HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAEIKSI KANSAINVÄLISTÄ SUOJELUA HAKEVAN VASTAANOTOSTA ANNETUN LAIN JA ULKOMAALAISLAIN MUUTTAMISESTA

Transkriptio

1 LAUSUNTOYHTEENVETO 1 (8) Maahanmuutto-osasto HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAEIKSI KANSAINVÄLISTÄ SUOJELUA HAKEVAN VASTAANOTOSTA ANNETUN LAIN JA ULKOMAALAISLAIN MUUTTAMISESTA Sisäministeriön maahanmuutto-osasto pyysi päivätyllä lausuntopyynnöllä lausunnot hallituksen esitysluonnoksesta valtioneuvoston kanslialta, ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, ympäristöministeriöltä, sisäasiainministeriön poliisiosastolta, rajavartio-osastolta ja oikeusyksiköltä, oikeuskanslerinvirastolta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, lapsiasiavaltuutetulta, vähemmistövaltuutetulta, Korkeimmalta hallinto-oikeudelta, Helsingin hallinto-oikeudelta, Maahanmuuttovirastolta, Metsälän vastaanottokeskukselta, Joutsenon vastanottokeskukselta, Amnesty International - Suomen osasto ry:ltä, Ihmisoikeusliitolta, Kansainväliseltä siirtolaisuusjärjestöltä (IOM), Pakolaisneuvonta ry:ltä, Suomen Kuntaliitolta sekä Suomen Punaiselta Ristiltä (SPR). Lausunnon antoivat lisäksi Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto, Suomen Pakolaisapu ry sekä Vapaa liikkuvuus verkosto. Tausta Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lakia kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ja ulkomaalaislakia. Muutoksella pyritään edistämään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa peruneen tai kielteisen oleskelulupapäätöksen saaneen ulkomaalaisen vapaaehtoista paluuta vakiinnuttamalla lainsäädäntöön selkeä, toimiva ja kustannustehokas vapaaehtoisen paluun järjestelmä. Muutoksilla säästettäisiin vastaanoton ja maasta poistamisen kustannuksia. Pykälämuutokset Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetun lain (vastaanottolaki) 14 :ää "Vastaanottopalvelujen saaja" muutettaisiin siten, että kolmannen maan kansalainen, jota koskeva päätös maasta poistamisesta on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi, mutta jota ei viranomaistoimin voida maasta poistaa, saisi vastaanottopalveluita vain 30 päivän ajan päätöksen täytäntöönpanokelpoiseksi tulemisen jälkeen, jos hänen katsotaan olevan mahdollista palata kotimaahansa eikä hän ole tehnyt hakemusta avustetusta vapaaehtoisesta paluusta. Vastaanottokeskuksen johtaja voisi kuitenkin päättää, että tällaiselle henkilölle annetaan vastaanottopalveluja kohtuullinen aika mainitun määräajan jälkeenkin erityisen henkilökohtaisen syyn vuoksi. Pykälän perusteluissa mainitaan esimerkkinä yksin tulleet lapset, viimeisillään raskaana olevat naiset ja vakavat terveydelliset syyt. Vastaanottolain 31 :ää "Paluun tukeminen" ehdotetaan muutettavaksi siten, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa peruneelle tai kielteisen oleskelulupapäätöksen saaneelle ulkomaalaiselle voitaisiin maksaa avustusta ja korvata kohtuulliset matka- ja muuttokustannukset kotimaahansa tai muuhun maahan, johon hänen pääsynsä on taattu. Ulkomaalaislain 51 :ää "Oleskeluluvan myöntäminen maasta poistumisen estymisen vuoksi" ehdotetaan muutettavaksi siten, että vapaaehtoisen paluun mahdollisuus otetaan huomioon harkittaessa tilapäisen oleskeluluvan myöntämistä maasta poistumisen estymisen vuoksi. Tilapäistä oleskelulupaa ei enää myönnettäisi, jos vapaaehtoinen paluu on tosiasiallisesti mahdollinen tai jos kolmannen maan kansalainen ei suostuisi poistumaan maasta vapaaehtoisesti tai vaikuttaa paluun järjestelyitä. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että oleskeluluvan myöntämistä 51 :n perusteella harkittaessa tulee Maahanmuuttoviraston muodostaa käsitys, onko paluu tosiasiassa mahdollista. Lisäksi maasta karkottamisen täytäntöönpanoa kevennettäisiin tietyissä tilanteissa. Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättävän 200 a "Maasta karkottamisen täytäntöönpano tilapäisen esteen poistuessa", jossa säädettäisiin, että päätös maasta karkottamisesta voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jos maasta karkottaminen perustuu 51 :ssä säädetyn oleskelun perusteen poistumiseen, jollei hallinto-oikeus toisin määrää. Yleistä Lausunnon antajat kannattivat yleisesti vapaaehtoisen paluun järjestelmän vakiinnuttamista lainsäädäntöön. Useat lausunnon antajat kuitenkin korostivat, että paluu on vapaaehtoista vain jos henkilöllä on tosiasiallinen mahdollisuus valita laillisen oleskelun ja paluun välillä. Esityksen lähtökohta, jonka mukaan ehdotukset muuttaisivat Suomessa aiemmin vallinnutta ajattelutapaa, jolloin maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle joko annetaan oleskelulupa tai hän joko poistuu tai hänet poistetaan maasta herätti paljon kommentteja. Useiden lausuntojen antajien mukaan kyseessä on merkittävä periaatteellinen muutos, jonka vaikutuksia tulisi arvioida nyt esitettyä perusteellisemmin ja laajemmin, erityisesti perusoikeuksien ja sosiaali- ja terveyspalveluiden näkökulmasta. Postiosoite: Käyntiosoitteet: Puhelin: Virkasähköpostiosoite: Sisäministeriö Kirkkokatu 12, Helsinki Vaihde kirjaamo@intermin.fi PL 26 Vuorikatu 20, Helsinki Valtioneuvosto Faksi:

