HE 55/2002 vp alueiden kehittämislaiksi

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 43/2002 vp Keskiviikko kello Nimenhuuto Päätösvaltaisuus HE 55/2002 vp alueiden kehittämislaiksi I käsittely Kuultavina: ylijohtaja Veijo Kavonius, sisäasiainministeriö lainsäädäntöneuvos Kari Parkkonen, sisäasiainministeriö professori Mikael Hiden lainsäädäntöneuvos Eija Siitari Vanne, oikeusministeriö professori Kaarlo Tuori professori Olli Mäenpää Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. HE 22/2002 vp Pohjois Atlantin jäävartion taloudellisesta tuesta tehdyn sopimuksen voimassaolon lakkauttamisen hyväksymisestä, ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen liitteen muutosten hyväksymisestä ja sopimusmuutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamista koskevaksi laiksi sekä laiksi merilain 6 luvun muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely Muut asiat Seuraava kokous Seuraava kokous on tiistaina klo

2 Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO 10 HE 55/02 vp alueiden kehittämislaiksi Esityksen perusteluihin sisältyvässä Säätämisjärjestys jaksossa viitataan PL 121 :ssä säädettyyn kuntien itsehallinnon suojaan sekä PL 124 :n säännökseen julkisten hallintotehtävien uskomisesta muille kuin viranomaisille ja Perustuslain 80 :n säännöksiin säädösten antamisvallan uskomisesta lain tason alapuolelle. Lähinnä nämä kysymykset ovatkin ehdotuksessa valtiosäännön kannalta mielenkiintoisia. Yleisesti ottaen ei ehdotuksessa nähdäkseni ole näissä suhteissa aihetta huomautuksiin. Joitakin kommentteja voi kuitenkin olla aihetta esittää. PL 121, 2 :n mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Vaatimus merkitsee paitsi vakiintunutta normia, jonka mukaan kunnille voidaan antaa uusia tehtäviä vain lailla, myös vaatimusta kuntien toimintamuotojen keskeisten asioiden säätämisestä lailla. Viime kuussa seutuyhteistyökokeilusta antamassaan lausunnossa pevl 11/02 vp valiokunta totesi tämän vaatimuksen koskevan esimerkiksi kunnan ylimmän päätösvallan käyttöä, kunnan muun hallinnon järjestämisen perusteita ja kunnan asukkaiden keskeisiä osallistumisoikeuksia. Itsehallinnon periaatteiden mukaisesti oli lailla turvattava myös kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuus. Ko. asiassa valiokunta piti kuitenkin perustuslain kannalta ongelmallisena sitä, että kunnat olisivat perustaessaan seudullisen toimi elimen hoitamaan sille siirrettäviä tehtäviä voineet syrjäyttää sellaisia kuntalain säännöksiä, jotka turvaisivat kunnallisen demokratian keskeisten vaatimusten toteutumista. Tällaisia sivuutettavissa olevia säännöksiä olisivat olleet esim. kuntalain säännökset luottamushenkilöiden vaalikelpoisuudesta, asukkaiden ja palvelujen käyttäjien osallistumis ja vaikutusmahdollisuuksista, asukkaiden aloiteoikeudesta ja kunnan

3 tiedottamisvelvollisuudesta. Valiokunta piti säätämisjärjestyskysymyksenä sitä, että laissa varmistettaisiin mainittujen seikkojen kannalta keskeisten kuntalain säännösten soveltaminen myös seudullisessa toimielimessä. Kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan ulottuvuuksien tarkastelussa valiokunta on eri yhteyksissä ottanut kantaa myös kuntien pakolliseen yhteistoimintaan. Pakollista lakisääteistä yhteistoimintaa ja tehtävien hoitamisen ja siihen liittyvän päätösvallan siirtämistä kunnilta niiden yhteistoimintaa hoitaville elimille ei sinänsä ole pidetty kuntien (niiden asukkaiden) itsehallinnon suojaan soveltumattomana. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt jonkin verran huomiota yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen ja hallinnan tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen niitä hoidettaessa ja toisaalta siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa (esim. pakkokuntayhtymän perussopimuksen muuttamista koskenut pevl 31/96 vp, pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskuntaa koskenut pevl 42/96 vp ja erikoissairaanhoitolain muuttamista koskenut pevl 42/98 vp). Miten laajalti kuntien tehtäviä voidaan lailla siirtää kuntien yhteistoimintaelinten hoidettavaksi, on käytännön valossa jossain määrin avoin kysymys. Viittaukset tehtävien ylikunnalliseen luonteeseen ja hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen näyttäisivät jo tarkoittavan jonkinlaisten laajuusrajojen olemassaoloa. Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskuntaa koskemasta lainsäädännöstä vuonna 1984 antamassaan lausunnossa pevl 11/84 vp valiokunta viittasi myös nimenomaisesti siihen, että esitetyn järjestelyn ei voitu sanoa "supistavan oleellisesti osakaskuntien yleistä toimialaa" ja että tilanne saattaisi muuttua toisenlaiseksi, "jos pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan tehtäviä lisättäisiin siinä määrin tai sillä tavalla, että ne osittaismuutoksista syntyvänä kokonaisuutena olennaisesti vaikuttaisivat jäsenkuntien hallintoon". Valiokunnan mukaan tällöin voitaisiin päätyä järjestelyyn, "joka rikkoisi sitä kuntien itsehallinnon hallitusmuodon mukaisiin perusteisiin kuuluvaa periaatetta, että kuntien päätösvalta kuuluu kuntien jäsenten valitsemille toimielimille." Jos nyt tehtyä ehdotusta tarkastellaan lailla säätämisvaatimukseen ja yhteistoimintajärjestelyihin käytännössä liitettyjen lähtökohtien kannalta, näyttäisi yhtenä ongelmana olevan se, että ehdotettujen järjestelyjen käytännön merkittävyyttä ei ainakaan maallikon ole helppo arvioida. Päätöksenteko koskee suuressa määrin ohjelmia ja suunnitelmia eikä siinä mielessä ehkä olisi muodollisesti oikeudellisesti välittömän oikeudellisen sitovuuden kannalta kovin merkittävää. Ko. päätösten tosiasiallinen

4 merkitys voi ilmeisesti kuitenkin olla huomattava. Arviointia voi yksityiskohdissa hankaloittaa myös esimerkiksi se, että en oikein tiedä mitä kaikkea voi käytännössä merkitä erilaisten ohjelmien yhteensovittaminen, jossa mainitaan esim. sisäasiainministeriön tehtävänä 6 :ssä ja maakunnan yhteistyöryhmän tehtävänä 2 :ssä. Tällaisia epävarmuuksia koskevin varauksin näyttäisi kuitenkin siltä, ettei ehdotetuissa järjestelyissä ole ainakaan selvästi kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan kanssa ristiriitaisia järjestelyjä. Pari yksityiskohtaa haluaisin kuitenkin erikseen mainita. Ainakin 11 :ssä ja 12 :ssä annetaan tehtäviä maakunnan yhteistyöryhmälle. Näihin tehtäviin kuuluu maakuntaohjelman ja 14 :ssä tarkoitettujen erityisohjelmien toteuttamisen ja rahoituksen yhteen sovittaminen ja 11 :ssä tarkoitetun toteuttamissuunnitelman hyväksyminen. Riippuen siitä kuinka merkittäviksi nämä tehtävät käsitetään, muodostuu merkittäväksi myös se, että ko. yhteistoimintaryhmä ei ole mikään ko. lakisääteiseen yhteistyöhän osallistuvien kuntien "oma", siis ko. kuntien päätöksin ja valinnoin muodostettu elin. Rakennerahastokin 17 :n mukaan