DELEGOIDUT SÄÄDÖKSET JA TÄYTÄNTÖÖNPANOTOIMET (KOMITOLOGIA)

Transkriptio

1 Sivu 1/44 Lainvalmisteluosasto Dnro 10/469/2011 DELEGOIDUT SÄÄDÖKSET JA TÄYTÄNTÖÖNPANOTOIMET (KOMITOLOGIA)

2 2(44) 1 Yleistä Muistion tarkoitus ja sisältö Toimielinten rooli ja näkemykset Toimivallansiirtoja koskeva sääntelykehikko Valtuuksien antaminen komissiolle Lainsäätäjän harkintavalta Säädösvallan siirto vai täytäntöönpanotoimivallan siirto? Säädösvallan siirto (delegoidut säädökset) Täytäntöönpanotoimivallan siirto (komitologiamenettely) Rajanveto säädösvallan ja täytäntöönpanotoimivallan siirtämisen välillä Valtuuden antaminen perussäädöksessä Säädösvallan siirtoa koskevan valtuutuksen muotoilu Täytäntöönpanotoimivallan siirtoa koskevan valtuutuksen muotoilu Komissiolle siirretyn toimivallan käyttäminen Delegoidut säädökset Jäsenvaltioiden kuuleminen valmisteluvaiheessa Euroopan parlamentin ja neuvoston valvontavalta Täytäntöönpanotoimivallan siirto - Komitologiamenettely Yleistä komitologiamenettelystä Komitologiamenettelyn valintaa koskevat kriteerit Komitologiamenettelyt Vanhoihin perussäädöksiin sisältyvät menettelyt Komiteakäsittely käytännössä Suomen kantojen valmistelu yhteistoiminnassa eduskunnan kanssa Perussäädöksen valmisteluvaihe Delegoidun säädöksen tai täytäntöönpanotoimenpiteen valmisteluvaihe Koordinointi valtioneuvostossa Asiakirjajulkisuus Liitteet... 43

3 Sivu 3/44 Lainvalmisteluosasto Dnro 10/469/ Yleistä 1.1 Muistion tarkoitus ja sisältö Muistiossa käsitellään toimivallan siirtämistä komissiolle Tämän muistion tarkoitus on toimia apuvälineenä silloin, kun valmistellaan Suomen kantoja valtuutuksen sisältävään Euroopan unionin perussäädökseen sekä komission käyttäessä sille siirrettyä toimivaltaa antaa delegoituja säädöksiä ja toteuttaa täytäntöönpanotoimenpiteitä. Suomen linjauksia delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten käyttämisessä on koottu muistioon, joka on hyväksytty EU-ministerivaliokunnassa 1. Tässä muistiossa käsitellään ensin säädösvallan ja täytäntöönpanovallan siirtämistä sekä menettelyn valintaa näiden kahden menettelyn välillä (2). Sen jälkeen käsitellään siirretyn säädösvallan ja täytäntöönpanovallan käyttämistä (3). Lopussa on jakso Suomen kantojen valmistelusta (4) sekä asiakirjojen julkisuuskysymyksistä (5). Euroopan unionin lainsäätäjän antamissa säädöksissä voidaan siirtää komissiolle toimivaltaa antaa säädöksiä tai toteuttaa täytäntöönpanotoimenpiteitä. Alemmanasteisia säädöksiä käyttäen unionin on mahdollista reagoida tavanomaista lainsäädäntömenettelyä nopeammin toimintaympäristön muutoksiin. Sitä voidaan käyttää myös muun muassa merkitykseltään vähäisemmissä asioissa, joiden osalta neuvostolla ja Euroopan parlamentilla ei yleensä ole poliittisia intressejä. Lainsäätäjä päättää unionin politiikkoja koskevista keskeisistä seikoista, mutta yksityiskohtien ja täytäntöönpanon osalta toimivaltaa voidaan siirtää lainsäädäntömenettelyä kevyempään menettelyyn. Tällaisen sääntelyn antaa pääasiassa komissio, mutta poikkeuksellisesti sen antaminen voidaan siirtää myös neuvoston tehtäväksi. Siirrettäessä toimivaltaa komissiolle lainsäätäjän valittavana on kaksi erilaista, toisistaan erillistä menettelyä: säädösvallan siirtoa koskeva menettely eli niin sanottujen delegoitujen säädösten antaminen (SEUT 290 artikla) tai täytäntöönpanomenettely eli niin sanottu komitologiamenettely (SEUT 291 artikla). Eräillä aloilla komissiolle annetaan toimivaltaa suoraan perussopimuksen määräyksen nojalla. Näin on esimerkiksi ulko- ja turvallisuuspolitiikan, yhteisen maatalouspolitiikan, kilpailupolitiikan ja valtion tuen aloilla. Toimivaltuudet perustuvat niissä perussopimuksen määräykseen eivätkä toimivallan siirtoon lainsäätäjän antamassa säädöksessä. Tässä muistiossa ei käsitellä suoraan perussopimukseen perustuvia toimivaltuuksia. 1 VNEUS:n muistio on hyväksytty EU-ministerivaliokunnan kirjallisessa menettelyssä E-kirje 169/2013 vp.

4 4(44) ei muille toimielimille ja elimille annettavia toimivaltuuksia Muistion pääsisältö jakautuu kahteen osaan: valtuuden antaminen ja sen käyttäminen Lissabonin sopimuksella luontiin säädösvallan siirto komissiolle Täytäntöönpanotoimivaltaa on mahdollista siirtää myös muille unionin toimielimille ja elimille kuin komissiolle tai neuvostolle. Täytäntöönpanotoimivallan siirto voidaan tehdä joko suoraan perussäädöksessä tai komissio voi siirtää sille siirrettyä täytäntöönpanotoimivaltaa edelleen (ns. sub-delegointi) erilaisille unionin elimille. Toimivallansiirtoja erilaisille unionin elimille ei käsitellä tässä muistiossa. Toimivallan siirtoon ja noudatettavaan menettelyyn liittyvät kysymykset voidaan jakaa kahteen ryhmään käsittelyvaiheen perusteella. Ensinnäkin voidaan erottaa kysymykset, jotka liittyvät toimivaltaa koskevan valtuutuksen kirjaamiseen lainsäätäjän antamaan säädökseen eli ns. perussäädökseen. Komissio tekee ehdotukset perussäädöksiksi, joissa voidaan säätää toimivallan siirrosta. Lainsäätäjä arvioi toimivallan siirron tarpeellisuutta komission ehdotuksen pohjalta. Neuvoston ja parlamentin vaikutusvallan kannalta tämä on tärkein vaihe. Tässä vaiheessa ratkaistaan, onko ylipäätään tarpeen siirtää toimivaltaa komissiolle, mitä toimivaltuuksia komissiolle siirretään sekä kuinka komission toimivallan käyttöä valvotaan. Toiseksi voidaan erottaa kysymykset, jotka liittyvät siihen vaiheeseen, kun komissio käyttää sille perussäädöksessä annettua toimivaltaa ja toteuttaa sen nojalla toimenpiteitä, muun muassa antaa delegoituja säädöksiä tai täytäntöönpanosäädöksiä. Tässä vaiheessa tulevat esille erityisesti ehdotuksen tai toimenpiteen valmistelussa, käsittelyssä tai valvonnassa noudatettavaa menettelyä koskevat säännöt ja toimenpiteen sisältöön liittyvät kysymykset. Jäsenvaltioiden vaikuttamisen kannalta erityisen tärkeä vaihe on perussäädöksen valmisteluvaihe, jolloin on mahdollista vaikuttaa valtuutuksen sisältöön ja muotoiluun. Komissio valmistelee delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset sille perussäädöksessä annettujen toimivaltuuksien rajoissa. 1.2 Toimielinten rooli ja näkemykset Lissabonin sopimuksella luotiin säädösvallan siirto komissiolle Säädösvallan siirtoa koskeva menettely lisättiin Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (EUT-sopimus, SEUT) Lissabonin sopimuksella. Sitä käytetään, kun siirretään komissiolle toimivaltaa antaa säädöksiä, joilla muutetaan tai täydennetään lainsäätäjien lainsäädäntömenettelyssä antamaa säädöstä. Neuvosto ja Euroopan parlamentti valvovat komissiolle siirretyn säädösvallan käyttämistä. Täytäntöönpanotoimivallan osalta tärkein Lissabonin sopimuksella tehty muutos oli neuvoston ja parlamentin asettaminen tasavertaiseen asemaan täytäntöönpanomenettelyä koskevia sääntöjä annettaessa. Neuvosto ja parlamentti ovat antaneet Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen ns. komitologia-asetuksen 2, joka korvaa neuvoston aiemmin antaman 2 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 182/2011 yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, annettu

