SISÄMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Lainsäädäntöneuvos Jorma Kantola SISÄMINISTERIÖN ASETUS VAPAAEHTOISEN PALUUN AVUSTUKSEN KOROTTA- MISESTA

Transkriptio

1 SISÄMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Lainsäädäntöneuvos Jorma Kantola SISÄMINISTERIÖN ASETUS VAPAAEHTOISEN PALUUN AVUSTUKSEN KOROTTA- MISESTA Vapaaehtoisen paluun järjestelmä Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011, jäljempänä vastaanottolaki) 31 :ssä säädetään paluun tukemisesta. Paluun tukemiseksi voidaan kansainvälistä suojelua hakeneelle kolmannen maan kansalaiselle, tilapäistä suojelua saaneelle ja ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntalain mukaista kotipaikkaa Suomessa sekä oleskeluluvan ulkomaalaislain 51 :n nojalla saaneelle, maksaa avustusta ja korvata kohtuulliset matka- ja muuttokustannukset kotimaahan tai muuhun maahan, johon hänen pääsynsä on taattu. Tilapäistä suojelua saava tai ihmiskaupan uhri voi olla myös unionin kansalainen tai tähän rinnastettava. Pykälän 2 momentissa säädetään, että avustus ja korvaus myönnetään, jos palaaja on tuen tarpeessa eikä voi aloittaa uudelleenkotoutumistaan eikä kattaa matka- ja muuttokustannuksiaan ansiotyöllään, muista tuloistaan tai varoistaan tai muulla tavalla. Avustuksen rahamäärän suuruuden määräämisessä otetaan huomioon palaajan henkilökohtaiset ja paluumaan olosuhteet. Avustuksen myöntäminen edellyttää suunnitelmaa avustuksen käytöstä. Avustuksesta ja sen määrästä sekä avustuksen myöntämisen menettelyistä on säädetty 6 päivänä heinäkuuta 2015 voimaan tulleella sisäministeriön asetuksella vapaaehtoisen paluun avustuksesta (854/2015). Asetuksen liitteessä on säädetty vapaaehtoisen paluun avustuksen määristä maittain. Avustus voidaan maksaa joko käteisenä rahana tai hyödykkeinä taikka molempina. Hyödyketukea voidaan maksaa käteistuen sijasta sellaisiin Maahanmuuttoviraston määrittelemiin maihin, joihin hyödyketukea on mahdollista järjestää. Asetuksen liitteessä on määritelty neljä eri ryhmää maita (A-D). A ryhmän normaaliavustus on 1 000, B ryhmän 800, C ryhmän 500 ja D ryhmän 200 euroa. Hyödyketuki on enintään euroa aikuiselta palaajalta ja enintään 750 euroa perheensä kanssa lähtevältä lapselta. Kun hakijalle maksetaan hyödyketukea, osa avustuksesta voidaan maksaa käteisenä kuitenkin niin, että kokonaisavustuksen määrä ei ylitä euroa. Hyödyketuella tarkoitetaan erilaisia palveluita tai tarvikkeita, kuten avustamista työpaikan hankkimisessa, oman yrityksen perustamisessa, koulutukseen hakeutumisessa ja asunnon etsimisessä. Käteistuen määrä vaihtelee maittain. Avustuksen myöntää vastaanottokeskus tai Maahanmuuttovirasto. Paluu toteutetaan Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (jäljempänä IOM) avustuksella. Avustus voidaan myöntää korotettuna, jos se on perusteltua hakijan iän, vamman, sairauden, perhetilanteen tai muun henkilökohtaisen syyn vuoksi taikka jos hakija on ihmiskaupan uhri. Korotettu avustus on maasta riippumatta enintään euroa aikuiselta ja 750 euroa perheensä kanssa lähtevältä lapselta. Vapaaehtoisen paluun toimenpiteitä toteutetaan valtion talousarvion puitteissa. Vuoden 2016 talousarviossa vastaanottolain 31 :n mukaiset matka- ja muut avustukset