yhteistyöryhmän asettaa kyllä maakunnan liiton hallitus, mutta sen kokoonpano on sovitettava niin, että siinä ovat "tasapuolisesti osapuolina" maakunnan liitto ja sen jäsenkunnat (ja Lapin maakunnassa saamelaiskäräjät), ohjelmaa rahoittavat valtioni viranomaiset ja muut valtionhallintoon kuuluvat organisaatiot sekä alueen kehittämisen kannalta tärkeimmät työmarkkina ja elinkeinojärjestöt. Myös perustuslakivaliokunta on todennut, että ko. yhteistyöryhmä on "erityislaatuinen valtion ja kunnan viranomaiskoneiston ulkopuolinen toimielin" (pevl 14/99 vp). Yhteistyöryhmälle uskotun toimivallan hyväksyttävyyttä kunnallisen itsehallinnon kannalta ei siten voida nojata siihen, että kyseessä on k o. kuntien yhteinen elin. Toinen pieni yksityiskohta tässä liittyy 6 :ssä tarkoitettuihin sisäasiainministeriön valtuuksiin, lähinnä siihen. mitä sisältää tai voi sisältää se, että ministeriö "vastaa tämän lain mukaisten ohjelmien toimeenpanon yhteensovittamisesta. Voi olla, että tämä tehtävä on käytännössä varsin vähämerkityksinen. Säännöksen sanamuoto ei kuitenkaan sulje pois sitä mahdollisuutta, että viranomainen, joka sovittaa yhteen juuri ohjelmien toimeenpanon, käyttää merkittävää valtaa. Tämän vallan merkityksestä riippuu, miten tämä valta ja siihen sisältyvä harkinnanvaraisuus sopii yhteen sen kanssa, että kunnan toiminnallisen vapauden ja taloudellisen aseman kannalta merkittävät asiat pitää osoittaa laissa.

5 Perustuslain 124 :n ja siinä tarkoitetun julkisten tehtävien delegointimahdollisuuksien osalta pidän tarpeellisena erikseen viitata vain 1 maakunnan yhteistyöryhmän asemaan ja siihen mitä perustuslakivaliokunta lausunnossaan pevl 14/99 vp lausui tehtävien uskomisesta ko. elimelle. Eräisiin muihinkin yksityiskohtiin saattaa liittyä PL 121 :n ja P L 124 :n kannalta kiinnostavia piirteitä. Ehdotuksen 16 :n mukaan voidaan laatia ohjelmasopimuksia laissa tarkoitettujen ohjelmien toteuttamiseksi. Ohjelmasopimus laaditaan "yhteistyössä" ko. kuntien, valtion viranomaisten; ja alueen kehittämiseen osallistuvien oikeushenkilöiden kanssa. Sananvalinnat eivät ehkä ole tässä niin tärkeitä. Silti on mielestäni syytä todeta, että säännöksen sanamuoto ei selvästi osoita, että kyseessä on sopimus, jota ei synny, jos eivät kaikki ko. kunnat sopimukseen suostu. Tältä kannalta on myös hieman ongelmallista, että säännöksen 2 momentissa annetaan valtioneuvostolle valta antaa asetuksella tarkempia" säännöksiä mm. "ohjelmasopimusta laadittaessa noudatettavasta menettelystä. Avoimeksi jää, mitä kaikkea voidaan tässä sisällyttää menettelyn säätelyyn, kun säännös itsessään ei sano menettelystä oikeastaan mitään. Vaikuttaa myös siltä, että siinä puhutaan mm. ohjelmien "yhteensovittamista varten asetettavista yhteistyöryhmistä. Kun säännös on yhteistyöryhmän tehtävien osalta väljä, muodostuu väljäksi myös 2 momentissa tarkoitettu valtioneuvoston valta antaa asetuksella "tarkempia" säännöksiä mm. yhteistyöryhmän tehtävistä. Valtiosääntöyhteyksien ulkopuolella voisi vielä lyhyesti viitata ehdotuksen 33 :ään, joka koskee sisäasiainministeriön velvollisuutta takaisinperintään. Velvoite on ehkä kirjoitettu tarpeettoman tiukaksi sikäli, että säännöksen mukaan takaisinperintään on velvollisuus mm. silloin kun aluekehittämisviranomainen "on rikkonut varojen käyttämistä koskevia säännöksiä", siis aivan riippumatta siitä, kuinka lievästä rikkomisesta ehkä on kysymys.

