Suomen Motoristit ry:n lausunto lainsäädäntöhankkeeseen LVM069:00/2011, Ajoneuvonorminannon siirto Liikenteen turvallisuusvirasto Trafille

Transkriptio

1 1(7) Liikenne- ja viestintäministeriölle, Suomen Motoristit ry:n lausunto lainsäädäntöhankkeeseen LVM069:00/2011, Ajoneuvonorminannon siirto Liikenteen turvallisuusvirasto Trafille Johdanto Kiitämme kohteliaimmin tilaisuudesta tulla kuulluksi otsikon lainsäädäntöhankkeessa. Esitämme lausuntonamme seuraavaa. Säädöshankkeen tarkoituksena on siirtää L-luokan ajoneuvoja koskeva valtuus teknisten normien antamiseen Liikenteen turvallisuusvirastolle. Ajoneuvoteknisillä normeilla on keskeinen merkitys L-luokan ajoneuvojen käyttäjille. Ajoneuvoja koskevista teknisistä vaatimuksista säädetään tyyppihyväksyttyjen ja piensarjatyyppihyväksyttyjen ajoneuvojen osalta EU:n tasolla. Tyyppihyväksyttyjen ja piensarjatyyppihyväksyttyjen ajoneuvojen osalta kansallista liikkumavaraa on melko vähän. Tältä osin tekninen norminanto on sisällöllisesti lähinnä direktiivien implementointia. Jatkossa, kun EU:n uusi L-luokan ajoneuvoja koskeva puiteasetus ja siihen liittyvät delegoidut komission asetukset tulevat voimaan, EU-tasoinen tyyppi- ja piensarjatyyppihyväksyttyjen L-luokan ajoneuvojen teknisiä vaatimuksia sääntelevä lainsäädäntö ei edellytä erillistä kansallista täytäntöönpanoa. Sen sijaan muiden kuin tyyppihyväksyttyjen ja piensarjatyyppihyväksyttyjen ajoneuvojen teknisten vaatimusten osalta EU-lainsäädäntö jättää runsaasti kansallista liikkumavaraa. L-luokan ajoneuvojen käyttäjien kannalta on tärkeää, että tätä liikkumavaraa myös kansallisesti käytetään siten, että L-luokan ajoneuvojen käyttäjien erilaiset tarpeet tulevat kattavasti huomioon otetuiksi. Perustuslain 80.2 :n mukaan viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä vaatimusta soveltamisalan täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta on yleisesti korostettu. Suomen Motoristit ry pitää lähtökohtaisesti kannatettavana säädöshankkeen taustalla olevaa ajatusta siitä, että ajoneuvojen teknisiä vaatimuksia koskevaa osaamista ja siihen liittyvää norminantovaltaa pyritään keskittämään. Toisaalta ajoneuvoteknisten normien antaminen Liikenteen turvallisuusviraston toimesta voi parhaimmillaan tuoda lisää asiantuntemusta ja joustavuutta norminantoprosessiin ja myös nopeuttaa sitä. Lainsäädäntöesitykseen sisältyy kuitenkin eräitä asioita, joihin Suomen Motoristit ry haluaa kiinnittää huomiota. Ensinnäkin säädösehdotus jättää L-luokan ajoneuvoja koskevan kansallisen liikkumavaran käyttöön liittyvän päätösvallan Liikenteen turvallisuusvi-

