EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI 2004 Liikenne- ja matkailuvaliokunta TYÖASIAKIRJA ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 1999/62/EY verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä muuttamiseksi Liikenne- ja matkailuvaliokunta Esittelijä: Saïd El Khadraoui DT\ doc PE v02-00

2 Eurovinjettijärjestelmän yleiskatsaus Tämänhetkinen tilanne ja komission ehdotus Tällä hetkellä voimassa oleva eurovinjettidirektiivi sallii jäsenvaltioiden kantaa maksua yli 12 tonnin ja vuodesta 2012 alkaen yli 3,5 tonnin painoisilta tavaraliikenteen ajoneuvoilta Euroopan laajuiseen tieverkkoon kuuluvilla teillä (TEN R-verkko). Ehtona on, että tietullit eivät saa olla korkeampia kuin on tarpeen direktiivissä määriteltyjen infrastruktuurikustannusten kattamiseksi. Poikkeustapauksissa vuoristoalueiden tulleissa sallitaan 25 prosentin korotus, jos korotuksesta saadut tulot kohdistetaan eurooppalaisen edun kannalta ensisijaisten hankkeiden rakentamiseen samassa liikennekäytävässä. Direktiivi sallii myös tullien muutokset. Muutokset sallitaan kuitenkin vain siinä tapauksessa, että ne eivät johda tulleista saatavien tulojen kasvuun. Nykyinen direktiivi ei siis salli tullien kantamista nimenomaan ulkoisten kustannusten kattamiseksi. Jäsenvaltiot saavat vapaasti periä tietulleja tai käyttäjämaksuja teillä, jotka eivät kuulu Euroopan laajuiseen tieverkkoon, sekä kerätä tulleja tai käyttäjämaksuja ulkoisten kustannusten sisäistämiseksi. Jäsenvaltiot saavat myös halutessaan ulottaa maksujärjestelmät henkilöautoihin. Tiemaksujen perimistä direktiivin soveltamisalan ulkopuolella säätelevät siten vain Euroopan unionin perustamissopimuksen yleissäännöt ja etenkin syrjimättömyysja suhteellisuusperiaate. Eurovinjettidirektiivin tarkistusehdotus poistaa nämä rajoitukset ja päättää vanhentuneen tilanteen, jossa EU:n lainsäädäntö on tosiasiallisesti ristiriidassa perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohdan "saastuttaja maksaa" -periaatteen kanssa. Ehdotuksessa määritellään, millä tavoin jäsenvaltiot saavat periä maksuja yli 3,5 tonnin painoisilta raskaan tavaraliikenteen ajoneuvoilta infrastruktuurin käytön lisäksi myös liikenneperäisen ilman- ja melusaasteen kustannuksista ja ruuhkista. Kustannustekijöiden, joista maksua voidaan periä, määrää on rajoitettu, koska ehdotus määrittelee yhteiset maksujen keräysperiaatteet, kuten menetelmän näiden kustannusten laskemiseksi, enimmäismäärät ja seurantamekanismit, joilla varmistetaan maksujärjestelmien syrjimättömyys. Ehdotus ei velvoita maksujen perimiseen vaan laajentaa direktiivin soveltamisalaa. Ehdotuksen tavoitteet Kuljetusten tehokkuuden parantaminen ja ulkoisten kustannusten alentaminen Ulkoisten kustannusten sisäistämisen ei tulisi olla päämäärä sinänsä tai pelkkää ekonometriaa vaan keino tulosten saavuttamiseksi. Säätämällä hinnat oikealle tasolle voitaneen luoda olosuhteet, joissa päästään kohti tehokkaampaa infrastruktuurien käyttöä, tarpeettomien kuljetusten välttämistä, liikenteen suorituskyvyn lisäämistä, kannustinten tarjoamista puhtaampien ajoneuvojen käyttöön ja resurssien luomista ympäristöystävällisemmän liikennejärjestelmän kehittämiselle. Esittelijän arvion mukaan eriytetty tiemaksujärjestelmä on tehokas kestävämmän liikennepolitiikan luomiseen tarvittavien politiikkavaihtoehtojen osatekijä 1. Eriyttämisen 1 "Ulkoisten kustannusten sisäistäminen johtanee ulkoisten kustannusten alenemiseen. Joustamattoman kysynnän oloissa, jotka aiheutuvat muista markkinoiden häiriöistä tai yhdistyvät näihin (ja johtavat vaihtoehtojen PE v /8 DT\ doc

