Julkiset hyvinvointipalvelut: palveluiden ja työelämän laatu. Suomi

Transkriptio

1 Julkiset hyvinvointipalvelut: palveluiden ja työelämän laatu Suomi S. Kainulainen, M. Heikkilä, P-L. Rauhala, STAKES, Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus, Helsinki Summary Introduction Client group Needs and developments to meet these needs Examples of good practice Case studies Conclusions and recommendations Lähteet Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiö on itsenäinen Euroopan unionin elin, joka on perustettu tukemaan tulevien toimintaperiaatteiden muotoilemista sosiaalisissa ja työhön liittyvissä kysymyksissä. Lisätietoja saa säätiön www-sivustolta osoitteessa Raportti on saatavissa ainoastaan sähköissä muodossa ja siihen ei ole sovellettu säätiön tavanomaisia julkaisumenettelyjä. Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiö European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2000

2 Tiivistelmä Tutkimus on osa European Foundation in rahoittamaa tutkimushanketta Social Public Services: quality of working life and quality of service, joka toteutetaan yhdessätoista EU:n jäsenmaassa samalla tavalla kuin tässä raportoitava Suomen osuus. Raportissa tarkastellaan julkisia hyvinvointipalveluja ja niissä tapahtuneita muutoksia. Muutostrendejä tarkastellaan yleisellä tasolla ja kolmelle väestöryhmälle suunnattujen palveluiden osalta eritellymmin. Raportissa kuvataan erityisesti palveluissa tapahtuneita onnistuneita muutoksia. Raportin johdantoluvussa kuvataan yleisellä tasolla julkisten palvelujen rakennetta, rahoitusta ja tuottamista sekä niissä viime vuosina tapahtuneita muutoksia. Palvelumuutoksia ja palvelutarpeita tarkastellaan analyyttisemmin kolmen väestöryhmän osalta. Tarkasteltavia väestöryhmiä ovat kotonaan asuvat vanhukset, pitkäaikaistyöttömät nuoret ja aikuiset kehitysvammaiset. Näille väestöryhmille suunnatuista julkisista palveluista on valittu yhteensä yhdeksän esimerkkiä kuvaamaan onnistuneita muutoksia palveluissa. Näistä yhdeksästä tapauksesta on valittu kaksi esimerkkiä tarkemmin kuvattavaksi. Palveluesimerkit on valittu mm. sen mukaan, että palvelu kykenee kohtaamaan asiakkaiden moninaisia ja muotoisia tarpeita. Tähän on katsottu päästävän eri tuottajien tai eri alojen ammattilaisten yhteistyöllä. Keskeinen esimerkkien valintaan vaikuttava tekijä oli myös asiakkaiden vaikutusmahdollisuuksien ja palvelujen laadun kohottamiseen tähtäävä työ valituissa tapauksissa. Raportissa on hahmotettu tehtyjen muutosten vaikutusta palvelujen ja työelämän laatuun. Tutkimusta varten ei ole kerätty uutta empiiristä aineistoa, vaan se on suoritettu olemassa olevan tutkimus- ja muun dokumentoidun tiedon pohjalta sekä haastattelemalla asiakkaita, työntekijöitä ja poliittisia päätöksentekijöitä. Lisäksi valittuihin kohteisiin tutustuttiin havainnointikäynnein useamman kerran. Tarkastelluissa tapauksissa oli havaittavissa eri palvelujärjestelmien tavoitteellinen pyrkimys asiakkaiden tarverakenteen kokonaisvaltaiseen jäsentämiseen, mitä pidetään palvelujen laadun yhtenä kriteerinä erityisesti vanhustenhuollossa. Suomalaisen julkisen palvelujärjestelmän pitkästä historiasta johtuen innovaatiot ovat ennen kaikkea asioiden raamittamista uuteen viitekehykseen ja työmenetelmien kriittistä arviointia, toisin tekemistä. Tässä raportissa mukana olevat esimerkkitapaukset on valittu mukaan sen perusteella, että ne kukin edustavat jollain alueella innovatiivista suunnan muutosta aiempaan toimintaansa verrattuna. Kuvatut tapaukset ovat hyviä esimerkkejä kokonaisvaltaisesti asiakkaidensa ongelmiin ja tarpeisiin suhtautuvasta palvelutoiminnasta. Raportin lopussa esitetään analysoitujen esimerkkien pohjalta joitain kehittämisehdotuksia suomalaiselle palvelujärjestelmälle. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

3 Introduction Pohjoismaisen hyvinvointimallin keskeisistä piirteistä Tarkastellessamme pohjoismaisen hyvinvointimallin ideologisia taustoja päädymme kahteen perustavaan piirteeseen protestanttisuuteen ja demokraattisuuteen. Vahvan luterilaisuuden sanotaan heijastuvan vahvaan yksilölliseen vastuullisuuteen tai vastuun kantoon. On myös todettu pohjoismaalaisten tämän vuoksi korostavan yleisesti yhteisen hyvinvoinnin ja tasaarvon periaatteita. Jokunen sana demokratiasta. Sosialidemokraatit ovat olleet pohjoismaissa poliittisessa johdossa lähes yhtäjaksoisesti toisesta maailmansodasta lähtien. Sen kannatus ei ole hiipunut edes 1990-luvulla. Joissain maissa (esim. Ruotsissa) sosialidemokraattien valta on ollut vahvempi ja yhtenäisempi kuin toisissa. Suomen poliittisessa elämässä on ollut lähes sääntö, että sosialidemokraatit ja keskustapuolue ovat jakaneet poliittisen vallan, millä on ollut sangen vahva merkitys harjoitetulle sosiaalipolitiikalle. Ehkä keskeisin saavutus tai perusperiaate sosialidemokraateille on ollut valtion vahva uudelleenjakava luonne. Tämän mukaisesti (usein keskitettyä) valtiokoneistoa on käytetty suunnittelemaan ja jakamaan uudelleen markkinatalouden hedelmiä. Seuraavaksi tarkastelemme pohjoismaisen ja erityisesti suomalaisen hyvinvointimallin maamerkkejä. On olemassa lukuisia erilaisia tyypittelyitä, mutta alla on yksi peruslistaus suomalaiselle hyvinvointimallille tyypillisistä piirteistä: 1. mallin kattavuus (comprehensive policy); 2. kansalaisuuteen perustuvat sosiaaliset oikeudet, nykyisin kuitenkin enemmän asumiseen perustuva (social rights based on citizenship, more often now on residency); 3. julkisen sektorin laajuus (public sector as the key actor); 4. tulosidonnaiset ja minimiperusteiset tukijärjestelmät (earnings-related and flat-rate elements in the income maintenance system); 5. julkisen sektorin monopoli palvelutuotannossa; palveluiden rahoitus verotuksen kautta (public monopoly in service provision; services financed by taxation); 6. laaja asiakaskunta ja vahva julkinen tuki (large clientele and strong public support); 7. tasa-arvo eksplisiittisenä politiikan tavoitteena (equality as explicit policy objective); ja 8. tulojen voimakas uudelleen jakaminen (strong redistribution of income). Jotkin yllä olevista piirteistä kaipaavat tarkennusta. Sosiaalipolitiikan kenttä on Suomessa laaja. Se pitää sisällään sosiaaliturvan, palvelut, koulutuksen, asumisen työelämän jne. tavoitteenaan vastata useimpiin kansalaisten perustarpeisiin. Valtiolla on ollut vahva rooli ja merkitys kaikilla politiikan alueilla. Toimeentuloturva perustuu kahdelle elementille: perusosaan ja työelämässä mukana olevien osalta tulosidonnaiseen osaan. Verrattaessa Pohjoismaita (Suomea) muihin teollistuneisiin maihin, voidaan niitä luonnehtia vahvoiksi tulonsiirtovaltioiksi (transfer-heavy states). Sosiaalimenojen osuus bruttokansantuotteesta (BKT) on perinteisesti ollut korkea. Koska julkiset tulonsiirrot ovat olleet huomattavia, on verotuksen taso ollut Pohjoismaissa varsin korkea. Pohjoista mallia voidaan sanoa menestykselliseksi kun tarkastellaan sen aikaansaannoksia: tulonjako on muita maita tasaisempi, suhteellinen köyhyysaste on erittäin alhainen ja erot elinoloissa ovat suhteellisen vähäiset (Atkinson, Rainwater & Smeeding 1995; Korpi & Palme 1998). Tutkimukset osoittavat Suomen osalta, että sosiaaliturvajärjestelmä on toiminut hyvin sosiaalisten ongelmien ehkäisemisessä tai vastustamisessa. Tasa-arvotavoitteen toteutuminen European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

