Sipilän hallitukset pakkolait loukkaisivat EU-oikeutta

Transkriptio

1 Sipilän hallitukset pakkolait loukkaisivat EU-oikeutta Suomi, EU ja ihmisoikeudet Sipilän hallituksen ilmoittamaa maksiminormipakettia, jolla kiellettäisiin sopimasta työehtosopimuksella hallituksen kilpailukykyhankkeen asioista yli tulevien lakien tason, on tarkasteltava myös EU-oikeuden valossa. Suomi on Euroopan unionin jäsen, kuten perustuslain 1 toteaa. Oikeudellisesti EU:n oikeudella on oikeuskäytännössä (Costa v. ENEL) jo v vahvistettu etusija suhteessa kansalliseen lakiin. EUoikeus tarvittaessa syrjäyttää asianomaiset kansalliset säännökset. Tällä täytyy olla vaikutuksensa myös eduskunnassa, päätettäessä työehtosopimuksille kaavailtujen enimmäisnormien perustuslainmukaisuudesta. Erityinen merkitys EU-oikeudelle tulee siinä sinänsä epätodennäköisessä tilanteessa, että hallitus teettäisi perustuslakivaliokunnassa pakkolaeista ne hyväksyvän poliittisen päätöksen, jolla hylättäisiin perusoikeuksien rajoittamiskysymyksissä valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan - sovellettavat kriteerit. Ne taas edellyttävät ennen muuta asianomaisen perusoikeuden, tässä ammatillisen järjestäytymisvapauden ydinalueen suojaamista ja Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamista. Viimeksi mainittua perustuslaki edellyttää yhteiskunnallisissa poikkeustilanteissakin. Ihmisoikeussopimuksina erityisesti Kansainvälisen Työjärjestön ILOn sopimukset nro 87 ja 98 edellyttävät oikeutta vapaisiin, ilman lain asettamaa kattoa toteutettaviin työehtosopimusneuvotteluihin. Oikeus työehtosopimusneuvotteluihin ja sopimuksiin on vahvistettu ihmisoikeutena myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen v ratkaisussa Demir, johon myös korkein oikeus viittasi työtaisteluoikeutta koskevassa ratkaisussaan 2010:93 Stora Enso Ingerois. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeudelliset kannanotot sitovat Suomen tuomioistuimia, minkä KKO on nimenomaisesti vahvistanut. Perustuslain 22 :n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. EU:n perusoikeuskirja Euroopan unionin perusoikeuskirjalla on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukaan sama oikeudellinen arvo kuin EU:n perussopimuksilla. Se on siten vaikutukseltaan yhtä vahva kuin vaikkapa tavaroiden tai palvelujen vapaa liikkuvuus EU:n sisämarkkinoilla. Perusoikeuskirja on myös oikeudellisesti sitova. Sen 28 artikla vahvistaa, että työmarkkinaosapuolilla on oikeus solmia työ- ja virkaehtosopimuksia. EU:n perusoikeuskirjan sovellettavuudesta sen 51 artikla sanoo, että koskee jäsenvaltioita silloin kun ne soveltavat unionin oikeutta. Todellisuudessa soveltamisala on kiveen hakatun oikeuskäytännön mukaan laajempi. EU-tuomioistuin totesi maamerkkiratkaisussaan Åkerberg Fransson seuraavasti: Koska perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia on siis noudatettava silloin, kun 1

2 kansallinen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan, sellaisia unionin oikeuden alaan kuuluvia tilanteita ei voi olla, joihin kyseisiä perusoikeuksia ei sovellettaisi. Unionin oikeuden sovellettavuus merkitsee perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien sovellettavuutta. Hienous on siinä, että ei vain soveltamisalaan vaan laajemmin unionin oikeuden alaan kuuluvat tilanteet riittävät laukaisemaan perusoikeuskirjan soveltamisen. Kyseessä ei tarvitse olla esimerkiksi direktiivin implementointitilanne. Palaan jäljempänä siihen, kuuluuko Sipilän hallituksen maksiminormipaketti työehtosopimuksille unionin oikeuden soveltamisalaan tai onko siinä unionin oikeuden alaan kuuluvia tilanteita, johtaen perusoikeuskirjan 28 artiklan soveltamiseen. EU:n sosiaalipolitiikan perustukset; työaikadirektiivi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 151 artiklan mukaan sekä unionin että jäsenvaltioiden tavoitteena on mm. elin- ja työolojen (lue myös työehtojen ) kohentaminen sekä työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu, jonka hedelmiä työehtosopimukset ovat. SEUT 151 artikla viittaa Euroopan neuvostossa hyväksyttyyn Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan, joka on Suomessa myös lakina voimassa. Tämä peruskirja asettaa Suomenkin velvollisuudeksi edistää vapaata, ts. ilman ylärajaa toimivaa työehtosopimusjärjestelmää. Ääritilanteessa siihen voitaisiin tehdä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa. Sitä hallituksen pakkosääntely ei ole; ei esimerkiksi ole välttämätöntä leikata osa-aikaisilta myyjiltä heidän sunnuntaityökorotuksiaan. SEUT 151 artiklan toteuttamiseksi on annettu työaikadirektiivi. Se sisältää pelkistäen sanottuna enimmäistyöajan (48h/vko) ja neljän viikon vähimmäisvuosiloman eikä aseta jäsenvaltioille velvollisuutta vaan oikeuden - sallia työehtosopimuksilla sovittuja pitempiä lomia. Sipilän hallituksen maksiminormipaketista Yleislinjana ns. kilpailukykypaketin osien suhteesta työaikadirektiiviin voi todeta, että siinä on ikään kuin nojattu vanhaan asianajoviisauteen. Siis, se mikä ei ole laissa (direktiivissä) nimenomaisesti kiellettyä, on sallittua. Kyllä EU-oikeuteen asianajoakin liittyy, mutta tuo viisaus ei EU-oikeuden yhteydessä riitä. EU-tuomioistuimen käytännössä tapahtuu myös uusia avauksia. Otan esimerkin hallitusten odotuksista. Mainitussa Åkerberg Fransson tapauksessa kyseinen kalastaja oli myynyt saalistaan pimeästi osana laajamittaista rikollista toimintaa. Hän jäi kiinni. Seurasi arvonlisäveron korotus ja veropetossyyte Haaparannan käräjäoikeudessa, joka kuitenkin teki EU-tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen perusoikeuskirjan sisältämästä kaksoisrangaistavuuden kiellosta (ne bis in idem). Ruotsin, Tšekin ja Tanskan hallitukset, Irlanti, Alankomaiden hallitus sekä Euroopan komissio katsoivat EU-tuomioistuimessa, ettei kaksoisrangaistavuudessa ollut kyse EU-oikeuden soveltamisesta. EU:n arvonlisäverodirektiivin ja perussopimuksen 2

3 tulonhankkimisintressin nojalla EU-tuomioistuin katsoi näiden hallitusten ja komission olleen väärässä. Perusoikeuskirja soveltui ja osin syrjäytti kansallisen lain, kiitos Haaparannan käräjäoikeuden. Työaikasääntely Palaan kysymykseen siitä, kuuluvatko kilpailukykypaketin osat ehkä sairauskarenssia lukuun ottamatta; se voi tyrmääntyä jo perustuslain 19 :ään - EUoikeuden soveltamisalaan. Sen taustaksi on huomautettava, että direktiiviä on vakiintunutta oikeuskäytäntöä vastaten tulkittava perussopimuksen asianomaisten määräysten, tässä siis SEUT 151 artiklan tavoitteiden, so. työehtojen parantamisen ja työehtosopimuksiin tähtäämiseen, valossa. Loppiaisen ja helatorstain pakottaminen palkattomiksi vapaapäiviksi ilmeisesti perustuu näkemykseen, että se on mahdollista kun työaikadirektiivi ei nimenomaisesti koske ao. sääntelyä, ja että se ei millään muotoa ole EU-oikeuden piirissä. Tämä näkemys ei ole kestävä. Lakipaketin julkilausuttu tavoite on ensinnäkin säännellä loppiaiseen ja helatorstaihin liittyen vuosityöaikaa, siis joka tapauksessa työaikaa. Teesini on, että lakipaketti toimii unionin työaikadirektiivin, siis unionin oikeuden, alueella myös loppiaiseen ja helatorstaihin liittyvän palkkauksen osalta, vaikka itse direktiivin sanamuoto koskee palkkausta vain neljän viikon vähimmäisvuosiloman osalta. Perustellusti voi katsoa myös niin, että tiettyjen päivien määrääminen sinänsä kokonaan palkattomiksi vapaapäiviksi on työajan sääntelyä ja siten työaikadirektiivin kautta unionin oikeuden alalla toimimista. Tätä kantaa ei myöskään kumoa tuomio Comisiones obreras (CC.OO), joka toteaa, miten työaikadirektiiviä lähtökohtaisesti ei sovelleta palkkaukseen. Niin ikään EU-tuomioistuimen määräys Vorel totesi, miten direktiiviä ei periaatteessa sovelleta palkkaukseen, samoin määräys Grigore. On aivan avoin mahdollisuus siihen, että SEUT artikla ei estä tulkintaa, jonka mukaan direktiivi, luettuna SEUT 151 artiklan tavoitteiden valossa, myös palkkauksen osalta riittää vetämään asian unionin oikeuden alaan. Tämä nojaa siihen, että sellainen tulkinta ei merkitse tietyn palkkatason edellyttämistä, joka on SEUT artiklan nojalla jäsenvaltioiden ja niiden työmarkkinaosapuolten tehtävä (Del Cerro Alonso). Tämän tulkinnan tueksi voi esittää myös sen, että työaikasäännöksiä on pidettävä erityisen tärkeinä unionin sosiaalioikeuden sääntöinä (esim. tapaus CC.OO), joita ei voi tulkita suppeasti (ks. analogisesti tapaus Bollacke, koskien oikeutta vuosilomaan). Joka tapauksessa päättelen, että loppiaiseen ja helatorstaihin liitettävä sääntely koskee työaikaa ja on unionin oikeuden alueella toimimista johtaen Åkerberg Fransson doktriinin mukaisesti perusoikeuskirjan 28 artiklan soveltumiseen. Myös yli- ja sunnuntaityökorotusten pakollinen puolittaminen koskee työaikaan liittyvää palkkausta. Tämänkin sääntelyn vaikka se palkkausta onkin - voi siten perustellusti katsoa olevan tilanne, joka työaikadirektiivin - tulkittuna SEUT 151 3

4 valossa - kautta kuuluu unionin oikeuden alaan, seurauksenaan perusoikeuskirjan 28 artiklan soveltuminen. Jäsenvaltioilla ei ole itse direktiivin 15 artiklan sanamuodon mukaan velvollisuutta sallia ja edistää neljää viikkoa pitemmän vuosiloman sisältäviä työehtosopimusmääräyksiä. Kun direktiiviä luetaan SEUT 151 artiklan tavoitteeksi asettaman työehtojen parantamisen periaatteen valossa, voidaan tältäkin osin ongelmitta tunnetusta Dominguez tapauksesta huolimatta - päätyä tulkintaan, jonka mukaan pitkien vuosilomien lyhentämisessä toimitaan unionin oikeuden alalla. Viitattakoon myös ainakin Etelärannassa hämmästystä herättäneeseen, Suomen työmarkkinoita koskevaan v tuomioon TSN-YTN, jossa vanhempainlomadirektiivi tuli EU-tuomioistuimen aloitteesta - vaikuttamaan kokonaan toisen eli raskaussuojeludirektiivin edellyttämän vähimmäistason ylittäviin työehtoihin. Ne liittyivät työehtosopimussääntelyyn palkallisesta äitiyslomasta. Päättelen, että on vähintäänkin vakavat perusteet katsoa Sipilän hallituksen kilpailukykypaketin työaikasääntelyn kuuluvan unionioikeuden alaan ja johtavan siten EU:n perusoikeuskirjan 28 artiklan soveltumiseen. Joka tapauksessa hallitus on ottamassa Suomen työoikeus- ja työmarkkinahistoriassa ennen kokemattoman riskin myös siitä, että Ruotsin hallituksen Åkerberg Fransson -tapauksessa kokema kohtalo toistuisi Suomessa. Työmarkkinat tarvitsevat vakautta ja ennustettavuutta, jonka aito sopimusyhteiskunta voi tarvita. Ruotsin esimerkin toistuminen johtaisi toki juristien työllisyyden merkittävään kohentumiseen, ehkä korvauskanteineen valtiota vastaan, jne. Ammattiyhdistysliikkeessä ei tietenkään toivota, että se joutuisi itse työntämään työmarkkinajärjestelmämme perusteita koskevaa lainsäädäntöä EU-tuomioistuimen ratkaistavaksi. Hallituksen oljenkorren katkeaminen Työehtosopimussääntelylle tulevaksi ilmoitettuja, ylöspäin pakottavia säännöksiä saatetaan perustella viime kädessä sillä, että perusoikeuskirjan 28 artikla viittaa oikeuteen työehtosopimusneuvotteluihin ja sopimuksiin paitsi unionin oikeuden mukaisesti, myös kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Tämä perustelu ei ole kestävä. Sikäli kuin katsotaan, että hallituksen kaavailemat työaika- ja vuosilomaheikennykset kuuluvat unionin oikeuden alaan, perusoikeuskirjan sisältämä työehtosopimusoikeuden sääntely saa etusijan suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön tai käytäntöön (Costa v ENEL, jne.). Työehtosopimusten yhteydessä tämä konkretisoitui tapauksessa C-271/08 komissio v Saksa, ns. AKA -tapaus, 43 kohta). Siinä EU:n perusoikeuskirja meni järjestäytymisvapauden sääntelyssä peräti Saksan perustuslain yli. EU-oikeus turvaa työehtosopimusten perusolemuksen Lähtien mainituilla perusteilla EU:n perusoikeuskirjan 28 artikla soveltumisesta seuraa jatkona EU-oikeudessa perusoikeuskirjan 52 ja 53 artiklojen kautta jäsenvaltioiden velvoitteet Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja kaikkien 4

5 jäsenvaltioiden ratifioimissa Kansainvälisen työjärjestön ILOn yleissopimuksissa nro 87 ja nro 98. Näitä velvoitteita prof. Ulla Liukkunen selitti nyt riittävästi Helsingin Sanomien vieraskynässä EU:n perusoikeuskirjan 28 artiklaa sovellettaessa lakia paremmat työehtosopimusmääräykset kieltävä maksimisääntely ei ole mahdollista viime kädessä ILOn yleissopimusten valvontakäytännön vuoksi. Sen asema EU:n työoikeudessa on implisiittisesti tunnustettu työehtosopimusneuvotteluoikeuden tehokkuuden viime kädessä turvaavan lakko-oikeuden osalta EU-tuomioistuimen ratkaisussa ITF ja Suomen Merimies-Unioni ( Viking Line ), joka nojasi ILOn yleissopimuksen nro 87 osalta sen valvontakäytäntöön. Myös esim. tullisääntelyssään (EU:n asetus 978/2012/EU joka on sidottu myös ILOn yleissopimusten valvontakäytäntöön) ja Cotonoun kehitysapusopimuksessa EU-oikeus nojaa ILOn valvontakäytäntöön. Perusoikeuskirjan 28 artiklaa sovellettaessa on 52.3 ja 53 artiklojen nojalla myös EUoikeudessa otettava huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö. Jo mainitussa ratkaisussa Viking Line EU-tuomioistuin tunnusti sen työehtosopimusten asemassa. Sittemmin on annettu ennen muuta ihmisoikeustuomioistuimen mainittu ratkaisu Demir, jossa keskeisesti ILOn sopimukseen nro 98 nojaten - oikeus työehtosopimusneuvotteluihin vahvistettiin suuren jaoston tältä osin yksimielisenä ratkaisuna nykyään olennaiseksi osaksi ammatillista järjestäytymisvapautta. Tästäkin seuraa, että tuon oikeuden rajoitusten tulee vastata ihmisoikeussopimuksen asettamia kriteerejä; niiden tulee ts. olla mm. välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa. Keskeisestä oikeuskäytännöstä on vielä palattava Saksaa koskevaan AKA-tapaukseen. Siinä EU-tuomioistuin suojasi perusoikeuskirjan 28 artiklaa sovellettaessa erään julkisen sektorin työehtosopimuksen perusolemuksen lausuen näin: On lopuksi syytä todeta, että toisin kuin työmarkkinaosapuolten sopima kunnallisten työntekijöiden eläketason kohentamisen tavoite, laitosten ja yritysten nimeäminen esillä olevan kaltaisessa työehtosopimuksessa ei liity kollektiivisen neuvotteluoikeuden perusolemukseen. Eläketason kohentaminen oli neuvoteltavien työehtojen piirissä. Tuomio ilmentääkin työehtojen parantamisen periaatetta ja on radikaalissa ristiriidassa Sipilän hallituksen kaavailemien, työehtosopimussääntelyn maksiminormien kanssa. *** Jari Hellsten SAK:n lakimies 5