2 Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 2 (8) Esitys nähtiin myös maahanmuuton tulevaisuus 2020 strategian painopisteen, jonka mukaan "selkeillä säännöksillä ja toimivalla paluujärjestelmällä on varmistettava, että Suomeen ei synny ilman maassaolo-oikeutta oleskelevien ihmisten joukkoa", vastaisena. Esityksen nähtiin johtavan tavoitteen kanssa ristiriitaiseen tilanteeseen, jolloin maassa laittomasti oleskelevien määrä lisääntyisi ja tilanne voisi muodostua myös sisäisen turvallisuuden kannalta haasteeksi. Ehdotettua sääntelyä ehdotettiin arvioitava myös siitä näkökulmasta, miten se vaikuttaisi ilman oleskeluoikeutta maahan jäävien oikeuksiin ja asemaan ja toisaalta siitä, kuinka viranomaisten tulisi menetellä tavatessaan tämänkaltaisessa tilanteessa olevia henkilöitä. Lausunnon antajat huomauttivat, että käytännössä ehdotus voi johtaa siihen, että oleskeluoikeudettomassa tilassa oleva henkilö voi hätätäilanteessa turvautua toimeentulolain mukaiseen kiireiseen toimeentulotukeen silloin, kun hän ei voi saada välttämätöntä toimeentuloaan muulla tavoin. Tämän johdosta lausujien mukaan tulisi varmistaa, ettei oleskeluoikeudettomista henkilöistä ja perheistä muodostu rasitetta kuntien sosiaali- ja terveydenhuollolle. Huomautettiin, että esityksessä tulisi tarkemmin arvioida vaikutuksia lapsen edun ja oikeuksien sekä perustavimmanlaatuisten palvelujen saatavuuden näkökulmasta ja että esitysluonnoksessa ei ole viitattu sen paremmin YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen kuin Euroopan neuvoston lapsiystävällisen oikeuden suuntaviivoihinkaan. Esitysluonnokseen olisikin sisällytettävä lisäksi lapsivaikutusten arviointi. Lausunnon antajat pitivät myös tärkeänä, että vaikka esityksessä avustettavien piiri on rajattu koskemaan kansainvälistä suojelua hakeneita ja ihmiskaupan uhreja sekä ulkomaalaislain 51 :n mukaisen oleskeluluvan saaneita, jatkossa järjestelmää tulisi kehittää niin, että myös muut ryhmät voisivat turvautua järjestelmään. Tällaisia ovat esimerkiksi Suomessa laittomasti tavatut ulkomaalaiset ja viisumin tai oleskeluluvan päättymisen jälkeen luvattomasti oleskelemaan jääneet. Lausunnot Amnesty International:in Suomen osaston pitää vapaaehtoisen paluun järjestelmän kehittämistä tervetulleena, mutta järjestön mukaan paluu on vapaaehtoista ainoastaan jos henkilöllä on tosiasiallinen mahdollisuus valita laillisen oleskelun ja paluun välillä. Amnesty International vastustaa ehdotettua vastaanottolain 14 muutosta vastaanottopalveluiden rajaamisesta, ja ehdottaa, että poliisin ja vastaanottokeskusten roolia vapaaehtoisen paluun tiedottamisessa ja avustamisessa tulisi vielä tarkastaa. Amnesty International vastustaa myös ulkomaalaislain 51 ehdotettua muutosta tilapäisen oleskeluluvan edellytysten muuttamisesta sekä karkottamista helpottavaa 200 a lisäystä ulkomaalaislakiin. Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto kannattaa luonnoksessa esitettyjä lainmuutoksia ja pitää ehdotettuja muutoksia perusteltuina ja niiden tavoitteita tärkeinä. Virasto kuitenkin toivoo jatkovalmistelua ja selkeää kannanottoa siihen, onko vastaanottopalveluiden rajaamisesta vastaanottolain 14 neljännen momentin perusteella tehty päätös muutoksenhakukelpoinen vai katsotaanko, että kyseessä on hallinnollinen toimenpide. Lisäksi viraston mukaan esityksen johdosta kuntataloudelle mahdollisesti aiheutuvat lisärasitukset tulisi arvioida realistisesti ja esittää toimenpiteet, joilla valtio kompensoi ne. Joutsenon vastaanottokeskus pitää erittäin tärkeänä sitä, että ulkomaalaisten vapaaehtoinen paluun järjestelmä vakiinnutetaan osaksi lainsäädäntöä. Vastaanottokeskuksella on erittäin hyvät kokemukset nykyisestä vapaaehtoisen paluun järjestelmästä ja sen mukaan lakiuudistuksen tuleekin tähdätä siihen, ettei nykyinen vapaaehtoisten paluun järjestelmän tehokkuus laske. Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) mukaan vapaaehtoisen paluun järjestelmän kirjaaminen Suomen lainsäädäntöön on tärkeä ja ajankohtainen aihe, joka noudattaa niin EU:n nykyisiä käytäntöjä kuin IOM:n näkemystä hyvästä maahanmuuton hallinnoinnista, sekä on tärkeää siirtolaisten hyvinvoinnin ja oikeuksien kannalta. IOM on hankkeiden kautta ollut mukana luomassa nykyistä vapaaehtoisen paluun järjestelmää, ja huomauttaa, että esitetty eroaa nykyisistä käytännöistä siinä, että kohderyhmää rajattaisiin ja järjestelmän käytännön järjestelyjä muutettaisiin huomattavasti. Korkein hallinto-oikeus ei ottanut kantaa keinovalikoimaan, jolla vapaaehtoista paluuta pyritään edistämään, mutta kiinnitti huomioita yksittäisiin näkökohtiin, joilla saattaa olla oikeudellista merkitystä. Korkein hallinto-oikeus ehdottaa tarkempaa vaikuttavuusarviointia liittyen yhteiskunnan tukiverkoston ulkopuolelle jäämisestä, sekä huomauttaa että ulkomaalaislain 51 ja 200 a muutosehdotusten osalta tulisi kiinnittää huomiota ratkaisuperusteen ajantasaisuuteen. Kuntaliitto katsoo, että on hyvä tukea kansainvälistä suojelua hakeneen vapaaehtoista paluuta, ja on perusteltua, että vapaaehtoisen paluun järjestelmään osoitetaan jatkuvat resurssit valion talousarviossa. Kuntaliiton mukaan on myös kannatettavaa, että korvausten ja avustuksen saaminen edellyttää suunnitelmaa niiden käytöstä. Kuntaliitto ei pidä ehdotettua vastaanottolain 14 muutosta hyvänä ja sen mukaan valtion ei pidä luoda sellaisia järjestelmiä tai toimintaohjeita, joilla edistetään henkilöiden joutumista yhteiskunnan ulkopuolelle. Lisäksi kuntaliiton mielestä esityksessä tulisi arvioida vaikutukset kuntataloudelle ja koko palvelujärjestelmälle. Lapsiasiavaltuutettu katsoo hallituksen esitysluonnoksessa määritellyt tavoitteet ja keskeiset ehdotukset perustelluiksi, mutta esittää lausunnossaan tarkennuksia, joilla varmistettaisiin vapaaehtoisen paluujärjestelmän piiriin kuuluvien alle 18-vuotiaiden edun toteutuminen. Maahanmuuttovirasto pitää perusteltuna, että Suomessa siirrytään maasta poistamisen estymistilanteissa ja menettelyissä lähemmäs muita EU-valtioita. Maahanmuuttoviraston mukaan on tärkeää, että turvapaikkajärjestelmän ja muiden oleskelulupien ja maahantulon väärinkäyttö pyritään estämään, ja että sellaiset henkilöt, joiden oleskelu on turvapaikka- tai muun