4 on nähtävissä tarkasteltaessa esimerkiksi miesten ja naisten koulutukseen ja työelämään osallistumista (Nurmi 1998). On myös arvioitu, että kaikkialla maailmassa lisääntyvä sukupolvien välinen ongelma on pohjoismaissa pienempi ongelma kuin muissa maissa (Forma 1998). Suomi on kuitenkin joutunut jonkin verran loitontumaan kaikille vapaiden (universaalien) tukien ja palveluiden ajatuksesta. Käytännössä tämä tarkoittaa järjestelmien anteliaisuutta on rajoitettu ja tarveharkintaisia ehtoja on jouduttu lisäämään. Voimme ottaa myös toisenlaisen näkökulman Pohjoismaiseen malliin puhumalla hyvinvointi sopimuksista (welfare contracts). Tutkijat ja sosiaalipoliitikot ovat sanoneet pohjoismaisen mallin perustuvan neljän (taustalla olevan) sopimuksen varaan: (i) etujärjestösopimus (corporatistic contract); (ii) sukupolvisopimus (generation); (iii) sukupuolisopimus (gender) ja (iv) yhteiskunnan heikko-osaisten perusoikeudet takaava sopimus (the contract guaranteeing certain basic rights to the worst-off in the society). Sukupolvisopimuksella tarkoitetaan että yhteiskunta takaa turvallisen ja hyväksyttän hoidon vanhoille ihmisille. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kunnilla on selvä velvoite organisoida ja rahoittaa vanhojen ihmisten tarvitsemat palvelut. Tämä velvoite ylittää (aikuisikäisten) lasten velvollisuuden huolehtia omista vanhemmistaan. Yhteiskunta on muodollisesti puhuen vapauttanut lapset vanhempiensa materiaalisesta hoidosta. Todellinen elämä antaa tilanteesta luonnollisesti toisenlaisen kuvan. Jatkuva vanhusten laitoshoidon purkaminen yhdessä kohoavien asiakasmaksujen kanssa on johtanut vapaaehtoistoiminnan aktivoitumiseen ja lähisukulaisten avun lisääntymiseen. Sukupuolisopimus aineellistuu naisten suurena osuutena työvoimasta, pyrkimyksenä miesten ja naisten samapalkkaisuuteen ja sellaisten tukien ja palveluiden olemassaolona, jotka mahdollistavat molempien vanhempien työssäkäynnin. Pohjoismaissa kehitettiin perhepolitiikkaa voimakkaasti taloudellisen kasvun aikana. Esimerkkinä tästä on kotihoidon tuki (home care allowance) jota maksetaan pienten lasten vanhemmille jos nämä eivät käytä julkisia päivähoitopalveluita. Sopimus huono-osaisista (disadvantaged contract) on kohdannut vaikeuksia taloudellisen taantuman aikana. Periaatteessa tämä sopimus tarkoittaa jokaisen oikeutta minitoimeentuloon. Viime aikoina viimesijaisiksi tarkoitettujen tukimenojen lisäännyttyä huono-osaisten ihmisten suhteellinen asema on heikentynyt. Paikalliset viranomaiset ovat lisänneet harkinnanvaraisia ehtoja tuen saantiin jopa niin, että ne hipovat laillisuuden rajoja. Palvelutuotannon heikentyminen ja lisääntynyt tarveharkinnan käyttö periaatteessa kaikille kuuluvissa tuissa on vaarantanut köyhien ihmisten perustarpeiden tyydyttymisen. Tyypillisiä häviäjiä ovat olleet erilaisiin marginaaliryhmiin kuuluvat kuten alkoholistit, kodittomat ja jotkut vammaiset. Sosiaaliturvapolitiikan muotoutuminen Suomalaisen sosiaalipolitiikan kokonaisuudessa sosiaaliturvapolitiikka on muiden Pohjoismaiden tapaan ollut keskeisessä asemassa. Suomen kuten muidenkin Pohjoismaiden sosiaaliturvan kehittämisessä voidaan viimeistään 1940-luvulta alkaen havaita kolme hallitsevaa piirrettä: 1) universalismin ideologian muuntaminen julkisen sosiaaliturvan konkreettiseksi toimintaperiaatteeksi eli etuuksien ja palveluiden kohdentaminen koko väestöön tai pyrkimys saattaa koko väestö niiden piiriin, mikä tavoite on vahvasti ja johdonmukaisesti esillä sosiaaliturvaa koskevissa virallisissa tavoiteasiakirjoissa; periaatetta on juurrutettu noin vuotta kestäneen prosessin kuluessa, 2) sosiaaliturvan European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

5 toimintajärjestelmien sentralisoiminen eli valtiojohtoisuuden lisääminen sosiaaliturvan rahoituksessa ja ohjauksessa, sekä 3) sosiaaliturvapoliittista uudistustyötä ohjaavan koalitiopoliittisen konsensuksen lisääntyminen 1990-luvulle asti. Suomen tapauksessa oleellista on, että mainitut kolme piirrettä ovat sitoutuneet tiiviisti yhteen ja sen tuloksena voidaan puhua johdonmukaisesta sosiaaliturvapoliittisesta tendenssistä. Sitä luonnehtivat mm. seuraavat seikat: a) keskiluokka on hyväksynyt sosiaaliturvan sekä siitä hyötyjänä että sitä verovaroin kustantavana, b) köyhäinhoidollinen leima sosiaaliturvan käytännöistä (sosiaaliavustuksista, sosiaalihuollosta ja sosiaalipalveluista) on vähentynyt samoin kuin niiden stigmatisoivuus, c) sosiaaliturvan käytännöt ovat olleet sentralisoidusti ohjattuja, mikä on antanut mahdollisuuden toteuttaa suomalaisessa yhteiskunnassa laajasti hyväksyttyä sosiaalisen ja alueellisen tasa-arvon tavoitetta, d) sosiaaliturvapoliittiset perusratkaisut on tehty poliittisina kompromisseina, mitkä ovat syntyneet useammin konsensus- kuin konfliktipohjalta. (Rauhala 1996, 1998.) 1940-luvun lopulla suomalaista sosiaaliturvapolitiikkaa ryhdyttiin kehittämään normaliteetin edistämisen suunnassa aikaisemmin hallinneen poikkeavuuden säätelyn sijasta. Palkkatyön menetysten kompensaatio koko väestöön kohdistuvin tulonsiirroin on ollut sosiaaliturvan johdonmukaisin linja myös Suomessa, mutta sen rinnalle ovat vähitellen kutoutuneet myös arkielämän sujumista helpottavat sosiaalipalvelut tai hoivapalvelut, joiden alkujuurena voidaan pitää 1880-luvulla yksityisen aloitteen pohjalta käynnistettyä lastentarhatoimintaa. Suomessa sitä on perusteltu alusta alkaen perheille tarkoitettuna kasvatus- ja hoivapalveluna, mikä on kirjattu edelleen voimassa olevaan vuoden 1973 lakiin lasten päivähoidosta. Vuonna 1951 käynnistettiin lakisääteinen kunnallinen kodinhoitajatoiminta, joka oli tarkoitettu ensisijaisesti vähävaraisille suurperheille työavuksi kun perheen äiti oli sairauden tai synnytyksen vuoksi estynyt suorittamaan perheen arkista huoltamista. Lakiin kuitenkin kirjattiin selkeästi myös se, että palvelua voidaan antaa myös muille kuin vähävaraisille, jolloin siitä voidaan periä käypä hinta luvulta alkaen kunnallisten kodinhoitajien palveluja on annettu myös vanhustalouksille luvulla kotipalveluiden saajaryhmäksi laajennettiin myös vanhus- ja vammaistaloudet, ja samassa yhteydessä palvelusta ryhdyttiin perimään tulojen mukaan porrastettuja maksuja. Suomalaisessa kontekstissa on hyvä havaita se, että (hoiva-)palveluiden ulottaminen koko väestöön on tapahtunut siten, että ne on poliittisin sopimuksin määritelty koko väestölle tarkoitetuiksi, mutta hyvätuloiset ovat maksaneet niistä pienituloisempia enemmän. Maksupolitiikan hallintaan on kuitenkin kuulunut, että maksut eivät ole muodostuneet väestöryhmiä erottelevaksi tai niin suuriksi että palvelut olisivat kilpailun kohteena alkaneet kiinnostaa myös markkinatoimijoita. Julkinen sektori on dominoinut sosiaalipalveluissa, mutta hiukan tilaa on jäänyt myös järjestöille (ngo s) ja pienimuotoiselle voittoa tuottamattomalle yritystoiminnalle. Oleellista on havaita, että julkiset sosiaalipalvelut manifestoivat muodostumisellaan sitä, että aineellisten tarpeiden ohella ei-aineelliset tarpeet (hoiva, care) on hyväksytty julkiseen sosiaaliturvaan oikeuttavaksi aineellisten (palkkatyön kompensaatioiden) rinnalle. Tämä on pohjoismainen erityispiirre: muissa maissa ei ole periaatteessa kaikille tarvitseville kotitalouksille tarjolla kunnallista työapua, jollaiseksi sekä lasten päivähoito että kotipalvelu voidaan mieltää. Toisaalta on todettava, että sosiaalipalveluilla ei ole ollut sosiaaliturvan kokonaisuudessa tulonsiirtojen kaltaista vahvaa asemaa ennen 1990-lukua, jolloin eräistä palveluista on tullut subjektiivisia oikeuksia. Sosiaalipalveluiden historiallisessa kehityslogiikassa on havaittavissa kaksi niiden muodostumista selittävää muutostendenssiä. Ensiksikin köyhäinhoidon ja vanhanmuotoisen sosiaalihuollon käytäntöjä ryhdyttiin jo 1940-luvulla, mutta erityisesti 1960-luvulla European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