2 2 maksettiin Maahanmuuttoviraston toimintamenomomentilta Vapaaehtoisen paluun järjestämisen menot, joita toteuttaa palveluntarjoaja IOM, maksettiin momentilta Pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto. Vuoden 2017 talousarviossa perustettiin vapaaehtoisen paluun menojen maksamiseksi oma momenttinsa Vapaaehtoinen paluu (siirtomääräraha 2 v). Vuoden 2017 talousarviossa uudelle momentille siirrettiin 4,0 miljoonaa euroa momentilta (Maahanmuuttoviraston ja valtion vastaanottokeskusten toimintamenot) sekä 1,8 miljoonaa euroa momentilta (Pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto) vapaaehtoisen paluun matkakustannusten ja paluuavustusten sekä vapaaehtoisen paluun palveluntuottajalle vapaaehtoisen paluun järjestämisestä aiheutuvien menojen maksamiseksi. Julkisen talouden suunnitelmassa ( ) vapaaehtoiseen paluuseen on momentille varattu kaikkiaan momentin eri tarkoituksiin määrärahaa seuraavasti: 6,8 miljoonaa euroa vuodelle 2018; 5,8 miljoonaa euroa vuodelle 2019; sekä 4,8 miljoonaa euroa vuosille 2020 ja Maahanmuuton tilannekuva Kansainvälistä suojelua hakevien määrä nousi merkittävästi vuonna 2015, jolloin vastaanotettiin yli hakemusta. Seuraavina vuosina määrät ovat laskeneet huomattavasti (2016: 5 657, : 2 419). Budjetin perustana ja oletuksena vuodelle 2018 ja kehysvuosille on ollut se, että Suomeen tulisi vuosittain uutta turvapaikanhakijaa. Vuoden 2015 vaikutus näkyy kuitenkin viiveellä täytäntöönpanokelpoisten maastapoistamispäätösten määrissä valitusmenettelyn keston vuoksi. Suurimmat lähtömaat ovat olleet asetuksen liitteen A-ryhmässä olevat Irak, Afganistan ja Somalia. Kielteisen kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen ja maastapoistamispäätöksen saaneiden määrät ovat kasvaneet koko ajan kuluneen vuoden aikana. On arvioitu, että uusien lainvoimaisten maastapoistamispäätösten määrä yltää päätökseen kuukaudessa loppuvuonna Kielteisten päätösten saaneiden ulkomaalaisten määrän arvioidaan lisääntyvän loppuvuonna 2017 suhteessa toteutuneiden palauttamisten määrään. Vapaaehtoisesti palaavien määrää on tulevaisuuden osalta kuitenkin vaikea arvioida, koska kaikki lainvoimaisen päätöksen saaneet eivät jatkossakaan palaa vapaaehtoisesti. Vapaaehtoisesti palaavien määrässä on ollut melko paljon vaihtelua, mikä sekin vaikeuttaa tulevien määrien arvioimista. Vuonna 2015 vapaaehtoisesti palanneita oli 632 henkilöä ja vuonna henkilöä. Kuluvan vuoden heinäkuun loppuun mennessä on palannut vapaaehtoisesti 960 henkilöä. Näistä 79 prosenttia on palannut Irakiin. Hallituksen toimet vapaaehtoisen paluun tehostamiseksi Eduskunta on 30. päivänä kesäkuuta 2017 hyväksynyt lisätalousarvioesityksen, jossa momentille on lisääntyneistä menotarpeista johtuen myönnetty lisäystä 3 miljoonaa euroa, mikä on ollut käytettävissä alkaen. Hallituksen vuotta 2018 koskevissa budjettineuvotteluissa on sovittu, että hallitus tehostaa toimenpidesuunnitelmaansa laittoman maassaolon ehkäisyyn ja hallintaan ja että vapaaehtoisen paluun houkuttelevuutta vahvistetaan lisätuella.

