Euroopan ympäristöpoliittisen instituutin maatalouden pääosaston toimeksiannosta laatima raportti

Transkriptio

1 EUROOPAN UNIONIN 25 JÄSENVALTIOSSA TOTEUTETTAVAA EPÄSUOTUISTEN ALUEIDEN TUKITOIMENPIDETTÄ KOSKEVA ARVIOINTI Euroopan ympäristöpoliittisen instituutin maatalouden pääosaston toimeksiannosta laatima raportti Marraskuu 2006

2 LYHYT TIIVISTELMÄ Tässä raportissa esitetään 25:ssä Euroopan unionin jäsenvaltiossa joulukuun 2005 ja syyskuun 2006 välisenä aikana tehdyn 10-kuukautisen tutkimuksen tulokset. Tutkimuksen tavoitteena oli arvioida epäsuotuisten alueiden tukitoimenpidettä. Tutkimuksessa arvioidaan epäsuotuisten alueiden tukitoimenpiteen toteuttamista (aiheet 1 ja 2) ja sen vaikutuksia maatilojen rakenteisiin ja tuloihin (aihe 3). Lisäksi arvioidaan sen vaikutuksia maankäyttöön, ympäristöön ja maaseutuyhteisöjen elinvoimaisuuteen (aiheet 4, 5 ja 6). Kaikkia kuutta arviointiaihetta on tarkasteltu EU-15:n jäsenvaltioissa. EU-10:n jäsenvaltioissa tutkimuksessa on keskitytty yksinomaan täytäntöönpanokysymyksiin, koska toimenpidettä alettiin toteuttaa näissä maissa vasta hiljattain. Tutkimukseen on liitetty raportti neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/ , 19, 20 ja 16 artiklan täytäntöönpanosta Euroopan unionin 25 jäsenvaltiossa. Epäsuotuisten alueiden tukitoimenpide Vuonna 1975 käyttöönotetun epäsuotuisten alueiden tukitoimenpiteen tavoitteet ovat kehittyneet sosiaalisten ja ympäristöä koskevien tarpeiden samoin kuin ensisijaisten tavoitteiden muutosten perusteella. Useimmilla epäsuotuisista alueista sosiaalinen tarve on pienentynyt eikä toimenpiteen tavoitteena ole enää neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 mukainen maaseudun väestökadon torjunta. Samaan aikaan tarve säilyttää tietynlainen maatalouskäyttö ja suojella ympäristöä on kasvanut. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/99 mukaan alue voidaan luokitella epäsuotuisaksi alueeksi, joka kuuluu johonkin seuraavista neljästä luokasta: Asetuksen 18 artiklassa tarkoitetut vuoristoalueet ovat alueita, joille on ominaista korkeasta sijainnista johtuva lyhyt kasvukausi tai alemmissa korkeuksissa olevat jyrkät rinteet tai näiden yhdistelmä. Asetuksen 19 artiklassa tarkoitetut muut epäsuotuisat alueet ovat alueita, joita uhkaa maatalousmaan käyttämättä jättäminen ja joilla maaseudun hoito on välttämätöntä. Näillä alueilla on kaikki seuraavat ominaisuudet: heikkotuottoinen maa, luonnonoloista johtuva alhaisempi tuottavuus ja pääasiassa maataloustoiminnasta riippuvaisen väestön alhainen tai aleneva määrä. Asetuksen 20 artiklassa tarkoitetut alueet, joilla on erityisiä luonnonhaittoja, ovat alueita, joilla viljelyä olisi jatkettava ympäristön säilyttämiseksi tai parantamiseksi, maaseudun ylläpitämiseksi ja alueen matkailumahdollisuuksien varjelemiseksi tai rannikoiden suojelemiseksi. Asetuksen 16 artiklan mukaan viljelijöille voidaan maksaa korvauksia kustannuksista ja tulonmenetyksistä, jotka aiheutuvat yhteisön ympäristölainsäädännöstä johtuvien maatalouden rajoitusten täytäntöönpanosta ympäristörajoitteisilla alueilla. 2