6 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä alueiden kehittämislaiksi (HE 55/2002 vp). Perustuslain 121 :n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Säännös koskee myös kuntayhtymille annettavia tehtäviä (ks. PeVL 14/1999 vp). Onkin asianmukaista, että maakunnan liittojen tehtävistä maakuntaohjelmien laatimisessa ja hyväksymisessä sekä rahoituksen myöntämisessä säädetään lailla. Tehtävillä ei ole sellaisia vaikutuksia kuntien tai kuntayhtymien talouteen, jotka edellyttäisivät huomion kiinnittämistä kunnallista itsehallintoa turvaavaan rahoitusperiaatteeseen (ks. siitä HE 309/1993 vp, s. 26, ja PeVM 25/1994 vp, s. 3). Lakiehdotuksen 12 :n mukaan maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelman hyväksyy maakunnan yhteistyöryhmä, josta säädetään rakennerahasto ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain (1353/1999) :ssä. Kuten perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan 14/1999 vp, yhteistyöryhmä ei ole valtion eikä kuntien tai kuntayhtymien viranomainen, vaan sille annettavia tehtäviä on arvioitava valtiosääntöoikeudellisesti perustuslain 124 :n kannalta. Tämä perustuslainkohta edellyttää, että tehtävien antamisesta muulle kuin viranomaiselle säädetään lailla, kuten nyt ehdotetaankin. Perustuslakivaliokunta katsoi mainitsemassani lausunnossa, että hallituksen esittämä lakiehdotus oli puutteellinen yhteistyöryhmässä noudatettavan menettelyn ja oikeusturvaseikkojen osalta. Lakiehdotusta täydennettiinkin muun muassa siten, että rakennerahastolain mukaan yhteistyöryhmään päätöksenteosta ja hallintomenettelystä on soveltuvin osin voimassa mitä kuntalain 50 ja :ssä säädetään ja että muilta osin yhteistyöryhmän hallintomenettelyyn sovelletaan

7 1 / hallintomenettelylakia. Rakennerahasto lain 18.1 :ssä on puolestaan säännös siitä, että yhteistyöryhmän ja sen asettamien jaostojen jäsenet hoitavat tehtäviään virkavastuulla. Rakennerahasto lain oikeusturvaa ia hyvää hallintoa koskevia säännöksiä sovelletaan myös yhteistyöryhmän käsitellessä nyt ehdotetun aluekehityslain mukaisia asioita. Lakiehdotukseen on lisäksi otettu muutoksenhakua koskeva säännös (39 ), jonka mukaan "maakunnan yhteistyöryhmän tämän lain nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallintooikeuteen siten kuin muutoksenhausta kuntayhtymän päätökseen kuntalaissa säädetään". Tämän säännöksen merkitys jää kuitenkin epäselväksi. Toteuttamisohjelmilla ei ilmeisesti ole ylipäätään välittömiä oikeudellisia vaikutuksia, puhumattakaan sellaisista yksityisiä asianosaisia koskevista vaikutuksista, joita hallintopäätösten valituskelpoisuus hallintolainkäyttölain mukaan vaatii. Kunnan jäsenyyteen perustuva valitusoikeus kuntalaissa mainituilla perusteilla ei myöskään tule kysymykseen. Näin oi en näyttäisi siltä, että yhteistyöryhmä ei tekisi valituskelpoisia päätöksiä. Lakiehdotuksen mukaisilla ohjelmilla ja suunnitelmilla ei ole sellaisia oikeudellisia vakuutuksia, että niitä koskevaa toimivaltaa tulisi arvioida lainsäädäntövallan delegoimista koskevan perustuslain 80 :n kannalta. Tällaista arviointia sen sijaan edellyttävät ehdotetut säännökset valtioneuvoston asetuksenantovallasta. Valtioneuvostolle ehdotetaan asetuksenantovaltaa ensinnäkin ohjelmien ja suunnitelmien laadinnassa noudatettavaa menettelyä ja aikataulua koskevissa kysymyksissä. Näiltä osin asetuksilla ei olisi yksityisiä subjekteja koskevia oikeudellisia vaikutuksia, enkä pidä niitä koskevia säännösehdotuksia valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisina. Lakiehdotuksen 4 lukuun sisältyy valtuutussäännöksiä, jotka oikeuttavat valtioneuvoston antamaan yksityisille myönnettävää tukea koskevia säännöksiä. Valtuutussäännökset ovat sopusoinnussa sen perustuslain 80 :n 1 momentin valtuutuksen kanssa, jonka mukaan yksityisen oikeusaseman perusteista on säädettävä lailla. Valtuutussäännöksiä voidaan perustuslain tasolla perustella myös valtioneuvostolle kuuluvalla talousarvion toimeenpanovallalla. Lakiehdotuksen 38 :ään sisältyy aluejakoja koskevia valtuutussäännöksiä. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin kehitysalueen määräämisen sekä niiden tukialueisiin jakamisen perusteista. Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin 3 momentin nojalla myös perusteista, joilla "maaseudun kehittämistä koskevien tukitoimenpiteiden kohdentamista ja porrastamista varten voidaan määrätä myös muita kuin kehitysalueita". Aluejaoilla on oikeudellista vaikutusta kuntien valtiota saamaan taloudelliseen tukeen.