3 3 Ehdotettu muutos ja sen vaikutukset Voimassa oleva sisäministeriön asetus vapaaehtoisen paluun avustuksista ehdotetaan kumottavaksi ja korvattavaksi uudella määräaikaisella vuoden 2018 loppuun voimassa olevalla sisäministeriön asetuksella siten, että perussäännökset avustuksen myöntämisestä ja menettelyistä säilyvät ennallaan. Avustuksen liitteessä säädettyjä avustussummia ehdotetaan muutettavaksi. Vapaaehtoiseen paluuseen kannustamiseksi ja palaavien uudelleenkotoutumisen edistämiseksi ehdotetaan A ryhmän maiden käteistuen määrää ja kaikkien avustuksen saajien hyödyketuen määrää nostettavaksi. Korotuksen pyrkimyksenä on osaltaan edistää vapaaehtoista paluuta viranomaistoimin tapahtuvan paluun sijasta. A ryhmän normaaliavustusta korotettaisiin eurosta euroon ja alennettua avustusta 600 eurosta 750 euroon. Asetuksen 6 :n mukaisen korotetun avustuksen määrää nostettaisiin eurosta euroon. Vapaaehtoisen paluun avustus voidaan maksaa joko käteisenä tai hyödyketukena. Hyödyketuki on käytännössä yhdistelmätukea, koska osa avustuksesta maksetaan aina käteisenä. Hyödyketukea korotettaisiin eurosta enintään euroon ja perheen kanssa lähtevältä lapsella 750 eurosta euroon. Yhdistelmätuki, joka sisältää sekä käteistä että hyödykkeitä mahdollistaisi palaajalle paremmat mahdollisuudet uudelleenkotoutumiseen. Hyödyketukea saava palaaja käy useamman kerran kotimaassaan IOM:n tai muun palveluntarjoajan luona, ja saa samalla tarvitsemaansa neuvontaa ja tukea paluuseensa. Käteistukea saava palaaja hakee käteisen IOM:sta eikä saa muuta apua tai neuvontaa. Korotuksen jälkeen avustuksen enimmäismäärä voisi olla suuruudeltaan nykyisen euron sijasta enintään euroa ja perheen kanssa lähtevältä lapselta 750 euron sijasta enintään euroa. Taulukko 1. Avustuksiin ehdotetut muutokset Kategoria Nykyinen Ehdotus A ryhmä normaali käteistuki A ryhmä alennettu B ryhmä normaali B ryhmä alennettu C ryhmä normaali C ryhmä alennettu D ryhmä normaali D ryhmä alennettu Korotettu käteistuki aikuinen Korotettu käteistuki lapsi perheen mukana Hyödyketuki aikuinen max max Hyödyketuki lapsi perheen mukana max 750 max 1 500

4 4 Avustuksen korotus kohdistuisi käteistuen osalta A ryhmän maihin. Käytännössä A ryhmän käteisavustuksen korottaminen kohdistuisi erityisesti Irakiin ja Afganistaniin palaaviin avustetun vapaaehtoisen paluun kautta kotimaahansa on palannut 960 henkilöä. A ryhmän maihin paluita oli yhteensä 791, joista irakilaisia oli 760 eli 96 prosenttia. Hyödyketuen korotus koskisi kaikkia vapaaehtoisesti palaavia ulkomaalaisia. Irakin ja Afganistanin alueelliset konfliktit ovat viime vuosina johtaneet hakijamäärien lisääntymiseen ja odotusaikojen pidentymiseen, jolloin uudelleenkototutuminen on kotimaasta poissaolon pidentymisen vuoksi entistä vaikeampaa. Paluuavustusten määrällinen korottaminen ajoittuisi samaan aikaan kuin paluuneuvontaa on Maahanmuuttovirastossa tehostettu Euroopan unionin rahoittamalla hankkeella. Maahanmuuttovirasto on palkannut Euroopan unionin turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston (AMIF) rahoittamalla Vapaaehtoisen paluun ohjauksen tehostaminen VAPA-hankkeella vastaanottokeskuksiin 15 ohjaajaa vapaaehtoisen paluun neuvontaan. Hankkeen tavoitteena on kehittää ja tehostaa vastaanottokeskuksissa annettavaa vapaaehtoisen paluun ohjausta ja neuvontaa. Näin tuetaan ja edistetään kolmansien maiden kansalaisten vapaaehtoista paluuta heidän kotimaahansa ja estetään laitonta maassa