6 muuttamaan palvelun suuntaan, mikä nähtiin keinona vähentää niiden leimaavuutta: sosiaalipalveluita on siis käytetty sosiaaliturvan modernisoimiseen. Toiseksi 1960-luvun yhteiskunnalliset murrokset suomalaisessa yhteiskunnassa toivat näkyviin tarpeita, joihin julkinen valta katsoi aiheelliseksi vastata uudenmuotoisille sosiaalipalveluilla. On hyvä muistaa, että suomalaiset naiset tekivät palkkatyövalinnan 1960-luvun alussa ilman päivähoitopalveluita, joiden puutteesta muodostui ehkä keskeisin 1960-luvun sosiaalinen kysymys avainkaulalapsineen (latch-key children). Julkisen päivähoidon vaatimisen aloittivat 1960-luvulla työnantajapiirit, mutta poliittisessa järjestelmässä päivähoidon järjestämistä ajoi ensisijaisesti vasemmisto. Hoivapalveluiden taustalta näkyy kotityötä koskeva poliittinen sopimus: suomalaisessa yhteiskunnassa naiset ja julkinen valta tekivät sopimuksen, jonka mukaan naisten palkkatyötä helpottamaan luotiin julkisia hoivapalveluita, jotka toisaalta toivat myös työpaikkoja naisille. Miehet ovat olleet ehdottomana vähemmistönä julkisten hoivapalveluiden työntekijöissä alusta alkaen. Poliittisessa järjestelmässä sosiaalipalvelureformeja ajoivat niin miehet kuin naisetkin; ne eivät empiirisen analyysin (Rauhala 1996) mukaan ole naisten oma aikaansaannos. Toisaalta julkinen valta hoivapalveluineen loi suomalaiseen yhteiskuntaan vahvan naisten palkkatyönormin. Se on toisaalta helpottanut miesten elättäjyystaakkaa (ja pitänyt miesten palkat ns. kotirouva-maihin verrattuna selvästi alempina), toisaalta se on tuonut naisille kahden vuoron työpäivän: tutkimusten mukaan kotityöt eivät jakaannu miesten ja naisten kesken tasaisesti, vaan naiset tekevät niistä suuremman osan luvun tendenssejä Kun sosiaalipalveluita tarkastellaan niiden kotityö-luonteen kautta (hoivapalveluina), voidaan havaita, että ne ovat merkinneet myös selkeää vastatendenssiä laitosmuotoiselle (vanhusten ja vammaisten) hoidolle. Jo 1800-luvun lopulta alkaen on suomalaisissa virallisdokumenteissa havaintoja siitä, että laitoshuolto tulee kalliiksi ja saattaa olla epäinhimillistä. Kun puhutaan laitoshoitopainotteisuudesta, on tärkeää havaita, että Suomessa yli 65-vuotiasta vanhuksista on enimmillään ollut 7 % pysyvässä vanhainkotihoidossa. Vuodesta 1977 alkaen vanhainkotien paikka- ja asiakasmäärä on vähentynyt ja sama kehitys on havaittavissa kehitysvammaisten huollossa vuodesta 1981 alkaen. Deinstitutionalisoituminen ei Suomen tapauksessa ole 1990-luvun ilmiö, vaan sillä on huomattavasti kauemmaksi ulottuva tausta. Kuitenkin 1990-luvunlaman vanavedessä prosessi on kiihtynyt mutta keskustelun teemat ovat olleet samat kuin aiempina vuosikymmeninä: laitoshuolto on a) kallista, b) vieraannuttavaa ja asiakkaita esineellistävää, c) yhteiskunnallista integroitumista estävää luvulla näkyväksi on tullut psykiatristen sairaalapaikkojen vähentäminen, joka laman johdosta on tapahtunut nopeammin kuin mikä oli asetettu tavoitteeksi, ja tutkimukset sekä käytännön kokemukset osoittavat, että avohuoltopalvelut eivät ole kehittyneet siinä määrin, että ne voisivat korvata laitoshoidosta poisjoutuneiden mielenterveysongelmaisten hoidon tarvetta. Joidenkin arvioiden mukaan laitosten nopea purkaminen ja avopalveluiden kehittämättömyys ovat jo johtaneet mielenterveysongelmaisten syrjäytymiseen, jopa heitteillejättöön luvun maamerkeiksi yleiseurooppalaisessa sosiaalipoliittisessa keskustelussa ovat nousseet kysymykset deregulaatiosta, desentralisaatiosta ja deinstitutionaalistumisesta. Miten nämä näkyvät sosiaalipalveluissa? Deregulaatiolla on tarkoitettu keskusvaltaisten ohjaus- ja rahoitusjärjestelmien purkamista ja siirtymistä paikallisista tarpeista lähteviin järjestelmiin, joissa voidaan soveltaa erilaisia rahoitus- ja palveluiden järjestämisen malleja, welfare-mix -ajattelua. Deregulaation myönteisiksi puoliksi on tulkittu palvelujen rahoituksen ja järjestämisen irrottaminen European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

7 toisistaan, jonka on odotettu avaavan oven markkinaperustaiselle, joustavalle ja muuttuviin olosuhteisiin nopeasti reagoivalle palvelutuotannolle. Deregulaation on nähty myös paikkaavan demokratiavajeita, kun sääntely on siirretty paikalliselle tasolle. Kustannusten hallinnan on oletettu tehostuvan, kun keskusjohtoinen säätelyn aiheuttamat jäykkyydet on saatu kitketyksi. Deregulaation kielteisten vaikutusten puskuroimiseksi on laajennettu palveluiden käyttäjien/saajien valitusoikeuksia, mikä toteutuu subjektiivisissa oikeuksissa, mutta ei välttämättä niiksi määrittelemättömissä palveluissa. Deregulaation ongelmiksi on tulkittu palveluiden altistuminen poliittisille suhdannevaihteluille, eli kun palvelut ja oikeudet niihin eivät ole enää valtiollisella tasolla päätettävissä, ne voivat vaihdella suuresti eri kunnissa ja tuottaa alueellista ja muuta sosiaalista epätasa-arvoa, mitä esimerkiksi vuoden 1999 eduskuntavaalikampanjassa kaikki puolueet ilmoittivat pitävänsä ei-toivottavana, samoin kuin uusi laajapohjainen hallituskin. Suomalaisessa hallintohistoriassa voidaan erottaa tendensseinä sekä sentralisoinnin että desentralisoinnin vaiheita. Sosiaalipolitiikassa, joka alkuvaiheissaan 1800-luvulla pitkälti oli vanhanmuotoista vaivais- ja köyhäinhoitoa, toiminta oli aluksi pitäjien ja sittemmin kuntien vastuulla. Radikaaleimmissa teksteissä on jopa esitetty, että koko kuntajärjestelmän synty Pohjoismaissa olisi selitettävissä köyhäinhoidon järjestämisen tarpeella luvulla aika alkoi olla kypsä kuntien itsehallinnon kyseenalaistamiseen: vuoden 1936 huoltolait merkitsivät valtiollisen keskittämisen ja säätelyn aloittamista, mikä tendenssi voimistui aina 1990-luvulle asti luvun alkupuolella virisi kuitenkin keskustelu asiakaslähtöisyydestä ja sosiaalihuollon/sosiaalipalveluiden laadusta, ja tuolloin paikallistaso alkoi vähitellen näkyä uudessa valossa. Vapaakuntakokeilu merkitsi katkeamaa vuosikymmenten ajan jatkuneessa sentralisointikehityksessä, ja 1990-luvun alun lama vauhditti (ei siis aiheuttanut) desentralisointitavoitteen toteuttamista. Vuoden 1993 valtionosuusuudistus on desentralisoinnin näkyvin tunnusmerkki: siinä kunnallisten toimintojen suunnittelu-, ohjausja rahoitusvastuu siirrettiin kuntiin. Valtio siirtyi normiohjauksesta ja siihen kietoutuneesta korvamerkitystä rahoitusohjauksesta informaatio-ohjaukseen, mistä sosiaalipolitiikan alalta näkyvänä ilmauksena on sosiaali- ja lääkintöhallituksen lakkauttaminen ja sosiaali- ja terveysalan kehittämis- ja tutkimuskeskuksen (Stakes) perustaminen niiden tilalle. Desentralisoinnin etuina on nähty sen kansalaisläheisyys (subsidiariteettiperiaatteen pohjoismainen muunnos), minkä on ajateltu lisäävän toiminnan tehokkuutta ja resurssien kohdentumista paikallisten tarpeiden mukaisesti. Hajauttamisen etuna on nähty myös sen demokraattisuus: kunnallinen poliittinen päätöksenteko on lähellä kansalaisia ja heillä on parempi mahdollisuus seurata päätöksenteon muuntumista konkreettisiksi toiminnoiksi. Hajauttamisella voi kuitenkin olla myös kielteisiä seuraamuksia. Toistaiseksi ei ole vahvaa evidenssiä siitä, että kansalaisten epätasa-arvoisuus mahdollisesti lisääntyy, kun kunnat voivat profiloitua esimerkiksi hyvinvointikunniksi tai jonkun muun periaatteen mukaan; tämänsuuntaisia oletuksia on esitetty. Voidaan esittää epäilyjä myös siitä, riittääkö informaatio-ohjauksen voima täyttämään sosiaalipalveluihin kohdistuvat laatuodotukset. Public sector reform -approach Julkisen sektorin reformiksi (Public Sector Reform, esim. Lane 1995, ) on tapana kutsua uudistusaaltoa, joka on ollut OECD-maissa käynnissä aina 1960-luvulta lähtien. Reformien keskeiset tavoitteet ovat yleensä tähdänneet tehokkuuden lisäämiseen sekä säästöjen aikaansaamiseen. Julkisen hallinnon näkökulmasta juuri hyvinvointivaltion European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