8 Perustuslain 121 :n on säännöksiä kuntien asemaan liittyvistä seikoista, joista on säädettävä lailla, ja lisäksi 122 :n 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla. Perustuslaista ei välittömästi ilmene, että käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen 38 :n tarkoittamien aluejakojen perusteista olisi säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on kuitenkin lähdetty siitä, että perustuslain nimenomaiset säännökset ilmentävät yleisempää kunnallista itsehallintoa suojaavaa periaatetta, jonka mukaan kuntien aseman kannalta keskeiset säännökset on annettava lain tasolla. Tältä kannalta 38 :n valtuutussäännöksiä on pidettävä liian väljinä: aluejakojen perusteista olisi otettava lakiin täsmällisemmät säännökset. Lakiehdotuksen 10 :n 1 momentin mukaan Lapin maakunnassa maakuntaohjelmaan sisältyy saamelaiskulttuuria koskeva osa. Näiltä osin ehdotus vastaa perustuslain 17 :n 3 momentin säännöstä saamelaisten oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten asemaa turvaa lisäksi perustuslain 121 :n 4 momentin säännös, jonka mukaan "saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään". Käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen perustelujen (s. 43) tarkoituksena on, että kielellistä ja kulttuurista itsehallintoa toteuttavat saamelaiskäräjät huolehtisivat saamelaiskulttuuria koskevan osan valmistelusta. Selostamani perustuslain säännökset puoltavat kantaa, jonka mukaan saamelaiskäräjien asemasta tulisi säätää lain tasolla. Porthaniassa Kaarlo Tuori

9 Olli Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys alueiden kehittämislaiksi (HE 55/2001 vp) Maakunnan yhteistyöryhmä Arvioidessaan rakennerahastolain 17 :ää koskevaa hallituksen esitystä (HE 140/1J999 vp) hallitusmuodon kriteerien kannalta, perustuslakivaliokunta piti "tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä, että hyvän hallinnon ja oikeusturvan takeista säädetään ehdotettua olennaisesti täsmällisemmin." (PeVL 14/1999 vp). Tämän mukaisesti eduskunta täydensi hallintovaliokunnan (HaVM 9/1999 vp) ehdottamalla tavalla rakennerahastolain 20 :n 1 momenttia siten, että momentin loppuun lisättiin virke, jonka mukaan muilta osin maakunnan yhteistyöryhmän hallintomenettelyyn sovelletaan hallintomenettelylakia (598J1982). Samalla valiokunta katsoi, että laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) tulee sovellettavaksi yhteistyöryhmään mainitun lain 4 :n 1 momentin 8 kohdan nojalla. Maakunnan yhteistyöryhmää koskevaa sääntelyä on nyt aiheellista arvioida perustuslain 124 :n nimenomaisten kriteerien kannalta, koska yhteistyöryhmän tehtävät ovat epäilemättä pääosin mainitun säännöksen tarkoittamia julkisia hallintotehtäviä. Niihin ei kuitenkaan sisälly merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä. Maakunnan yhteistyöryhmälle annettavien tehtävien hoitamista maakunnan yhteistyöryhmän toimesta voitaneen pitää perustuslain 124 :n edellyttämällä tavalla tarkoituksenmukaisena, vaikka