafkaris vastaan Kypros, nro 21906/04) oikeuskäytännön seuraavasti: "97. Aikuisen rikoksentekijän tuomitsemista elinkautiseen vankeusrangaistukseen ei sinänsä kielletä eikä se ole yleissopimuksen 3 artiklan tai muun artiklan vastaista [ ]. Samaan aikaan tuomioistuin kuitenkin katsoo, että peruuttamattoman elinkautisen vankeusrangaistuksen määrääminen aikuiselle voi olla ristiriidassa 3 artiklan kanssa [ ]. 98. Määritellessään, voidaanko elinkautista vankeusrangaistusta tietyssä tapauksessa pitää peruuttamattomana, tuomioistuin on pyrkinyt varmistamaan, voidaanko vangilla katsoa olevan mitään mahdollisuutta vapauteen. Analyysi tuomioistuimen asiaa koskevasta oikeuskäytännöstä paljastaa, että silloin, kun valtion lainsäädäntö antaa 1 "Keltään ei saa riistää hänen vapauttaan muuten kuin lakisääteisistä syistä tai lakisääteisen prosessin seurauksena. Elinkautinen vankeusrangaistus ilman ehdonalaista vapautta määrätään vain harkituista ja väkivaltaisista rikoksista. (IV pykälän 2 kohta) PE v /37 CM\ doc