3 Epäsuotuisten alueiden luokittelu Jotta pysyvistä luonnonhaitoista kärsivillä ja ympäristörajoitteisilla alueilla toimiville viljelijöille voitaisiin maksaa korvauksia, EU:n lainsäädännössä vahvistetaan epäsuotuisten alueiden luokittelua koskevat kattavat perusteet. Jäsenvaltiot voivat tulkita näitä perusteita joustavasti. Asetuksen 18 ja 16 artiklan mukaan luokiteltuihin alueisiin sovellettavat EU:n perusteet määritellään tarkasti ja ne ovat mitattavissa. Jäsenvaltiot soveltavat niitä johdonmukaisesti. Käytettyjen luokitteluperusteiden ja kyseessä olevien haittojen välillä on selkeä yhteys. Muita epäsuotuisia alueita luokitellessaan jäsenvaltiot käyttävät monenlaisia perusteita. Niistä useimmat ovat tarkasti määriteltyjä, vaikkakin haitan vakavuudessa on eroja eivätkä kaikki perusteet ole täysin vertailukelpoisia EU- 25:ssä. Jotkin 19 artiklan mukaisista luokitteluperusteista, erityisesti perusteet, jotka liittyvät maaseutuväestöön, eivät enää vastaa epäsuotuisten alueiden tukitoimenpiteen perustavoitteita. Asetuksen 20 artiklassa tarkoitetut alueet määritellään monenlaisia perusteita noudattaen. Nämä ovat usein luonteeltaan laadullisia ja perustuvat paikallisiin olosuhteisiin. Käytössä olevan maatalousmaan kokonaisalasta epäsuotuisaksi luokiteltu osuus on kasvanut 33 prosentista vuonna 1975 (EU-9) 55 prosenttiin vuonna 2005 (EU-15). Tämä vastaa noin 69 miljoonan hehtaarin viljelyalaa. Pinta-ala on kasvanut eniten muilla epäsuotuisilla alueilla, joiden osuus kaikista epäsuotuisista alueista oli 66 prosenttia vuosina 2004/2005. Vuoristoalueiden osuus epäsuotuisista alueista on sen sijaan pienentynyt. Myös uudet jäsenvaltiot ovat luokitelleet huomattavia maaaloja epäsuotuisiksi alueiksi. Vuonna 2005 tämä osuus käytössä olevan maatalousmaan kokonaisalasta oli 52 prosenttia. Vuoden 2004 laajentuminen lisäsi tuensaajien määrää lähestulkoon 90 prosentilla. Vuonna 2004 neljännes kaikista tuensaajista oli Puolassa. Tukikelpoisuus Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/ artiklan 2 kohdassa vahvistetaan kolme pakollista tukikelpoisuusperustetta, jotka ovat viljeltävää vähimmäisalaa koskeva vaatimus, sitoumus jatkaa viljelyä vähintään viiden vuoden ajan ja hyvän maatalouskäytännön noudattaminen. Lisäksi jäsenvaltiot soveltavat monenlaisia erityisiä tukikelpoisuusperusteita, jotka perustuvat erilaisiin tavoitteisiin ja hallinnollisiin vaatimuksiin. Tukikelpoisuussääntöjen vuoksi monet mahdolliset tuensaajat on jouduttu hylkäämään. Vuosina LFA-tukia saavien tuensaajien määrä oli alle puolet EU-15:n epäsuotuisilla alueilla sijaitsevien maatilojen kokonaismäärästä. Luvuissa on kuitenkin suuria eroja jäsenvaltioiden välillä. Esimerkiksi Espanjassa ja Italiassa 85 prosenttia epäsuotuisten alueiden maatiloista ei ylitä tukikelpoisuuskynnystä, kun taas Irlannissa, Suomessa ja Itävallassa yli 90 prosenttia epäsuotuisten alueiden maatiloista saa LFA-tukia. 3