3 Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 3 (8) oleskelulupamenettelyn jälkeen muuttunut laittomaksi, eivät itseään koskevan päätöksen täytäntöönpanoa vaikeuttamalla saa ensin tilapäistä ja myöhemmin jatkuvaa oleskelulupaa Suomeen. Metsälän vastaanottokeskus pitää esityksen tavoitetta tärkeänä ja kannatettavana. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa peruneen tai kielteisen päätöksen oleskelulupahakemukseensa saaneen ulkomaalaisen vapaaehtoinen paluu on monessa suhteessa tarkoituksenmukainen ja hyvä järjestely ja sitä on syytä tukea ja vakiinnuttaa vapaaehtoisen paluun järjestelmä. Metsälän vastaanottokeskuksen mukaan vapaaehtoisen paluun hallinnointi muilta kun matkanjärjestelyihin liittyviltä osilta sopii myös hyvin vastaanottokeskusten toimialaan. Oikeusministeriön mukaan vapaaehtoisen paluun järjestelmän kehittäminen ja vakinaistaminen nykyisen hankeperusteisen järjestelmän tilalle on tärkeä ja myönteinen asia. Oikeusministeriö katsoo, että järjestelmän vakiinnuttaminen ja siitä säätäminen laissa ovat omiaan edistämään sääntelyn kohteena olevien henkilöiden oikeusturvaa ja yhdenvertaista kohtelua. Oikeusministeriö kuitenkin huomauttaa, että ehdotettu sääntely, jonka seurauksena ulkomaalaisella Suomessa oleskelevalla ei ole laillista perustetta oleskelulleen, on kokonaisuutena tarkastellen tällaisenaan ongelmallinen ja esityksen perusteluissa pitäisi yksityiskohtaisemmin tarkastella perusoikeuksien toteutumista näiden henkilöiden kohdalla. Pakolaisneuvonta vastustaa luonnoksessa ehdotettuja ulkomaalaisen oikeusturvaa heikentäviä muutoksia ulkomaalaislain 51 :n ja 200 :n sekä vastaanottolain 14 :n osalta. Pakolaisneuvonnan mukaan ehdotus merkitsee perusteetonta ja tarpeetonta puuttumista turvapaikanhakijoina Suomeen saapuneiden ja usein haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten perusoikeuksiin ja oikeusturvaan sekä lisää paperittomuutta ja syrjäytymistä ja altistaa kolmannen maan kansalaisia ihmiskaupan uhreiksi ja harmaan talouden piiriin. Sisäministeriön rajavartio-osasto pitää esityksen tavoitetta vapaaehtoisen paluun järjestelmän vakiinnuttamisesta lainsäädäntöön perusteltuna ja kannatettavana, mutta pitää esitystä käytännön tehtävien järjestelyiden osalta vielä puutteellisena. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan tulisi vielä varmistaa, ettei maasta poistumaan haluttomista, kotikuntaa vailla olevista henkilöistä ja perheistä muodostu rasitetta kuntien sosiaali- ja terveydenhuollolle. Suomen Pakolaisapu ry ei kannata ehdotettua lakimuutosta, koska lakimuutos tekisi ns. limbotilasta eli tilanteesta, jolloin hakija ei ole saanut Suomesta oleskelulupaa, mutta ei syystä tai toisesta voi palata kotimaahansakaan, laissa hyväksyttävän. Pakolaisavun mukaan koko vapaaehtoisen paluun käsite on kyseenalainen ja lakimuutos käytännössä pakottaisi kielteisen päätöksen saaneet henkilöt turvautumaan vapaaehtoiseen paluuseen tai menemään maan alle paperittomaksi siirtolaiseksi. Pakolaisavun mukaan järjestelmä myös uhkaa vastaanottokeskusten puolueettomuutta, kun vastaanoton palvelut liukuvat osaksi päätöksentekojärjestelmää. Suomen Punaisen Ristin (SPR) mukaan vapaaehtoisen paluun järjestelmän kehittäminen on tärkeä ja myönteinen asia. Vapaaehtoisen paluun tulee kuitenkin käytännössä tarkoittaa sitä, että palaaminen todella tapahtuu vapaaehtoisesti, ja tilanne, jossa henkilölle ei anneta muita vaihtoehtoja kuin paluu tai jääminen oikeudettomaan tilaan, ei ole todellisuudessa palaamista vapaaehtoisesti. SPR:n mukaan vapaaehtoisen paluun käyttämättä jättämistä ei myös tule rinnastaa järjestelmän väärinkäyttöön ja esityksen mukaisista tilanteista tulisi käyttää muuta termiä kuin vapaaehtoinen paluu, esimerkiksi omaehtoinen paluu tai tuettu paluu. SPR vastustaa ulkomaalaislain 51 :n sekä vastaanottolain 14 :n muuttamista esitetyllä tavalla, koska muutos lisäisi oikeudettomaan tilaan joutuneiden paperittomien ihmisten määrää Suomessa. Työ- ja elinkeinoministeriö pitää kannatettavana esityksen tavoitetta edistää ja tukea vapaaehtoista paluuta, vapaaehtoisen paluun järjestelmän vakiinnuttamista sekä järjestelmän säätämisestä laissa. Sen sijaan työ- ja elinkeinoministeriön mukaan ehdotetut esitykset ovat monelta osin ongelmallisia ja edellyttävät luonnoksessa nyt esitettyä perusteellisempaa ja laajempaa pohdintaa sekä vaikutusten arviointia ja analyysiä. Työ- ja elinkeinoministeriö pitää parempana vallinnutta nykykäytäntöä, jossa henkilö ei ole voinut valita jäädä maahan kielteisen päätöksen jälkeen laittomasti. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että ennen esityksen antamista olisi tarpeen tarkastella muita kuin nyt esitettyjä vaihtoehtoja tavoitteen toteuttamiseksi, esimerkiksi poikkihallinnollisesti mietittäviä ratkaisuvaihtoehtoja, joiden yhteiskunnalliset ja taloudelliset vaikutukset selvitettäisiin ja arvioitaisiin Valtioneuvoston kanslia ehdottaa, että nyt esitettyä laajemmin arvioitaisiin mahdollisia seuraamuksia ja sitä kuinka voidaan varautua siihen, jos ehdotuksen lähtökohta vapaaehtoisen paluun suosiosta jää ennakoitua alhaisemmaksi. Valtiovarainminiteriö pitää kannatettavan esityksen tavoitetta edistää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa peruneen tai kielteisen oleskelulupapäätöksen saaneen ulkomaalaisen vapaaehtoista paluuta alkuperämaahan. Erityisesti vapaaehtoisen paluun edistämistä ja paluun helpottamista vaihtoehtona maasta poistamiselle voidaan pitää hyvänä suuntauksena. Vapaaehtoiseen palauttamiseen liittyvä pyrkimys vastaanoton ja maasta poistamisen kustannusten pienentämiseksi on myös valtiovarainministeriön mukaan kannatettava. Vähemmistövaltuutettu katsoo, että vapaaehtoisen paluun kehittäminen ja vahvistaminen on sinällään kannatettavaa, mutta edellyttää, että päätös paluusta on syntynyt vapaan harkinnan tuloksena, ilman painostusta. Paluu ei ole vähemmistövaltuutetun mielestä vapaaehtoista, jos siitä kieltäytyminen johtaa oikeudettomaan tilaan. Vähemmistövaltuutettu vastustaa jyrkästi tähän suuntaan menevää lainsäädäntöä. Vähemmistövaltuutettu katsoo, että esityksen terminologia kaipaa täsmennystä, ja ehdottaa, että vapaaehtoista paluuta parempi ilmaisu voisi olla avustettu tai tuettu paluu.