5 5(44) komitologiapäätöksen 3. Uuden komitologia-asetuksen mukaan jäsenvaltiot valvovat komissiota sen toteuttaessa täytäntöönpanotoimenpiteitä. Toisin kuin entisen komitologiapäätöksen mukaan, neuvostolla ja parlamentilla ei enää ole komitologiamenettelyssä roolia vaan ainoastaan ns. tarkastamisoikeus, joka tarkoittaa mahdollisuutta ilmoittaa komissiolle, että sen ehdotus täytäntöönpanosäädökseksi ylittää perussäädöksessä säädetyn täytäntöönpanovallan. Tarkastamisoikeus on rajattu tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjen perussäädösten nojalla annettaviin ehdotuksiin. 4 Euroopan parlamentti on katsonut, että sillä tulee olla tasavertainen asema neuvoston kanssa siirrettäessä toimivaltaa komissiolle. Säädösvallan siirtoa ja täytäntöönpanoa koskevissa EUT-sopimuksen määräyksissä 5 parlamentti onkin pitkälti tasavertaisessa asemassa neuvoston kanssa, mutta käytännössä ongelmia on aiheuttanut se, että vain jäsenvaltiot valvovat täytäntöönpanomenettelyä eikä parlamentilla ole siinä varsinaista roolia. Parlamentin asemaa ennakoitiin ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa lisäämällä aiempaan komitologiapäätökseen (1999/468/EY) valvonnan käsittävä sääntelymenettely 6 (ns. PRAC-menettely), joka asetti parlamentin ja neuvoston tasavertaiseen asemaan niissä tilanteissa, joissa oli kyse niiden lainsäätäjänä antaman säädöksen muuttamisesta tai täydentämisestä. Lissabonin sopimuksella käyttöön otettu säädösvallan siirtoa koskeva menettely vastaa tarkoitukseltaan ja sanamuodoltaan pitkälti aiempaa valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä ja on käytännössä tullut sen tilalle. Sen tyyppisissä asioissa, joissa aiemmin tuli valita valvonnan käsittävä sääntelymenettely, tulisi toimivallan siirto tehdä nykyään yleensä säädösvallan siirtoa koskevan määräyksen nojalla. 7 Jokainen tilanne on kuitenkin harkittava tapauskohtaisesti. Toimielimillä ja jäsenvaltioilla eri käsityksiä menettelyjen käytöstä Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen on käyty rajanvetoa siitä, milloin tulisi valita säädösvallan siirtoa koskeva menettely ja milloin täytäntöönpanomenettely. Menettelyn valintaan on käytännössä vaikuttanut eri osapuolten halu varmistaa itselleen mahdollisimman hyvät vaikutusmahdollisuudet komission käyttäessä sille siirrettyä toimivaltaa. Parlamentti on katsonut, että säädösvallan siirtoa koskevaa määräystä tulisi tulkita laajasti niin, että sitä käytettäisiin mahdollisimman usein. Jäsenvaltiot eivät ole kaikilta osin olleet halukkaita yhtä laajaan säädösvallan siirtoa koskevan määräyksen tulkintaan. Joiltain osin on ollut kyse siitä, että jäsenvaltiot eivät ole pitäneet säädösvallan siirtoa oikeudellisesti mahdollisena silloin, kun on kyse selvästi täytäntöönpanotoimenpiteestä. Jäsenvaltiot ovat kannattaneet täytäntöönpanomenettelyn käyttöä osin myös varmistaakseen itselleen mahdollisimman laajat vaikutusmahdollisuudet komission antamien ehdotusten käsittelyssä. 3 Neuvoston päätös (1999/468/EY) menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä, tehty Komitologia-asetuksen 11 artikla. 5 SEUT 290 ja 291 artikla. 6 Komitologiapäätöksen 5a artikla. 7 Ks. jakso

6 6(44) Täytäntöönpanomenettelyn osalta komitologia-asetuksessa on selkeät säännöt, joiden mukaan jäsenvaltioiden edustajat osallistuvat komission ehdotuksen käsittelyyn. Säädösvallan siirron osalta jäsenvaltioilla ei sen sijaan ole muodollista roolia menettelyssä ja neuvoston rooli on rajattu mahdollisuuteen vastustaa ehdotusta komission annettua sen. Komissio on poliittisesti sitoutunut kuulemaan jäsenvaltioita valmisteluvaiheessa myös delegoituja säädöksiä valmisteltaessa, mutta kuulemiskäytännöt ovat vaihdelleet, eivätkä jäsenvaltiot ole pitäneet niitä kaikilta osin riittävinä. 8 Edellä mainitut vaikutusmahdollisuuksien maksimointipyrkimykset ovat johtaneet erimielisyyksiin toimielinten välillä ja hankaloittaneet joissain tapauksissa sellaisten perussäädösten antamista, joihin on sisältynyt valtuutussäännös. Erimielisyyksiin on etsitty ratkaisua toimielinten välisillä horisontaalisilla keskusteluilla, joilla on pyritty löytämään yhteisiä periaatteita ja toimintatapoja. Suomi on yleisesti pitänyt kannatettavana kevyempien menettelyiden käyttöä. Niin ikään tärkeänä on pidetty, että menettelyitä valittaessa toimitaan perussopimusten mukaisesti. Euroopan parlamentin näkemyksiä Euroopan parlamentti on halunnut varmistaa itselleen mahdollisimman laajan mahdollisuuden niin halutessaan puuttua komission toteuttamiin toimenpiteisiin. Parlamentti on joissain tilanteissa halunnut, että sitä kuullaan täytäntöönpanotoimenpidettä toteutettaessa. Parlamentti on myös esittänyt säädösvallan siirtoa koskevan menettelyn käyttämistä sellaisissa asioissa, joissa neuvoston mukaan on ollut kyse täytäntöönpanosta. Suomi on suhtautunut kielteisesti sellaisiin kuulemismenettelyihin, jotka eivät ole komitologia-asetuksen mukaisia. Suomi on myös katsonut, että SEUT 290 artiklassa asetetut kriteerit ovat velvoittavia eikä lainsäätäjä voi siirtää komissiolle täytäntöönpanotoimivaltaa silloin, kun säädösvallan siirtoa koskevat kriteerit täyttyvät. Lissabonin sopimuksella perussopimukseen otetusta uudesta SEUT 290 artiklasta ja SEUT 291 artiklan nojalla annetusta komitologia-asetuksesta on vielä hyvin vähän Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Tuomioistuin on kuitenkin ottanut kantaa uuteen järjestelmään biosidi-asetusta koskevassa tapauksessa 9, jota on käsitelty myöhemmin jaksossa Ennen Lissabonin sopimusta annetuissa tuomioistuimen ratkaisuissa esitetyt täytäntöönpanoa koskevat periaatteet ovat pääasiassa edelleen relevantteja ja eräisiin aiempiin ratkaisuihin on viitattu tässä muistiossa. 8 Ks. jakso Ks. Asia C-427/12 komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomio annettu , ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.