4 Menot Vuonna 2003 maaseudun kehittämistoimenpiteiden julkiset kokonaismenot olivat 10,15 miljardia euroa, josta viidennes (eli 2,3 miljardia euroa) sidottiin EU-15:ssä epäsuotuisten alueiden tukitoimenpiteeseen. Seitsemän jäsenvaltion (Ranska, Suomi, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti, Puola ja Itävalta) osuus epäsuotuisten alueiden kokonaismenoista oli yli kaksi kolmasosaa. Ennen EU:n laajentumista eniten varoja on käytetty Välimeren alueen maiden sijasta Luoteis-Euroopassa. Luonnonhaittakorvauksista aiheutuneet menot ovat kasvaneet ajan mittaan useimmissa jäsenvaltioissa, ja joissakin tapauksissa ne ovat vaihdelleet huomattavasti vuodesta toiseen. Menot kasvoivat jonkin verran samaan aikaan, kun eläinkohtaisesta tuesta siirryttiin pinta-alatukeen. Kasvu näyttää johtuneen osittain siitä, että haluttiin vähentää kielteisten vaikutusten kohdistuminen sellaisiin maatiloihin, jotka olisivat kärsineet taloudellisesti tästä siirtymästä. Korvaukset Jäsenvaltioilla on ollut keskeinen asema LFA-tukien vahvistamisessa. Tukien pitäisi periaatteessa perustua viljelijöihin vaikuttavan haitan vakavuuteen. Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1257/1999 annetaan ohjeita tukien eriyttämisestä alueen tilanteen ja kehittämistavoitteiden perusteella. Suurin osa jäsenvaltioista eriyttää tuet, lukuun ottamatta Maltaa, Alankomaita ja Viroa, jotka maksavat kiinteää tukea. Laajimmin käytetty tuen eriyttämisen peruste on tilakoko, jolloin tavoitteena on jakaa eniten varoja pienille maatiloille. Tuen määrä vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden välillä euron keskimääräisestä hehtaarituesta Espanjassa, Virossa, Ruotsissa, Puolassa, Liettuassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa euroon Itävallassa, Suomessa ja Maltassa. Jäsenvaltiot soveltavat monenlaisia määrällisiä ja laadullisia perusteita mitatessaan sen haitan vakavuutta, jonka perusteella tuki määräytyy. Menetelmä ei ole yhtä järjestelmällinen kuin alueiden luokittelussa käytetty menetelmä. Monissa kansallisissa järjestelmissä tuet vahvistetaan edelleen historiallisten tekijöiden perusteella, mikä ei vastaa toimenpiteen nykyisiä tavoitteita huolimatta siitä, että se tuo vakautta viljelijöille. Vaikutus maatilan tuloihin LFA-tuen vaikutus maatilan tuloihin on pieni monissa jäsenvaltioissa. Tässä on kuitenkin huomattavia eroja pohjoisen ja etelän jäsenvaltioiden välillä. Vuonna 2003 kaikki LFA-tuet työvoimayksikköä kohden muodostivat alle 10 prosenttia perheviljelmien tuloista työvoimayksikköä kohden Espanjassa, Kreikassa, Italiassa ja Belgiassa. Tämä osuus oli sitä vastoin prosenttia perheviljelmien tuloista työvoimayksikköä kohden Itävallan, Ranskan ja Suomen epäsuotuisilla vuoristoalueilla ja 45 prosenttia Ruotsin epäsuotuisilla vuoristoalueilla. Saksan, Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin, Luxemburgin ja Ruotsin muilla epäsuotuisilla alueilla se oli prosenttia perheviljelmien tuloista 4

5 työvoimayksikköä kohden ja Suomessa 50 prosenttia. Useimmissa jäsenvaltioissa vaikutukset maatilan tuloihin ovat suuremmat karjatiloilla kuin viljatiloilla. Lisäksi useimmissa jäsenvaltioissa on edelleen huomattavia eroja epäsuotuisten alueiden maatilojen tulojen ja muiden kuin epäsuotuisten alueiden maatilojen tulojen välillä huolimatta siitä, että LFA-tuet otetaan laskelmissa huomioon. Maatalouskäytön säilyttäminen Maatilojen rakennetutkimus osoittaa, että vuosina maatalouspinta-ala on säilynyt ennallaan epäsuotuisilla alueilla. Tämä ei kuitenkaan johdu yksinomaan LFA-tuesta, sillä tukea ei ole myönnetty kaikille mahdollisille tuensaajille ja tuen vaikutus maatilan tuloihin on yleensä pieni. Euroopanlaajuisiin tietoihin kuitenkin kätkeytyy joitakin huomattavampia mikrotason suuntauksia. Näyttää siltä, että tietynlaisilla alueilla, erityisesti pysyvillä laitumilla ja jyrkemmillä rinteillä ollaan luopumassa maanhoidosta. Muun muassa Portugali ja Italia ovat jäsenvaltioita, joissa maan tuottavuuden väheneminen voi johtaa maatalouden katoamiseen elinkeinona. LFA-tukien ympäristövaikutukset Koska epäsuotuisia alueita koskeva tukitoimenpide koskee luonnonhaitoista kärsiviä alueita, suurimmalle osalle näitä alueita ovat ominaisia viljelyjärjestelmät, joissa viljelijöitä haittaavien fyysisten ja sosiaalis-taloudellisten rajoitteiden vuoksi saadaan vähäisin panoksin vähäinen tuotos. Tästä syystä luonnonarvoltaan merkittävät alueet, varsinkin ne, joilla harjoitetaan pääasiassa laajaperäistä kotieläintuotantoa, ja tällä hetkellä epäsuotuisiksi luokitellut alueet ovat usein samoja alueita. Tällä hetkellä epäsuotuisiksi luokiteltujen alueiden ympäristöarvoa uhkaavat eniten maatalouden voimaperäistyminen, erikoistuminen ja maan tuottavuuden asteittainen väheneminen. Epäsuotuisten alueiden tukitoimenpide on osa poliittista kokonaisuutta, jolla on saatu aikaan hyviä tuloksia maanviljelyn jatkamisen alalla mutta vaihtelevampia tuloksia varsinaisen maanhoidon alalla. Keskittyminen karjatiloihin on auttanut löytämään ratkaisun laidunten säilyttämistä koskevaan keskeiseen ympäristökysymykseen. Tämä on puolestaan edistänyt huomattavasti luonnonsuojelua ja maisemia koskevien tavoitteiden saavuttamista suurella alueella. Jotta ympäristötavoitteet voitaisiin saavuttaa epäsuotuisia alueita koskevan tukitoimenpiteen avulla, toimenpidettä on sovellettava siten, että se kannustaa noudattamaan käytäntöjä, jotka ovat ominaisia luonnonarvoltaan merkittäville järjestelmille. Tästä syystä olisi keskityttävä laajaperäisiin järjestelmiin (keinokastelualueita lukuun ottamatta) ja tiloihin, joilla maan viljelykäytöstä poistamisen riski on suurin. Tässä suhteessa hyödyllisiksi ovat osoittautuneet hyvää maatalouskäytäntöä koskevat säännöt, vaikka niiden olisi vastattava vielä paremmin epäsuotuisten alueiden keskeisimpiä ympäristövaatimuksia. Vaikutukset maaseutuyhteisöihin LFA-tukia maksettiin EU-25:ssä noin 3,07 miljardia euroa (luvut vuodelta 2004). Nämä tuet vaikuttivat maatilojen tuloihin niillä maaseutualueilla, joilla on 5