4 Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 4 (8) Pykäläehdotukset Vastaanottolain 14 "Vastaanottopalvelujen saaja" Metsälän vastaanottokeskus toteaa, että vastaanottopalvelujen rajoittaminen tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalaista ei voitaisi viranomaistoimin palauttaa, mutta tämä voisi palata vapaaehtoisesti kotimaahansa, on sinänsä looginen, ja välttämätön osa 51 :n muutoksen ajatuskokonaisuutta. Amnesty International, Kuntaliitto, Pakolaisneuvonta, SPR ja Vähemmistövaltuutettu eivät kannata pykälän muuttamista esitetyllä tavalla, koska esityksessä ei oteta selkeää kantaa siihen, mitä tapahtuu, kun nämä henkilöt poistuvat tai poistetaan vastaanoton piiristä, ja lainmuutoksen riskinä on, että Suomeen muodostuu kasvava oikeudettomien ja statuksettomien ryhmä. Pakolaisneuvonnan mukaan heidän työssä korostuu, että vastaanottopalvelut eivät ole käytännössä minkäänlaisessa roolissa henkilön arvioidessa voiko hän palata vapaaehtoisesti kotimaahansa, vaan taustalla on yleensä hakijan kokemukset ja pelko kotimaahan paluun turvallisuudesta sekä mahdollisuudesta ihmisarvoiseen elämään. Pakolaisneuvonnan mukaan esityksen perustelut oletuksesta, että ulkomaalainen turvautuisi vapaaehtoisen paluun järjestelmään, jos majoituspalvelut päättyvät ovat puutteellisia sekä oletus on perusteeton ja virheellinen. Maahanmuuttovirasto puolestaan katsoo, että on oletettavaa, että osalle kohderyhmästä nykytason mukainen avustus (1500 euroa) ei ole riittävä kannustin poistua vapaaehtoisesti, jos heidän tavoitteenaan on syystä tai toisesta jäädä EU:n alueelle. Joutsenon vastaanottokeskus pitää ehdotettua merkittävän muutoksena asian nykytilaan, ja ehdottaa että muutoksen vaikutuksia pohdittaisiin huolellisesti. Joutsenon vastanottokeskuksen mukaan tilanteessa, jossa asiakas ei vastaanottopalveluiden lakkaamisenkaan uhalla hakeudu vapaaehtoiseen paluun järjestelmään vaan jää Suomeen tulee huolehtia siitä, että vastaanottokeskuksen palveluja vaille jäävä asiakas ei jäisi tyhjän päälle vaan hänet ohjattaisiin hallitusti eteenpäin asiassa toimivaltaiselle viranomaiselle, joka olisi käytännössä paikallinen kunta. Joutsenon ja Metsälän vastaanottokeskusten mukaan vastaanottokeskusten tuleekin jatkossa olla ajantasaisesti informoituja asiakkaidensa oleskelulupatilanteista, jotta vastaanottokeskukset voisivat varautua siihen, että he motivoivat turvapaikanhakijaa hakeutumaan vapaaehtoisen paluun järjestelmään, jotta vältyttäisiin vastaanottolain14 3 momentin tarkoittamilta vastaanottopalveluiden lakkaamisilta, tai ryhtyä lain edellyttämiin keinoihin. Pakolaisneuvonnan mukaan on otettava huomioon, että pykälän tarkoittamien henkilöiden joukko poikkeaa muista oleskeluoikeudettomista sen osalta, että heillä ei ole pelkoa maasta poistamisesta. Kuntaliiton, Pakolaisneuvonnan ja sosiaalija terveysministeriön mukaan ehdotus tulisi johtamaan siihen, että vastaanoton ulkopuolelle pakotetut kääntyisivät kuntien terveydenhuolto- ja sosiaaliviranomaisten puoleen, koska he eivät voi saada välttämätöntä toimeentuloaan muulla tavalla. Perustuslain 19 :n 1 momentin nojalla heille tulee turvata välttämätön toimeentulo ja huolenpito. Kuntaliiton mukaan ehdotuksen vaikutuksia on tarkasteltu vain valtion viranomaisten osalta. Kuntaliiton mukaan on arvioitava esityksen vaikutukset kuntataloudelle ja koko palvelujärjestelmälle. Mikäli kunnat joutuvat järjestämään palveluita paperittomille, on Kuntaliiton mukaan kunnille korvattava siitä aiheutuneet kustannukset täysmääräisesti valtion varoista. Vähemmistövaltuutetun mukaan ei voida pitää riittävänä että tilannetta tarkastellaan vasta, mikäli kunnille todetaan aiheutuvan odottamattomia kustannuksia. Vapaa liikkuvuus -verkosto huomauttaa, että ehdotuksessa ei huomioida erityisen haavoittuvassa asemassa olevia ryhmiä kuten traumatisoituneita, sairauksista tai mielenterveysongelmista kärsiviä, lapsiperheitä, vanhuksia jne. Lisäksi ei oteta huomioon, että osa paperittomista siirtyisi todennäköisesti töihin harmaan talouden piiriin, eikä esityksessä SPR:n, Vapaa liikkuvuus -verkoston ja Vähemmistövaltuutetun mukaan myöskään arvioida kiskonnan tapaisen työsyrjinnän ja ihmiskaupan uhriksi joutumisen riskiä. Myös Joutsenon vastaanottokeskuksen mukaan asiassa on mahdollisuuksien mukaan huolehdittava siitä, ettei palveluja vaille jäävä henkilö joudu hyväksikäytön uhriksi esimerkiksi pimeillä työmarkkinoilla. Amnesty International:in, Pakolaisneuvonnan ja SPR:n mukaan ehdotus on myös omiaan hämärtämään vastaanottokeskuksen henkilökunnan roolia suhteessa muihin toimijoihin kuten päätöksentekijään ja täytäntöönpanevaan tahoon eli poliisiin. Pakolaisneuvonnan ja työ- ja elinkeinoministeriön mukaan esityksessä olisi tarpeen pohtia enemmän, kuinka uudet tehtävät suhteutuisivat vastaanottokeskuksen olemassa oleviin tehtäviin ja vastaanottopalveluiden tarjoamiseen. Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto, Metsälän vastaanottokeskus, Pakolaisneuvonta, SPR, työ- ja elinkeinoministeriö ja vähemmistövaltuutettu kiinnittävät huomiota siihen, että 30 päivän määräajan jälkeen tehtävästä vastaanottopalveluiden päättymisestä ei esityksen mukaan tehtäisi varsinaista päätöstä. Esitykseen ei myöskään ole laadittu varsinaista menettelyä siitä, miten vapaaehtoisen paluun mahdollisuus arvioidaan ja kuka tekee päätöksen siitä, että vapaaehtoinen paluu on tosiasiallisesti mahdollinen. Myös menettely sekä oikeussuojakeinot päätöstä vastaan jäävät tahojen mukaan ehdotetuissa säännöksissä osin epäselväksi. Oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, että samastakin maasta tulleiden kansainvälistä suojelua hakeneiden henkilöiden tosiasiallinen mahdollisuus palata kotimaahansa voi olla hyvin erilainen, ja että oikeusturvan toteutumisen näkökulmasta vapaaehtoisen paluun mahdollisuutta arvioitaessa tulee lähtökohtana olla hakijan yksilöllinen tilanne. Metsälän vastaanottokeskuksen mukaan tämä asian määrittelevä tai päättävä taho ei voi olla vastaanottokeskus tai vapaaehtoisen paluun matkanjärjestelyistä kulloinkin vastaava palvelun tarjoaja. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että mikäli pykälää

5 Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 5 (8) esitetään nyt ehdotetussa muodossa, tulisi vastaanottopalveluiden epäämistä ja jatkamista koskevien päätösten olla luonteeltaan hallintopäätöksiä, joista tulisi olla muutoksenhakumahdollisuus. Joutsenon vastaanottokeskus myös huomauttaa, että ehdotuksen mukaisen vastaanottolain 31 2 momentin osalta avustus ja sen myöntäminen on sidottu sen vastaanottokeskuksen tehtäväksi, jonka asiakas palaaja on. Tilanteessa jossa henkilöltä on lakkautettu vastaanottopalvelut vastaanottolain 14 :n 3 momentin tarkoittamassa tilanteessa ei ole siten vastaanottolain 31 :n 2 momentin sanamuodon tarkoittama rekisteröitynyt asiakas. Vastaanottokeskus katsoo, että tässä yhteydessä voisi pohtia mahdollisuutta siihen, että vastaanottopalveluiden lakkauttamisen kohteena ollut entinen turvapaikanhakija voisi kuitenkin edelleen hakeutua vapaaehtoisen paluun piiriin, mikäli hän ei saisi järjestettyä kotimatkaansa esimerkiksi kunnan kautta. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan alaikäiselle tulisi kaikissa tilanteissa varmistaa vastaanottopalvelut niin kauan, kun hän on Suomessa, ja tästä tulisi huolehtia sekä yksin tulleiden lasten kohdalla, mutta myös perheidensä kanssa Suomessa oleskelevien lasten osalta. Erityinen syy vastaanottopalveluiden jatkoon olisi siten tässä tilanteessa alle 18 vuoden ikä. Myös Joutsenon vastaanottokeskuksen ja Vähemmistövaltuutetun mukaan perheellisten asiakkaiden osalta tulee huolehtia siitä, ettei lapsiperhe joudu kunnallisen lastensuojelun asiakkaaksi. Lapsiasiavaltuutetun toteaa, että lapsen oikeuksien yleissopimuksen 9 artikla, jonka mukaan lasta ei saa erottaa vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti, paitsi jos se on lapsen edun mukaista, perustuen on tarpeen, että vastaanottopalveluita tarjottaisiin myös lapsen vanhemmille. Minimivaatimuksena olisi, että kyseessä olevissa tilanteissa varmistetaan, että lapsi voi ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä vanhempiinsa, jos vastaanottopalveluina ei voida taata vanhemmille oikeutta asua vastaanottokeskuksessa yhdessä lapsen kanssa. Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että lapsia koskeva poikkeus vastaanottopalveluiden tarjoamisesta alaikäiselle siihen asti, kun paluu käytännössä toteutuu, nostettaisiin säännökseen omaksi momentikseen. Jos alaikäiset mainitaan vain yksityiskohtaisissa perusteluissa yhtenä esimerkkinä erityisestä henkilökohtaisesta syystä, palveluiden tarjoaminen on harkinnanvaraista eikä alaikäisiä välttämättä kohdella yhdenvertaisesti kaikissa paluutilanteissa. Lisäksi ongelmaksi nousee tällöin säännökseen ehdotettu rajaus vastaanottopalveluiden jatkamisesta kohtuullisen ajan. Vastaanottolain 31 "Paluun tukeminen" Joutsenon ja Metsälän vastaanottokeskukset katsovat, että 31 :n tarkoittamat tehtävät ovat perusteltuja sijoittaa vastaanottokeskuksiin, koska vastaanottokeskusten henkilökunnalla on useimmiten hyvät tiedot hakijan henkilökohtaisesta tilanteesta ja tämän mahdollisesta avun tarpeesta. Joutsenon ja Metsälän vastaanottokeskusten mukaan, on perusteltua antaa sisäministeriön asetus avustuksen määrästä ja avustuksen myöntämiseen liittyvistä menettelyistä, jotta vastaanottokeskusten toiminta avustusten myöntämisen suhteen on läpinäkyvää ja yhdenvertaista. Metsälän vastanottokeskuksen mukaan vapaaehtoisen paluun yleistymistä ja lisääntymistä voidaan edelleen edistää sillä, että Maahanmuuttoviraston vastaanottoyksikkö ja vastaanottokeskukset ottavat vapaaehtoisen paluun edistämisen yhdeksi toimintansa selkeäksi painopisteeksi. SPR toteaa, että avustaminen vapaaehtoisen paluun suhteen sopii, mikäli kyseessä on todellinen vapaaehtoinen paluu. Mikäli pykäliin esitetyt muutokset menevät läpi ja on ehdotettu ulkomaalaislain 51 ja vastaanottolain 14 tarkoittama tilanne, jossa vastaanottopalvelut lopetetaan, SPR vastustaa mallia, jossa vastaanottokeskus tekee avustuspäätökset. SPR:n mukaan tällainen tehtävä vaarantaa vastaanottotyön riippumattoman aseman ja asiakkaiden luottamuksen vastaanottokeskusta ja sen työntekijöitä kohtaan. Joutsenon vastaanottokeskus ja SPR katsovat, että lainmuutoksen yhteydessä tulee huolehtia siitä, että vastaanottokeskusten henkilökunta saa tehtäväänsä tarvittavan tuen ja koulutuksen. Mikäli vastaanottokeskuksen henkilökunta avustaa paluuavustuksen sekä matka- ja muuttokorvausten myöntämisessä, tulee sillä olla hyvät tiedot lähtömaan tilanteesta ja palaavan henkilön uudelleenintegraatiomahdollisuuksista. IOM ja Maahanmuuttovirasto huomauttavat, että on tärkeää huolehtia siitä, että menettelyt avustuksen myöntämistä ja sen määrää harkittaessa ovat yhdenmukaiset eri vastaanottokeskuksissa, jonka johdosta uudessa menettelyssä viranomaisten välisen sujuvan yhteistyön ja laadukkaiden hakijan äidinkielellä tuotettujen tiedotusmateriaalien merkitys korostuu. IOM:n, Joutsenon vastaanottokeskuksen ja Maahanmuuttoviraston mukaan vapaaehtoisen paluun järjestelmän toimivuudesta tulee huolehtia myös siirtymäaikana, jotta nykyjärjestelmän tuomat hyödyt eivät laskisi. Joutsenon vastaanottokeskuksen ja Maahanmuuttoviraston mukaan tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että vastaanottokeskukset ja niitä ohjaava Maahanmuuttovirasto ryhtyvät asianmukaisiin toimiin vapaaehtoisen paluun järjestelmän jatkuvuuden takaamiseksi myös tulevina vuosina. Lisäksi vapaaehtoisen paluun järjestelmän toiminnan takaamiseksi on varattava riittävä rahoitus valtion varoista. Maahanmuuttovirasto esittää harkittavaksi, tulisiko lisäksi edellyttää, että henkilö peruuttaa mahdolliset valituksensa myös esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa, sillä henkilö on käytännössä saanut odottaa valituksensa käsittelyä Suomessa. Maahanmuuttovirasto esittää myös harkittavaksi, tulisiko esityksessä ottaa kantaa siihen, mikä vaikutus aloitetulla ja peruutetulla vapaaehtoisen paluunhakemuksella on mm. 30 päivän määräaikaan ja mahdollisuuteen hakea ohjelmaan uudestaan, sekä tulisiko esitystä täsmentää siten, että liittyen mahdollisuuteen palata vapaaehtoisesti toistamiseen, esityksessä tuotaisiin selkeästi esiin, että arvion kotimaan muuttuneista olosuhteista tulisi perustua Maahanmuuttoviraston kansainvälistä suojelua koskevaan päätökseen. Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että yksintulleet alaikäiset tarvitsevat apua hakemuksen tekemiseen, ja avun tarjoamisesta on huolehdittava. Käytännössä hakemuksen tekemisessä lasta avustaa todennäköisesti hänen edustajansa ja uuden menettelyn

6 Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 6 (8) käyttöönotossa onkin tärkeää huomioida edustajien koulutus, jotta ilman huoltajaa olevin lasten yhdenvertainen kohtelu toteutuu käytännössä. Maahanmuuttovirasto esittää, että ehdotusta täsmennetään siten, että siinä määritellään selkeästi, onko esimerkiksi pelkkä alaikäisyys erityinen henkilökohtainen syy saada oleskella edelleen vastaanoton piirissä. Lisäksi Maahanmuuttovirasto huomauttaa, että kohdassa mainitut seikat ovat sellaisia olosuhteita, joiden perusteella henkilölle on tähän mennessä myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 51 :n perusteella. Tällä hetkellä alaikäisiä yksintulleita käännytetään pääsääntöisesti vain Dublinasetusta soveltaviin valtioihin, joten alaikäisyys voi siten nykykäytännössä olla relevantti poikkeamisperuste lähinnä perheiden kohdalla Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan, väärinkäsityksen torjumiseksi, lainkohdan perusteluissa voitaisiin muistuttaa, että avustuksella on nykyisin vain laskennallinen yhteys toimeentulotukeen, joka on osa kunnallista sosiaalihuoltoa. Toimeentulotukilain tarkoittamaa toimeentulotukea ei voida käyttää myöskään esityksen tarkoitukseen. Ulkomaalaislain 51 :ää "Oleskeluluvan myöntäminen maasta poistumisen estymisen vuoksi" Maahanmuuttovirasto piti tärkeänä, että ulkomaalaislain 51 :ää koskeva muutos tulisi voimaan niin pian kuin mahdollista, jotta oleskeluluvan myöntäminen nykyisen 51 :n perusteella ehdotuksen mukaisissa tilanteissa päättyisi. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan esityksessä on eritelty riittävän kattavasti palaamisen mahdottomuuden arviointia yksittäistapauksessa. Joutsenon vastaanottokeskus toteaa, että ehdotettu muutos on perusteltu ottaen huomioon 51 :n 1 momentin 2 kohdassa mainitun lupaedellytyksen tarkoitus (paluu ei tosiasiallisesti mahdollista). Metsälän vastaanottokeskuksen mukaan voimassa olevan ulkomaalaislain 51 :ään liittyvä problematiikka muodostaa aidon ongelman, johon olisi syytä keksiä tehokas ratkaisu. Metsälän vastaanottokeskus on kuitenkin skeptinen tässä esitetyn ratkaisun yhteiskunnallisten ja taloudellisten kokonaisvaikutusten suhteen, mutta ei osaa esittää vaihtoehtoista mallia, josta johtuen on varauksellisen myötämielinen menettelylle. Metsälän vastaanottokeskus kuitenkin korostaa, että pykälämuutoksen yhteiskunnallisia ja kokonaistaloudellisia seurauksia on seurattava ja mahdollisiin ilmeneviin merkittäviin epäkohtiin tulee lainsäädännöllisesti puuttua. Pakolaisneuvonnan ja Vähemmistövaltuutetun mukaan ehdotuksella vesitetään Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksillä vahvistettu, kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden ja EU-lainsäädännön mukainen selkeä menettely ulkomaalaislain 51 :n osalta. Amnesty Intarnationa:inl ja Pakolaisneuvonnan mukaan esityksen kuvaama, ulkomaalaislain 51 perusteella myönnetty oleskelulupien suuri määrä johtuu vain tilastopiikistä, kun useita vuosia "limbotilanteessa" olevien ryhmälle on myönnetty oleskeluluvat lyhyen ajan sisällä. Kuntaliitto, SPR, Vapaa liikkuvuus -verkosto ja Vähemmistövaltuutettu vastustavat ulkomaalaislain muutosta esitetyllä tavalla, koska muutos lisäisi oikeudettomaan tilaan joutuneiden paperittomien ihmisten määrää Suomessa. Lisäksi Vapaa liikkuvuus - verkosto esittää, että lakiin tulisi tehdä kirjaus, että tapauksissa, joissa käännytystä ei voida tehdä johtuen maan epävakaasta oloista, olisi myönnettävä heti normaali oleskelulupa. Myös Amnesty International vastustaa esitettyä muutosta, huomauttaen, että turvapaikkajärjestelmä ei ole aukoton, eikä luonnoksessa oteta riittävästi huomioon sitä, että myös sellainen henkilö joka on saanut kielteisen päätöksen kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen voi edelleen olla suojelun tarpeessa, ja jonka asioita käsitellään parhaillaan ylikansallisissa valvontaelimissä. Metsälän vastaanottokeskus, SPR, Vapaa liikkuvuus -verkosto ja Vähemmistövaltuutettu arvioivat, että merkittävä osa esityksen tarkoittamista kielteisen päätöksen saaneista turvapaikanhakijoista ei käyttäisi vapaaehtoisen paluun mahdollisuutta vaikka vastaanottopalvelut lakkautettaisiin. SPR:n ja Vähemmistövaltuutetun mukaan tilanteestaan johtuen ilman ulkomaalaisoikeudellista asemaa olevat ovat myös haavoittuvassa asemassa ja riskissä joutua pimeille työmarkkinoille tai muun vakavan hyväksikäytön kohteeksi. Useat tahot kuten IOM, Pakolaisneuvonta, SPR ja Vapaa liikkuvuus -verkosto kommentoivat sitä että ehdotuksesta ei käy lainkaan ilmi, kuinka hakija pystyisi osoittamaan, että hän ei voi palata vapaaehtoisesti, tai miten arvioidaan tai määritellään onko henkilö itse myötävaikuttanut asiaansa tai ollut riittävästi yhteistyössä viranomaisten kanssa. Esityksessä tulisi myös pohtia sitä miten ja kuka arvioi sen, voiko henkilö todellisuudessa palata vapaaehtoisesti, ottaen huomioon hänen yksilöllinen tilanteensa. Pakolaisneuvonta myös huomauttaa, että luonnoksessa on sivuutettu olennainen seikka komission teettämästä tutkimuksesta, jonka mukaan tähän keskeiseen kysymykseen ei ole löydetty vastausta. Vähemmistövaltuutetun mukaan perusteluissa olisi avattava tarkemmin sitä, millaisissa tapauksissa ulkomaalainen todella tarvitsee ja ansaitsee tilapäisen oleskeluluvan palauttamisen estyessä. Vähemmistövaltuutettu myös huomauttaa, että jotta yhdenvertainen kohtelu oleskeluluvan myöntämisessä voi toteutua, tulkinta ei saa jäädä soveltamiskäytännössä muotoutuvaksi. Lisäksi pitäisi tarkentaa mitä "vaikeuttanut paluunsa järjestelyjä" tarkoittaa. Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että alaikäisten palaajien kohdalla olisi aina erikseen selvitettävä tapauskohtaisesti, onko paluu turvallista, ja että tämä koskee sekä 51 :ssä tarkoitettua tilannetta kuin myös muita tilanteita, joissa paluumahdollisuutta selvitetään. Turvallinen paluu on lapsiasiavaltuutetun mukaan selvitettävä niin yksin tulleiden lasten kohdalla kuin myös silloin, kun on kyse koko perheen paluusta. Arvio ei lasten osalta koskaan saisi perustua esim. vain siihen käsitykseen, että paluu on turvallista, koska ko. maahan on jo palannut ihmisiä vapaaehtoisesti.