2 2(7) rastolle. Kysymys siitä, halutaanko kansallista liikkumavaraa ylipäätään käyttää, ei ole luonteeltaan yksinomaan tekninen, vaan tämäntyyppinen sääntely edellyttäisi asialliselta luonteeltaan norminantovallan delegoinnin puitteiden säätämistä lain tasolla. Lisäksi Liikenteen turvallisuusvirastoa olisi valtuutussäännöksissä ohjeistettava siitä, millä tavoin harkintavaltaa säädösten antamisessa on käytettävä. Näin ollen säädösehdotus esitetyssä muodossaan näyttäytyy perustuslain 80.2 :n valossa ongelmalliselta. Toiseksi säädösvallan delegoiminen Liikenteen turvallisuusvirastolle ei sellaisenaan automaattisesti johda säädösvalmistelun nykyistä parempaan osaamiseen ja asiantuntemukseen. Hyvä lainsäädäntötapa edellyttää muun ohella, että säädösvalmistelussa käytetään prosessin alusta alkaen mahdollisimman laaja-alaista asiantuntemusta, mikä käytännössä merkitsee mm. sidosryhmien, erityisesti ajoneuvojen käyttäjien mukaan ottamista säädösvalmisteluun. Liikenne- ja viestintäministeriön säädösvalmistelussa sidosryhmien asiantuntemusta on hyödynnetty melko laajalti ja monissa asioissa vieläpä proaktiivisesti siten, että sidosryhmät ovat saaneet tilaisuuden osallistua säädösvalmisteluun prosessin alusta alkaen. Suomen Motoristit ry:n näkemyksen mukaan sellainen lainsäädäntö, jonka valmistelussa sidosryhmien asiantuntemusta on hyödynnetty prosessin alusta alkaen, on myös käytännössä osoittautunut laadullisesti parhaimmaksi. Esimerkkinä mainittakoon ajoneuvojen prosenttisääntelyä koskeva asetusmuutos vuonna 2007, jonka sisällöstä ei muuttuneilta osin ole Suomen Motoristit ry:n tietoon tullut ongelmatapauksia. Sen sijaan Liikenteen turvallisuusviraston toiminnassa tämäntyyppistä menettelyä ei ole toistaiseksi merkittävässä määrin noudatettu. Esimerkkinä mainittakoon L-luokan ajoneuvojen korjaamista ja muuttamista koskevan asetuksen tulkintaohje, jolla käytännössä on laajaa normatiivista merkitystä katsastusviranomaisia velvoittavana ohjeena, mutta jonka valmistelussa sidosryhmien näkemyksiä ei millään tavoin edes kysytty. Ajoneuvoteknisten normien valmistelussa tekninen osaaminen ja ammattitaito ovat välttämättömiä, mutta eivät yksinään riittäviä edellytyksiä hyvän lainsäädännön aikaansaamiseksi. Hyvä ajoneuvolainsäädäntö edellyttää myös esimerkiksi liikenneturvallisuutta koskevan tilastollisen tiedon hyödyntämistä, teknisten normien riittävän tarkkaa hyöty/kustannusanalyysia ja suhteuttamista tavoitteisiinsa, sekä erityyppistä tarkoituksenmukaisuusharkintaa, jossa otetaan huomioon esimerkiksi ajoneuvojen valmistustapa, käyttötarkoitus, käytettävissä olevat resurssit ja infrastruktuuri, olemassa oleva kansainvälinen vertailutieto jne. Toisin sanoen ajoneuvoteknisen norminannon sisältöä eivät hyvän lainvalmistelun näkökulmasta saa sanella vain teknisluontoiset kysymykset, vaan näkökulman tulee olla huomattavasti laajempi. Käsillä olevan säädösehdotuksen yhteensopivuutta perustuslain 80.2 :n kanssa sekä hyvää lainsäädäntötapaa koskevien oppien kanssa tulisi näin ollen parantaa säätämällä tarkemmin yhtäältä delegoidun norminantovallan käytön tavoitteista ja toisaalta itse norminantoprosessia koskevista vaatimuksista. Kansallinen liikkumavara moottoripyörien teknisissä vaatimuksissa Puiteasetuksen soveltamisala Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 168/2013 kaksi- ja kolmipyöräisten ajoneuvojen ja nelipyörien hyväksynnästä ja markkinavalvonnasta (jäljempänä puiteasetus ) säädetään puitteet L-luokan ajoneuvojen teknisille vaatimuksille. Tyyppi-