hallituksen esitykseen ei sisällykään riittävää selvitystä tällaiseen arviointiin. Tarkoituksenmukaisuuteen viittaa osaltaan suhteellisen pitkäaikaisen käytännön perusteella vakiintunut ja pääosin ongelmaton toiminta. Myös edellä perustuslakivaliokunnan lausunnossa mainitut näkökohdat hyvästä hallinnosta ja oikeusturvasta ovat edelleen relevantteja tässä tarkastelussa. Voimassaolevan rakennerahastolain 20 :n 1 momentin mukaan maakunnan yhteistyöryhmä noudattaa toiminnassaan hallintomenettelylakia. Julkisuuslakia siihen sovelletaan suoraan julkisuuslain 4 :n 1 momentin 8 kohdan soveltamisalasäännöksen nojalla. Oikeusturva on järjestetty asianmukaisesti erityissäännöksellä lakiehdotuksen 40 :n 2 momentissa. Yhteistyöryhmän jäsenet toimivat virkavastuussa rakennerahastolain 18 :n 1 momentin mukaisesti.

10 Hallintotehtävien antamiseen (edelleen) maakunnan yhteistyöryhmälle ehdotetulla tavalla ei nämä seikat huomioon ottaen ole huomauttamista perustuslain 124 :n vaatimusten kannalta. Yhteistyöryhmät Lakiehdotuksen 17 :n mukaan tässä laissa tarkoitettujen erityisohjelmien valmistelua, yhteensovittamista ja arviointia varten voidaan asettaa yhteistyöryhmiä. Yhteistyöryhmiin kuuluisi ministeriöiden edustusta sekä edustusta "sellaisista oikeushenkilöistä, joilla on huomattava merkitys alueiden kehittämisessä". Säännös lienee ymmärrettävä niin, että yhteistyöryhmän asettaa valtioneuvosto samalla, kun se määrää ryhmän jäsenet. Yhteistyöryhmää voitaneen erityisesti asettamistapansa perusteella pitää valtion toimielimiä, vaikka siihen kuuluu myös yksityisten oikeushenkilöiden edustuspa. Valtion toimielimenä yhteistyöryhmä on viranomainen, jonka toiminnassa on noudatettava valtion viranomaisia yleensä koskevia säännöksiä, kuten hallintomenettely, julkisuus ja kielilakia. Yhteistyöryhmän jäsenet toimivat tämän vuoksi myös virkavastuulla. Näin Ymmärrettynä ja sovellettuna ryhmän toiminta täyttää perustuslain 21 :n 2 momentissa edellytetyt hyvän hallinnon takeet. Jos kuitenkin katsotaan, että vielä valtioneuvoston asettamistoimivalta ei tee yhteistyöryhmästä valtion viranomaista, mainitut hyvän hallinnon takeet tulisi toteuttaa viittaussäännöksellä. Yhteistyöryhmän päätöksistä ei olisi muutoksenhakumahdollisuutta. Tämä johtuu lakiehdotuksen 40 :n säännöksistä, joissa muutoksenhakuoikeudesta ei ole säädetty, sekä siitä] että valitusviranomaista ei o e nimenomaisesti määritelty, mitä hallintolainkäyttölain 10 edellyttäisi. Yhteistyöryhmällä ei toisaalta ainakaan ehdotetun 17 :n sisältämän säännöksen mukaan olisi toimivaltaa tehdä valituskelpoisia hallintopäätöksiä, vaan ryhmä olisi ensisijaisesti hallinnollisesti koordinoiva elin. Näin ollen säännönmukaisen muutoksenhakumahdollisuuden puuttumista ei voida pitää ongelmallisena perustuslain 21 :n 1 ja 2 momentissa edellytetyn) oikeusturvan saatavuuden kannalta. Maakunnan liiton asema Aluekehittämisviranomaisena toimii 4 :n 2 momentin mukaan "maakunnan liitto, jossa alueen