8 kehittyminen on merkinnyt mm. seuraavia kolmea trendiä (esim. Van Aerschot 1996, 5, 7-8 ja 13-17): uusien elämänalueiden ja ilmiöiden oikeudellistuminen; tästä seuraava toimeenpanokoneistojen kasvu ja byrokratisoituminen; sekä professioiden vallan kasvu. Oikeudellistuminen on merkinnyt keskitetyn formaalin sääntelyn voimakasta laajenemista. Sääntelystä erillään kasvoi toimeenpanon ohjauskoneisto. Molemmat johtivat normien määrän massiiviseen kasvuun. Niinpä myös Suomessa kohotettiin 1980-luvulla yhteiskunnalliseksi ongelmaksi ns. normitulva tai -viidakko. Eräänlaisena vastaliikkeenä juuri keskitetyn ohjauksen ja normien määrän kasvuun voidaan pitää deregulaatiota, mikä usein keskustelussa yhdistetään myös debyrokratisointiin (esim. Tuori 1987 ja 1990). Kirjallisuudessa puhutaan myös siirtymisestä ex ante -hallinnosta kohti ex post -hallintoa tai ohjausta. Käytännössä tämä on tarkoittanut sitä, että (etukäteis)suunnittelu on korvautunut (jälkikäteis)evaluaatiolla ja yksityiskohtainen, usein keskitetty etukäteisohjaus on korvautunut puite- (tai raami-) ja jälkikäteisohjauksella. Keskeisiä innovaatioita myös sosiaalipalvelujen tuotannossa ovat olleet tulosohjaus ja tulosarviointi. Suomalaisessa ympäristössä julkisen sektorin reformi on konkretisoitunut neljään muutokseen - päätösvallan delegointiin, tulosohjaukseen, ns. normiperkaukseen (deregulaatioon) ja juridisen vastuun korvautumiseen taloudellisella vastuulla. Viimemainittu muutos siirtyminen oikeudellisesta taloudelliseen vastuuseen liittyy varsin suoraan tuloksia ja taloudellisuutta korostavaan paradigmamuutokseen. Sosiaalipolitiikka ja siinä myös sosiaalipalvelut on enenevässä määrin muodostunut tuotannoksi ja tuotteistamiseksi. Huomio on tällöin helposti enemmän tuotteiden määrissä ja tuotannon tehokkuudessa kuin tuotteiden (palvelujen) hyvinvointivaikutuksissa. Sosiaalipoliittiset uudistussyklit näyttävät tapahtuvan noin 30 vuoden jaksoissa, ja on perusteltua väittää, että 1990-luvusta on tullut 1960-luvulla käynnistetyn hyvinvointivaltiollisen projektin uudelleenarvioinnin aika: olemme uuden syklin kynnyksellä, joskin sen ainekset näyttävät pitkälti nousevan aikaisemmasta kehityksestä (kuten ne nousivat 1960-luvullakin, mutta silloin enemmän vastatendensseinä) luvulla sosiaaliturvan modernisointipyrkimykset on sidottu paitsi kasvavan kustannustaakan puskuroimiseen myös toimintojen jäykkyyksien purkamiseen sekä työmarkkinoiden ja sosiaalipolitiikan mahdollisesti muuttuneen suhteen arvioimiseen luvulla laaditut sosiaalipoliittisia linjauksia koskevat virallisasiakirjat (hallitusohjelmia myöten) sisältävät enemmän huolta syrjäytymisen ehkäisemisestä kuin palkkatyön edellytysten turvaamisesta, mikä on selkeästi erilainen painotus kuin 1960-luvun sosiaalipoliittisissa reformikeskusteluissa luvulla yhdeksi sosiaaliturvan kontradiktiiviseksi jännitteeksi on noussut palkkatyön ja siitä syrjäytymisen suhde, mikä suurtyöttömyyden ja pitkäaikaistyöttömyyden oloissa on ajankohtaistunut. Sosiaaliturvan on tulkittu muodostuneen palkkatyöhön osallistumisen esteeksi, kun se 1960-luvun linjauksessa ajateltiin nimenomaan palkkatyön edellytyksiä laajentavaksi. (Rauhala 1998.) Sosiaaliturvan rakenne, järjestäminen ja rahoitus Sosiaaliturva jakautuu Suomessa toimeentuloturvaan, julkisiin sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä ehkäisevään sosiaali- ja terveyspoltiikkaan. Toimeentuloturva eriytyy sosiaalivakuutukseen ja lyhyempiaikaisiin rahallisiin tukiin. Sosiaalivakuutuksen kustantavat European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

9 työntekijät, työnantajat ja valtio yhdessä. Sosiaalivakuutuksen piiriin kuuluvat mm. vanhuuseläke, työkyvyttömyyseläke, sairausvakuutus, ja työttömyysvakuutus. Rahallisia avustuksia ovat mm. lapsilisä, äitiysraha, työttömyystuki ja asumistuki. Sosiaali- ja terveyspalveluista vastaavat Suomessa kunnat valtion tuella. Kunnat ovat velvollisia järjestämään hyvinvointipalveluiden saatavilla olo kunnassa. Kunnat voivat joko tuottaa palvelut itse, yhdessä muiden kuntien kanssa tai ostaa ne yksityisiltä yrityksiltä. Kunnallisiin sosiaali- ja terveyspalveluihin kuuluvat mm. perusterveydenhuolto ja erikoissairaanhoito, lasten päivähoito tai kotihoidon tuki, lastensuojelu, lasten- ja perheneuvola, kotiapu, vanhustenpalvelut laitoksissa (päiväkeskuksissa), vammaisten palvelut, päideriippuvaisten hoito ja yleinen sosiaalityö. Sosiaalimenoista valtaosan rahoittavat valtio, kunnat, työnantajat ja työntekijät. Työnantajat rahoittavat sosiaalimenoista noin 36 prosenttia, valtio hieman yli viidenneksen (n. 23 %), kunnat hieman alle viidenneksen (n. 18 %) ja työntekijät noin 13 prosenttia. Loput menoista katetaan käyttäjämaksuilla ja erilaisten rahastojen tuotoilla. Työnantajien rahoitusosuus kiertää eläkkeiden osalta yksityisten eläkevakuutusyhtiöiden ja muiden kustannusten osalta valtion kautta. Julkinen taho säätelee ja kanavoi näin selvästi valtaosaa sosiaalimenoista Suomessa. Valtion vahva rooli hyvinvointipalveluiden tuottajana ja rahoittajana ei ole juurikaan jättänyt sijaa vapaalle kilpailulle hyvinvointipalveluiden alueella. Tämä monopoliasema on johtanut myös siihen, että palveluiden käyttäjiä ei ole juurikaan nähty (maksavina) asiakkaina. Osin tämän perinteen vuoksi on asiakkaiden rooli palveluiden suunnittelussa ja käytännön ohjauksessa ollut suhteellisen vähäinen. On katsottu poliittisen ohjausmekanismin toimivan myös tällä alueella. Asiakkaan asema, oikeudet ja itsemääräämisoikeus on ollut modernin sosiaalihuollon aikana esillä kaksi kertaa luvulla kiinnitettiin huomiota erityisesti tahdonvastaisiin instituutioihin ja kaksi vuosikymmentä myöhemmin esillä olleet vaihtoehtoliikkeet korostivat eri lailla huono-osaisten mahdollisuuksia toimia oman elämänsä subjekteina. Tässä yhteydessä sosiaalihuollon asiakkaan juridinen asema vahvistui siten, että asiakkaalla on oikeus saada tietoonsa itseään koskevien asiakirjojen sisältö. (Heikkilä 1988; Heikkilä & Kautto 1997, 25.) Suomen sosiaalimenot olivat vuonna 1998 yli 190 miljardia markaa (31,6 miljardia EUROA), eli noin markkaa (6,3 EUROA) asukasta kohden. Sosiaalimenojen osuus bruttokansantuotteesta on hieman alle kolmannes. Korkeimmillaan osuus oli vuonna 1993, jolloin menojen osuus BKT:sta oli 37 prosenttia. Tämän jälkeen menojen osuus on laskenut tasaisesti. Menoista noin 69 prosenttia kohdentui toimeentuloturvan ja 31 prosenttia palveluiden rahoitukseen vaihdellen kuitenkin paljon budjetin eri pääryhmien välillä. Sosiaalimenojen pääryhmistä eniten rahaa käytetään vanhoille ihmisille (27 %) sekä sairauden ja terveyden hoitoon (25 %). Menoista noin 14 prosenttia suunnataan toimintarajoitteisten, 12 prosenttia työttömien ja 12 prosenttia perheiden ja lasten sosiaaliturvan rahoittamiseen. Vanhoille ihmisille tarkoitetuista menoista suurin osa, hieman alle 90 prosenttia, kuluu toimeentuloturvan ja hieman yli 10 prosenttia palveluiden rahoittamiseen. Toimintarajoitteisten kohdalla toimeentuloturvaan käytetään hieman yli 80 prosenttia ja palveluihin hieman alle 20 prosenttia heille suunnatuista sosiaalimenoista. Työttömien sosiaalimenoista selvästi yli 90 prosenttia kuluu toimeentuloturvaan ja selvästi alle 10 European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

10 prosenttia palveluihin. Toimeentuloturvan ja palveluiden suhde on em. pääluokissa pysynyt suhteellisen saman koko 1990-luvun ajan. Ainoastaan työttömille kohdennetuissa sosiaalimenoissa on tapahtunut muutos niin, että rahallisen tuen osuus on selvästi kasvanut ja palveluiden vähentynyt. Tämä selittyy suurimmaksi osaksi työttömyyden lisääntymisen aiheuttamasta työttömyyspäivärahamenojen kasvusta. Taulukko 1: Sosiaalimenot, niiden jakautuminen eri pääryhmiin (%) ja palveluiden osuus (%) pääryhmän menoista Expenditure, FIM mill % of GDP 26,6 35,8 36,2 33,3 31,0 Sickness and health care Share of services (%) Disability Share of services (%) Old age Share of services (%) Survivors Share of services (%) Families and children Share of services (%) Unemployment Share of services (%) Housing Share of services (%) Other Share of services (%) Administration Share of services (%) Total Share of services (%) 29,2 80,1 24,5 81,7 22,1 83,3 23,7 84,3 25,1 84,2 14,5 14,2 13,9 13,6 13,7 16,9 15,8 16,5 16,9 16,9 28,0 26,9 26,7 27,5 27,3 12,9 11,9 11,7 12,6 13,2 3,8 3,7 3,6 3,7 3,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 13,0 12,6 14,5 13,0 11,5 44,6 40,0 33,8 40,1 43,8 8,2 12,3 14,5 13,0 11,5 15,1 7,6 6,7 8,0 8,7 0,8 1,1 1,3 1,2 1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,0 2,1 1,9 2,1 2,1 48,9 41,0 30,8 26,9 29,3 2,8 2,6 2,7 2,7 2,8 100,0 36,2 100,0 31,4 100,0 28,8 100,0 30,8 100,0 Julkisten hyvinvointipalveluiden henkilöstö Suomessa oli vuoden 1996 lopulla työllisiä yhteensä hieman alle 2 miljoonaa. Heistä yksityisellä sektorilla työskenteli , kuntasektorilla ja valtion palveluksessa oli työntekijää. Kuntien ja valtion työntekijämäärät ovat kasvaneet 24 prosenttia vuodesta 1980 vuoteen Kasvu on ollut erityisen voimakasta sosiaalipalveluissa, missä henkilöstömäärä on kasvanut viidentoista viime vuoden aikana 64 prosenttia. (Kansantalouden tilinpito ja ) Yksityisellä ja julkisella sektorilla toimi vuoden 1994 lopussa yli peruspalvelualojen työntekijää. Peruspalvelualojen työntekijöiksi on tässä luettu terveydenhuollon, sosiaalitoimen, opetustoimen, poliisitoimen sekä palo- ja pelastustoimen työntekijät. Eniten työntekijöitä oli terveydenhuollossa ( ) ja sosiaalitoimessa ( ). Lähes yhtä paljon työntekijöitä toimi myös koulutoimen (91 000) tehtävissä. Peruspalveluja tarjoaa näin vajaa 700 työntekijää kymmentä tuhatta suomalaista kohti: 259 terveydenhuollon, 218 sosiaalitoimen, 179 opetustoimen, 24 poliisitoimen sekä 11 palo- ja pelastustoimen työntekijää. Koko työvoimasta 12,6 prosenttia toimii sosiaali- ja terveydenhuollossa. Alueellisesti tarkastellen henkilöstöä on suhteellisesti varsin saman verran maan eri osissa. (Kainulainen & Niemelä 1998, ) European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