7 Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 7 (8) Lapsiasiavaltuutettu myös korostaa, että vapaaehtoisen paluun järjestelmässä on erityisen tärkeää huomioida maahan yksin tulleet alaikäiset, ja varmistaa että paluu on tosiasiallisesti vapaaehtoista ja että paluupäätökseen ei ole vaikuttanut kukaan ulkopuolinen, etenkin ihmiskaupan lapsiuhrien kohdalla. Lapsiasiavaltuutettu myös muistuttaa, että perheen paluuta järjestettäessä olisi aina selvitettävä myös perheen lasten näkemys paluusta ja olosuhteista, joihin paluu tulisi tapahtumaan, ja että tämä näkemys olisi myös huomioitava lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Samoin kuten muut tahot ovat esittäneet koko ryhmän osalta, lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että yksityiskohtaisiin perusteluihin lisättäisiin osuus, jossa kuvataan miten toimitaan, jos alaikäinen ei suostu palaamaan, vaikka edellytykset paluulle olisi olemassa. Samalla tavoin olisi tarkennettava menettelyä tilanteissa, joissa alaikäinen vaikeuttaa paluunsa järjestelyitä. Liittyen esityksen kohderyhmiin, Maahanmuuttovirasto esittää harkittavaksi, tuliko esityksessä täsmentää, soveltuuko esitys sellaisiin kansainvälistä suojelua hakeneisiin ja oleskeluluvan saaneisiin, joiden kansainvälisen suojelun asema ja mahdollisesti myös oleskelulupa on sittemmin peruutettu tai lakkautettu. Lisäksi voisi olla tarpeen täsmentää, koskeeko esitys vain sellaisia oleskeluluvan 51 :n perusteella saaneita, joilla ei ole aiemmin ollut Suomeen muuta oleskelulupaa vai riittääkö soveltumiseen se, että viimeisin oleskelulupa on myönnetty 51 :n perusteella. Maahanmuuttovirasto tulkitsee esityksen tarkoittavan, että 51 koskee myös muita kuin turvapaikanhakijoita ja ihmiskaupan uhreja, kuten rikosten perusteella karkotettavaksi määrättyä perhesiteen perusteella Suomessa oleskellutta henkilöä, jota ei voida tosiasiallisesti palauttaa, mutta joka voisi itse myötävaikuttamalla palata esimerkiksi Vietnamiin. Maahanmuuttovirasto esittää, että esityksessä todettaisiin, että 51 toinen momentti koskee myös tilanteita, joissa henkilöllä on oleskeluoikeus toisessa EU-jäsenvaltiossa, mutta joka ei ulkomaalaislain 149 b :n vaatimusmenettelyn jälkeen palaa ko. valtioon, ja kyseeseen tulee käännyttäminen EU:n ulkopuolelle. Ulkomaalaislain 200 a "Maasta karkottamisen täytäntöönpano tilapäisen esteen poistuessa" Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan esityksessä on eritelty riittävän kattavasti palaamisen mahdottomuuden arviointia yksittäistapauksessa. Maahanmuuttovirasto pitää esitettyä ulkomaalaislain 200 a :ään ehdotettua poikkeusta täytäntöönpanokelpoisuuteen tarpeellisena, jotta yhteistyöstä kieltäytymällä saatu oleskelulupa ei perusteettomasti pitkittäisi maassa oleskelua sen jälkeen, kun maasta poistamisen este on poistunut. Näissä tilanteissa henkilön kansainvälistä suojelua tai muuta oleskelulupaa koskeva hakemus on jo lainvoimaisesti ratkaistu. Amnesty International, Pakolaisneuvonta, Suomen Punainen Risti, Vapaa liikkuvuus -verkosto ja Vähemmistövaltuutettu vastustavat esitetty muutosta. Heidän mukaansa muutos on ongelmallinen, koska käytännössä se tarkoittaa sitä, että vaikka hallinto-oikeus ei ole käsitellyt valitusta, joka on tehtävä kiireellisellä aikataululla, henkilö voidaan karkottaa maasta. Hallintooikeudella on toki mahdollisuus keskeyttää käännytyksen täytäntöönpano, ja antaa siitä osaratkaisu. Jos hallinto-oikeus ei keskeytä täytäntöönpanoa, ei valituksella kuitenkaan ole todellista merkitystä, kun henkilö on jo poistettu maasta. Myös korkein hallinto-oikeus toteaa, että ratkaisuperusteen ajantasaisuuteen tulisi kiinnittää ulkomaalaislain 200 a täytäntöönpanossa ja ratkaisua tehtäessä on otettava huomioon, onko tilanne merkittävällä tavalla muuttunut. Työ- ja elinkeinoministeriö pitää perustelua tältä osin epäjohdonmukaisena, sillä kaikissa muissa maasta karkottamisen tilanteissa muutoksenhaku estää karkottamisen toimeenpanon, myös silloin kun henkilöllä on ollut tilapäiseen oleskeluun oikeuttava oleskelulupa. Maasta karkottamisen säännökset sisältävät kokonaisharkinnan henkilön tilanteesta, jota tulee voida arvioida 51 :n nojalla oleskeluluvan saaneiden kohdalla aivan samoin tavoin kuin muiden maasta karkotettavien. Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriö, Suomen Punainen Risti ja Vapaa liikkuvuus -verkosto huomauttavat, että muutos koskee henkilöitä jotka ovat asuneet, opiskelleet ja työskennelleet Suomessa vuosia, ja heidät voitaisiin poistaa maasta, vaikka valituksen käsittely olisi kesken. Henkilöiden tilanne, esimerkiksi Suomeen syntyneiden siteiden osalta, on voinut muuttua tilapäisen oleskelun aikana niin merkittävästi, että lausunnon antajien mukaan on kohtuutonta, että maasta poistamisen suojaa heikennetään. Pakolaisneuvonnan ja SPR:n mukaan on perusteltua lyhentää muutoksenhakumenettelyiden kestoa, mutta tämä ei saa heikentää hakijoiden oikeusturvaa ja inhimillistä kohtelua. Muita kommentteja Pakolaisneuvonnan mukaan luonnoksessa käytetään paluudirektiivin vastaisesti vapaaehtoisen paluun käsitettä, tarkoitusta ja tavoitetta, ehdottamalla, että henkilöt joita ei voida poistaa maasta, pakotettaisiin joko palaamaan vapaaehtoisesti tai oleskelemaan laittomasti