7 7(44) 1.3 Toimivallansiirtoja koskeva sääntelykehikko Säädösvallan siirto Normiperusta säädösvallan siirtämiselle Euroopan unionin perussopimukset SEUT 290 artiklassa on määräykset säädösvallan siirrosta ja sen nojalla annettavista ns. delegoiduista säädöksistä. Artiklasta käy ilmi, mistä asioista tulee säätää toimivaltaa siirrettäessä sekä millaisia ehtoja sille voidaan asettaa. Säädösvallan siirron osalta perussopimuksissa ei ole määräystä, jonka nojalla tulisi antaa komitologia-asetuksen kaltainen yleinen säädös menettelyssä noudatettavista säännöistä. Säädösvallan siirron voimaantuloa koskevista ehdoista sekä neuvoston ja parlamentin valvontavaltaa käytettäessä noudatettavasta menettelystä säädetään aina erikseen kussakin perussäädöksessä, jossa siirretään säädösvaltaa komissiolle. Kirjaukset tehdään pääsääntöisesti etukäteen laadittujen mallilausekkeiden mukaisesti 10. Mallilausekkeet sisältyvät toimielinten väliseen yhteisymmärrysasiakirjaan (ks. alla). Perussäädöksessä ei lähtökohtaisesti säädetä siitä, millä tavalla komission tulee säädös valmistella, vaan komissio valmistelee säädöksen tarkoituksenmukaisena pitämällään tavalla. Komission tiedonanto Komissio antoi SEUT 290 artiklaa koskevan tiedonannon vuonna Tiedonannossa esitellään yleisesti komission näkemyksiä SEUT 290 artiklan tulkinnasta, muun muassa delegoitujen säädösten soveltamisalasta ja suhteesta täytäntöönpanomenettelyyn, komission roolista delegoituja säädöksiä annettaessa, sekä siitä, millaisin edellytyksin lainsäätäjä voi valvoa komissiolle siirretyn säädösvallan käyttöä. Komissio tuo tiedonannossa esille myös aikomuksensa kuulla jäsenvaltioiden asiantuntijoita delegoituja säädöksiä valmisteltaessa. Tiedonannolla on ollut tärkeä merkitys erityisesti jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kuulemisen osalta. 12 Yhteisymmärrysasiakirja Toimielinten välinen yhteisymmärrysasiakirja säädösvallan siirroista ja delegoiduista säädöksistä annettiin vuonna Asiakirjassa on sovittu toimielinten välisestä yhteistyöstä ja eräistä menettelyyn liittyvistä seikoista delegoituja säädöksiä annettaessa. Lisäksi siinä on sovittu muun muassa asiantuntijoiden kuulemisesta delegoitua säädöstä valmisteltaessa, asiakirjojen toimittamisesta neuvostolle ja parlamentille delegoidun säädöksen valmisteluja hyväksymisvaiheessa, delegoidun säädöksen vastustamista koskevista määräajoista, säädösvallan siirron kestosta sekä kiireellisyysmenettelystä. 14 Yhteisymmärrysasiakirja sisältää myös mallilausekkeet toimivallansiirtojen kirjaamisesta perussäädökseen. 10 Ks. jakso Komission tiedonanto Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan täytäntöönpano, KOM(2009) Ks. jakso Yhteisymmärrys - Delegoidut säädökset, , 8640/11, PE-L 40, INST Ks. jakso

8 8(44) Täytäntöönpanotoimivallan siirto Euroopan unionin perussopimukset Normiperusta täytäntöönpanovallan siirtämiselle Toimielinten yhteiset ohjeet tekeillä SEUT 291 artiklassa määrätään Euroopan unionin oikeudellisesti velvoittavien säädösten täytäntöönpanosta. Pääsäännön mukaan jäsenvaltiot vastaavat unionin säädösten täytäntöönpanosta. Jos unionin oikeudellisesti velvoittavat säädökset edellyttävät yhdenmukaista täytäntöönpanoa unionin tasolla, voidaan täytäntöönpanotoimivaltaa siirtää komissiolle tai asianmukaisesti perustelluissa erityistapauksissa neuvostolle. Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (myöhemmin SEU) 11 ja 13 artiklassa määrätyissä tapauksissa täytäntöönpanosäädösten antamisesta vastaa aina neuvosto. Perussopimuksissa ei ole täytäntöönpanotoimivallan osalta määräyksiä toimivaltaa käytettäessä noudatettavista ehdoista tai periaatteista, vaan niiden osalta SEUT 291 artiklaan sisältyy oikeusperusta unionin säädöksen antamiseen. Euroopan parlamentille ja neuvostolle annetaan artiklassa toimivalta vahvistaa asetuksella täytäntöönpanotoimivaltaa käytettäessä noudatettavat säännöt ja periaatteet. Komitologia-asetus Komitologia-asetuksessa 15 säädetään menettelystä (ns. komitologiamenettely), jonka mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanotoimivallan käyttöä. Komissiota avustaa täytäntöönpanossa komitea (ns. komitologiakomitea), joka koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajana toimii komissio. Asetuksessa säädetään kahdesta eri menettelystä, joiden mukaisesti asiaa käsitellään komiteoissa, sekä muutoksenhakukomiteasta, johon asia voidaan viedä asetuksen mukaisissa tilanteissa komiteakäsittelyn jälkeen. Lisäksi asetus sisältää säännöksiä muun muassa menettelyn valinnasta, kiireellisyysmenettelystä sekä ennen asetuksen voimaantuloa annettuihin säädöksiin sisältyvien menettelyiden mukauttamisesta asetukseen. Komitologia-asetus korvaa aiemman komitologiapäätöksen. 16 Komitean mallityöjärjestys Komitologia-asetuksen mukaan kukin komitea hyväksyy puheenjohtajansa ehdotuksesta ja jäsentensä yksinkertaisella enemmistöllä työjärjestyksensä mallityöjärjestyksen pohjalta, jonka komissio laatii neuvoteltuaan jäsenvaltioiden kanssa 17. Komitologia-asetuksessa tarkoitettu mallityöjärjestys on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä EUVL , C 206/ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 182/2011, yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, annettu Neuvoston päätös 1999/468/EY menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä, tehty Ks. komitologia-asetuksen 9 artiklan 1 kohta. 18 Ks. jakso

9 9(44) Molempia menettelyitä koskevia linjauksia Guiding principles Tyypillisiä tilanteita menettelyn valinnassa Guiding principles proposed points of guidance on certain issues relating to delegated and implementing act -non-paper on tätä muistiota laadittaessa toimielinten neuvoteltavana. Asiakirjan tarkoituksena on määritellä konkreettisia kriteereitä valinnalle SEUT 290 ja 291 artiklan mukaisen menettelyn välillä. Lisäksi siinä pyritään antamaan lisävalaistusta tiettyihin menettelyllisiin kysymyksiin ja kirjaamaan tyypillisiä tilanteita, joissa tulisi käyttää säädösvallan siirtoa tai täytäntöönpanomenettelyä. Tarkoituksena on pyrkiä löytämään horisontaalisia ratkaisuja ongelmallisiin tilanteisiin. Asiakirja tulee olemaan ohjeluontoinen eli se ei ole oikeudellisesti sitova, ja siitä voidaan haluttaessa poiketa. Suomen poliittiset linjaukset EU-ministerivaliokunnan kirjallisessa menettelyssä on hyväksytty muistio toimivallan siirtämisestä komissiolle 19. Muistio sisältää Suomen linjauksia delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten käyttämisestä. 19 VNEUS:n muistio , EU-ministerivaliokunnan kirjallinen menettely E-kirje 169/2013 vp.