6 todennäköisesti eniten haavoittuvampia yhteisöjä. Lisätuloja ja työllistymismahdollisuuksia saadaan maataloustoimintaa tuotantoketjussa edeltävillä ja seuraavilla taloudellisen toiminnan aloilla sekä avoimeen viljelymaisemaan perustuvasta virkistystoiminnasta ja matkailusta. Päätelmät Tavoitteiden ajankohtaisuus Epäsuotuisten alueiden tukitoimenpiteen perustavoitteina on edistää maaseudun ylläpitämistä maan jatkuvan maatalouskäytön avulla samoin kuin ylläpitää ja edistää kestäviä viljelyjärjestelmiä. Maanhoidon jatkumisesta on eniten hyötyä maaseudulle silloin, kun se tukee arvokkaiden avoimien maisemien, osittain luonnontilaisten elinympäristöjen ja biologisen monimuotoisuuden säilyttämistä tai edistää maaperän ja vesivarojen hyvää käyttöä ja hoitoa. Yleensä maatilat ja viljelyjärjestelmät, joille tällaiset hoitomuodot ovat ominaisia, kärsivät luonnonhaitoista, jotka ovat tehokkaamman viljelyn esteenä. Näin ollen epäsuotuisia alueita koskevan tukitoimenpiteen tavoite on edelleen ajankohtainen, sillä julkisten hyödykkeiden saatavuus riippuu tietyntyyppisen maataloustoiminnan jatkumisesta näillä alueilla. Sen sijaan alkuperäinen tavoite ehkäistä maaseudun väestökatoa turvaamalla maanviljelyn jatkuminen ei ole enää ajankohtainen EU-15:n monissa osissa, sillä maataloudesta suoraan riippuvien työpaikkojen osuus on pienentynyt. Vaikutukset ja tehokkuus Vain hyvin pientä osaa epäsuotuisten alueiden viljelyalasta ei käytetä maataloudessa. Kokonaan käyttämättä jätetty ala on pieni, vaikkei sen kokoa olekaan mahdollista määritellä tarkasti käytettävissä olevien tietojen perusteella. Tästä syystä toimenpiteen päätavoite on saavutettu EU-15:ssä. Tilanne on päinvastainen muissa teollisuusmaissa (esimerkiksi Yhdysvaltojen tietyissä osissa), joissa käytöstä on poistettu laajoja viljelyalueita. Epäsuotuisten alueiden tukitoimenpide on yksi tähän tulokseen vaikuttaneista politiikan aloita. Sen vaikutus on ollut tehokkain karjatiloilla, joille on maksettu eniten tukia monissa jäsenvaltioissa ja joilla vaikutus maatilan tuloihin on yleensä ollut suurin. Maatalouden työllisyystilanteessa 1990-luvulta alkaen tapahtuneet muutokset ovat olleet pitkälti samanlaisia niin epäsuotuisilla alueilla kuin niiden ulkopuolella. Tämä koskee erityisesti jäsenvaltioita, joissa epäsuotuisten alueiden tukitoimenpidettä on sovellettu joustavasti ja joissa useimmat viljelijät ovat saaneet tukea. Vaikuttavuus EU:n lainsäädännössä vahvistetaan joustavat puitteet kohdennettujen LFA-tukien järjestelmän tehokasta toimintaa varten. Nykyiset jäsenvaltioiden tasolla sovellettavat luokitteluperusteet, tukikelpoisuussäännöt ja maksurakenteet eivät kuitenkaan tee mahdolliseksi sitä, että varat saataisiin kohdennettua riittävän tarkasti alueille, joilla julkiset hyödykkeet ovat näkyvimpiä ja niiden poistamisen riski on suurin. Menot rajoittuvat tiettyihin jäsenvaltioihin, ja tukea on Euroopan tasolla vaikea eriyttää haitan vakavuuden perusteella. 6