11 Valtaosa peruspalvelualojen työntekijöistä toimii valtion ja kuntien palveluksessa. Kuntien palveluksessa toimi vuonna 1997 yhteensä sosiaali- ja terveydenhuollon työntekijää. Näistä sosiaalipalveluissa ja terveydenhuollossa ja noin toimialojen hallinnossa. Lasten päivähoidossa työskentelee yli puolet (49 000) sosiaalipalveluiden työntekijöistä. Vanhusten laitoshoidon (lähinnä vanhainkodit) työtehtävissä työskentelee yli työntekijää. Kotiapua tuottaa hieman alle työntekijää, joiden työpanoksesta valtaosa menee vanhusten auttamiseen. Vammaisten laitoshoidossa työskentelee noin työntekijää. Terveydenhuollon työntekijöistä toimii perusterveydenhuollon tehtävissä terveyskeskuksissa. Tähän määrään sisältyvät myös kotisairaanhoidon työntekijät. Kotisairaanhoidon henkilöstön määrää on vaikea arvioida siitä syystä, että väestö- ja aluevastuisesti organisoidussa perusterveydenhuollossa ei välttämättä eritellä henkilöstöä heidän työtehtäviensä perusteella. Terveyskeskusten ja -asemien terveydenhuoltohenkilökunta tekee työtä sekä keskusten päivystyksessä ja vuodeosastolla että vanhusten kotona. Kotipalvelussa työskenteli vuoden 1990 lopussa ja vuoden 1998 lopussa Henkilöstön määrä on siis kasvanut 1990-luvulla, mutta kasvussa on välillä ollut myös taantumajaksoja. Vanhoille ihmisille tarkoitetuissa laitoksissa työskentelevien määrä on pysynyt suhteellisen sammalla tasolla koko 1990-luvun: vuoden 1990 lopussa laitoksissa työskenteli työntekijää ja vuoden 1998 lopussa työntekijää. Työntekijöiden määrä laski lievästi vuosikymmenen puoleen väliin asti, minkä jälkeen määrä on noussut vuosikymmenen alun määrää korkeammaksi. (SOTKA) Kuntien ja kuntayhtymien vammaisten laitoksissa työskentelee hieman yli 4000 työntekijää. Suojatyön ja muiden kehitysvammaisten palveluiden piirissä työskentelee hieman yli 1500 työntekijää. Vuonna 1998 kuntien vammaispalveluiden henkilöstöä oli 5.7 ja kuntayhtymien henkilöstöä 6.2 per asukasta. Kuntayhtymien henkilöstömäärä on pienentynyt vuodesta 1992 alkaen, jolloin henkilöstöä oli 12.2 per asukasta. Samaan aikaan kuntien vastaava henkilöstö on lisääntynyt vuoden :sta henkilöstä nykyiseen 5.7:ään per asukasta. (SOTKA.) Muutoksessa näkynee keskitettyjen järjestelmien ja laitosten toimintojen purkaminen lähemmäs palveluiden tarvitsijoita. Sosiaalialan henkilöstön määrä on kasvanut voimakkaasti sekä absoluuttisesti että suhteessa muuhun julkisen alan henkilöstöön. Ennen toista maailmansotaa sosiaalihuollon henkilöstä oli Vuonna 1970 henkilöstöä oli ja vuonna 1997 jo Näiden lisäksi yksityisten sosiaalipalveluiden piirissä työskentelee työntekijää. Valtaosa, eli 95 prosenttia työntekijöistä on naisia. Alan nopea kasvu on johtanut myös siihen, että kunnat ovat palkanneet ilman ammatillista koulutusta olevia ihmisiä, lähinnä perhepäivähoitajiksi ja kotiavustajiksi. Vuonna 1990 ammatillinen koulutus oli puolella sosiaalialan työntekijöistä. (Rauhala 1999, ) Työolosuhteet Työministeriö on seurannut työolobarometrin avulla suomalaisten työpaikkojen psykososiaalista kehitystä vuodesta Terveyttä kuluttavan kuormituksen on todettu lisääntyneen ja erojen on todettu suurentuneen eri ammattiryhmien välillä. Tällöin työn vaatimukset ovat lisääntyneet nopeammin kuin työn hallinta. (Työterveyslaitos 1997.) Sosiaali- ja terveysalalla ovat jo 1980-luvun seurantatutkimukset osoittaneet hoitoalan psyykkisesti raskaaksi ja tämän on todettu tulleen entistä raskaammaksi 1990-luvulle tultaessa. Työolojen kehitystä on seurattu STAKESissa useissa eri tutkimuksissa (mm. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

12 Elovainio, M. (toim.) 1992; Elovainio, M. & Kalliomäki-Levanto, T. 1995; Elovainio, M., Kalliomäki-Levanto, T. & Kivimäki, M. 1997; Elovainio, M. & Lindström, K. 1993; Elovainio, M. & Rintala, T. 1997; Elovainio, M., Sinervo T. 1994; Kananoja, A. & Elovainio, M. 1994; Merjola-Partanen, T., Nikkonen, M., & Voutilainen, P. (toim.) 1993; Rintala, T., Elovainio, M. & Heikkilä, M. 1997; Sinervo, T. 1993; Sinervo, T. 1995; Sinervo, T. 1997). Näiden tutkimusten mukaan vuosikymmenen alussa työn psyykkiset rasitustekijät vaikuttivat erityisesti kotipalvelun työntekijöihin. Kotipalvelussa kiire, vastuu ja heikot vaikutusmahdollisuudet koeettiin keskimääräistä raskaammiksi. Työ vaikutti jo kuluvan vuosikymmenen alussa pakkotahtiselta ja ositetulta. Stressin kokemisen taso on selvästi noussut kuluvan vuosikymmenen aikana kaikilla sosiaali- ja terveydenhuollon ammattiryhmillä, kuitenkin erityisesti sosiaalityöntekijöillä ja lääkäreillä. Sairaalahoidon, kotipalvelun ja vanhusten laitoshoidon työntekijöiden työoloista on oltava huolissaan pitkällä aikavälillä. (Sinervo 1999.) Raskaan laitoshuollon purkaminen näkyy eri lailla eri ammattialoilla. Esimerkiksi kehitysvammahuollossa ja mielenterveyshuollossa laitoshuollon purun jälkeen palvelut on integroitu muuhun palvelujärjestelmään tai korvattu avohuollon palveluilla. Systemaattista seurantaa tämän vaikutuksista työntekijöiden hyvinvointiin ei ole tehty. Joissain selvityksissä on kuitenkin todettu työn mielekkyyden lisääntyneen ja rutiininomaisuuden vähentyneen, mutta samanaikaisesti työ on muuttunut vaativammaksi, vastuullisemmaksi ja psyykkisesti rasittavammaksi. Henkilöstöryhmän pienuus on tutkimuksellisesti ongelmallinen, silllä yleisissä kartoituksissa he jäävät usein huomiotta, koska yhden kunnan tasolla työntekijöitä on varsin vähän. Kotipalvelun ja kotisairaanhoidon alueellistamiskehityksistä on lukuisia myönteisiä kokemuksia. Asiakassuhteiden on todettu tulleen jatkuvammiksi, työ on muuttunut itsenäisemmäksi ja johtaminen työtä tukevaksi. Kotisairaanhoidon ja kotipalvelun yhteistyö ei kuitenkaan ole ollut ongelmatonta johtuen erilaisista työorientaatioista. Molemmissa palveluissa työntekijät viihtyvät hyvin, mutta työn fyysisestä raskaudesta, erityisesti kotipalvelun osalta, on raportoitu huolestuttavia tuloksia. Jatkoa ajatellen vähiten koulutetun henkilöstön jaksaminen on laajeneva ongelma. Vähiten koulutettu henkilöstö on selkeästi iäkkäintä ja kuormitus on paitsi psyykistä myös fyysistä. Samaan aikaan kun henkilöstö ikääntyy, kasvavat sekä osaamistarpeet asiakkaiden muuttuessa entistä vaikeahoitoisemmiksi että työn fyysinen kuormitus. Targeting vs. normality Suomalaisessa sosiaalipalveluajattelussa pyrkimys kohdennettuihin ja integroituihin palvelukokonaisuuksiin, jotka räätälöidään tietyn asiakasryhmän tarpeiden mukaisesti, on jossakin määrin ristiriitainen. Kehitys "köyhäin hoidosta kohti universaalia palvelua on suomalaisessa kehityksessä nimenomaan merkinnyt normaalisuuden periaatteen omaksumista. Tämä periaate määriteltiin keskeiseksi Sosiaalihuollon periaatekomitean mietinnössä vuonna Sen mukaan yksilön tarve, ei hänen taloudellinen asemansa tai muut sosioekonomiset piirteensä, on ratkaiseva arvioitaessa oikeutta yhteiskunnan tuottamiin peruspalveluihin. Keskeisimpiä ns. universaaleja sosiaalipalveluja, joita 1970-luvulta lähtien on massamuotoisesti lisätty ja kehitetty, ovat kotipalvelu ja lasten päivähoitopalvelut. Milloin sitten räätälöidyt palvelupaketit, joiden tarkoituksena on vastata jonkin erityisryhmän useisiin tarpeisiin, ovat oikeutettuja? Hahmottakaamme sosiaalipalvelujen tarvetta oheisen European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