oloa. Avustusten korottamisen ja neuvonnan yhteisvaikutuksella pyritään kasvattamaan vapaaehtoisesti palaavien määrää. Ehdotuksella pyritään lisäämään vapaaehtoista paluuta tilanteessa, jossa kielteisten kansainvälistä suojelua koskevien päätösten määrät ovat kasvussa. Kielteisen päätöksen saaneiden joukossa on sellaisia asiakkaita, jotka eivät palaa vapaaehtoisesti, vaikka avustusta korotettaisiin. Joukossa on kuitenkin myös niitä, joille korkeammat tukisummat voisivat lisätä kiinnostusta. Heille korkeampi tukisumma voisi mahdollistaa paremmat ja pysyvämmät edellytykset uudelleenkotoutumiseen, mikä samalla vähentäisi heidän halukkuuttaan hakeutua uudestaan Eurooppaan tai Suomeen. Ei voida tarkkaan arvioida, paljonko avustussummien korotus mahdollisesti lisää vapaaehtoisesti palaavien määriä. Jos avustuksen korottaminen lisää vapaaehtoisesti palaavien kokonaismäärää, aiheutuu kustannuksia avustuksen lisäksi myös paluumatkoista. Yhden palaajan keskimääräisen matkakustannukset ovat olleet noin 560 euroa sisältäen matkat paluumaahan sekä kuljetukset. Maahanmuuttovirastolla on lisäksi saakka voimassa oleva sopimus IOM:n kanssa palaajien määrään perustuen. Nykyisellään sopimus kattaa paluujärjestelyt noin 250 henkilölle kuukaudessa, jolloin vuotuiset kustannukset olisivat noin 1,5 miljoonaa euroa. Vuodelle 2017 varattu määräraha on mitoitettu palaajan mukaan. Heinäkuun loppuun mennessä palaajia on ollut 960 ja samalla tahdilla vuoden loppuun mennessä kokonaismäärä olisi noin palaajaa. A ryhmän maihin palaajia on heinäkuun 2017 loppuun mennessä ollut 791 eli keskimäärin 113 kuukaudessa. Momentille varastusta määrärahasta oli elokuun loppuun 2017 mennessä käytetty noin 2,8 milj. euroa (n. 32%). Seuraavassa taulukossa on laskennallinen arvio kustannusten muutoksesta, jos A ryhmän palaajien määrä pysyy samana tai nousee 10 tai 25 prosentilla.

5 5 Taulukko 2. A ryhmän maiden käteistuen korotuksen laskennallinen kustannusvaikutus esimerkkilaskelmin vapaaehtoisesti palaavien nykytasolla ja +10 %:n tai +25%:n kasvulla A ryhmän palaajia / vuosi Avustus Avustus Matkakulut (560 ) Yhteensä Nykytaso ,36 milj. 0,76 milj. 2,12 milj. Nykytaso ,03 milj. 0,76 milj. 2,79 milj % ,24 milj. 0,84 milj. 3,08 milj % ,54 milj. 0,95 milj. 3,49 milj. Taulukossa on esimerkinomaisesti kuvattu, millainen kustannusvaikutus voisi olla korotettaessa A ryhmän avustusta eurosta euroon. Laskennallisena pohjana on käytetty tilannetta, että kaikki hakijat saisivat käteistukena niin sanotun normaaliavustuksen. Sikäli kuin palaajien määrä kasvaisi 25 prosentilla, kustannukset lisääntyisivät laskennallisesti enintään noin 1,4 miljoonalla eurolla. Käytännössä avustusta voidaan myöntää myös alennettuna (esimerkiksi perheensä kanssa palaaville lapsille) tai korotettuna taikka hyödyketukena, joten todellinen tilanne voi olla vähemmän tai enemmän riippuen siitä, mikä todellinen keskimääräinen avustuksen määrä on. Vaikutus suuntaan jos toiseen arvioidaan kuitenkin olevan suhteellisen pieni. Esimerkiksi hyödyketukea on kuluvan vuoden aikana heinäkuun loppuun mennessä maksettu vain 1 prosentille palaajista. Ehdotuksen kokonaistaloudelliset vaikutukset olisivat vapaaehtoisen paluun momentille kohdistuvista lisäkustannuksista huolimatta kuitenkin myönteiset, koska vapaaehtoisesti palaaminen olisi edelleenkin viranomaistoimin suoritettavaa saatettua paluuta kustannustehokkaampi ja viranomaisia vähemmän kuormittava vaihtoehto. Vapaaehtoisen paluun momentille