3 lisääminen voisi tehostaa tietulleja, mutta nykyinen direktiivi ei tätä salli 1. Siksi jäsenvaltioille on annettava lisää tiemaksuvaihtoehtoja hyväksymällä ulkoisten kustannusten sisäistämisperiaate. Maantiekuljetukset kasvavat nopeammin kuin BKT (vuosikasvu 4,9 prosenttia). Kansainvälisten maantiekuljetusten kasvuvauhti on erityisen korkea, ja sen ennustetaan kaksinkertaistuvan vuosina Yhä useammat tiet ruuhkautuvat 2. Ehdotuksen tavoitteet, eli kuljetusten tehokkuuden parantaminen ja ulkoisten kustannusten vähentäminen, hyödyttäisivät kaikkia EU:n jäsenvaltioita, myös niitä, jotka katsovat olevansa reuna-alueita. Kiistanalaiset kohdat 1) Ulkoiset kustannukset: menetelmät ja laskenta Muuttaessaan toukokuussa 2006 direktiiviä 1999/62 verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä Euroopan parlamentti ja neuvosto totesivat: "Tutkittuaan kaikki vaihtoehdot, ympäristöön, meluun, ruuhkiin ja terveydenhoitoon liittyvät kustannukset mukaan lukien, komissio esittelee viimeistään 10. päivänä kesäkuuta kaikkien ulkoisten kustannusten arvioimiseksi yleispätevän, avoimen ja ymmärrettävän mallin, jota käytetään vastedes infrastruktuurimaksujen laskennan pohjana." Ensi kädessä komissio täytti lainsäätäjän vaatimuksen tilaamalla tutkimuksen "Handbook on the Estimation of External Costs" (ulkoisten kustannusten arviointia koskeva käsikirja), joka julkaistiin tammikuussa Tässä tutkimuksessa tarkastellaan erilaisia ulkoisten kustannusten arviointimenetelmiä 4, osoitetaan parhaita käytäntöjä ja tarjotaan luotettavat menetelmät ja joukko yksikköarvoja, joita voidaan käyttää teiden käyttäjämaksujen laskentapohjana. Käsikirjan päätelmät muodostavat pohjan eurovinjettidirektiiviä koskevan ehdotuksen (liite IIIa) ja siihen liittyvän 'ulkoisten kustannusten sisäistämisstrategiaa koskevan teknisen liitteen' menetelmille ja ulkoisten kustannusten laskennalle (SEK(2008)2207). Seuraavat ovat esimerkkejä näistä päätelmistä: puutteeseen, heikkoihin kannustimiin ostaa puhtaita ajoneuvoja...), voidaan käyttää muita toisiaan täydentäviä ja tukevia välineitä, kuten sääntelyä, infrastruktuuripolitiikkaa tai tutkimuksen tukemista." (Ulkoisten kustannusten sisäistämisen vaikutustenarviointi, SEK(2008)2208, sivu 4). 1 "Jäsenvaltioilla ei selvästikään ole kiinnostusta ottaa käyttöön eriytettyjä maksuja ja lisätä tietullijärjestelmän mutkikkuutta ja käyttökustannuksia, jos tästä ei saa aiheutua lisätuloja. Tulojen vakiointivaatimuksen tosiasiallinen poistaminen antaisi tietullitulojen kerääjille taloudellisen kannustimen suoman mahdollisuuden ottaa käyttöön eriytetyt maksut." (Vaikutustenarviointi, sivu 22) 2 TRANSTOOLS-työvälineitä käyttäen päästään siihen tulokseen, että vuonna ,6 prosenttia EU27-verkon teistä on ruuhkautuneita (Vaikutustenarviointi, sivu 37) Useimmat näistä ovat itse asiassa jonkinasteisessa käytössä lähes kaikissa jäsenvaltioissa infrastruktuurien kustannushyötyanalyysien tuottamisessa. DT\ doc 3/8 PE v02-00