paperittomana. Pakolaisneuvonnan mukaan paluudirektiivi ei mitenkään tue luonnoksessa käytettyä pakotettua vapaaehtoista paluuta tilanteessa, jolloin käännyttäminen ei ole mahdollista. Pakolaisneuvonnan mukaan paluudirektiivin on nimenomaisesti kirjattu, että jäsenvaltio voi milloin tahansa päättää myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun yksilöllisten inhimillisten syiden tai humanitaaristen syiden tai muiden syiden perusteella. Pakolaisneuvonnan mukaan esitys antaa myös väärän kuvan EU:n komission teettämästä, maaliskuussa 2013 julkaistusta tutkimuksesta kolmannen valtion kansalaisten asemasta, joiden paluu tai maastapoistaminen on viivästynyt sekä tutkimuksen johtopäätöksistä. Pakolaisneuvonta tuo esiin, että tutkimuksen Suomea käsittelevään osuuteen on selkeästi kirjattu, että vaikka on laajasti tiedossa, että Suomessa ihmisiä ei jätetä ns. limbotilanteeseen, ei ole ainoatakaan merkkiä siitä, että tämä tilanne toimisi vetotekijänä. Vapaa liikkuvuus -verkoston mukaan suurin osa palauttamisen estymisen vuoksi luvan saaneista tulee ns. kriisimaista, joista tulee myös usein kaikkein eniten pakolaisia. Henkilön todellisen asuinpaikan arvioiminen on vaikeaa, ja esimerkiksi siinä

8 Sisäministeriö LAUSUNTOYHTEENVETO 8 (8) käytetyt kielitesti on todettu hyvin epäluotettavaksi. Osittain tästä syystä henkilöt eivät suostu palaamaan näille suomalaisten viranomaisten turvallisiksi määrittämille alueille. Myös Pakolaisneuvonta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotuksen kohteena ovat siten erityisesti Somalian, Irakin ja Afganistanin kansalaisia. Heidän joukossaan on naisia, lapsi- ja yksinhuoltajaperheitä sekä terveydentilan tai traumaattisten kokemusten takia haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä. Lakiluonnoksen säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa tarkastellaan vastaanottopalveluiden epäämistä viittaamalla siihen, että perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt ongelmallisena vastaanottopalveluiden lakkauttamista Euroopan unionin kansalaiselta ja häneen rinnastettavalta turvapaikanhakijalta, joka on saanut tiedoksi Maahanmuuttoviraston kielteisen päätöksen kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseensa (PeVL 26/2010 vp). Oikeusministeriö kuitenkin toteaa, että Euroopan unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan henkilön ulkomaalaisoikeudellinen asema sekä oleskelu-, työnteko- ja muut oikeudet ovat mm. ulkomaalaislain 10 luvun ja asiaa koskevan EU-lainsäädännön nojalla ratkaisevasti erilaiset kuin kolmannesta maasta tulleen turvapaikanhakijan oikeudet. IOM kiinnittää huomiota paluujärjestelmän sitomiseen vastaanottolakiin, ja pitää ehdotettua päätöstä rajata vapaaehtoiseen paluuseen oikeutettu joukko turvapaikanhakijoihin mahdollisesti heikentävän siirtolaisten hyvinvointia ja ihmisoikeuksisia. IOM kiinnittää huomiota kohtaan, jossa esityksen ulkopuolelle rajattuja palaajaryhmiä perustellaan niiden pienellä määrällä, ja toteaa, että vuonna 2013 yhteensä 14 prosenttia vapaaehtoisista palaajista ei ollut turvapaikanhakijoita, ja että tämä joukko ei ole IOM:n mukaan pieni. Myös Maahanmuuttoviraston mukaan myös esityksen ulkopuolelle jäävien ryhmien avustetun vapaaehtoisen paluun edellytykset tulisi jatkossakin turvata hankkein. IOM ei myöskään kannata paluuta koskevan neuvonnan ja hakemuksen siirtämistä vastaanottokeskuksiin ja uskoo että nykyisen keskitetyn järjestelmän sijalle ehdotetulla paluuprosessin desentralisoinnilla voitaisiin kyseenalaistaa järjestelmän läpinäkyvyys ja myös moninkertaistaa järjestelmän kuluja. IOM ja Maahanmuuttovirasto kommentoivat vapaaehtoisen paluun järjestämisen arvioituja kustannuksia. Nykyisessä IOM:n hankkeessa esityksessä mainittu euroa on kulunut yksin paluumatkoihin. Tämän lisäksi kustannuksia aiheuttavat mm. henkilöstökulut ja IOM on todennut, että ko. summa ei siten riitä, jos paluiden määrän halutaan pysyvän nykytasolla. Mikäli vapaaehtoisen paluun järjestelmän tavoitteena on järjestää nykytilannetta vastaava n paluuta vuodessa, todellinen arvio kuluista on noin kaksinkertainen IOM:n tekemän, karkean arvion mukaan. Maahanmuuttovirasto huomauttaa, että kustannusten kattamisessa tulee myös huomioida, että vastaanottokeskusten toimintamenoja on supistettu huomattavasti viime vuosien aikana. Jos vapaaehtoisen paluun kustannukset katetaan vastaanottokeskusten toimintamenoista, tulee Mahanmuuttoviraston mukaan huolehtia siitä, että vastaanottokeskusten budjetti mahdollistaa vapaaehtoisen paluun toteutumisen yhdenvertaisesti vastaanottokeskuksesta riippumatta koko budjettivuoden ajan. Hallinnollisten kustannusten ei odoteta nousevan, mutta tähän vaikuttaa merkittävästi se, mitä tehtäviä tehdään vastaanottokeskuksessa ja mitä tilataan ulkoiselta palvelun tarjoajalta. Vastaanottokeskuksilla ei esimerkiksi ole tarvittavia resursseja arvioida hyödyketuen myöntämiseen liittyviä edellytyksiä. Maahanmuuttoviraston mukaan viraston suurempi rooli vapaaehtoisen paluun ohjauksessa tulee lisäämään jonkin verran Maahanmuuttoviraston työmäärää. Valtiovarainministeriö ehdottaa, että lopulliseen hallituksen esitykseen lisättäisiin eri henkilömäärillä laskettuja vuositason vaikutusarvioita muutoksista maahanmuuton menoihin ja määrärahoihin.