kuntien on oltava jäsenenä", jäännöksellä ei perustelujen mukaan ole tarkoitus muuttaa nykyistä oikeustilaa. Tarkoituksena ei siten liene määritellä maakunnan liittoa esimerkiksi itsenäiseksi aluetason Viranomaiseksi tai mahdollistaa sitä, että maakunnan liitto voisi toimia tällaisena aluetason viranomaisena. Voimassaolevaan lakiin (L alueiden kehittämisestä 2 :n 1 mom.) sisältyy nimenomainen säännös siitä, että maakunnan liitto on statukseltaan kuntainyhtymä. Tällaista säännöstä ei kuitenkaan sisälly ehdotettavaan lakiin. Pelkästään alueellista jaotusta määrittelevä maakuntajakolaki ei myöskään määrittele maakunnan hallinnollista asemaa. Kuntalain 86 a :kään ei sekään määrittele

11 maakunnan liittoa kuntayhtymäksi, vaikka kyseinen kuntien yhteistoimintaa koskevaan kuntalain lukuun. säännös sisältyykin Esitetyistä syistä maakunnan liiton status ja hallinnollinen asema ovat ehdotetun 4 :n 2 momentin mukaan nyt jonkin verran epäselviä ja epäselvyys voi kasvaa tulevaisuudessa. Olettamana voidaan tosin pitää, että laissa nimenomaisesti viranomaiseksi määritelty toimielin kuuluu valtion tai kunnan viranomaisorganisaatioon, valtion tai kunnan epäitsenäisenä orgaanina. Kuntalain 86 a samoin hcum erityinen muutoksenhakusäännös lakiehdotuksen 40 :n 1 momentissa ylittäisivät niin ikään epäsuorasti siihen, että maakunnan liitto kuuluisi kunnallisiin viranomaisiin. Kunnille ei kuitenkaan perustuslain 121 :n säännökset huomioon ottaen voitane ilman erityisen vahvoja perusteita lailla asettaa jäsenyysvelvoitetta muuhun julkisyhteisöön kuin kuntayhtymään. Sen sijaan pakkokuntayhtymistä tai niitä vastaavista yhteistoimintaelimistä on säädetty tavallisella lailla jo usean vuosikymmenen ajan (PeVL 32/2001 vp). Näistä syistä ehdotettuun säännökseen olisi selvyyden vuoksi perusteltua lisätä maininta siitä, että maakunnan liitto voi (edelleen) toimia vain kuntayhtymänä Kunnallinen itsehallinto Sikäli kuin maakunnan liitto voi (edelleen) olla vain kuntayhtymä, se kuuluu kunnallisen itsehallinnon suojan piiriin (PeVL 14/1999). Myös kuntayhtymiä koskee tällöin perustuslain 121 :n edellytys, jonka mukaan niille annettavista tehtävistä on säädettävä lailla. Tältä osin lakiehdotus täyttää perustuslain vaatimukset. Ohjelmasopimus Lakiehdotuksen 16 :n mukaan maakuntaohjelman (10 ) ja erityisohjelmien (14 ) "toteuttamiseksi voidaan laatia ohjelmasopimuksia", joissa voidaan sopia "ohjelmaan sisältyvien toimenpiteiden ja hankkeiden toteuttamisesta". Tällaiset sopimukset eivät kuitenkaan voi määritellä aluekehitysviranomaisille yksityisiin kohdistuvaa julkista valtaa sisältävää toimivaltaa ohjelmia toimeenpantaessa (ks. myös PeVL 1 1/2002 vp; PeVL 11/1994 vp). Ohjelmaa toteuttavien viranomaisten toimivalta ei näin ollen myöskään voi perustua ohjelmasopimuksiin, vaan se on määriteltävä erikseen laissa, mitä myös perustuslain 2 :n 3 momentti edellyttää. Näin ymmärrettynä ohjelmasopimukset eivät ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisia.