Suomen energiapolitiikka POLVOS26/JKKYEP11 klk Ilkka Ruostetsaari Tampereen yliopisto Johtamiskorkeakoulu

Transkriptio

1 Suomen energiapolitiikka POLVOS26/JKKYEP11 klk 2013 Ilkka Ruostetsaari Tampereen yliopisto Johtamiskorkeakoulu

2 Kurssin osaamistavoitteet Opintojakson suoritettuaan opiskelijalla on perustiedot Suomen energiapolitiikan historiallisesta kehityksestä, energiapolitiikkaan kohdistuvan julkisen ohjauksen muutoksista, energiapoliittisesta vallankäytöstä ja kansalaisten roolista energiapolitiikassa. Opiskelija on perehtynyt lisäksi energiapolitiikan päätöksentekoprosesseihin ja vuorovaikutusverkostoihin sekä niihin vaikuttavien toimijoihin kuten Euroopan unionin, poliittisten päätöksentekijöiden, viranomaisten, tutkimuslaitosten, yritysten ja kansalaisjärjestöjen rooliin. Erityisen huomion kohteena on ydinvoima, jolla on keskeinen rooli Suomen energiapoliittisessa keskustelussa. Opintojakson suoritettuaan opiskelija kykenee jäsentämään energiapoliittista vallankäyttöä, asiantuntijavaltaa ja suomalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa energiapolitiikkaan sekä kansalaisina edustuksellisen demokratian ja kansalaisjärjestöjen kautta että kuluttajina omien kulutusvalintojensa pohjalta. Opiskelija kykenee myös analysoimaan ajankohtaista energiapoliittista keskustelua laajemmasta politiikan tutkimuksen näkökulmasta.

3 Luentorunko (1) Energiapolitiikan, vaikutusvallan ja hallinnan käsitteet Energiapolitiikan julkisen ohjauksen muutokset Kansallisen energiapolitiikan liikkumatila Valtarakenteen muutokset Kansalaisten arviot energiapolitiikan valtarakenteesta luvun alussa Energiapoliittinen vaikuttaminen vaalien ja kulutusvalintojen kautta Energiaeliitin valtakäsitykset Valtarakenteen muutokset : energiapolitiikan sisäpiirit Vaikutusvallan henkilöityminen

4 Luentorunko (2) Asiantuntijavalta energiapolitiikassa Miten ja kenen energiapolitiikasta tulisi päättää? Mitä energialähteitä tulisi käyttää? Energiapolitiikan valmistelukäytäntöjen muutokset ja edunvalvonta Johtopäätökset: Energiapolitiikan valtarakenteen ominaispiirteet ja sen vaikutukset

5 Korvaavuus ja suoritustavat POLVOS26 Poliittiset prosessit: Luento 3 op + essee 7 op POLYEP11 Suomen energiapolitiikka: Luento 2 op + essee 3 op Luento-osuuden suorittaminen: oppimispäiväkirja sivua, kirjasinkoko p, riviväli 1,5, marginaalit 2 cm Essee: POLVOS26 12 sivua, POLYEP11 8 sivua Esseiden materiaali: esim. Kojo, Matti & Litmanen, Tapio: The Renewal of Nuclear Power in Finland (2009); Kojo, Matti & Litmanen, Tapio (2011): Not excluding nuclear power: the dynamics and stability of nuclear power policy arrangements in Finland. Journal of Integrative Environmental Sciences, 8:3, ; Kerkkänen, Anu (2010), Ilmastonmuutoksen hallinnan politiikka. Tampereen yliopisto (väitöskirja saatavilla sähköisessä muodossa TaY:n kirjastossa).

6 Oppimispäiväkirjan sisältö Oppimispäiväkirjan tarkoituksena ei ole referoida luentoja, vaan kiteyttää ja jäsentää kurssin sisältöjä itse valittujen kysymysten ja näkökulmien kautta. Siten muiden kirjallisten esitysten tavoin oppimispäiväkirja pyrkii olemaan kokonaisuus. Tärkeää on itse miettiä, mikä on oleellista ja merkitsevää käsiteltävissä asioissa, rakentaa siitä omaa käsitystään ja samalla arvioida omaa ajatteluaan ja oppimistaan. Tavoite on muodostaa oma näkemys käsiteltävistä asioista. Oleellista oppimispäiväkirjassa on pohdiskeleva ja arvioiva ote: tavoite on analysoida ja pohtia asioita eri näkökulmista. Oleellisen tärkeää on perustella näkemyksensä.

7 Oppimispäiväkirjan arvostelu Arvostelu asteikolla hylätty-5. Suoritus on hylätty, mikäli opiskelija ei näytä olevan perillä siitä, mistä luennoilla on keskusteltu. Suoritus arvioidaan välttäväksi tai tyydyttäväksi, mikä oppimispäiväkirjasta näkyy, että opiskelija on käynyt luennoilla, ymmärtää käsitellyt asiat, mutta ei kommentoi niitä. Kiitettävän ja erinomaisen arvosanan saa, jos opiskelija kommentoi käsiteltyjä teemoja niitä argumentoiden ja oma ajattelu- ja oppimisprosessi on selkeästi esillä. Hyvä arvosana sijoittuu em. väliin tarkoittaen, että opiskelija osoittaa ymmärtäneensä käsitellyt asiat, kommentoi niitä jossakin määrin ja ilmentää omaa oppimisprosessiaan.

8

9 Aineistot 1) Strukturoitu kysely 21 vastaajalle v (sääntelyn kausi). 2) Puolistrukturoitu haastattelu 28 vastaajalle v (deregulaation kausi). 3) Puolistrukturoitu haastattelu 26 vastaajalle joulukuu 2008 kesäkuu 2009: yritykset (8), energiajärjestöt (6), kansalaisjärjestöt (3), virkamiehet (4), kansanedustajat (5). = Energiaeliitti, joka koostuu alaeliiteistä. (rederegulaation kausi) 4) Postikysely huhti-elokuussa vuotiaita suomalaisia edustavalle otokselle, N=4000, vastausprosentti 30,0. = Kansalaiset

10 Energiapolitiikan, vaikutusvallan ja hallinnan käsitteet (1) Energy policy K. Palonen: polity, politics (politicking, politicizing), policy Virallinen energiapolitiikka vs. epäviralliset energiapolitiikat (Prontera 2009) Energiapolitiikan kokonaisuus vs. sen alasektoreita koskevat politiikat (mt)

11 (2) Energiapolitiikka tarkoittaa poliittisten ja hallintoviranomaisten harjoittamaa ohjausta, joka kohdistuu energiahuoltoon. Ts. energiapolitiikassa on kysymys poliittisten päätöksentekijöiden ja hallintoviranomaisten tavoitteita ja toimenpiteitä koskevasta valmistelusta (ml. tutkimus), päätöksenteosta, toimeenpanosta ja seurannasta, joka kohdistuu energian tuotantoon, hankintaan, varastointiin, siirtoon, jakeluun ja kulutukseen. Energiasektori voidaan määritellä yhteiskunnan ja talouden osa-alueeksi, joka käsittää sekä energiahuollon fyysisteknisenä kokonaisuutena että siihen kohdistuvan kansallisen ja kansainvälisen tason julkisen (poliittiset päätöksentekijät, viranomaiset), kollektiivisen (järjestöt) ja markkinaperusteisen (yritykset) ohjauksen.

12 (3) Vaikutusvaltaa toimijalla eli henkilöllä, organisaatiolla tai instituutiolla on siinä määrin kuin se kykenee tarkoituksellisesti vaikuttamaan toisen toimijan käyttäytymiseen tai asennoitumiseen riippumatta siitä, tietääkö vaikutuksen kohde olevansa vaikuttamisen kohteena tai siitä, mihin keinoihin tai menettelytapoihin tämä kyky perustuu. Vaikutusvaltaa ei käytetä pelkästään julkisissa organisaatioissa, vaan sitä voidaan tarkastella hallinnan (governance) ja politiikkaverkostojen (policy networks) käsitteiden avulla. Hallinta voidaan määritellä yhteistoiminnaksi valtiollisten, kollektiivisten ja yksityisten instituutioiden välillä, joka nousee tarpeesta ratkaista kollektiivisia ongelmia ja kantaa vastuuta hyvinvoinnista (Micheletti 2003).

13 (4) Vaikka poliittiset päätöksentekijät ja viranomaiset tekevät viralliset energiapolitiikkaa koskevat päätökset ja strategiset linjaukset, energiapolitiikka ei määräydy yksinomaan poliittishallinnollisten toimijoiden ratkaisujen pohjalta. Yritykset, järjestöt ja kansalaisryhmät ovat aina pyrkineet vaikuttamaan energiapolitiikan muotoutumiseen edistääkseen omia arvojaan ja/tai intressejään ja de facto muovanneet sen sisältöä. Politiikkaverkoston käsite viittaa erilaisiin vuorovaikutuksen ja vallankäytön rakenteisiin julkisten, kollektiivisten ja markkinaperusteisten toimijoiden välillä. Politiikkaverkosto voi saada erilaisia muotoja, jotka voivat vaihdella suljetusta rautakolmiosta, jossa osallisia ovat pelkästään ko. sektorin vakiintuneet toimijat, kaikille käsillä olevasta asiasta kiinnostuneille avoimiin asiaverkostoihin (van Waarden 1992; Schneider 1992).

14 Regulaatiosta deregulaation kautta rederegulaatioon (1) Energian strategisen merkityksen vuoksi energia-ala on ollut pitkään niin Suomessa kuin muuallakin säännelty ja luvanvarainen toimiala: valtionyhtiöillä keskeinen rooli Bensiinin ja dieselöljyn jakelupalkkiot vapautettiin hintasäännöstelystä 1984 Markkinoiden toimivuuden valvonta Kilpailunrajoituslain nojalla vuodesta 1988 Valtiovallan harjoittamaan ohjaukseen ja suunnitteluun perustunutta Sähkölakia (1980) muutettiin 1988 supistamalla voimaloiden rakentamisen luvanvaraisuutta ja luopumalla vuosittaisista runkosuunnitelmista Neste Oy:n jalostamohinnat vapautettiin hintasäännöstelystä ja polttonesteiden yhtenäishintajärjestelmä kumottiin Neste Oy:n ja Suomen Petrooli Oy:n öljytuotteiden tuontimonopolin mahdollistanut lisensiointijärjestelmä kumottiin 1991

15 (2) Yksityisten sähköntuottajien perustama kantaverkkoyhtiö (TVS) sai 1988 luvan tuoda sähköä Suomeen, käytännössä Imatran Voima Oy:n tuontimonopoli päättyi 1991 Sähkömarkkinat avattiin yritysten kilpailulle 1995, kotitaloudet kilpailuun mukaan 1998 Uusi sääntelyviranomainen, Energiamarkkinavirasto perustettiin 1995 TVS:n ja IVO:n kantaverkot yhdistettiin 1997>Fingrid Sähköpörssi perustettiin Suomeen 1996, Fingrid mukaan Nord Pooliin -> spot-markkinan omistajaksi Fortum ja Neste pörssiin 2005 Maakaasun ainoa maahantuoja ja tukkumyyjä on edelleen Gasum Oy Jokaisen ydinvoimalan tai loppusijoituslaitoksen rakentaminen edellyttää valtioneuvoston periaatepäätöstä, jonka eduskunnan vahvistaa tai hylkää

16 (3) Kansainväliset ilmastosopimukset: Rio 1992, Kioto 1997 Päästökauppa 2005 EU:n ilmasto- ja energiapaketti -> kasvihuonekaasujen vähentämistä sekä energiatehokkuuden ja uusiutuvan energian osuuden lisäämistä koskevat sitovat tavoitteet jäsenvaltiolle ( )

17 Kansallisen energiapolitiikan liikkumatila: asiantuntijanäkemykset Sähkömarkkinoiden vapauttamisen jälkeen markkinaperusteisen ohjauksen vaihe Suomen energiapolitiikassa jäi lyhyeksi, noin vuosikymmenen mittaiseksi Energiahuoltoajattelun paluu: huoltovarmuus ja energiaomavaraisuus EU vaikuttaa Suomen energiapolitiikkaan erityisesti ilmastopolitiikan kautta Energiapolitiikan asiantuntijoiden käsityksissä erottuu 3 diskurssia Suomen kansallisen energiapolitiikan liikkumatilasta suhteessa EU:hun

18 Diskurssit Kapean liikkumatilan diskurssi: kansallista liikkumavaraa ei juurikaan enää ole Kohtuullisen suuren liikkumatilan diskurssi: vaikka EU asettaa jäsenvaltioita koskevia tavoitteita, niiden saavuttamiseksi käytettävät keinot voidaan määritellä kansallisesti Laajan liikkumatilan diskurssi: kansallinen liikkumavara edelleen suuri

19 Sähkön tukkumarkkinat Valtion enemmistöomistuksessa olevat yritykset hallitsevat sähkön tukkumarkkinoita Suomessa, Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa -> kansalliset tukkusähkömarkkinat ovat verrattain keskittyneet. Fortumin, Vattenfallin ja Statkraftin yhteenlaskettu pohjoismainen markkinaosuus oli 48 % v (Vattenfall 23 %, Fortum 13 %, Statkraft 12 %, E.ON Nordic 10 %). Suomessa sähköntuottajia 120, tuotantoyksiköitä 550. Tuotanto keskittynyttä: kolmen suurimman yhteenlaskettu osuus tuotantokapasiteetista %.

20 Sähkön vähittäismarkkinat Sähkön loppukäyttäjät eli kotitaloudet ja pk-yritykset, joilla ei ole omaa tuotantoa tai hankintaa, ostavat sähkönsä alueellisilta tai paikallisilta sähkölaitoksilta Suomessa n. 74 sähkön vähittäismyyjää, joista toimitusvelvollisia vähittäismyyjää, joiden markkinaosuus yli 5 %. 3 suurimman myyjän osuus pk-yrityksille suuntautuvasta vähittäismyynnistä %. Ulkomaisessa omistuksessa olevien yritysten osuus vähittäismarkkinoista %. -> sähkön vähittäismarkkinat eivät kovinkaan keskittyneet. Tukkumarkkinoiden keskittyneisyys vaikuttaa vähittäismarkkinoiden kilpailuedellytyksiin.

21 Energiapolitiikan sisäpiiri v Hallitus: SDP ja keskusta Kauppa- ja teollisuusministeriö Valtiovarainministeriö Ympäristöministeriö Imatran Voima Oy Neste Oy Pohjolan Voima Oy Nokia Oy Sähköntuottajien yhteistyövaltuuskunta (STYV) Teollisuuden Keskusliitto Suomen metsäteollisuuden Keskusliitto Valtion teknillinen tutkimuskeskus Ekono Oy

22 Energiapolitiikan sisäpiiri v Euroopan unioni Hallitus SDP ja Kokoomus Kauppa- ja teollisuusministeriö Valtiovarainministeriö Ympäristöministeriö Teollisuuden ja Työnantajien Keskusliitto Pohjolan Voima Oy Fortum Oy Valtion teknillinen tutkimuskeskus Ekono Oy

23 Energiapolitiikan sisäpiiri v. 1997: II-kehä Energia-alan Keskusliitto (FINERGY) Öljy- ja Kaasualan keskusliitto Vapo Oy

24

25 Energiapoliittinen vaikuttaminen vaalien kautta Suomalaisilla oli v myönteinen kuva vaaleista energiapoliittisen vaikuttamisen kanavana: vajaa kolme viidesosaa piti äänestämistä hyödyllisenä (erittäin hyödyllistä 26 %, melko hyödyllistä 31 %), mutta runsas kolmasosa koki äänestämisen hyödyttömänä (täysin hyödytöntä 14 %, melko hyödytöntä 24 %).

26

27

28 Energiapolitiikan ydinsisäpiiri v Hallitus Euroopan unioni Keskusta ja Kokoomus Työ- ja elinkeinoministeriö Ympäristöministeriö Valtiovarainministeriö Fortum Oyj Neste Oil Oyj Pohjolan Voima Oy Elinkeinoelämän Keskusliitto Energiateollisuus ry Valtion teknillinen tutkimuskeskus

29 Energiapolitiikan spesialistisisäpiiri v Vattenfall Energiaintensiivisen metsä- ja teknologiateollisuuden yritykset: StoraEnso, UPM, M-Real, Outokumpu, Rautaruukki Vapo Oyj

30 Energiapolitiikan perifeerinen sisäpiiri v Suomen Luonnonsuojeluliitto

31 Muutokset asiantuntijanäkemysten perusteella Vaikutusvaltaansa kasvattaneet: EU, ympäristöministeriö, työja elinkeinoministeriö, kuluttaja- ja kansalaismielipide. Vaikutusvaltaansa menettäneet: eduskunta, metsäteollisuus Kansalaisvaikutuksesta vastakkaisia näkemyksiä: elinkeinoelämä- ja ympäristöpolitiikkalähtöiset näkemykset: Ensiksi mainitun mukaan kansalaismielipiteellä on ainakin ajoittaista ja tapauskohtaista vaikutusta energiapolitiikkaan, jälkimmäisen näkemyksen mukaan kansalaismielipide näyttäytyy vähämerkityksellisenä jopa isoissa linjakysymyksissä. Sama jakolinja koskee myös suhtautumista yritysten ja elinkeinoelämän energiapoliittiseen vaikutusvaltaan: elinkeinoelämälähtöisen näkemyksen mukaan yritysten vaikutus on supistunut, ympäristölähtöisen näkemyksen mukaan yrityksillä on edelleen erittäin paljon vaikutusta energiapolitiikkaan.

32 Energiapoliittisen vaikutusvallan henkilöityminen asiantuntija-arvioiden mukaan Mauri Pekkarinen, elinkeinoministeri, TEM Mikael Lilius, toimitusjohtaja, Fortum Oyj Timo Rajala, toimitusjohtaja, Pohjolan Voima Oyj Ylijohtaja Taisto Turunen, TEM Toimitusjohtaja Juha Rantanen, Outokumpu Oyj

33 Kansalaisten luottamus energia-asioita koskevaan tietoon Luottamus teknologiaan perustuu valistuksen tradition ohella Suomen teollistumisen historiaan Energiapolitiikka on tiede- ja teknologiapolitiikan tavoin yleisesti nähty politiikkasektorina, jota leimaa asiantuntijavalta ja poliittisten päätöksentekijöiden heikko rooli Kansainvälisten vertailujen valossa suomalaisille on tyypillistä keskimääräistä suurempi, jopa kasvava luottamus tiedeinstituutioihin Ydinvoiman vastustus on ollut Suomessa vähäistä kansainvälisen vertailun valossa Toisaalta jo 1980-luvun alusta lähtien vähintään kaksi kolmasosaa suomalaisista on katsonut, että heidän mielipiteitään ei ole riittävästi kuultu energipoliittisissa ratkaisuissa

34

35 Tutkimuksen rooli energiapolitiikan valmistelussa ja päätöksenteossa Tutkimuslaitokset ovat toimineet läheisessä vuorovaikutuksessa energiapolitiikan valmistelijoiden ja päätöksentekijöiden sekä energia-alan yritysten kanssa Teknilliset ja luonnontieteelliset argumentit ovat voimakkaasti hallinneet suomalaista energiakeskustelua Tutkimusta ja ennustamista on perinteisesti pidetty neutraaleina tekniikoina tulevaisuuden kehityksen analysoimisessa, mutta käytännössä niitä on käytetty puolueellisiin tarkoituksiin joko edistämään tai vastustamaan jotakin energia-alan kehityspiirrettä tulevaisuuden muovaaminen, itsensä toteuttavat ennusteet Teknis-taloudellisten energiatutkimusten ohella mielipidetutkimuksilla voidaan pyrkiä vaikuttamaan energiapolitiikan päätöksentekoon

36 jatkuu Konsulttien käyttö kasvanut energiapolitiikan valmistelussa, komiteoiden käyttö vähentynyt Tutkimusten taktinen käyttö voi merkitä sitä, että konfliktit ja argumentit voidaan muuttaa poliittisista teknisiksi ->vähentää legitiimien kriitikoiden määrää rajaten heidät tutkijoiden kanssa samanlaisen koulutuksellisen ja ammatillisen taustan omaaviin asiantuntijoihin ->keskustelua poliittisista ongelmista kykenevät käymään vain teknologiaa hallitsevat, kansalaisjärjestöt eivät menesty moraalisilla argumenteilla Energia-alan virkamiehillä samanlainen koulutus- ja ammattitausta kuin alan tutkijoilla ja energiayritysten edustajilla Suomessa energiatutkimusta tekevien toimijoiden joukko laajentunut 1980-luvun alusta käsittämään tekniikan tutkijoiden ohella myös yhteiskuntatieteilijät ja ympäristötutkijat

37 jatkuu Energiatutkimusten taktisen käytön muodot: mitä vaihtoehtoja tarkastellaan, tutkimustehtävän lähtöoletukset ja rajaukset, tutkimustulosten tiedottaminen Kansanedustajat pyrkivät ajoittain samaan eduskunnan valiokunnissa kuultaviksi asiantuntijoiksi tutkijoita, joilla on heidän kanssaan samanlaiset energiapoliittiset käsitykset -> myöhemmin kansanedustajat voivat perustella omia näkemyksiään vetoamalla näihin asiantuntijanäkemyksiin Toisaalta kansanedustajat osaavat suhtautua kriittisesti tutkimustuloksiin ja olla välittämättä tutkimustuloksista

38 Miten ja kenen tulisi päättää energiapolitiikasta? Energiaeliitille ja kansalaisille esitettiin strukturoitu kysymys: Kuinka tärkeinä pidätte seuraavia periaatteita energiapolitiikan päätöksenteossa? Vastausvaihtoehdot: erittäin tärkeä, melko tärkeä. ei kovin tärkeä, ei lainkaan tärkeä, en osaa sanoa

39

40 Häivedemokratiaa (1) (Bengtsson & Mattila 2009) Kansalaisten normatiivinen suhtautuminen energiapolitiikan päätöksentekoon energiaeliitistä poiketen viittaa ns. häivedemokratian kannatukseen (stealth democracy). Tämän demokratiamuodon kannattajat eivät halua rutiininomaisesti osallistua poliittiseen päätöksentekoon tai jatkuvasti valvoa ja arvioida poliitikkojen toimintaa. Pikemminkin he haluavat, että päätökset tehdään tehokkaasti ja objektiivisesti ilman liiallista riitelyä, että edustuksellinen demokratia toimii paremmin ja että poliittisista asioista päättävät epäitsekkäät ja asiantuntevat poliitikot. He suhtautuvat positiivisesti eri alojen asiantuntijoiden tai elinkeinoelämän ammattilaisten lisääntyvään osallistumiseen poliittiseen päätöksentekoon poliitikkojen vaikutusvallan kustannuksella.

41 2 Suomalaisten asiantuntijavallan kannatus energiapolitiikan päätöksenteossa johtuu pikemminkin heidän yleisestä epäluottamuksestaan poliitikkoja kohtaan kuin heidän haluttomuudestaan itse osallistua päätöksentekoon. Energiaeliitin sisällä näkemykset teknologisen asiantuntemuksen roolista energiapolitiikan päätöksenteossa jakaantuvat voimakkaasti: Toista ääripäätä edustavan, lähinnä poliitikkojen suosiman näkemyksen mukaan energiapolitiikassa ei ole pelkästään ja ensisijaisesti kysymys teknis-taloudellisen asiantuntemuksen soveltamisesta, vaan siinä tehdään myös arvovalintoja, joista vallitsee erilaisia poliittisia näkemyksiä. Toisen, lähinnä yrityssektorilla kannatusta saavan näkemyksen mukaan energiapolitiikan päätöksenteossa tarvitaan vähemmän politiikkaa, mutta enemmän teknologia-asiantuntijoita.

42

43 Energiapolitiikan valmistelukäytäntöjen muutokset ja kansallisen edunvalvonnan edellytykset (1) Energia-alalla toimivien yritysten ja järjestöjen edunvalvonta tapahtuu kahden pääasiallisen kanavan, kansallisen ja EU-reitin kautta. Kansallisen reitin kautta yhteydenpito ja vaikuttaminen kohdistuu kotimaassa poliittisiin päätöksentekijöihin ja ministeriöiden valmisteleviin virkamiehiin (varsinkin TEM, YM, VM). Vaikuttaminen pyritään ajoittamaan valmisteluvaiheeseen, koska lainsäädännön nähdään saavan hyvin pitkälle lopullisen muotonsa jo ennen hallituksen esitystä ja sen eduskuntakäsittelyä. Puolueiden sisäiset energiapolitiikkaan ja ympäristöpolitiikkaan keskittyvät työryhmät.

44 2 Komitealaitos eli valtioneuvoston asettamat tilapäiset komiteat ja ministeriöiden (vars. TEM) asettamat toimikunnat ja työryhmät. Komiteoiden käyttö vähentynyt koko valtionhallinnossa -> työryhmät ja selvitysmiehet. VN:n alaisuudessa EU-jaostot valmistelevat kansallisia kantoja EU:n ministerineuvoston esityksiin (37 kpl v. 2005). Jokaisessa suppea ja laaja kokoonpano.

45 Energia ja Euratom jaosto (v. 2009) Suppea kokoonpano: virkamiestasolla edustettuina TEM (pj + 3), MMM (3), YM (2), UM (2), VM, STM, VNk, LVM, Ahvenanmaan maakuntahallitus, Energiamarkkinavirasto, Säteilyturvakeskus. Laaja kokoonpano: suppea kokoonpano + SAK, Toimihenkilöunioni, Tekniikan Akateemisten Liitto, MTK, Suomen yrittäjät, Suomen Kuntaliitto, Elinkeinoelämän Keskusliitto (2), Energiateollisuus ry (2), Öljy- ja Kaasualan Keskusliitto, Vapo Oyj, Maakaasuyhdistys, Biowatti Oy/Metsäliitto, Metsäteollisuus ry (2) ja Suomen Luonnonsuojeluliitto.

46 2 Energiaeliitissä vastakkaisia käsityksiä siitä, miten energiapolitiikan valmistelukulttuuri on muuttunut ja miten muutos on vaikuttanut toimijoiden edunvalvontamahdollisuuksiin. Vaikka eturyhmien institutionaaliset vaikuttamiskanavat ovat vähentyneet, eturyhmien, poliittisten päätöksentekijöiden ja virkamiesten välinen vuorovaikutus perustuu nykyisin aikaisempaa enemmän suoriin ja epävirallisiin kontakteihin. Vaikuttajien väliset vuorovaikutusverkostot ovat yleisesti Suomessa epämuodollisempia ja avoimempia kuin Ruotsissa, myös energiapolitiikan päätöksenteossa.

47 Energia-alan järjestökentän muutokset V Energia-alan Keskusliitto (FINERGY), Sähköenergialiitto (SENER), Lämpölaitosyhdistys (Sky) ja Energia-alan työnantajaliitto (ENERTA) fuusioitiin Energiateollisuus ry:ksi (ET) Energiafoorumi (1993) Teollisuuden ja Työnanatajien Keskusliitto (TT) ja Palvelutyönantajat fuusioitiin Elinkeinoelämän Keskusliitoksi (EK) jäsenjärjestöiksi Energiateollisuus ry, Metsäteollisuus ry ja Teknologiateollisuus ry 18 suurta sähkönkäyttäjää perustivat v ElFi Oy:n Fennovoima Oyj: E.ON 34 %, Voimaosakeyhtiö SF 66 % (48 paikallista sähköyhtiötä, 15 teollisuuden ja kaupan yritystä) Öljy- ja Kaasualan Keskusliitto ry

48 Energia-alan edunvalvonta EU:ssa (1) EU:n vaikutus kansalliseen energiapolitiikkaan on ollut niin perustavanlaatuinen, että pelkästään Suomen kantoihin vaikuttaminen ei riitä energia-alan toimijoille. Energia-alan yritykset ja järjestöt tukeutuvat paljolti kansainvälisiin toimialajärjestöihin, joiden jäseniä ne ovat. Toisaalta lobbausta hoidetaan paljon myös kotimaasta käsin ja osalla on oma toimisto Brysselissä.

49 (2) Elinkeinoelämän Keskusliitto Business Europe Energiateollisuus ry. Eurelectric Vattenfall Ydinvoima: Foratom Teknologiateollisuus ry; Metallinjalostajat ry Eurofer Neste Oil European Petroleum Industrial Association Vapo Oyj European Peat and Growing Media Association European Bioenergy Association Kaukolämpö: European Heat and Power MTK COPA Eurooppatason edunvalvonnassa henkilökontaktien merkitys vähintään yhtä suuri kuin kansallisella tasolla. Suomalaiset Euroopan parlamentin jäsenet edustavat kolmatta, kansallisen ja eurooppalaisen reitin väliin sijoittuvaa vaikuttamiskanavaa.

50 Johtopäätökset Energiapolitiikan pelisäännöt eli julkisen vallan intervention muodot energiasektorilla ovat muuttuneet merkittävästi suhteellisen lyhyen ajan kuluessa. Pelisääntöjen muutoksesta ja toimintaympäristön kansainvälistymisestä huolimatta energiapolitiikan valtarakenne on pysynyt varsin stabiilina 1980-luvun lopulta lähtien. Edelleenkin energiapolitiikan sisäpiiri on tuottajapainotteinen, joskin suurten energiankäyttäjien vaikutusvalta on kasvanut Muutosten hitaus on tyypillistä energiasektorille, ei pelkästään Suomessa: pitkän ajan kuluessa vakiintunut toimijakenttä, toimintatavat ja ajattelutavat, tuotantokapasiteetin korkeat investointikustannukset ja pitkä käyttöikä.

51 Mitä vaikutuksia jäätyneellä valtarakenteella on ollut (esimerkkejä)? Ydinvoima on dominoinut energiapoliittista keskustelua. Ydinjätehuollosta ei vastaa valtion elin, vaan suurten sähköntuottajien omistama yksityinen yritys, Posiva. Muista Pohjoismaista poiketen Suomen valtio oli sähkönsiirron kantaverkon (Fingrid) vähemmistöomistaja huhtikuuhun 2011 saakka, ja määräysvaltaa verkkoyhtiössä käyttivät kaksi suurta sähköntuottajaa (Forum, Pohjolan Voima). EU:n sisämarkkinadirektiivi edellytti siirtoverkkoyritysten eriyttämistä sähkön tuotantoa ja myyntiä harjoittavista yrityksistä maaliskuuhun 2012 mennessä. Nyt Fingrdin osakkeista Suomen valtio omistaa yhdessä Huoltovarmuuskeskuksen kanssa 53 % ja äänivallasta 71 %. Loput osakkeet institutionaalisilla sijoittajilla, joista suurin Ilmarinen. Uusien toimijoiden on vaikea päästä vaikutusvaltaisiin asemiin.

52 jatkuu Suomessa uusiutuvan energian tukimuodot kohdistuvat isoille tuottajille, varsinkin metsäteollisuuteen, kun esim. Ruotsissa ja Britanniassa myös kotitaloudet ja pientuottajat saavat tukia. Sähkön tukkumarkkinat, jotka perustuvat pohjoismaiseen sähköpörssiin ja käytännössä määrittävät sähkön hinnan, ovat hyvin keskittyneet. Huolimatta lainsäädännöllisistä edellytyksistä toimivalle markkinamekanismille sähköntuottajien pienestä määrästä ja sähkön tuotantokapasiteettia ja tarjontaa koskevasta pulasta johtuen tukkimarkkinat eivät toimi riittävän hyvin. Suurten sähköntuottajien ankaran vastustuksen vuoksi windfall-veron säätäminen on osoittautunut vaikeaksi.

53

54 Asenteellinen yksimielisyys Energiapoliittista vallankäyttöä, energiapolitiikan päätöksenteon normatiivisia periaatteita (so. kenen ja miten energiapoliittiset ratkaisut tulisi tehdä) ja eri energialähteiden käyttöä koskevien näkemysten suhteen energiaeliitti on koko väestöä paljon yhtenäisempi ja yksimielisempi. Energiaeliitin sisäinen eli sen alaeliittien välinen koheesio on suuri. Asenteelliset erot energiaeliitin ja kansalaisten välillä ovat melko pienet suhtautumisessa energiapoliittiseen vallankäyttöön, mutta suhtautumisessa normatiivisiin periaatteisiin ja eri energialähteiden käyttöön ne ovat suuret.

55 Vuorovaikutusverkosto Vuorovaikutussuhteidensa osalta energiaeliitti on yhtenäinen. Energiajärjestöjen fuusioiden seurauksena järjestöjen koko eli jäsenmäärä ja toimialojen määrä ovat kasvaneet, mikä on lisännyt järjestöjen sisäistä heterogeenisyyttä -> vaikeuttaa edunvalvontaa. Tästä kehityksestä huolimatta energia-alan eliittitason vuorovaikutusverkosto on tiiviisti yhteen kytkeytynyt: vaikutusvaltaisten toimijoiden määrä on pieni, ja niiden edustajat kohtaavat toisensa entistä pienemmässä järjestöjoukossa sekä ministeriöiden asettamissa työryhmissä ja seminaareissa.

56 Yhtenäisyyden aste suuri vai pieni? Kun vedetään yhteen energiaeliitin asenteellista yksimielisyyttä ja sen vuorovaikutusverkostoa koskevat havainnot, energiaeliittiä voidaan pitää hyvin yhtenäisenä. Onko energiaeliitti ekslusiivinen vai inklusiivinen?

57 Avoimuuden aste Rekrytoitumisen osalta energiaeliitin institutionaalinen koostumus on pysynyt hyvin stabiilina 1980-luvun lopun jälkeen, eikä avoimuus ole merkittävästi lisääntynyt. Uusilla toimijoilla, kuten energian käyttäjillä ja kansalaisjärjestöillä on yhä vaikeuksia päästä vaikutusvaltaisille areenoille. Henkilöiden liikkuvuus energiahallinnon, yritysten ja järjestöjen välillä on ollut verraten vähäistä: henkilöt ovat työskennelleet samoissa organisaatioissa pitkään. Henkilökiertoa on jossakin määrin tapahtunut: eräät energiaeliitin jäsenet ovat rekrytoituneet tehtäviinsä energiatoimialan ulkopuolelta.

58 Yhteenvetoa Suomen energiapolitiikan eliittirakennetta voidaan pitää ekslusiivisena, joskin se on muuttunut jonkin verran inklusiiviseen suuntaan. Energiapolitiikan valtarakenne on siten muuttunut pluralistisempaan ja demokraattisempaan suuntaan.

59 Politiikkaverkoston ominaispiirteet Miten energiapolitiikan politiikkaverkosto eli julkisten, kollektiivisten ja markkinaperusteisten toimijoiden keskinäiset suhteet ovat yleisemmin muuttuneet pidemmällä aikavälillä? Mesokorporatiivisessa (sektoraalisessa) politiikkaverkostossa eturyhmät on vertikaalisesti integroitu poliittis-hallinnolliseen järjestelmään, jolla on taipumus keskittää etujen edustus harvoille, keskittyneille ja toimialansa edustusmonopolin omaaville tuottajaryhmille (esim. van Waarden 1992). Energiapolitiikkaverkostossa on havaittavissa mesokorporatiivisten piirteiden sekä vahvistumista että heikentymistä.

60 Parentela-suhde ja alasysteemit (1) Parentela-suhde: yksittäinen eturyhmä saavuttaa osallistumisoikeuden ja legitiimin aseman politiikkasektorilla sitä kautta, että sillä on tiiviit yhteydet johonkin sitä lähellä olevaan poliittiseen puolueeseen eikä sen perusteella, että se kykenee tehokkaasti edustamaan politiikkasektoria (klientelasuhde) (La Palombara 1964). Julkisista, kollektiivisista ja markkinaperusteisista toimijoista koostuvista sisäisesti kohesiivisista koalitioista on käytetty diskurssikoalition (Fischer 1990) ja alasysteemin (Jordan 1981, Richardson & Jordan 1979) käsitteitä. Energiapolitiikan alasysteemi voi koostua esim. jotakin energiamuotoa tuottavista, maahantuovista, jalostavista tai myyvistä yrityksistä, muista yrityksistä, joiden intressit liittyvät ko. energiamuotoon (esim. käyttö tuotantopanoksena, laitevalmistus), järjestöistä, viranomaisista, poliittista puolueista, tutkimuslaitoksista ja tiedotusvälineistä.

61 (2) Alasysteemejä pitävät koossa osapuolten yhteiset intressit ja niistä kumpuavat toimintamuodot. Alasysteemin osapuolet pyrkivät edistämään yhteisenä intressinä olevan energiamuodon käyttöä ja puolustamaan alasysteemiä muita alasysteemejä vastaan luvun lopulla Suomessa oli kolme ainakin jossakin määrin sisäisesti homogeenista alasysteemiä, jotka rakentuivat kotimaisen energian, ydinvoiman ja maakaasun ympärille (Ruostetsaari 1989).