4 - Liikenneperäisen ilman pilaantumisen kustannukset saadaan kertomalla ajoneuvon päästämät epäpuhtaudet (tiedot esim. Euroopan ympäristökeskukselta) esimerkiksi epäpuhtauden terveydelle aiheuttamien vahinkojen rahallisella arvolla (katso käsikirjan tiedot, jotka perustuvat parhaisiin saatavilla oleviin tutkimustuloksiin). - Liikenneperäisen melun kustannukset lasketaan kertomalla infrastruktuurin läheisyydessä korkealle melutasolle altistuvien ihmisten määrä (joka saadaan EUlainsäädännön edellyttämästä melukartasta) melun aiheuttaman haitan kustannuksilla henkeä kohden (katso käsikirjan tiedot, jotka perustuvat parhaisiin saatavilla oleviin tutkimustuloksiin). - Tietyn infrastruktuurin ruuhkamaksu on liikennemäärän maksimoimisen edellyttämä maksu vaikkapa infrastruktuurin kapasiteetin muu optimointi ja samaan aikaan kyseisessä infrastruktuurissa ruuhkissa hukatun ajan kokonaismäärän alentaminen. 2) Enimmäismäärät Ehdotuksen liitteessä IIIa annetaan ulkoisista tekijöistä veloitettavien kustannusten enimmäismäärät (seuraava esimerkki perustuu ilman pilaantumista koskevaan 4.1 kohtaan): - Ensimmäisessä artiklassa todetaan, että "riippumattoman viranomaisen on laskettava liikenneperäisestä ilman pilaantumisesta perittävä määrä seuraavan kaavan avulla tai käyttäen taulukossa 1 olevia yksikköarvoja, jos nämä ovat alemmat". Jos ilman pilaantuminen siis ylittää tietyn tason, on sovellettava liitteen IIIa taulukon 1 maksuja. - Taulukon 1 maksut ovat TREMOVE-, HEATCO- ja CAFE-malleilla arvioituja keskiarvoja, eivät enimmäisarvoja. - Malleja on sovellettu Saksaan, ja hintojen perusvuosi on Esittelijä kyseenalaistaa näiden enimmäismäärien käytön. Laskentamenetelmät ovat yleisesti hyväksyttyjä ja luotettavia, ja säädöksiin sisältyy raportointivaatimuksia, joilla todennetaan suhteellisuus ja yhdenveroisuus. Miksi siis asettaa enimmäismääriä, jos maksut heijastavat todellisia ulkoisia kustannuksia? Ja miksi enimmäismäärät on laskettu keskiarvojen eikä enimmäisarvojen pohjalta? 3) Ulkoisten kustannusten valinta Komissio on arvioinut käsikirjassa esitettyjä eri ulkoisia kustannuksia ja päätynyt siihen, että vaikka jäsenvaltioiden tulisi voida periä maksuja ruuhkien, ilman pilaantumisesta ja melusta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, niiden ei tule sallia kantaa maksuja muista ulkoisista kustannuksista, kuten hiilidioksidipäästöistä tai onnettomuuksista. Tämä on periaatekysymys: käsikirjassa osoitetaan, että eri ulkoisten kustannusten laskenta ja sisäistäminen on mahdollista. Tähänhän lainsäätäjä pyrki. Direktiivin salliva luonne merkitsee, että jäsenvaltioilla on oikeus ja velvollisuus päättää, kantaako maksuja. Direktiivi säätää vain jäsenvaltioiden tasolla tehtävien päätösten kehyksen. Aikojen, joina jäsenvaltioita kiellettiin sisäistämästä ulkoisia kustannuksia, tulisi olla ohi. PE v /8 DT\ doc