13 kaavion mukaisesti kahdella tarveulottuvuudella, jotka ovat (i) riippuvuus (dependency) ja (ii) syrjäytymisen riski tai aste (risk or rate of exclusion). Kuvio 1: Joidenkin väestöryhmien sijoittuminen suhteessa riippuvuuteen ja syrjäytymisriskiin. -psychiatric ill DEPENDENCY + - elderly -children -disabled ABILITY (risk of) EXCLUSION + the poor well-off people - -drug addicts -young unemployed -able-bodied adults -long-term unemployed WILL / MOTIVATION Voidaan sanoa, että mitä riippuvaisempi ihminen on, sitä enemmän hän tarvitsee tiettyjä sosiaalipalveluja. Ja toisaalta, mitä syrjäytyneempi hän on, sitä useamman perustavalaatuisen tarpeen tyydyttämiseksi hän tarvitsee yhteiskunnan palveluja. Syrjäytymisen lisääntyminen samastetaan usein (kuten tässäkin projektissa) moniongelmaisuuteen Empiirisestä elämästä käsin voidaan myös väittää, että normaalit sosiaalipalvelut (social public services) saattavat helposti menetää yhteyden todella huono-osaisiin ryhmiin ja (ala)kulttuureihin; nämä ryhmät ikään kuin putoavat läpi yleisten palvelujen muodostaman verkoston. Näin lienee asian laita esimerkiksi nuorten työttömien, huumeiden käyttäjien, asunnottomien alkoholistien ja ehkä myös vapautuneiden vankien kohdalla. Edellä sanotusta voidaan tiivistää hypoteesi, jonka mukaan koordinoidut ja integroidut (moni)palvelupaketit eli kohdentaminen (targeting) on perusateltua, kun tarve liittyy monen psykososiaalisen ongelman yhtäaikaisuuteen sekä samalla etääntymiseen yhteiskunnallisesta (elämäntavallisesta) normaaliudesta. Sen sijaan kohdentaminen ja pakettien räätälöinti ei ole perusteltua kun palvelujen tarve aiheutuu kasvavasta riippuvuudesta tai kulttuurisesta, taloudellisesta tai sosiaalisesta erilaisuudesta. - European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

14 Needs of client groups and developments to meet these needs Pitkäaikaistyöttömät nuoret Nuorten koulutuksesta työelämään siirtyminen on muuttunut Suomessa 1990-luvulla. Aiempi selkeä reitti perus- tai ammatillisesta koulusta vakaaseen työmarkkina-asemaan on vaihtunut malliksi, jossa työttömyys, lyhytaikaiset työsuhteet ja erilaiset koulutusjaksot sitoutuvat toisiinsa lyhyinäkin ajanjaksoina. Nuorten työmarkkina-aseman epävakaistuminen vaikuttaa erityisesti huono-osaisten ja syrjäytymisvaarassa olevien nuorten mahdollisuuksiin löytää asema työmarkinoilta. Ilmiö on kansainvälinen. Määräaikaisten työsuhteiden osuus on suomalaisnuorilla kuitenkin poikkeuksellisen korkea muihin OECD-maihin verrattuna. Toisaalta määrä- ja osa-aikaisuus sopii monen nuoren elämäntilanteeseen eivätkä he kaipaa säännöllistä kokoaikatyötä. Erityisesti näin ajattelevat noin 20-vuotiaat nuoret. Nuoret joutuvat sopeutumaan Suomessa riskialttiiseen työnteon malliin, jolloin työpaikkoja vaihdetaan tiuhaan ja näiden vaihtojen välille jää työttömyysjaksoja. Työttömyydestä on tullut nuorille normaali ja olennainen osa työmarkkinauraa. Toisaalta suomalaisnuoret opiskelevat suhteellisen pitkään esimerkiksi englantilaisnuoriin verrattuna: kun 18-vuotiaista suomalaisnuorista opiskelee 82 prosenttia, on vastaava osuus englantilaisnuorten kohdalla 53 prosenttia. (Nyyssölä 1999, ; Sutela 1998, 10.) Noin joka kymmenes suomalainen nuori aikuinen on opiskelun tai työelämän ulkopuolella vielä 30 vuotiaana. Tällä tavoin syrjäytymisvaarassa olevien nuorten osuus omasta ikäluokastaan on kaksinkertaistunut 1990-luvulla. Samaan aikaan on nuorten toimeentulotuen pitkäaikaisasiakkaiden (asiakkaana kk vuodessa) osuus omasta ikäluokastaan lähes viisinkertaistunut 0,5 prosentista 2,3 prosenttiin. (Nuora 1999.) Vaikka asunnottomien määrää on muutamana viime vuosikymmenenä kyetty vähentämään, arvioidaan asunnottomia alle 25- vuotiaita nuoria olevan noin Yleensä asunnottomuus on nuorten kohdalla lyhytaikaista, mutta osalla se on merkki alkaneesta syrjäytymiskierteestä ja sopeutumattomuudesta normaaliin asumiseen ja siihen liittyviin sääntöihin. (Sauli & Starck 1998.) Nuorten palkansaajien työsuhteissa on tapahtunut selvä muutos 1980-luvun lopulta luvun puoliväliin tultaessa. Kun vuonna vuotiasta palkansaajista 61 prosentilla oli kokoaikainen ja pysyvä työsuhde, niin vuonna 1993 vastaava työsuhde oli enää 34 prosentilla. Osa-aikaisten ja määräaikaisten työsuhteiden osuus on nuorten osalta kasvanut selvästi laman aikana. Nuorten uusista työsuhteista vain joka kuudes on kokoaikainen ja pysyvä. (Nätti 1995, ) Suomessa työttömyysturvan ehtona on, että työnhakija on kirjoilla työvoimatoimistossa. Työttömyysturvaan kuuluu: koulutustuki (työvoimapoliittisessa aikuiskoulutuksessa oleville), työttömyyspäiväraha (perus- tai ansiopäiväraha), työmarkkinatuki ja työttömyyseläke 60 vuotta täyttäneille pitkäaikaistyöttömille. Työttömyyspäivärahaa maksetaan työttömyyden ensimmäiseltä 500 päivän jaksolta. Tämän jälkeen maksetaan työmarkkinatukea ilman harkintaa 180 päivän osalta. Tämän jälkeen työmarkkinatukea maksetaan rajoittamattoman ajan tarveharkintaisesti. Alle 25-vuotiaiden työttömien kohdalla noudatetaan hieman yleisestä työttömyysturvaehdoista poikkeavia sääntöjä. Tarkoituksena on kannustaa tai pakottaa nuoria hankkimaan itselleen ammattitaito eikä totuttautua heti työuran alussa työttömän rooliin. Työttömyyspäivärahaan ovat pääosin oikeutettuja kaikki työssäoloehdon täyttävät henkilöt European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

15 iästä riippumatta. Palkansaajan työssäoloehto täyttyy, kun henkilö on ollut 43 viikkoa sellaisessa vakuutuksenalaisessa työssä, jossa työaika kunakin kalenteriviikkona on ollut vähintään 18 tuntia ja palkka työehtosopimuksen mukainen. Milloin työssäoloehto ei ole nuoren kohdalla täyttynyt, hänellä on oikeus työmarkkinatukeen. Alle 25-vuotiaalta työmarkkinatuen saajalta edellytetään kuitenkin ammatillisen koulutuksen suorittamista (hakemista koulutukseen) tai osallistumista työvoimapoliittisen koulutukseen tai työharjoitteluun. Jos alle 25-vuotias ammattitaidoton työtön on ammattikoulutuksessa, hän saa tältä ajalta opintotukea työmarkkinatuen sijaan. (KELA 1999.) Vuoden 1996 työmarkkinatuen muutoksella (ns. koulutuspakko) on ollut selviä vaikutuksia nuorten toimintaan. Toisaalta nuoret ovat aktivoituneet hakeutumaan opiskelujen piiriin, mutta toisaalta opiskelusta piittaamattomat ovat syrjäytyneet tai syrjäytymässä entistä vahvemmin. Muutoksen jälkeen entistä syvemmässä syrjäytymisvaarassa ovat pitkäaikaisesti työttömät passiiviset nuoret, joilla on takanaan vain peruskoulu. Vaikuttaa siltä, että koulutuspakko on onnistunut aktivoimaan tyttöjä paremmin kuin poikia. Kaikkiaan arvioidaan tämähetkisen koulutus- ja työvoimapolitiikan ulottumattomiin jäävän hieman yli työttömän nuoren kova ydin, jonka kohdalla tulisi tehdä uudenlaista yhteistyötä eri viranomaisten välillä, sillä nämä nuoret suhtautuvat todennäköidesti kriittisesti heille viranomaisten taholta tarjottaviin koulutus- ja työvoimapoliittisiin toimiin. (Viitanen 1998a; Viitanen 1998b.) Työvoimaan kuuluvia vuotiaita nuoria oli Suomessa vuoden 1998 syyskuussa Alle 25-vuotiaista oli tuolloin työttömänä noin nuorta. Työttömyysaste oli 19,4. Verrattuna edellisen vuoden vastaavaan ajankohtaan on työttömien nuorten määrä pudonnut neljällä tuhannella (-2,9 prosenttiyksikköä). (Tilastokeskus 1998.) EU-maiden nuorten työttömyyttä vertailtaessa voidaan havaita, että keskenään vertailukelpoisilla työttömyysmittareilla mitaten Suomen nuorisotyöttömyys oli tuolloin alhaisempi kuin EUmaiden keskiarvo. Kun nuorisotyöttömyyttä suhteutetaan kaiken ikäisten työttömyyteen, voidaan havaita että nuorisotyöttömyys on kaikissa maissa suurempi kuin kaiken ikäisten työttömyys. Suomen nuorisotyöttömyyden ja kaiken ikäisten työttömyyden suhde asettuu samalla tasolle muiden pohjoismaiden ja Irlannin kanssa, ollen keskimääräistä työttömyyttä noin puolitoista kertaa korkeampi. (taulukko 2.) European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

16 Taulukko 2: Alle 25-vuotiaat työttömät eri EU-maissa heinäkuussa 1997 ja /1997 % 7/1998 % Nuorisotyöttömyys/ yleinen työttömyys % EU yhteensä (15 maata) 21,0 19,5 197 Belgia 24,1 22,8 253 Espanja 38,6 33,8 189 Irlanti 16,3 13,7 147 Iso-Britannia 16, Italia 31, Luxemburg 7,0 5,3 252 Portugali 15,6 12,9 215 Ranska 26,6 24,4 216 Ruotsi 16,9 13,8 161 Saksa 11,5 10,7 114 Suomi 17,1 16,0 152 Tanska 8,0 6,5 141 Lähde: Tilastokeskus. Työvoimatilasto. SVT. Työmarkkinat 1998:14. (Eurostat) Vuonna 1995 toteutetussa The Nordic Study -tutkimuksessa (Julkunen & Malmberg- Heimonen 1998) kerättiin työttömyyteen liittyviä tietoja yhteensä vuotiaalta työttömältä nuorelta. Suomesta mukana on 2386 nuoren tiedot. Työttömistä nuorista lähes 70 prosentin työttömyys oli kestänyt vastaushetkellä yli vuoden. Keskimäärin työttömyyskuukausia oli nuorilla takana 22 kuukautta. Yhtäjaksoisen työttömyysjakson pituus oli keskimäärin 10 kuukautta. Pitkäaikaistyöttömyys on selvästi yleisempää Suomessa ja Norjassa kuin muissa pohjoismaissa. Noin puolet työttömistä suomalaisnuorista on osallistunut johonkin aktivoivaan toimintaan. Tällaisia toimia voidaan jaotella kolmeen tyyppiin: koulutukseen, työharjoitteluun ja henkilökohtaiseen kehittämiseen. Koulutus pitää sisällään sekä yleisen koulutuksen että työmarkkinoille räätälöidyn koulutuksen. Työharjoitteluun kuuluvat lähinnä erilaiset työllistymisprojektit ja työllistämistä helpottavat tuet. Henkilökohtaiseen kehittymiseen liittyviä aktivoivia toimintamuotoja ovat motivointiin ja itseluottamuksen vahvistamiseen liittyvät toimet. Nuoret ovat kokeneet aktiiviset työmarkkinatoimet myönteisinä keinoina parantaa työmarkkina-asemaansa. Nuorten työllistyminen selittyi vahvimmin nuoren aiemmalla työkokemuksella ja lyhyellä työttömyysjaksolla. (Julkunen & Malmberg- Heimonen 1998, 107, 120.) European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

17 Taulukko 3: Nuorten (20-24 v.) työttömien määrä vuosina ja työttömyyden keston jakautuminen vuosina Lähde: Nuora / Tilastokeskus Vuosi Työttömiä kpl työttömiä, joista työttömänä yli 3 kk % yli 6 kk % yli 12 kk % Taulukosta 4 voidaan havaita, että suhteellisen suuri osa noin 25-vuotiaista nuorista on mukana työ- tai opiskeluelämässä. Noin viidennes nuorista on työttömänä, kotonaan tai opiskelu- ja työelämän ulkopuolella. Keväällä 1996 tehdyn selvityksen (Kurikka 1997) mukaan vuotiaiden nuorten pääasiallinen toiminta jakautui seuraavasti: Taulukko 4: Nuorten (24-26-vuotiaat) pääasiallinen toiminta (%) vuonna 1996 Miehet, % Naiset, % Opiskelee Vakituisessa työssä Tilapäisessä tai määräaikaisessa työssä Oppisopimuskoulutus Yrittäjä tai maatalousyrittäjä Äitiys- tai isyyslomalla Kotona Armeijassa tai siviilipalveluksessa Työtön Muu Yhteensä Yksi keskeinen työllistymiseen vaikuttava tekijä on koulutus: mitä parempi koulutus, sitä varmemmin nuori sijoittuu mukaan työelämään. Vaikka Suomen koulutusjärjestelmä on pyritty rakentamaan tasa-arvoa suosivaksi, yhä edelleen koulutuksellinen pääoma periytyy. Lapsuudenkodin sosioekonominen asema heijastuu vahvasti nuoren koulutusvalintoihin. (Kurikka 1997, 16; Julkunen & Malmberg-Heimonen 1998, 30.) Työttömyys kohdentuu selvästi vailla ammatillista koulutusta oleviin henkilöihin: toukokuussa 1995 alle 25- vuotiaista työttömistä puolella ei ollut ammatillista tutkintoa (Hämeen lääninhallitus 1996, 31). Kouluttautumisen mutta myös vanhempien sosiaalisen aseman merkitys työllistymisessä on selvästi lisääntynyt laman aikana (HS ). Kun ammattitaidottomien nuorten on vaikea vakiinnuttaa asemansa työmarkkinoilla, nousee ammattikoulutus, nuorille sopivin European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

18 tavoin toteutettuna, keskeiseksi integraation välineeksi. Nuorten työpajatoiminta on nähty hyväksi keinoksi nuorten ohjaamiseen koulutus- ja työuralle. Ensimmäinen suomalainen työpaja perustettiin Helsinkiin vuonna Vuonna 1987 perustettiin ensimmäinen työpajatoimintaa pohtiva työryhmä työministeriöön. Ennen tätä työpajatoiminta levisi eri puolille maata lähinnä kuntien nuorisolautakuntien aloitteesta tai eri viranomaisten ja hallintokuntien yhteistyönä. Uudenlaista toimintaa eivät alussa säädelleet lait ja asetukset. Kun työpajatoimintaa alettiin myöhemmin säännellä, niin toiminnan perusteena katsottiin olevan palkkatyöyhteiskunnan arvojen opettamisen työllistetyille nuorille. (Söderlund 1995, 94.) Työpajatoiminta on yleistynyt suhteellisen voimakkaasti: kun 1980-luvulla työpajoja arvioitiin olevan muutamia kymmeniä, arvioidaan niitä nykyisin toimivan jo satoja. Toiminnan alkuvaiheessa työpajat miellettiin syrjäytyneiden nuorten turvapaikoiksi, mutta toiminnan yleistyessä ovat asenteet niitä kohtaan muuttuneet ja työpajatoiminnan seurauksia voidaan tarkastella entistä laajemmin. Pajoja ei ole syytä katsoa vain työllistämistoimenpiteenä, vaan ennemminkin ne toimivat nuorelle mahdollisuutena tarkastella omaa elämäänsä ja mahdollisuuksiaan. (Aaltojärvi & Paakkunainen 1995, 110, 124.) Työpajoista on tullut tärkeä työvoimapoliittinen toimenpide nuorten työelämään integroimiseksi. Ne edustavat aiempaa joustavampaa, projektiluontoista väylää kohti työmarkinoita. Työpajojen määrän kasvu on paljolti seurausta Suomen liittymisestä Euroopan Unioniin, minkä seurauksena työpajat otettiin mukaan ESR:n Tavoite 3-ohjelmaan. Työpajojen on todettu vastanneen suhteellisen hyvin nuorten tarpoeisiin ainakin työkokemuksen, taitomallien ja sosiaalisten verkostojen osalta. Onnistuessaan työpaja voi toimia ponnahduslautana elämään erityisesti nuorille, jotka eivät kykene ilman erityistoimenpiteitä hakeutumaan koulutukseen tai työhön. Toisaalta työpajojen selvät työllistämisvaikutukset ovat yleisesti jääneet melko vaatimattomiksi. Ongelmalliseksi on nähty myös se, että pajan kestoaika on lyhyt, palkkataso alhainen eikä palkkaa ole sidottu motivoivasti tehtyyn työhön. (Nyyssölä 1999, 179; Vehviläinen 1999.) Nuorten työttömyydelle löytyy monia syitä. Osa nuorista odottaa sopivaa koulutuspaikkaa ja rahoittaa odotusajan työttömyyskorvauksilla. Osa pitää taas sapattivapaata ja hengailee ystäviensä kanssa, etenkin kesällä. Osa nuorista on aidosti, itsestään riippumattomista syistä työttömänä. Pitkäaikaistyöttömien nuorten ryhmä ei ole näin yhtenäinen joukko, jolla on yhtenäiset tarpeet palveluiden suhteen. Osa nuorista kaipaa tukea elämänhallintansa opettelussa, osa ammatinvalinnan ohjausta ja osa työnvälityspalveluita. Osin nämä tarpeet esiintyvät samoilla nuorilla, mutta tarpeita ei voida yhdistää kaikkiin pitkäaikaistyöttömiin nuoriin. Työttömät nuoret ovat yksilöllisiä toimijoita ja nimenomaan yksilöllisyys on se avain, jota kannattaa kiillottaa työvoimapoliittisia koulutusjärjestelmiä rakennettaessa (Virtanen 1995, 84; ks. Hämäläinen 1996, 36). Suomessa toimivia lähinnä nuorisotyötä tekeviä järjestöjä on lueteltu Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton www-sivuilla ( jonkin verran. Järjestöt ovat kuitenkin vain harvoin keskittyneet nuorten etujen ajamiseen tai nuorten näkökulmien esiin nostamiseen. Suurin osa näiden järjestöjen toiminnasta on nuorten parissa tehtävää erilaista auttamistyötä. Suomessa on myös runsaasti muita järjestöjä ja yhdistyksiä (poliittiset puolueet, seurakunnat jne.), joissa on erikseen toimintaa nuorille. Kuitenkaan näidenkään ensisijaisena tehtävänä on vain harvoin nuorten näkemysten esiin nostaminen. Nuoret eivät European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