3 3(7) hyväksynnässä ja soveltuvin osin piensarjatyyppihyväksynnässä sovellettavista vaatimuksista säädetään puiteasetuksen nojalla annettavissa komission delegoiduissa asetuksissa yksityiskohtaisesti. Sen sijaan muiden kuin tyyppi- ja piensarjatyyppihyväksyttyjen L-luokan ajoneuvojen, asetuksen terminologiassa yksittäisten ajoneuvojen, osalta asetuksen 1 luvun 1 artiklan soveltamisalasäännöksessä todetaan, että asetusta ei sovelleta yksittäisten ajoneuvojen hyväksyntään. Yksittäishyväksyntöjä myöntävien jäsenvaltioiden on puiteasetuksen nojalla hyväksyttävä myös yksittäishyväksynnässä ajoneuvojen, järjestelmien, komponenttien ja erillisten teknisten yksiköiden tyyppihyväksynnät, jotka on myönnetty puiteasetuksen nojalla. Muilta osin puiteasetuksessa on jätetty yksittäiset ajoneuvot ja niitä koskevat tekniset hyväksyntävaatimukset kokonaisuudessaan kansallisessa lainsäädännössä säädettäviksi rajoittamatta vaatimusten sisältöä millään tavoin. Yksittäin hyväksyttävät ajoneuvoryhmät Yksittäin hyväksyttäviä ajoneuvoja ovat negatiivisesti määritellen kaikki muut paitsi tyyppihyväksytyt ja piensarjatyyppihyväksytyt ajoneuvot. Positiivisesti määriteltynä suurin osa yksittäin hyväksyttävistä ajoneuvoista voidaan luokitella kolmeen ryhmään, joita ovat 1) kolmansien maiden säännösten mukaan hyväksytyt yksittäin maahan tuodut sarjavalmisteiset ajoneuvot, sekä 2) yksittäiskappaleina valmistetut ajoneuvot. Puiteasetuksen terminologiassa yksittäin hyväksyttäviin ajoneuvoihin kuuluvat myös 3) tyyppi- tai piensarjatyyppihyväksytyt ajoneuvot, joiden rakennetta muutetaan siten, että tyyppi- tai piensarjatyyppihyväksynnässä sovellettavat direktiiveissä tai jatkossa komission delegoiduissa asetuksissa säädetyt vaatimukset eivät enää täyty. Puiteasetuksen tarjoaman kansallisen liikkumavaran käytön näkökulmasta yllä mainitut ajoneuvoryhmät ovat käytännössä merkittävimpiä, joten jatkossa esitys painottuu niihin. Kansallisen liikkumavaran käyttöä koskevat kannanotot Puiteasetusta valmisteltaessa eduskunnan liikennevaliokunta korosti lausunnossaan LiVL 16/2010 vp., että puiteasetuksen toteuttamisesta ei saa aiheutua kohtuuttoman raskaita hallinnollisia menettelyjä ja tästä aiheutuvia kustannuksia, erityisesti ottaen huomioon sellaisten pienten maiden aseman, joissa hyväksyttävien ajoneuvojen lukumäärä on suhteellisen vähäinen. Valiokunta piti tärkeänä, että pienten sarjojen ja yksittäisten ajoneuvojen kansallista hyväksyntää koskevat menettelyt säilytetään vaihtoehtona EU-tyyppihyväksynnälle. Samansisältöisesti myös valtioneuvoston kirjelmässä eduskunnalle U 48/2010 vp. pidettiin tärkeänä, että EY-tyyppihyväksynnälle säilytetään vaihtoehtona pientä sarjaa ja yksittäisen ajoneuvon hyväksyntää koskevat menettelyt.