vuosille 2017 ja 2018 varattu määräraha olisi näillä näkymin riittävä. Ehdotuksen yhteiskunnalliset vaikutukset ovat myönteiset. Ehdotuksen arvioidaan lisäävän vapaaehtoisesti palaavien henkilöiden määrää, jolloin kielteisen päätöksen saaneet henkilöt eivät jää oleskelemaan maahan laittomasti ilman oikeutta yhteiskunnan palveluihin eivätkä kuormita viranomaistoimintoja. Vapaaehtoisen paluun vetovoiman lisääminen todennäköisesti vähentäisi myös laittomasti maahan jäävien määrää, sillä osa A maaryhmän kielteisen päätöksen saaneista on sellaisia, joita poliisi ei pysty palauttamaan esimerkiksi henkilöllisyysasiakirjojen puuttumisen vuoksi, mutta näillä palautuspäätöksen saaneilla on kuitenkin mahdollisuus palata vapaaehtoisesti. Paluutuen nostamisen arvioidaan siten vähentävän palautuspäätösten täytäntöönpanojen kokonaismäärää ja nopeuttaa palautusten täytäntöönpanoa. Suomen vapaaehtoisen paluun avustus on selkeästi pienempi kuin esimerkiksi Ruotsissa, Norjassa ja Saksassa. Esimerkiksi Irakiin palaaville maksetaan Ruotsissa avustusta noin /aikuinen ja / lapsi. Norjan vastaavat luvut ovat /aikuinen ja / lapsi. Lisäksi erityisen haavoittuvassa asemassa oleville on mahdollista myöntää vielä enemmän avustusta. Saksan vastaavat luvut ovat aikuiselle käteistä 500 ja hyödyketukipaketti 2000 sekä lapselle (alle 12 v) käteistä 250 ja hyödyketukipaketti 600.

6 6 Euroopan unionin tasolla on käyty keskustelua pilottihankkeesta, jossa on nostettu esille ehdotus Euroopan unionin jäsenmaista palaavien paluutueksi euroa. Tavoitteena olisi yhdenmukaistaa unionin alueella annettavia vapaaehtoisen paluun tukia. Yksityiskohtaiset perustelut 1-9 Asian valmistelu Voimaantulo Pykälät ehdotetaan säädettäväksi sisällöltään samanlaisena kuin kumottavassa sisäministeriön asetuksessa. Asetuksen liite Käteistuki (asetuksen 4 ja 5 ) Ryhmän A käteistuen määrää nostettaisiin siten, että normaaliavustus olisi euroa ja alennettu avustus 750 euroa. Korotettu avustus (asetuksen 6 ) Korotetun avustuksen enimmäismäärää nostettaisiin. Korotettu avustus olisi maasta riippumatta enintään euroa ja euroa perheensä kanssa lähtevältä lapselta. Sanamuotoon lisättäisiin, että jälkimmäinen summa koskee nimenomaan perheensä kanssa lähtevää lasta. Yksin lähtevään lapseen sovelletaan samoja avustussummia kuin aikuiseen. Hyödyketuki (asetuksen 4 ) Hyödyketukea voitaisiin nykykäytännön mukaisesti maksaa käteistuen sijasta sellaisiin Maahanmuuttoviraston määrittelemiin maihin, joihin hyödyketukea on mahdollista järjestää. Hyödyketuen enimmäismäärää nostettaisiin siten, että se olisi enintään euroa palaajalta ja enintään perheensä kanssa lähtevältä lapselta. Kun hakijalle maksetaan hyödyketukea, osa avustuksesta voidaan maksaa käteisenä kuitenkin niin, että kokonaisavustuksen määrä ei ylitä euroa aikuiselta ja 1500 euroa perheensä kanssa lähtevältä lapselta. Asetusehdotus on valmisteltu sisäministeriön maahanmuutto-osastolla. Valmistelun aikana on kuultu valtiovarainministeriön, oikeusministeriön, sisäministeriön poliisiosaston, Maahanmuuttoviraston ja IOM:n edustajia. Asetuksen on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian. Asetus on voimassa vuoden 2018 loppuun. Asetuksella kumotaan voimassa oleva sisäministeriön asetus vapaaehtoisen paluun avustuksesta.

7 Asetuksen voimaantulon jälkeen tehtyihin ratkaisuihin avustuksen myöntämisestä sovelletaan uutta asetusta, vaikka avustushakemus olisi jätetty ennen asetuksen voimaantuloa. 7