19 muodosta tässä suhteessa yhtenäistä kokonaisuutta, jonka näkemyksiä pyrittäisiin systemaatisesti huomioimaan esimerkiksi julkisia palveluja kehitettessä. Nuorten elinoloja ja elämäntapaa seurataan systemaattisesti muutamissa kunnissa ja erityisesti joidenkinn valtakunnallisesti toimivien yhdistysten voimin. Tässä suhteessa keskeisiä nuorisojärjestöjä ovat Suomen Nuorisoyhteistyö Allianssi ry ja Selvin nuorten vaikuttajajärjestö on Suomen Nuorisoyhteistyö Allianssi ry (Allianssi). Se toimii valtakunnallisesti nuorisotyön palvelu- ja vaikuttajajärjestönä. Järjestö on poliittisesti ja uskonnollisesti sitoutumaton edunvalvoja ja sen jäseninä ovat lähes kaikki valtakunnalliset nuoriso- tai kasvatusalan järjestöt. Järjestöllä on omat internet-sivut, joilla vaikuttamis- ja palvelutoimintaa esitellään ( Allianssin päätehtävinä on järjestää koulutusta, välittää tietoa ja nuorisovaihtopaikkoja ulkomaille, tukea nuorten osallistumista, maahanmuuttajatyötä ja liikkuvuutta sekä tehdä kehitysyhteistyötä. Lisäksi Allianssi pitää yllä Nuorisotiedon kirjastoa. Lisäksi Allianssi tekee nuorisotoiminnan tutkimus- ja kehittämistyötä painottaen nuorten osallistumista sekä nuorisotyön yhteiskunnallista merkitystä. Yksi nuorten yhteiskunnallisen vaikuttamisen lisäämiseen tähtäävä toimintamuoto ovat Nuorisovaalit. Ne kokoavat vaalivuosittain yli nuorta kertomaan mielipiteensä valtakunnan politiikasta. Vaalit järjestetään yläasteilla, lukioissa ja ammatillisissa oppilaitoksissa kautta Suomen. Nuorisoasiain neuvottelukunta on opetusministeriön yhteydessä toimiva asiantuntijaelin, joka keskittyy toiminnassaan nuorten elinoloja parantaviin hankkeisiin ja poikkihallinnolliseen yhteistyöhön nuorisokysymyksistä vastaavien tahojen kanssa. Nuoran käytännön toiminta jäsentyy seuraavien asiakokonaisuuksien ympärille: nuorten elinolojen seuranta ja kehittäminen, nuorten sosiaalistumisen ja elämänhallinnan tukeminen, nuorten yhteiskunnallisen osallistumisen rohkaiseminen sekä kulttuurisia ja sosiaalisia rajoja ylittävien hankkeiden käynnistäminen Nuora teettää selvityksiä nuorten elinoloista, yhteiskunnallisesta asemasta, asenteista ja muista oman toimintansa kannalta keskeisistä kysymyksistä. Nuorisobarometri - kyselytutkimus toteutetaan säännöllisesti joka vuosi. Kehitysvammaiset aikuiset Kehitysvammaisen henkilön työelämään suuntautuminen on näihin päiviin saakka törmännyt siihen tosiasiaan, että 16 - vuotta täytettyään hänet on automaattisesti kirjattu työkyvyttömyyseläkkeelle. Suojatyö tai avotyötoiminta on ollut mahdollista mutta palkka on ollut minimaalinen (ns. huoltoraha mk/kk). Kesällä 1998 on eduskunnalle annettu lakiesitys vammaisten henkilöiden työllistymisen ja koulutuksen edistämiseksi (HE 87/1998). Siinä esitetään muutettavaksi kuntoutusrahalakia, kansaeläkelakia ja vammaistukilakia. Tarkoitus on, että muutoksin kaikille vuotiaille vammaisille turvattaisiin mahdollisuus ammatilliseen koulutukseen. Muutosten jälkeen olisi myös mahdollista, että kansaneläkelain mukaista työkyvyttömyyseläkettä saava vammainen henkilö voisi työntekoa kokeillessaan jättää eläkkeensä lepäämään enintään kahdeksi European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,

20 vuodeksi. Lisäksi muutoksiin sisältyy eräitä muita koulutukseen ja työhön kannustavia säädöksiä. (Karjalainen 1999.) Suomalaisen yhteiskunnan nopea teollistuminen ja sen mukanaan tuoma muuttoliike maaseudulta kaupunkeihin aiheutti muutospaineita kehitysvammaisten hoitoon 1950-luvulla. Koska kehitysvammaisille ei juurikaan ollut omia laitoksia, sijoitettiin heitä kunnalliskoteihin ja mielisairaaloihin. Vuonna 1958 hyväksyttiin vajaamielislaki, jonka mukaan maahan tuli perustaa 15 vajaamielislaitosten kuntainliittoa ja niihin kuhunkin paikan keskuslaitos. Laitokset rakennettiin kehitysvammaisia lapsia varten. 25 vuotta myöhemmin saavutettiin vajaamielislaitosten hoitopaikoissa huippu, 5900 paikkaa. Ilmapiirin muutos (Laki kehitysvammaisten erityishuollosta, 519/1977) alkoi kuitenkin siirtää hoidon painopistettä avohuollon suuntaan. Kehitysvammalain mukaan (Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 519/77) kehitysvammaisella tarkoitetaan henkilöä, jonka kehitys tai henkinen toiminta on estynyt tai häiriintynyt synnynnäisen tai kehitysiässä saadun sairauden, vian tai vamman vuoksi ja joka ei muun lain nojalla voi saada tarvitsemiaan palveluja. (Kuparinen 1995, 11). Käytännössä Suomen kehitysvammaisten erityishuollosta säädetty laki on rajoittunut koskemaan kognitiivisista häiriöistä ja oppimisvaikeuksista kärsiviä henkilöitä, vaikka lain tarkoitus sitä säädettäessä oli sulkea piiriinsä muitakin vammaisryhmiä. Vuodesta 1978 alkaen sosiaalihallituksen valmistelemana tuotettiin vuosittain viisivuotissuunnitelma, joilla pyrittiin avohuollon kehittämiseen ja asumispalvelujen yhteensovittamiseen muiden palvelujen kanssa. Tällä pyrittiin vähentämään laitoshoidon tarvetta ja vuodesta 1981 alkaen laitospaikkojen määrä on vähentynyt (Rauhala 1996). Vuoden 1984 Sosiaalihuoltolaki (710/1982) liitti kehitysvammahuollon kunnan sosiaalihuoltoon 1, jolloin periaatteeksi palvelujen tuottamisessa tuli se, että kehitysvammaisella on oikeus saada kaikki yleisesti kuntalaisille kuuluvat palvelut. Vuoden 1988 vammaispalvelulain (1987/380) tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena jäsenenä ehkäisemällä ja poistamalla vamaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä. Vammaispalvelulaki sisältää vaikeavammaisten osalta ns. subjektiivisia oikeuksia (kuljetus- ja saattopalvelu, tulkkipalvelu, asunnon muutostyöt, palveluasuminen), jotka kunta on pyydettäessä velvollinen järjestämään. (Kuparinen 1995, 15-18; STM 1996, 2-6.) Arviot kehitysvammaisten määrästä vaihtelevat kehitysvammaisuuden määritelmästä riippuen. Erilaisissa työryhmissä on arvioitu väestöstä noin 0,6% olevan kehitysvammaisia. Tämän arvion perustana eivät ole epidemiologiset tutkimukset, vaan lähinnä erityishuollon asiakasmäärät. Tämä luku vastaa syvän, vaikean ja keskitasoisen oppimishäiriön esiintymistiheyttä syntyvissä lapsissa. Kuitenkin voidaan olettaa, että lievästi kehitysvammaisia on kaksi tai kolme kertaa enemmän. Vuonna 1990 kehitysvammaisia on arvioitu olleen yhteensä henkeä, joista hieman alle sai kehitysvammaisten erityishuollon palveluita (STM 1996, 14). Palvelut kohdistuivat lähinnä vaikeimmin vammaisiin. Lievästi vammaisista 38 prosenttia oli kehitysvammaisten erityishuollon palvelujen käyttäjiä. (Kuparinen 1995, 13.) Suurin osa (40 %) kehitysvammahuollosta tehdään kotona vammaisten asuessa omaistensa luona. Laitoksissa asuvia on noin 14 prosenttia, avohuollon asumisyksiköissä 20 prosenttia ja 1 Mainittakoon kuitenkin, että kehitysvammaisten huoltoa säätelee kuitenkin edelleen vuoden 1977 laki. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,