4 4(7) Edellä mainittujen asiakirjojen sisällöstä tiivistäen Suomen kanta puiteasetuksen valmistelussa oli, että asetukseen on sisällytettävä kansallista liikkumavaraa. Yksittäin hyväksyttävien ajoneuvojen jäätyä lopullisen puiteasetuksen soveltamisalan ulkopuolelle voidaan esittää, että Suomen kanta otettiin asetuksen valmistelussa huomioon hyvin. Sillä seikalla, että puiteasetus sinänsä tarjoaa kansallista liikkumavaraa, ei kuitenkaan ole itsenäistä merkitystä, ellei liikkumavaraa kansallisella tasolla myös tosiasiassa käytetä ja anneta yksityiskohtaisia sääntöjä yksittäin hyväksyttävien ajoneuvojen teknisistä vaatimuksista ajoneuvoryhmittäin tarkoituksenmukaisesti määritellyllä vaatimustasolla. On ilmeistä, että myös eduskunnan tahtona on ollut kansallisen liikkumavaran tosiasiallinen käyttäminen. Kansallista liikkumavaraa käytettäessä olennaista on, että muihin kuin tyyppihyväksyttyihin tai piensarjatyyppihyväksyttyihin ajoneuvoihin sovellettavat kansallisesti säädetyt tekniset vaatimukset ovat laadultaan sellaisia, että ne palvelevat ajoneuvojen käyttäjiä. Jos vaatimustaso itsessään on niin vaativa, että esimerkiksi kolmansien maiden teknisten vaatimusten mukaan valmistettu ajoneuvo ei niitä täytä ilman mittavia muutostoimenpiteitä, sääntely ei palvele kohderyhmäänsä millään tavoin ja jää niin sanotusti kuolleeksi kirjaimeksi. Samoin, jos vaatimustenmukaisuuden osoittamiseksi tarvittavia palveluja ei ole saatavilla, ei erikseen säädetyistä kansallisista vaatimuksista ole käytännössä hyötyä, koska ajoneuvojen käyttäjillä ei ole vaatimustenmukaisuuden osoittamiseen realistisia mahdollisuuksia. Jos yksittäin hyväksyttyjen ajoneuvojen tekniset vaatimukset ovat nykyiseen tapaan joidenkin vaatimusten osoittamistapoja lukuun ottamatta käytännössä samat kuin tyyppihyväksynnässä sovellettavat vaatimukset, ei kansallista liikkumavaraa faktisesti käytetä lainkaan. Esitys ajoneuvolain muuttamiseksi Ehdotuksessa hallituksen esitykseksi ajoneuvolain muuttamisesta esitetään norminantovallan delegointia valtioneuvoston tai liikenne- ja viestintäministeriön asetustasolle, tai Liikenteen turvallisuusviraston määräysten tasolle (27 ja 27 a ). Teknisten vaatimusten delegoidun säätämisen yksittäin maahantuotuja ja yksittäin valmistettuja L-luokan ajoneuvoja koskeva perussäännös sisältyy esityksen 27 :ään, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarvittaessa turvallisuutta koskevista muun ajoneuvon kuin auton ja sen perävaunun liikennekäyttöön hyväksymisen edellytyksenä olevista, hyväksyntää edellyttävistä osista ja ominaisuuksista sekä muista vastaavista hyväksynnän kohteista. L-luokan ajoneuvojen osalta Liikenteen turvallisuusviraston määräystenantovaltuus sovellettavista teknisistä vaatimuksista sisältyy esityksen 27 a :n 2 momenttiin, jonka mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto antaa lisäksi tarvittaessa tarkemmat tekniset määräykset: 1) muun ajoneuvon kuin auton ja sen perävaunun rakennetta ja ominaisuuksia koskevista vaatimuksista; 2) muun ajoneuvon kuin auton ja sen perävaunun valmistenumeroa ja valmistajan kilpeä koskevista vaatimuksista; 3) muun ajoneuvon kuin auton ja sen perävaunun järjestelmiä, osia, erillisiä teknisiä yksiköitä ja varusteita koskevista vaatimuksista.