10 10(44) 2 Valtuuksien antaminen komissiolle Tässä luvussa käsitellään yleisiä toimivallan siirtoa koskevia periaatteita, perussäädöksessä säädettäviä asioita, valtuutuksen laatimista, lainsäätäjän harkintavaltaa toimivallan siirrosta päätettäessä sekä menettelyn valintaa säädösvallan siirtoa koskevan menettelyn ja täytäntöönpanomenettelyn välillä. Siirretyn toimivallan käyttämistä käsitellään tarkemmin luvussa Lainsäätäjän harkintavalta Lainsäätäjän harkintavalta laaja Euroopan unionin lainsäätäjällä on suhteellisen laaja valta harkita, mistä asioista on tarkoituksenmukaista säätää lainsäätäjän antamassa perussäädöksessä ja missä asioissa sääntelyn antaminen siirretään komission tehtäväksi. Harkinta tehdään kuitenkin komission ehdotuksen pohjalta. Yleensä toimivallan siirtoa koskeva ehdotus sisältyy komission alkuperäiseen perussäädöstä koskevaan ehdotukseen, mutta on mahdollista, että toimivallan siirtoa koskeva kysymys nousee esille vasta työryhmäkäsittelyn aikana 20. Lainsäätäjän valittavana on kaksi toisistaan erillistä menettelyä: säädösvallan siirto (SEUT 290 artiklan mukainen delegoitujen säädösten antamista koskeva menettely) sekä täytäntöönpanomenettely (SEUT 291 artiklaan perustuva ns. komitologiamenettely). Lainsäätäjällä on harkintavaltaa arvioida, onko asiassa tarpeen SEUT 290 artiklan mukainen perussäädöksen muuttaminen tai täydentäminen vai SEUT 291 artiklan mukainen perussäädöksen täytäntöönpano. Tältä osin Euroopan unionin tuomioistuimen tuomioistuinvalvonta rajoittuu vain ilmeisiin arviointivirheisiin 21. Lainsäätäjä voi harkita paitsi täytäntöönpanosäädösten myös muiden täytäntöönpanotoimenpiteiden osalta, milloin ne ovat tarpeen unionin tasolla. Täytäntöönpanotoimivaltaa siirrettäessä lainsäätäjä harkitsee perussopimuksen asettamissa rajoissa myös, siirretäänkö toimivaltaa komissiolle, neuvostolle vai mahdollisesti muulle unionin elimelle. Yleensä toimivaltaa siirretään komissiolle ja vain poikkeustapauksissa neuvostolle 22. Muita unionin elimiä voidaan käyttää hyvin rajoitettujen täytäntöönpanotehtävien suorittamiseen. Lainsäätäjä voi delegoida ainoastaan sellaista toimivaltaa, joka lainsäätäjällä itsellään on. Lainsäätäjän tarkoituksenmukaisuusharkintaa rajoittavat SEUT 290 ja 291 artikla, joissa asetetaan oikeudelliset puitteet lainsäätäjän harkintavallan käytölle. Toimivaltaa siirrettäessä tulee noudattaa perussopimuksiin sisältyviä menettelyjä ja niissä asetettuja ehtoja. Lainsäätäjä ei voi kehittää uusia menettelyjä niissä asioissa, joiden osalta perussopimuksessa on määräys noudatettavasta menettelystä tai joiden osalta tulee noudattaa komitologiamenettelyä. 20 Työryhmäkäsittelyn aikana tehtyihin ehdotuksiin sovelletaan samoja menettelyllisiä periaatteita, joita sovelletaan yleensäkin komission ehdotuksiin tehtäviin muutoksiin (esim. SEUT 293). 21 Ks. asia C-427/12, komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomio annettu , ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, kohta Ks. jakso

11 11(44) Ei toimivallan siirtoa varmuuden vuoksi Lähtökohtaisesti säädösvaltaa tai täytäntöönpanotoimivaltaa ei tulisi delegoida varmuuden vuoksi mahdollisten tulevaisuuden tarpeiden varalle. 23 Käytännössä komissio on ehdottanut avointa valtuutusta, jonka osalta se ei ole pystynyt esittämään tarkemmin, miten sitä olisi tarkoitus käyttää. Jos perussäädöksen antamisen hetkellä ei ole tiedossa, mihin delegointia käytetään, Suomen kannan mukaan delegointiin tulee suhtautua lähtökohtaisesti varauksellisesti. Siirrettäessä toimivaltaa on hyvä pohtia, onko delegointi tarpeellinen eli toisiko toimivallan delegoiminen jotain lisäarvoa, esimerkiksi nopeuttamalla tai helpottamalla teknisen sääntelyn antamista. Siihen, miten paljon komissiolle siirretään toimivaltaa alemmanasteisten säännösten antamiseen, tulee kiinnittää huomiota. Erilaisten säädöskokonaisuuksien tulee olla ymmärrettäviä ja hallittavia. Jos alemmanasteisia säännöksiä on paljon, voi säädöskokonaisuus olla epäselvä ja vaikeasti hallittava. Se voi myös vaikeuttaa kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamista silloin, jos kaikki asiaa koskeva sääntely ei ole käytettävissä samanaikaisesti. 2.2 Säädösvallan siirto vai täytäntöönpanotoimivallan siirto? Säädösvallan siirto (delegoidut säädökset) SEUT 290 (1) artiklan mukaan [l]ainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävässä säädöksessä voidaan siirtää komissiolle valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. Säädösvallan siirtoa koskeva SEUT 290 artikla tekee mahdolliseksi yksityiskohtaisen ja teknisluontoisen sääntelyn siirtämisen lainsäädäntömenettelyä kevyempään ja nopeampaan menettelyyn. Komissio voi antaa sille siirretyn säädösvallan nojalla ns. delegoituja säädöksiä. Ei velvollisuutta delegoida Komissio tekee ehdotuksen toimivallan siirtämisestä perussäädöstä antaessaan ja Euroopan unionin lainsäätäjä harkitsee komission ehdotuksen pohjalta, onko tarkoituksenmukaista siirtää säädösvaltaa komissiolle. Lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta siirtää säädösvaltaa komissiolle vaikka se pitäisi tarpeellisena yksityiskohtaista tai teknistä sääntelyä, ja siirto olisi mahdollista SEUT 290 artiklan nojalla. Lainsäätäjä voi päättää olla siirtämättä toimivaltaa komissiolle ja antaa asiaa koskevan sääntelyn kaikilta osin itse perussäädöksessä. Säädösvallan siirtäminen on mahdollista silloin, kun SEUT 290 artiklassa mainitut kriteerit täyttyvät. Toisaalta säädösvaltaa ei voida siirtää, elleivät menettelyn käytölle asetetut kriteerit täyty. Jos ne täyttyvät, lainsäätäjällä ei ole mahdollisuutta valita SEUT 291 artiklaan perustuvaa täytäntöönpanomenettelyä. 23 Ks myös SuVM 1/2014 vp.

12 12(44) Tarkoituksenmukaisuus ja tarpeellisuus huomioitava PRAC-komitologiamenettelystä säädösvallan siirtoon Suomen yleiskanta säädösvallan siirtoon Vaikka SEUT 290 artiklassa asetetut kriteerit täyttyisivätkin, ehdotetun säädösvallan siirron tarpeellisuus ja tarkoituksenmukaisuus tulee silti arvioida. Säädösvallan siirtoa harkittaessa on tärkeää ottaa huomioon tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat. Jos kyse on esimerkiksi usein päivitystä edellyttävästä teknisestä liitteestä, saattaa olla perusteltua huolehtia päivityksestä delegoiduilla säädöksillä. Suomen näkemyksen mukaan lisäksi tulee varmistaa, että delegoinnin vaikutukset ovat lainsäätäjälle täysin ennakoitavissa. 24 Perussäädökseen voidaan myös kirjata komissiolle velvollisuus varmistaa, ettei annettava sääntely lisää huomattavasti jäsenvaltioiden hallinnollista taakkaa. 25 SEUT 290 artiklassa säädösvallan siirrolle asetetut edellytykset ovat lähes identtisiä aiemman komitologiapäätöksen (1999/468/EY) 5a artiklaan sisältyneen valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn (ns. PRAC-menettely) valintaa koskevien edellytysten kanssa. 26 SEUT 290 artiklassa mainittuja edellytyksiä on tulkittu käytännössä pitkälti samalla tavalla kuin valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn käytölle asetettuja edellytyksiä. Harkintaa ei kuitenkaan välttämättä tehdä kaikilta osin samalla tavalla kuin aiemmin, koska itse menettely sekä toimielinten ja jäsenvaltioiden väliset roolit menettelyssä ovat muuttuneet. Lisäksi valvonnan käsittävässä sääntelymenettelyssä on kyse täytäntöönpanomenettelystä, kun taas SEUT 290 artiklalla on luotu perussopimustasolla uudenlainen toimivallan siirtoa koskeva menettely, jossa siirrettävää toimivaltaa ei ole luokiteltu täytäntöönpanoksi vaan säädösvallan siirroksi. Suomi on hyväksynyt delegoitujen säädösten käytön osana Lissabonin sopimusta eikä säädösvallan siirtoa ole sen vuoksi syytä periaatteellisella tasolla vastustaa 27. Perussopimuksessa asetettujen kriteerien täyttyessä delegoituja säädöksiä voidaan käyttää, jos sitä pidetään tarkoituksenmukaisena. Delegoinnin tarkoituksenmukaisuutta tulee arvioida tapauskohtaisesti ottaen huomioon lainsäädäntömenettelyn joustavuuden ja tehokkuuden asettamat vaatimukset. Edellytykset toimivallan siirrolle Mikä on säädösvaltaa Komissiolle voidaan siirtää SEUT 290 artiklan nojalla toimivalta antaa yleisesti sovellettava oikeudellisesti sitova säädös, jolla muutetaan tai täydennetään lainsäätämisjärjestyksessä annetun perussäädöksen tiettyjä muita kuin keskeisiä osia. Säädösvallan siirtoa koskeva valtuus voidaan antaa vain lainsäätämisjärjestyksessä annettavissa perussäädöksissä. Lainsäätämisjärjestyksessä annettavat säädökset voivat olla joko tavallisessa tai erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä annettuja. Unionilla on myös muussa 24 Ks. myös SuVM 1/ Ks. esimerkiksi Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 70/2012 maanteiden tavarakuljetusten tilastoista, annettu , 3 artiklan 4 kohdan kolmas alakohta. Tämän on käytännössä katsottu tarkoittavan, että komission tulee tehdä vaikutusarviointi ennen delegoidun säädöksen antamista. Ks. myös Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 995/2010 puutavaraa ja puutuotteita markkinoille saattavien toimijoiden velvollisuuksien vahvistamisesta, annettu , 14 artikla, jossa on käytetty samankaltaista ilmaisua. 26 Ks. jakso Ks. myös SuVM 1/2004.

13 13(44) kuin lainsäätämisjärjestyksessä annettuja säädöksiä, mutta niissä ei ole mahdollista siirtää säädösvaltaa komissiolle SEUT 290 artiklan nojalla. Säädösvaltaa voidaan siirtää silloin, kun komissiolle halutaan antaa valtuus soveltamisalaltaan yleisen, velvoittavan säädöksen antamiseen. Perussäädöksen muuttaminen tai täydentäminen Perussäädöksen muuttaminen voi tarkoittaa perussäädöksen minkä tahansa osan, kuten jonkin artiklan tai liitteen muuttamista, korvaamista tai poistamista. Liitteeseen tehtävät muutokset ovat aina perussäädöksen muuttamista riippumatta siitä, kuinka vähämerkityksellinen muutos on. Esimerkiksi yhden edunsaajan lisääminen rahoitusohjelman liitteeseen on perussäädöksen muutos ja edellyttää säädösvallan siirtoa koskevan menettelyn käyttämistä. Komissiolle voidaan antaa toimivalta myös kokonaan uuden liitteen lisäämiseksi perussäädökseen. Perussäädöksen täydentämisellä tarkoitetaan yleensä erillistä säädöstä, joka täydentää perussäädöstä lisäämällä siihen uusia elementtejä, jotka laajentavat sääntelyä mutta eivät varsinaisesti muuta perussäädöksen tekstiä. Täydentämisenä on pidetty esimerkiksi määritelmien täsmentämistä, sekä standardien ja määräaikojen määrittämistä. 28 Suomen kanta säädösvallan siirtämiseen Säädöksen keskeisiä osia ei voi delegoida Mikä on säädösvaltaa Poliittiset valinnat perussäädöksessä Perussäädöksen muuttaminen tai täydentäminen Säädöksen muut kuin keskeiset osat Toimivallan siirto voi koskea vain sellaisia perussäädöksen osia, jotka eivät ole keskeisiä. Kutakin alaa koskevien keskeisten sääntöjen antaminen kuuluu Euroopan unionin lainsäätäjän toimivaltaan. 29 Se, mitkä alaa koskevat osat on luokiteltava keskeisiksi, ei kuulu pelkästään lainsäätäjän harkintavaltaan, vaan sen on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla Euroopan unionin tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena. Euroopan unionin tuomioistuin on täytäntöönpanotoimivaltuuksia koskevassa oikeuskäytännössään ottanut kantaa siihen, mitä voidaan pitää säädöksen keskeisenä osana. Tuomioistuin on katsonut, että keskeisiä osia ovat ne säännökset, joiden tarkoituksena on muotoilla konkreettisella tasolla yhteisön politiikan perustavanlaatuisia periaatteita 30. Delegoinnin kohteena eivät voi olla säännökset, jotka edellyttävät poliittisten valintojen tekemistä. Keskeisyyttä arvioitaessa tulee tuomioistuimen mukaan ottaa huomioon kyseessä olevan alan ominaisuudet ja erityispiirteet. 31 Tuomioistuimen täytäntöönpanotoimivaltuuksia koskevien tapausten yhteydessä esittämät näkemykset ovat merkityksellisiä arvioitaessa säädöksen keskeisiä osia myös säädösvallan siirron osalta. Energiatehokkuusdirektiiviä neuvoteltaessa Suomi piti liian laajoina sellaisia valtuuksia, joiden mukaan komissio olisi voinut delegoiduilla säädöksillä luoda kokonaan uuden, jäsenvaltioiden välisen ns. vastavuoroisen tunnustamisen järjestelmän. Suomi katsoi niin ikään, että komissiota ei voitu valtuuttaa laatimaan voimalaitosten ja teollisuuslaitosten hukkalämmön hyödyntämisvaatimukseen liittyvää 28 Ks. neuvoston oikeuspalvelun lausunto ,17599/13, JUR Ks. asia C-355/10, parlamentti v. neuvosto, tuomio annettu , ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, kohta Asia C-240/90,, Saksa v. komissio, Kok. Ep., s. XIII/I-145, kohdat Ks. asia C-355/10, kohdat