5 Hiilidioksidipäästöt: Komissio ei kyseenalaista hiilidioksidipäästöjen ulkoisten kustannusten laskentamenetelmiä, mutta arvioi, että näihin voidaan helpommin ja tehokkaammin puuttua polttoaineverojen kautta. On kuitenkin kysyttävä, onko poliittisesti hyväksyttävää, ettei komissio salli jäsenvaltioiden käyttää tiemaksuja näiden päästöjen rajoittamiseksi. Toisin kuin teollisuuden tai lentoliikenteen päästöt, maantieliikenteen päästöihin puututaan "taakan jakamisen" prosessilla 1. Tämän prosessin tarkoituksena on, että jäsenvaltioiden on vähennettävä päästöjä muilla kuin unionin päästökauppajärjestelmän kattamilla aloilla, esimerkiksi rakennuksissa, palveluissa ja maantiekuljetuksissa, 10 prosentilla vuosina Lisäksi jäsenvaltioiden mahdollisuudet käyttää polttoaineveroja politiikan välineenä ovat rajalliset ("polttoaineturismi"; pienemmät valtiot tai rajanaapurit). Kun otetaan huomioon verotusta koskevien toimien edellyttämä yksimielisyyden tarve, EU:n laajuisen sopimuksen aikaansaaminen verotuksen käytöstä hiilidioksidipäästöjen säätelyyn olisi erittäin vaikeaa. Energiaverodirektiivin meneillään oleva tarkistus ei sisällä tämäntyyppisiä ehdotuksia, eikä ehdotus EU:n laajuisesta järjestelmästä, jossa autoverotus kytkettäisiin epäpuhtaus- tai hiilidioksidipäästöihin, ole edelleenkään edennyt neuvostossa. Onnettomuudet: Ehdotus perustelee onnettomuuksien aiheuttamien kustannusten sisäistämisen kieltoa sillä, että kustannuksiin vaikuttavat tekijät ovat liian mutkikkaita ja että esimerkiksi vakuutusmaksut voisivat olla tehokkaampi väline. Tämä kanta on ristiriidassa käsikirjan kanssa, jonka tuloksissa arvioitiin, että onnettomuuksien ulkoiset kustannukset voidaan sisäistää maksuihin joko kilometripohjaisena maksuna (asiaankuuluvien parametrien, kuten paikan, ajoneuvotyypin ja kuljettajan ominaisuuksien mukaan eriytettynä) tai kantamalla vakuutusyhtiöiltä maksua näistä ulkoisista kustannuksista onnettomuustilastojen perusteella. Komissio myöntää, että vakuutusjärjestelmien välillä on huomattavia eroja eri puolilla EU:ta, ja ulkoisten onnettomuuskustannusten korvaukset ovat eri tasoisia. Komissio myöntää myös, että tällä alueella kaivataan lisätutkimusta. Suositeltavinta on toissijaisuuteen perustuva varovainen lähestymistapa, joka on ristiriidassa ehdotetun EU:n laajuisen maksujen perintäkiellon kanssa. Ruuhkat: Voitaisiin väittää, että ruuhkamaksujen kerääminen pelkästään raskailta ajoneuvoilta olisi tehotonta, mutta on korostettava, ettei direktiivi millään tavalla kiellä jäsenvaltioita perimästä ruuhkien kustannuksia myös henkilöautoilta. Vaikutusten arviointi osoitti, että kuorma-autojen ruuhkamaksut voisivat johtaa ulkoisten kustannusten alenemiseen ja lisätä järjestelmän tehokkuutta. Henkilöautojen mukaan ottaminen voisi lisätä tehokkuutta, mutta jäsenvaltioilla tulisi olla valtuudet päättää, onko tämä poliittisesti hyväksyttävää ja miten ja milloin se toteutetaan. 4) Soveltamisalan laajentaminen Ehdotus laajentaa eurovinjettidirektiivin maantieteellisen soveltamisalan koko EU:n maantieverkkoon (7 artikla 1 kohta) poikkeuksena kaupunkialueiden tiet (9 artikla 1a kohta). Koko verkon yhteisten maksuperiaatteiden käyttöönoton etuja ovat paremmat takeet ja avoimuus liikenteenharjoittajille ja yhteentoimivuuden lisääntyminen standardoinnin avulla. Väite, jonka mukaan liikenne siirtyisi käyttämään maksuttomia teitä, jos soveltamisala rajoittuisi edelleen TEN R -verkon teihin, on syytä todeta pätemättömäksi, sillä mikään ei estä jäsenvaltioita soveltamasta tietulleja muillakin teillä tämän estämiseksi. Tämä olisi täysin 1 KOM(2008)0017 lopullinen DT\ doc 5/8 PE v02-00