5 5(7) Ehdotetuissa ajoneuvolain 27 ja 27 a :ssä kummassakaan ei velvoiteta käyttämään puiteasetuksen jättämää kansallista liikkumavaraa L-luokan ajoneuvoihin sovellettavissa teknisissä vaatimuksissa. Vaatimuksista on esityksen mukaan säädettävä asetuksella tai Liikenteen turvallisuusviraston määräyksin tarvittaessa. Kuten yllä on esitetty, kysymys liikkumavaran käytöstä ei ole yksinomaan tekninen kysymys, vaan sisällöllisen merkityksensä puolesta asiasta tulisi säätää vähintään puitteet lain tasolla. Toisaalta ilmaisu tarvittaessa ei ole omiaan toteuttamaan perustuslain 80.2 :ssä edellytettyä delegoinnin täsmällisyysvaatimusta. Näin ollen esitys näyttäytyy tältä osin perustuslain 80.2 :n näkökulmasta alttiina arvostelulle. Suomen Motoristit ry ehdottaa esitystä muutettavan siten, että kansallisen liikkumavaran käytöstä velvoitetaan antamaan tarvittavat tarkemmat säädökset ja/tai määräykset. Jotta perustuslain 80.2 :n edellyttämät delegoidun norminantovallan tarkkarajaisuutta ja täsmällisyyttä koskevat edellytykset täyttyisivät, olisi kansallisen liikkumavaran käytöstä säädettävä lisäksi tarkemmin, millaisia ajoneuvoryhmiä se koskee. Suomen Motoristit ry:n käsityksen mukaan tämä olisi tarkoituksenmukaisinta tehdä viittaamalla esityksessä nykyisen lainsäädännön terminologiaa mukaillen yksittäin maahantuotuihin ja yksittäin valmistettuihin ajoneuvoihin. Perustuslain 80.2 :n edellyttämä delegoidun norminantovallan tarkkarajaisuus edellyttää lisäksi, että laissa säädetään sisällölliset puitteet sille, millaisia asioita ja tavoitteita delegoidun lainsäädäntövallan käyttämisessä on otettava huomioon. Tätä vaatimusta palvelee jossain määrin ehdotettu ajoneuvolain 27 a :n 3 momentin säännös, jonka mukaan teknisiä vaatimuksia koskevia määräyksiä antaessaan Liikenteen turvallisuusviraston on otettava huomioon yleiset kansainväliset vaatimukset sekä varmistettava liikenneturvallisuuden, terveyden ja ympäristönsuojelun riittävä taso. Silmällä pitäen kansallisen liikkumavaran käyttöä koskevia eduskunnan kannanottoja sekä L-luokan ajoneuvojen käyttäjien tarpeita esityksessä mainitut tavoitteet eivät Suomen Motoristit ry:n käsityksen mukaan riitä turvaamaan kansallisen liikkumavaran käyttöä siinä merkityksessä kuin eduskunta on sitä edellyttänyt ja siinä laajuudessa kuin käyttäjien tarve edellyttää. Esitämme, että mainittua delegoidun säädösvallan käytön tavoitteita ilmentävää säännöstä laajennettaisiin sisällöllisesti siten, että Liikenteen turvallisuusviraston olisi teknisiä vaatimuksia koskevia määräyksiä antaessaan otettava huomioon esityksessä mainittujen seikkojen lisäksi ainakin ajoneuvon valmistustapa ja käyttötarkoitus, vaatimusten täyttämiseksi käytettävissä olevat taloudelliset ja muut resurssit sekä vaatimustenmukaisuuden osoittamiseksi käytettävissä olevien testauspalvelujen saatavuus. Ehdotuksessa ajoneuvolain 7 :ksi esitetään eräitä täsmennyksiä rakenteeltaan muutettujen ajoneuvojen teknisten vaatimusten viitekehykseen. Suomen Motoristit ry:n käsityksen mukaan säännös ei merkitse heikennystä nykytilaan nähden. Positiivisena asiana mainittakoon se, että ehdotetussa muotoilussa viitataan nykyistä täsmällisemmin ajoneuvon ensimmäisen käyttöönoton ajankohtana voimassa olleisiin vaatimuksiin. Ajoneuvon ensimmäisen käyttöönoton ajankohdan vaatimustason soveltaminen on keskeinen osa ajoneuvolainsäädännön rakenteita ja uusi ehdotettu muotoilu on omiaan ehkäisemään tulkintakysymysten esiin nousemista lain soveltamiskäytännössä. Ajoneuvojen rakenteen muuttamista silmällä pitäen ehdotetussa ajoneuvolain 7 :ssä säädetään myös Liikenteen turvallisuusviraston teknisestä norminantovaltuudesta. Eh-