62 Alasysteemien muutokset 1980-luvun lopun jälkeen Ydinvoiman ympärille rakentuneen alasysteemin vaikutusvalta vahvistui vuoteen 2010 saakka (periaatepäätökset TVO:n ja Fennovoiman uusista ydinvoimaloista) heikentymässä? Fukushima 2911, Saksan päätös luopua ydinvoimasta, TVO3:n myöhästyminen, E.ON:n vetäytyminen Fennovoimasta, ydinvoimaloiden hinnannousu Ilmastopolitiikasta käyty keskustelu on vastaavasti heikentänyt maakaasualasysteemin asemaa vahvistumassa? Nesteytetyn maakaasun (LNG) terminaalihankkeet Itämeren molemmin puolin, liuskekaasun poraustekniikan kehittyminen suuret esiintymät Puolassa ja USA:ssa

63 jatkuu EU:n määrittelemät haastavat uusiutuvan energian käytön lisäämistä ja kasvihuonekaasujen vähentämistä koskevat tavoitteet ovat antaneet lisävoimaa uusiutuvan energian ympärille rakentuvalle alasysteemille

64 Metropolikonsensus (Moisio 2009) Uusi suomalaisen konsensuksen muoto, jossa siirrytään alueellisesta eheyttämisestä eriyttämiseen, hajauttamisesta keskittämiseen, yhteisöllisyydestä individualismiin, tasapäistämisestä kilpailuun, primitiivisestä korvesta urbaaniin luovuuteen ja tehokkuuteen sekä valtiovetoisuudesta markkinoihin Metropolikonsensuksen taustalla ideologinen näkemys: territoriaalinen ekonomismi, jossa alueellisten erojen tasoittamiseen pyrkivälle politiikalle ei ole sijaa Sekin on aluepoliittinen ideologia, mutta hajauttamisen sijasta keskittävä

65 Energiaeliitti ja territoriaalinen ekonomismi Energiaeliitin suhtautumisessa energiapolitiikkaan on territoriaalisen ekonomismin piirteitä: uusiutuvan energian yhteydessä aluepolitiikkaa ja yleisemminkin energiapolitiikkaan kohdistuvaa kansallista ja EU:sta tulevaa sääntelyä vierastetaan Energiaeliitin suhtautuminen aluepolitiikkaan on kuitenkin sisäisesti ristiriitaista siten, että uusiutuvan energian tukimuodot nähdään negatiivisessa mielessä aluepolitiikkana, mutta ydinvoima määritellään kansalliseksi kilpailukykykysymykseksi eikä siihen liitetä aluepoliittista kritiikkiä, vaikka uusilla ydinvoimaloilla maakuntiin sijoittuvina on myös aluetaloudellisia vaikutuksia

66 Kansalaiset eivät luota poliitikkoihin, vaan asiantuntijoihin ja poliittiseen kuluttajuuteen (1) Vaikka energiaeliitti periaatteellisella tasolla korostaa poliittisten päätöksentekijöiden roolia energiapolitiikassa enemmän kuin kansalaiset, eliittitason puheenvuoroissa esiintyy kaipuuta asiantuntijoiden roolin vahvistamiseen poliitikoiden kustannuksella -> Kansalaisten ja osittain myös energiaeliitin suhtautuminen energiapolitiikkaan viittaa häivedemokratian kannatukseen Politiikka pois politiikasta

67 (2) Selvä enemmistö suomalaisista on pitkään kokenut, että heitä ei ole riittävästi kuultu energiapoliittisia päätöksiä tehtäessä (Energia-asenteet 2008) -> kansalaisten myönteinen suhtautuminen asiantuntijavaltaan energiapolitiikassa johtuu pikemminkin epäluottamuksesta poliittisia päättäjiä kohtaan kuin heidän haluttomuudestaan osallistua itse päätöksentekoon Suomalaisten energia-asenteet piirtävät kuvaa energiapolitiikan päätöksenteon legitimiteettivajeesta Energiapoliittiselle keskustelulle on ollut luonteenomaista energia- ja ympäristöasiantuntijoiden välinen kilpailu, joka kansalaisten keskuudessa on kallistunut ympäristöpolitiikan vasta-asiantuntijoiden hyväksi. Ts kansalaiset haluavat tasapainottaa - vastademokratian (Rosanvallon 2008) hengessä elinkeinoelämän, energiantuotannon ja hallinnon eliittien asiantuntemusta ympäristöasiantuntemuksella

68 (3) Vaikka kansalaiset kokevat ympäristöviranomaiset ja järjestöt legitiimeiksi asiantuntijoiksi, näiden vasta-asiantuntijoiden tosiasiallinen vaikutus energiapolitiikan muotoutumiseen on toistaiseksi jäänyt verraten vähäiseksi Energialobbauksen tieteellistyminen Tutkijoiden osallistuminen julkiseen talous- ja yhteiskuntapoliittiseen (ml energiapolitiikka) keskusteluun vähentynyt Energiapolitiikka on epäluulon politiikkaa (Rosanvallon 2008): kansalaiset eivät luota poliitikkoihin ja kyky ymmärtää poliittista toimintaa on yleisesti heikentynyt