14 14(44) elinkaarikustannusten laskentamenetelmää tai muuttamaan korkean hyötysuhteen yhteistuotannolle annettuja harmonisoituja referenssiarvoja lukuarvoja, laskentamenetelmiä ja vaatimuksia, koska niiden katsottiin olevan säädöksen velvoitteiden kannalta keskeisiä. Lopullisessa direktiivissä komissiolle annettiin toimivalta antaa delegoituja säädöksiä yhdenmukaistettujen hyötysuhteen viitearvojen uudelleentarkastelusta sekä eräiden arvojen, laskentamenetelmien, primäärienergiakertoimen oletusarvon ja vaatimusten mukauttamiseksi tekniikan kehitykseen. 32 Jos perussäädöksen keskeinen sisältö ei ole ollut ymmärrettävissä ilman delegoitua säädöstä, on perusteltua harkita, täyttääkö delegointi SEUT 290 artiklan kriteerit. Käytännössä säädöksen keskeinen sisältö voi selvitä vasta neuvottelujen loppumetreillä, kun perussäädöstä koskevan ehdotuksen keskeisistä elementeistä on löytynyt yhteisymmärrys. Tällöin voi olla perusteltua hakea ratkaisua myös säädösvallan siirtoon vasta, kun neuvottelut ovat niin pitkällä, että säädöksen pääasiallinen sisältö on muotoutunut. Soveltamisala samoin kuin soveltamisala Säädöksen soveltamisalan määrittelyä on lähtökohtaisesti pidetty säädöksen keskeisenä osana. Neuvoston oikeuspalvelu on todennut, että perussäädöksen aineellisen 33, maantieteellisen tai ajallisen soveltamisalan muuttaminen on keskeinen osa, jonka osalta lainsäätäjä ei periaatteessa voi siirtää toimivaltaa komissiolle, olipa kyse SEUT 290 tai 291 artiklasta. Tästä voidaan neuvoston oikeuspalvelun mukaan poiketa ainoastaan, jos komissiolle siirretty toimivalta on rajattu niin tarkoin, että komissiolla ei ole harkintavaltaa tai se on hyvin rajallinen. 34 Säädöksen soveltamisalaa koskevista säännöistä tulisikin lähtökohtaisesti säätää perussäädöksessä, mutta komissiolle voidaan siirtää täsmällisesti rajattuja toimivaltuuksia. Tämä on ollut myös Suomen kanta. Rajattuna toimivaltuutena on pidetty esimerkiksi soveltamisalaan vaikuttavan liitteen ajantasaistamista vastaamaan teknistä kehitystä. Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet Perussäädöksessä säädetään yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää pääpiirteissään unionin lainsäätäjän antamassa perussäädöksessä. Komissiolle voidaan siirtää toimivaltaa antaa yksilön oikeusasemaan vaikuttavia asioita koskevia tarkempia säännöksiä, mikäli perussäädöksessä on niitä koskevat perussäännöt. Jos annettava sääntely vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevan yksilön perusoikeuksiin, kyse on aina unionin lainsäätäjän omiin tehtäviin kuuluvien poliittisten valintojen tekemisestä, eikä toimivaltaa voida siltä osin siirtää komissiolle. 32 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/27/EU, energiatehokkuudesta, direktiivien 2009/125/EY ja 2010/30/EU muuttamisesta sekä direktiivien 2004/8/EY ja 2006/32/EY kumoamisesta ja sitä koskeva U-kirjelmä U25/2011 vp. 33 Asia C-403/05, parlamentti v. komissio, , Kok. 2007, s. I-9045, kohta 64 ja neuvoston oikeuspalvelun lausunto , 13150/07, JUR 348, kohta Ks. neuvoston oikeuspalvelun lausunto /11, JUR 172, kohta 7.

15 15(44) Euroopan unionin tuomioistuin on katsonut, että esimerkiksi säännöksillä, jotka koskevat julkisen vallan käyttöä koskevan toimivallan myöntämistä rajavartijoille, ml. henkilöiden kiinniotto ja kiinniotettujen henkilöiden palauttaminen määrättyyn paikkaan, voidaan puuttua henkilöiden perusoikeuksiin niin merkittävästi, että unionin lainsäätäjän toimet ovat tarpeen. 35 Perustuslakivaliokunta 36 on katsonut, että läheisesti perusoikeuksien toteutumiseen liittyvässä sääntelyssä vaatimusta keskeisten osien sisällyttämisestä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävään säädökseen on tulkittava laajasti. Tämä merkitsee sitä, että ainakin yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän [unionin säädöksen] tasolla. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi pitänyt viestinnän tunnistamistietojen säilyttämisvelvollisuuden vähimmäissisällön kannalta olennaisena, mihin tietoihin tai tietotyyppeihin velvollisuus ulottuu. Tällaisten, sääntelyn kannalta olennaisten seikkojen ja rajausten tulee käydä säännöksistä ilmi täsmällisesti. 37 Suomi pitää tärkeänä, että myös Euroopan unionin säädöksiä annettaessa yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista pyritään mahdollisimman pitkälle säätämään lainsäätäjän antamissa perussäädöksissä, ja komissiolle siirretään toimivaltaa vain yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvien yksityiskohtien osalta. Esimerkiksi, jos halutaan asettaa yksilöille ilmoitusvelvollisuus, tulisi perussäädöksessä ensin säätää ilmoitusvelvollisuudesta, jota koskevista yksityiskohdista voidaan siirtää komissiolle toimivaltaa antaa tarkemmat säännöt siitä, missä tilanteissa ilmoitus tulee antaa. Seuraamukset kuten esimerkiksi seuraamuksista Hallinnolliset seuraamukset Sääntelyn keskeisinä osina voidaan pitää myös säädöksessä asetettujen velvoitteiden noudattamatta jättämisestä aiheutuvia seuraamuksia, koska seuraamukset vaikuttavat yksilön oikeusasemaan. Ne tulee siis määritellä perussäädöksessä vähintäänkin pääpiirteiden osalta. 38 Tärkeää on myös, että seuraamuksiin liittyvät määräykset ovat selkeitä. Suurin osa unionin lainsäädäntöön sisältyvistä seuraamuksista on luonteeltaan hallinnollisia. Hallinnolliset seuraamukset voivat olla myös rangaistuksen luonteisia. Hallinnollisten seuraamusten kohdalla joistakin asiaan liittyvistä eikeskeisistä tekijöistä on ollut mahdollista säätää myös delegoidulla säädöksellä. Rikosoikeudellisten seuraamusten kohdalla delegointeja ei pääsääntöisesti ole ehdotettu. Hallinnollisista seuraamuksista säädettäessä perussäädöksestä tulee ilmetä, mikä on se teko, johon liitetään hallinnollinen seuraamus. Perussäädöksessä 35 Ks. asia C-355/10, kohta PeVL 12/2012 vp. 37 PeVL 35/2004 vp. 38 Ks. neuvoston oikeuspalvelun lausunnot , 8970/11, JUR 172 ja , 14179/09, JUR 390.