7 Vaikuttavuuden parantamiseksi toimenpiteessä voitaisiin keskittyä enemmän alueisiin, joilla maatalousmaan käytön jatkamisesta saatavat hyödyt ovat parhaiten nähtävissä tai joilla maankäytöstä luopumisen riski on suurin. Lisäksi haittojen vakavuuden ja tuen tason välistä suhdetta olisi selkeytettävä. LFA-tukien tulevaisuus Epäsuotuisten alueiden tukitoimenpiteen tavoitteet ovat aina olleet erilaisia kuin muiden yhteisen maatalouspolitiikan toimenpiteiden tavoitteet. Kuitenkin tilatukijärjestelmän myötä käyttöönotettujen tuotantomääristä riippumattomien tukien ja viljelijöiden tukien ansiosta ensimmäisen pilarin tuet ja LFA-tuet lähentyvät jatkuvasti toisiaan. Tilatukijärjestelmä ei ole sidoksissa tietyntyyppiseen tuotantoon vaan tuki maksetaan vuotuisena pinta-alatukena ja siihen sovelletaan täydentäviä ehtoja, mukaan luettuna velvoite säilyttää tila kokonaisuudessaan maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus). Hyvää maataloutta ja ympäristöä koskevan vaatimuksen noudattaminen voi tulla kalliimmaksi epäsuotuisilla alueilla sijaitseville tiloille, joiden haitat liittyvät usein pieniin satoihin ja joilla pensaikkojen leviämisen ja maan tuottavuuden vähenemisen riski on suhteellisen suuri. Toisaalta tilatuet ovat yleensä aiempien satojen pienuuden vuoksi myös alhaisempia hehtaaria kohden kuin epäsuotuisten alueiden ulkopuolisilla viljelyalueilla. Tästä syystä epäsuotuisten alueiden tukitoimenpiteessä on tulevaisuudessa perusteltua keskittyä tukemaan viljelijöitä tällaisilla alueilla, jotta maanhoito jatkuisi haitoista ja lainsäädännön vaatimusten lisääntymisestä huolimatta. Tuki on keskitettävä alueisiin, joilla on selkeästi tarvetta maanhoitoon ja joilla maankäytön epäasianmukaisen muutoksen tai maankäytöstä luopumisen riski on todellinen. Suositukset Edellä olevan arvioinnin perusteella annetaan seuraavat suositukset: Lähestymistapaa on selkeytettävä, jotta voidaan varmistaa, että epäsuotuisten alueiden tukitoimenpide ja tilatukijärjestelmän mekanismit ja tavoitteet täydentävät toisiaan. Muita epäsuotuisia alueita ja erityisistä luonnonhaitoista kärsiviä alueita koskevia luokitteluperusteita on selkeytettävä EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla puolueettomuuden ja alueiden vertailukelpoisuuden parantamiseksi. Jäsenvaltioille on annettava parempaa ohjeistusta haittojen mittaamisesta tukitoimenpiteen täytäntöönpanon tehostamiseksi ja sen avoimuuden lisäämiseksi. Tukikelpoisuusperusteita on tarkistettava, jotta ne vastaisivat paremmin ensisijaisiksi tunnustettuja ympäristötavoitteita ja aluekohtaisia maanhoidon vaatimuksia. 7

8 Koska tuet vahvistetaan edelleen monesti historiallisten tekijöiden perusteella, tukitasoja on tarkistettava, jotta ne vastaisivat paremmin haittoja, joita niillä pyritään korvaamaan. Maankäyttöä ja maanhoitoa koskevien tietojen keruujärjestelmiä on parannettava, tiedonkeruun tiheyttä on lisättävä ja maatalousmaasta luopumiseen on reagoitava herkemmin. 8