6 6(7) dotetun muotoilun mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset ajoneuvon korjaamisen, kunnostamisen ja rakenteen muuttamisen käytännön toteuttamisesta sekä tarkoituksenmukaisuussyistä sovellettavista vähäisistä poikkeuksista ja vaihtoehtoisista vaatimuksista. Poikkeuksista ja vaihtoehtoisista vaatimuksista turvallisuudelle, terveydelle tai ympäristölle aiheutuva riski ei saa lisääntyä vähäistä enempää. Suomen Motoristit ry:n näkemyksen mukaan ehdotettu muotoilu soveltamisalansa puolesta täyttää perustuslain 80.2 :n vaatimukset delegoidun säädösvallan täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Positiivisina asioina on syytä mainita myös, että esitys yhtäältä velvoittaa Liikenteen turvallisuusviraston antamaan asiaa koskevat delegoidut määräykset ja toisaalta oikeuttaa tekemään vähäisiä poikkeuksia sekä asettamaan vaihtoehtoisia vaatimuksia rakenteeltaan muutettujen ajoneuvojen osalta. Sen sijaan delegoidun säädösvallan käytön tavoitteita koskevilta osin esitys on tässä käsiteltyjä muita ajoneuvoryhmiä koskevien säännösehdotusten tapaan liian suppea. Myös rakenteeltaan muutettujen ajoneuvojen teknisten vaatimusten sääntelyyn liittyy yllä mainittuja käyttäjäkohtaisia tarpeita ja tavoitteita. Ajoneuvojen rakenteen muuttamista koskeva sääntely on olennainen osa sitä kansallista liikkumavaraa, jota eduskunta on edellyttänyt käytettävän. Näillä perusteilla Suomen Motoristit ry esittää, että säännösehdotusta täydennetään viittaamalla teknisten vaatimusten asettamisessa sovellettaviin tavoitteisiin samansisältöisesti kuin ehdotettujen ajoneuvolain 27 ja 27 a :n osalta on yllä esitetty. Hyvä lainvalmistelutapa teknisten vaatimusten säätämisessä Hyvään lainvalmisteluun kuuluu keskeisenä osana sidosryhmien osallistuminen ja asiantuntemuksen hyödyntäminen. Käsillä olevassa ehdotuksessa ei käytännössä ole viittauksia siihen, millä tavoin delegoitua norminantovaltuutta käytettäessä sidosryhmien asiantuntemusta huomioidaan. Toisaalta Liikenteen turvallisuusviraston toiminnassa ei ainakaan toistaiseksi ole oma-aloitteisestikaan noudatettu hyvän lainvalmistelutavan periaatteita tältä osin, vaikka tähänkin saakka Liikenteen turvallisuusviraston ohjeistuksella on ajoneuvolainsäädännön soveltamiskäytännössä ollut huomattavaa normatiivista merkitystä. Silmällä pitäen sitä, että ajoneuvojen teknisten normien valmistelu sisältää paljon erityyppistä tarkoituksenmukaisuusharkintaa ja edellyttää näin ollen teknisen asiantuntemuksen lisäksi muun muassa taloudellista, tilastotieteellistä ja oikeustieteellistä asiantuntemusta Suomen Motoristit ry pitää tarkoituksenmukaisena kehittää käsillä olevaa lainsäädäntöehdotusta delegoidun norminantovallan prosessuaalisten edellytysten osalta. Esittämättä yksityiskohtaisia muutosehdotuksia Suomen Motoristit ry toteaa, että säädösehdotusten tavoitteiden ja hyvän lainvalmistelutavan toteutumista myös ajoneuvojen teknisen norminantovallan käytössä edesauttaisi se, että sidosryhmien asiantuntemuksen huomioon ottaminen myös asetustasoisten ja Liikenteen turvallisuusviraston määräysten tasoisen sääntelyn valmistelussa turvattaisiin suoraan laissa. Lausuttu koskee sekä ehdotetun ajoneuvolain 7 :ssä tarkoitettuja ajoneuvojen rakenteen muuttamista koskevia teknisiä vaatimuksia että ehdotetun ajoneuvolain 27 ja 27 a :ssä tarkoitettuja yksittäin maahan tuotujen ja yksittäin valmistettujen ajoneuvojen teknisiä vaatimuksia.

7 7(7) Päiväys ja allekirjoitus Helsingissä 14. helmikuuta 2014 Suomen Motoristit ry:n puolesta kohteliaimmin, Petri Suuronen Puheenjohtaja Suomen Motoristit ry Kuusimäenkatu Tampere