16 16(44) Rikosoikeudelliset seuraamukset tulee määritellä ainakin seuraamuksen maksimimäärä sekä mittaamisperusteet. Rikosoikeudellisten seuraamusten kohdalla perussäädöksestä tulee ilmetä sekä rikosoikeudellisesti rangaistavien tekojen määritelmä eli sen kuvaus, mikä on rangaistava teko, sekä näistä teoista määrättävät seuraamukset mukaan lukien mittaamisperusteet kuten koventamis- ja lieventämisperusteet. 39 Rikosoikeudellisten seuraamusten kohdalla Suomi on katsonut, ettei niihin liittyviä määräyksiä tule voida muuttaa delegoinnin avulla, vaan mahdolliset muutokset on toteutettava perussäädöstä muuttamalla. Suomi on katsonut, että koska seuraamukset vaikuttavat yksilön oikeusasemaan, lähtökohtana on, että niihin liittyvät keskeiset säännökset tulee antaa perussäädöksessä. Suomi on neuvotteluissa kiinnittänyt huomiota seuraamusten ankaraan tasoon ja pyrkinyt rajaamaan komission harkintavaltaa alempiasteisia säädöksiä annettaessa siten, että ankarimpien seuraamusten käyttömahdollisuudet olisivat mahdollisimman kapeat. Suomi on myös katsonut, että esimerkiksi sakkojen maksimimäärää ei tulisi muuttaa delegoidulla säädöksellä, sillä kyse on SEUT 290 artiklassa tarkoitetusta säädöksen keskeisestä osasta, josta lainsäätäjän tulisi aina päättää itse. Luottoluokituslaitoksia koskeneessa komission ehdotuksessa (KOM(2010) 289 lopullinen) hallinnollisia seuraamuksia koskevat säännökset oli sijoitettu liitteeseen, jota komissio esitti muutettavaksi delegoitujen säädösten avulla. Suomi katsoi, ettei delegoituja säädöksiä ole mahdollista käyttää seuraamuksia koskevien säännösten muuttamiseen. Lopullisessa asetuksessa seuraamuksia koskevat säännökset on sijoitettu liitteeseen, mutta komissiolle ei annettu valtuutta muokata kyseistä liitettä delegoitujen säädösten avulla. Näin ollen seuraamuksia koskevien säännösten muuttaminen edellyttää perussäädöksen muuttamista Täytäntöönpanotoimivallan siirto (komitologiamenettely) SEUT 291 (2) artiklan mukaan: [j]os unionin oikeudellisesti velvoittavat säädökset edellyttävät yhdenmukaista täytäntöönpanoa, kyseisillä säädöksillä siirretään täytäntöönpanotoimivaltaa komissiolle tai, tietyissä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 24 ja 26 artiklassa määrätyissä tapauksissa, neuvostolle. Täytäntöönpanotoimivaltaa voidaan antaa komissiolle tai neuvostolle Täytäntöönpanoa koskeva SEUT 291 artikla tekee mahdolliseksi täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamisen unionin tasolla. Täytäntöönpanotoimenpiteillä ei voida tehdä muutoksia tai lisätä mitään perussäädökseen, vaan ainoastaan toteuttaa perussäädöksen säännösten täytäntöönpanoa. Pääsäännön mukaan jäsenvaltiot panevat täytäntöön unionin säädökset (SEUT 291 artiklan 1 kohta), mutta silloin kun yhdenmukainen täytäntöönpano unionin tasolla on tarpeen, siirretään täytäntöönpanotoimivaltaa pääasiassa komissiolle tai perustelluissa tapauksissa poikkeuksellisesti neuvostolle. 39 Rikosoikeudellisten seuraamusten kohdalla on lisäksi syytä muistaa, ettei unionin rikosoikeudellinen toimivalta mahdollista ns. maksimiharmonisointia edes perussäädöksessä, sillä SEUT 83 artikla mahdollistaa ainoastaan vähimmäissääntöjen antamisen. Käytännössä SEUT 83 artiklan nojalla on hyväksytty rangaistusten ns. minimi-maksimeita, eli EU säädöksessä säännellään maksimirangaistuksen minimimäärää.

17 17(44) Mahdollisuutta siirtää toimivaltaa neuvostolle ei ole rajattu koskemaan tiettyjä aloja, vaan se koskee yleisesti kaikkia unionin toimivaltaan kuuluvia asioita. Toimivallan siirtäminen neuvostolle edellyttää, että ratkaisu perustellaan asianmukaisesti perussäädöksen perustelukappaleissa. Käytännössä neuvostolle on siirretty täytäntöönpanotoimivaltaa mm. eräissä taloudellisesti merkittävissä ja poliittisesti arkaluontoisissa asioissa. 40 Seuraavassa käsitellään toimivallan siirtoa komissiolle, mutta komission osalta todettua noudatetaan soveltuvin osin myös neuvostolle siirrettävään toimivaltaan. Täytäntöönpanotoimivallan nojalla toteutettavat toimenpiteet Täytäntöönpanovaltaa voidaan antaa komissiolle ilman komitologiamenettelyä Täytäntöönpanotoimet voivat olla monenlaisia Ei toimivallan siirtoa säädöksen keskeisten osien osalta Sääntelyn keskeisiä osia ei voi delegoida myöskään täytäntöönpanomenettelyn piiriin Siirretyn säädösvallan nojalla voidaan antaa vain säädöksiä Komissio voi antaa sille siirretyn toimivallan nojalla täytäntöönpanosäädöksiä tai se voi toteuttaa muita täytäntöönpanotoimenpiteitä. Mikäli perussäädöksestä ei muuta johdu, instrumentin valinta ja sen sitovuus ovat komission harkintavallassa. Lainsäätäjän tulisi pyrkiä mahdollisimman tarkasti määriteltyyn täytäntöönpanovallan siirtoon ja yksilöidä tarvittaessa se, millaisin toimin täytäntöönpano toteutetaan. Täytäntöönpanotoimivaltaan voi kuulua paitsi yleisesti sovellettavien sitovien säädösten antaminen, myös yksittäistapauksiin sovellettavien päätösten tekeminen, kuten tietylle yksittäiselle taholle osoitettujen hallintopäätösten tekeminen. Täytäntöönpanotoimet voivat myös olla ei-sitovia, kuten erilaisten ohjeellisten asiakirjojen antaminen. Täytäntöönpanovaltuuksien nojalla on annettu esimerkiksi standardilomakkeita, työohjelmia, strategiapapereita ja suuntaviivoja sekä säädetty yhteisistä menettelyistä. Erilaisten ohjelmien hallinnointi on myös täytäntöönpanoa. Täytäntöönpanotoimivaltaa ei voida siirtää säädöksen keskeisten osien osalta. Tätä pidettiin Lissabonin sopimusta tehtäessä niin selvänä asiana, että sen nimenomaista mainitsemista SEUT 291 artiklassa ei pidetty tarpeellisena. Myös Euroopan unionin tuomioistuin on vahvistanut asian aiemmassa oikeuskäytännössään. 41 Edellä säädösvallan siirtoa koskevassa jaksossa säädöksen keskeisistä osista todettu koskee myös täytäntöönpanotoimivallan siirtämistä. 42 Ennen Lissabonin sopimusta hyväksytyissä säädöksissä on käytetty myös muunlaisia täytäntöönpanomenettelyjä kuin komitologiapäätöksen mukaisia komiteamenettelyjä. 43 Kyseiset menettelyt tulisi mukauttaa komitologiaasetuksen mukaisiksi menettelyiksi. Mukautus ei tapahdu automaattisesti, vaan tulee toteuttaa perussäädöstä muuttamalla. Komissiolle voidaan siirtää toimivalta toteuttaa täytäntöönpanotoimenpiteitä myös itsenäisesti ilman jäsenvaltioiden valvontaa. Näin on tehty esimerkiksi siirrettäessä toimivaltaa antaa yksittäisiä hallintopäätöksiä sekä laatia erilaisia raportteja ja ohjeita. Kussakin tilanteessa tulee harkita tapauskohtaisesti, onko toimenpide luonteeltaan sellainen, ettei se edellytä jäsenvaltioiden valvontaa. 40 Ks. neuvoston oikeuspalvelun lausunto , 12506/09, JUR Ks. etenkin asia C-240/90, Saksa v. komissio, ECR 1992, s. I-5283, kohdat tai esimerkiksi yhdistetyt asiat C-154/04 ja C-155/04, Alliance for Natural Health ym., Kok. 2005, s. I-6451, kohta Ks. jakso Ks. jakso Ks. neuvoston oikeuspalvelun lausunto , 10297/08, JUR 236.