6 sopusoinnussa toissijaisuusperiaatteen kanssa. Toinen ongelmakohta soveltamisalan laajentamisessa on liitteen IIIa 1 kappaleen määräys, joka velvoittaa jäsenvaltiot osoittamaan, että teillä, joilla halutaan aloittaa ulkoisten kustannusten maksujen kerääminen, on korkeammat ulkoiset kustannukset kuin teillä, joille ei ole suunnitteilla ulkoisten kustannusten maksuja. Esittelijän mielestä jäsenvaltioiden kynnyksen ottaa käyttöön tietulleja tai käyttäjämaksuja tulisi olla mahdollisimman matala. Jos jäsenvaltio siis esimerkiksi haluaa aloittaa maksujen keräämisen ensin maantieverkostaan, vaikka tämän verkon ulkoiset kustannukset ovat alhaisemmat kuin muiden valtakunnallisten teiden, tätä ei tulisi estää. 5) Rahoituksen korvamerkintä Tuloja voidaan osoittaa käyttäjien hyväksynnän ja kustannusten sisäistämissuunnitelmien tehokkuuden parantamiseen etenkin lisäämällä soveliaiden liikennevaihtoehtojen saatavuutta. Lisäksi tulojen käyttämistä koskevat päätökset voivat vaikuttaa kustannusten sisäistämisen poliittiseen hyväksyttävyyteen. Siksi esittelijä toisaalta periaatteessa kannattaa tulojen korvamerkitsemistä tiettyyn tarkoitukseen, mutta toisaalta on huolissaan siitä, että valtiovarainministerien mukaan tiemaksutuottojen korvamerkitseminen johtaisi liikennepolitiikkabudjettien supistamiseen muista lähteistä. Avoimuus ja tarkastukset ovat tärkeä väline, jolla lisätään maksujen keräämisen hyväksyttävyyttä kansalaisten silmissä sekä hallitusten tilivelvollisuutta. Tiemaksuihin päätyviä jäsenvaltioita tulisi vaatia osoittamaan, että maksujen keräämisestä saatavat lisätulot johtavat vastaavaan infrastruktuuriinvestointien (kestävyyttä lisäävät ja lieventävät politiikat) ja tutkimusmäärärahojen (esim. ajoneuvojen tehokkuus) kokonaislisäykseen. 6) Pakollisuus vai vapaaehtoisuus Ihannejärjestelmä olisi koko Euroopan kattava jäsenvaltioiden velvollisuus ottaa käyttöön tietullit tai käyttäjämaksut. Tämä olisi ainoa tapa sisäistää kaikki maantiekuljetusten kustannukset. Käytännössä tämä kuitenkin vaikuttaa epärealistiselta, koska kaikilla jäsenvaltioilla ei ole käytössä tietullijärjestelmiä tai raskaiden tavaraliikenteen ajoneuvojen käyttäjämaksuja. Esittelijä uskoo, että tällä hetkellä vapaaehtoinen järjestelmä lienee paras ratkaisu. Lisäarvioinneilla ja/tai lainsäädäntöehdotuksilla on oltava selkeä aikaraja, joka vähitellen saisi aikaan enemmänkin kuin vain mahdollistaisi tiemaksujärjestelmien käyttöönoton. Tässä mielessä ehdotettua tarkistuslauseketta 1, joka edellyttää kertomuksen laatimista vuoteen 2013 mennessä, on vahvistettava. Esittelijä haluaisi mahdollisesti lisätä tähän komission velvoitteen esittää lisää lainsäädäntöehdotuksia pakollisten maksujärjestelmien käyttöönotosta EU:ssa. 7) Aikaperusteinen vai matkaperusteinen veloitus Nykyinen direktiivi ja uusi ehdotus sallivat molemmat sekä aika- että matkaperusteisten maksujärjestelmien toteuttamisen. Näyttää kuitenkin vallitsevan tieteellinen yksimielisyys 1 11 artiklan 2 kohta PE v /8 DT\ doc