18 18(44) Rajanveto säädösvallan ja täytäntöönpanotoimivallan siirtämisen välillä Komissiolle toimivaltaa siirrettäessä keskeinen kysymys on, tulisiko toimivalta siirtää säädösvallan siirtoa koskevan määräyksen nojalla vai tulisiko valita täytäntöönpanoa koskeva komitologiamenettely. Rajanvedon säädösvallan siirron ja komitologiamenettelyn välillä tulee olla looginen, johdonmukainen ja ennustettava. Vaikka valinta menettelyjen välillä tehdäänkin tapauskohtaisesti, on tärkeää, että se on johdonmukaista ja samanlaisissa tilanteissa päädytään samanlaisiin ratkaisuihin. Perussopimuksesta johtuvat vaatimukset Menettelyn valinta ei ole vapaasti Euroopan unionin lainsäätäjän harkittavissa, vaan menettelyn valintaa koskevassa arvioinnissa tulee ottaa huomioon SEUT 290 ja 291 artikla. Säädösvallan siirtoa eli SEUT 290 artiklan mukaista menettelyä tulee käyttää silloin, kun artiklassa asetetut edellytykset täyttyvät. Näissä tilanteissa ei pidä valita täytäntöönpanoa koskevaa SEUT 291 artiklaan perustuvaa komitologiamenettelyä. Siirretyn säädösvallan nojalla voidaan antaa vain sitovia säädöksiä Delegoidun säädöksen tulee aina olla oikeudellisesti sitova ja yleisesti sovellettava. Myös täytäntöönpanotoimenpide voi olla oikeudellisesti sitova ja yleisesti sovellettava säädös, mutta se voi olla myös muun tyyppinen toimenpide, esimerkiksi ei-sitova ohjeellinen instrumentti tai yksittäinen päätös. Jos kyseessä ei ole oikeudellisesti sitova ja yleisesti sovellettava säädös, tulee toimivalta siirtää aina täytäntöönpanotoimivaltana. Arvioitaessa säädöksen sitovuutta ei voida aina päätellä pelkästään instrumentin nimen perusteella, kuinka sitovia ja velvoittavia instrumentin säännökset käytännössä ovat ja tuleeko niitä soveltaa suoraan sellaisenaan. Arviossa tulee ottaa huomioon myös, mitä vaikutuksia säädöksellä on tarkoitettu saada aikaan. Yksittäiset soveltamispäätökset sekä ei-sitovat asiakirjat täytäntöönpanoa Jos komission ehdotuksen sisältävä valtuutussäännös on epäselvä, eikä siitä ilmene, ehdotetaanko komissiolle toimivaltaa sitovan säädöksen vai ohjeellisen asiakirjan antamiseen, tulisi valtuutussäännöstä pyrkiä täsmentämään. Valtuutuksesta tulisi käydä ilmi, millaisia toimenpiteitä komissio voi toteuttaa. Tällöin voi myös täsmentyä se, kumpi menettely tulee sovellettavaksi, koska ohjeellisten asiakirjojen antaminen on aina täytäntöönpanomenettelyyn kuuluvaa. Esimerkiksi ilmaisu komissio toteuttaa tarvittavat toimenpiteet voitaisiin korvata täsmällisemmällä ilmauksella, jossa todetaan myös, minkä tyyppisen asiakirjan komissio antaa (esimerkiksi suuntaviivat tai strategiapaperin) ja millaisia toimenpiteitä komissio voi toteuttaa (esimerkiksi antaa tarkemmat tekniset vaatimukset ). Yksittäinen soveltamispäätös on lähtökohtaisesti täytäntöönpanoa ja sitä koskeva toimivalta tulee siirtää täytäntöönpanomenettelyjä noudattaen. Jos lainsäätäjä on kuitenkin poikkeuksellisesti sijoittanut yksittäisen soveltamispäätöksen säädöksen liitteeseen ja haluaa valtuuttaa komission muuttamaan sitä, tulee liitteen muuttamiseen käyttää säädösvallan siirtoa, koska kyse on perussäädöksen muuttamisesta. Lähtökohtaisesti liitettä ei tulisi

19 19(44) käyttää yksittäisten soveltamispäätösten antamiseen, mutta poikkeuksellisesti sellaisia on hyväksytty. Tavoitteena johdonmukaisuus menettelyjä valittaessa Kun komissiolle annetaan toimivaltaa sitovan säädöksen antamiseen, ei voida kaikissa tilanteissa selkeästi sanoa, onko kyse SEUT 290 artiklassa tarkoitetusta säädösvallasta vai SEUT 291 artiklassa tarkoitetusta täytäntöönpanovallasta. Selkeiden tilanteiden väliin jää harmaa alue, jossa on tulkinnanvaraista, kumpi menettely pitäisi valita. Myös tulkinnanvaraisissa tilanteissa arvion lähtökohtana on perussopimuksessa asetetut kriteerit, vaikka ratkaisu pohjautuu yleensä tapauskohtaiseen harkintaan ja on viime kädessä poliittinen. Soveltamiskäytännön tulisi kuitenkin olla johdonmukaista ja tulisi pyrkiä siihen, että vastaavankaltaisissa tilanteissa valitaan sama menettely. Lainsäätäjä ei voi valita menettelyä vain tarkoituksenmukaisuussyiden perusteella. Kyse on oikeudellisesti sitovien kriteerien tulkinnasta, jotka voivat olla Euroopan unionin tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena. Erimielisyystilanteessa asia voidaan viedä tuomioistuimen ratkaistavaksi. Euroopan unionin lainsäätäjällä on mahdollisuus harkita, kuinka laajat toimivaltuudet komissiolle siirretään. Komission perussäädöksessä ehdottamia toimivaltuuksia voidaan myös rajata siten, että sillä on vaikutusta valittavaan menettelyyn. Komission ehdottamia toimivaltuuksia voidaan esimerkiksi kaventaa siten, että valtuutuksesta poistetaan sellaisia elementtejä, jotka edellyttäisivät säädösvallan siirtoa, ja siirretään ainoastaan täytäntöönpanotoimivaltaa. Valtuutussäännöksen rajaaminen ja esittämistapa voivat selkeyttää menettelyn valintaa. Toimielimet ja jäsenvaltiot ovat olleet epäselvissä tilanteissa usein erimielisiä menettelyn valinnasta. Vaikka komissio pyrkiikin arvioimaan kriteerejä objektiivisesti, parlamentti on halunnut soveltaa säädösvallan siirtoa mahdollisimman laajasti ja jäsenvaltiot puolestaan ovat halunneet käyttää niille tärkeissä asioissa täytäntöönpanomenettelyä siihen sisältyvän komiteakäsittelyn vuoksi. Suomi pitää tärkeänä, ettei täytäntöönpanovallan alaa kavenneta tarpeettomasti. Toimielinten intressejä menettelyn valinnassa on tarkemmin selostettu jaksossa 1.1. Kriteerejä menettelyn valinnalle Soveltamisen varmistaminen vai sääntelyn kehittäminen? Käytännössä menettelyn valinnassa on pidetty keskeisenä kriteerinä sitä, onko siirrettävän toimivallan nojalla annettavassa sääntelyssä kyse perussäädöksen yhtenäisen soveltamisen varmistavasta sääntelystä vai sen oikeudellisia puitteita laajentavasta ja edelleen kehittävästä sääntelystä. Silloin kun on kyse perussäädöksen oikeudellisia puitteita laajentavasta ja edelleen kehittävästä sääntelystä, tulee toimivalta siirtää komissiolle säädösvallan siirtoa koskevan SEUT 290 artiklan nojalla. Jos taas sääntelyllä on tarkoitus varmistaa perussäädöksen yhtenäinen soveltaminen, on kyse täytäntöönpanosta ja SEUT 291 artikla tulee sovellettavaksi. Yleisellä tasolla ei ole mahdollista määritellä tarkasti, milloin sääntely täydentää perussäädöksen oikeudellisia puitteita ja milloin sillä varmistetaan