7 siitä, että matkaan perustuvat maksut ovat oikeudenmukaisempia ja useimmissa tapauksissa tehokkaampia 1. Siksi esittelijä ehdottaa, että aikapohjaisten maksujärjestelmien lakkauttaminen mahdollistetaan. 8) Odotetut vaikutukset Tämä ehdotus ei synnytä uusia kustannuksia vaan auttaa jäsenvaltioita varmistamaan, että saastuttaja eivätkä veronmaksajat yleensä maksaa jo olemassa olevat kustannukset. Ajan myötä ehdotus myös vähentää sekä saastumista että kustannuksia luomalla kannustimia, jotka edistävät ympäristöystävällisempiä ja tehokkaampia kuljetuksia. Liikenteenharjoittajille ulkoisista kustannuksista maksettavaksi tuleva määrä (infrastruktuurikustannusten lisäksi) tulee todennäköisesti olemaan keskimäärin 4 5 senttiä kilometriltä EURO IV -luokan ajoneuvoa kohden 2. Vain siinä tapauksessa, että maksut otetaan käyttöön kaikkialla, niistä syntyy liikenteenharjoittajien toimintakuluihin 3 7 prosentin lisäkustannus 3. Kun kuljetuskustannukset edustavat 1 9 prosenttia lopputuotteen arvon kustannusrakenteesta 4, on todennäköistä, että tavaroiden lyhyen aikavälin hinnannousu kuluttajille jäisi merkityksettömäksi tai tuskin huomattavaksi. Komission vaikutustenarvioinnissa otaksutaan, että kustannusten sisäistäminen on yksi tapa vaikuttaa käyttäytymiseen, ja sen odotetaan vähentävän ulkoisia kustannuksia. Liikenteen aiheuttama ilman- ja melusaaste vähenevät, samoin kuin ruuhkat ja kuolonkolarit. Näihin liikenteen ulkoisten kustannusten alenemiin verrattuna mallit eivät ennakoi liikkuvuuden kokonaismääriin kohdistuvaa vaikutusta. On kuitenkin tärkeää pitää mielessä, että vaikutusten arvioinnissa sovellettavilla malleilla on rajoituksensa, eikä niissä esimerkiksi pystytä ottamaan huomioon odotettavissa olevia merkittäviä vaikutuksia päästöihin eikä etenkään siirtymistä puhtaampiin ajoneuvoihin kussakin liikennemuodossa tai kuljetusten tehokkuuden lisääntymistä. Siksi on erityisen tärkeää, että valiokunta ottaa oppia Sveitsin maksujärjestelmän myönteisistä vaikutuksista 5. 1 Tämä oli Euroopan parlamentin sisäisten politiikkojen pääosaston toteuttaman tutkimuksen "Maantiekuljetusten maksujärjestelmät EU:n jäsenvaltioissa ja Sveitsissä" tärkeimpiä päätelmiä. 2 Ulkoisten kustannusten simulaatiot, katso liite. 3 Katso vaikutusten arviointi, sivut 53 54, unohtamatta kuitenkaan, että tietulleja itse asiassa kerätään vain 3 prosentissa EU:n koko tieverkosta. 4 Esim. 9,5 prosenttia tomaattien ja 3,9 prosenttia autojen hinnoista. Energiankäyttö ja kustannukset kuljetusketjussa. TRT Trasporti e Territorio. Joulukuu Sveitsin liittovaltion aluekehitystoimisto (ARE), Oikeudenmukaisuutta ja tehokkuutta. Matkaperusteinen raskaiden maantiekuljetusten ajoneuvojen maksu Sveitsissä ja Euroopan parlamentin tutkimus. DT\ doc 7/8 PE v02-00

8 ANNEX Application to long distance trips Example 1 40 tonne, Euro IV truck engaged in international transport Source: Project GRACE -External costs charge is based on externalities and methodology of the Commission proposal. Example 2 40 tonne, Euro IV truck engaged in international transport Source: Project GRACE -External costs charge is based on externalities and methodology of the Commission proposal. PE v /8 DT\ doc