KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopäivä 3.11.2010 Taltionumero 3107 Diaarinumero 1783/1/09 1 (8) Asia Valittaja Kunnallisasiaa koskeva valitus Jyväskylän kaupunginhallitus Päätös, jota valitus koskee Asian aikaisempi käsittely Hallinto-oikeuden ratkaisu Hämeenlinnan hallinto-oikeus 30.4.2009 nro 09/0251/3 Jyväskylän kaupunginvaltuusto on 1.12.2008 (71 ) päättänyt hyväksyä päätöksen liitteenä olevan sivistyspalvelujen palvelualueen johtosäännön. Kyseisen johtosäännön 2 :n mukaan sivistyspalvelujen palvelualueen muodostavat: 1) sivistyslautakunta, joka vastaa perusopetuksen ja lukiokoulutuksen sekä osin esiopetuksen, aikuiskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen järjestämisestä 2) kulttuurilautakunta, joka vastaa kulttuuri-, kirjasto- ja museopalvelujen sekä orkesteri- ja teatteritoiminnan ja osaltaan taiteen perusopetuksen järjestämisestä 3) nuorisolautakunta, joka vastaa nuorisopalvelujen järjestämisestä 4) liikuntalautakunta, joka vastaa liikuntapalvelujen järjestämisestä. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Jyväskylästä olevien Pekka Pajalan ja Antti Kettusen valituksista kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen ja palauttanut asian valtuustolle, jonka tulee hallinto-oikeuden päätöksen saatua lainvoiman käsitellä asia uudelleen. Lisäksi hallinto-oikeus on määrännyt hallintolainkäyttölain 32 :n 3 momentin nojalla, että kumottua valtuuston päätöstä on edelleen noudatettava, kunnes asia ratkaistaan uudelleen tai sitä käsittelevä
2 (8) viranomainen määrää toisin. Hallinto-oikeus on velvoittanut Jyväskylän kaupungin suorittamaan Pajalalle oikeudenkäyntikulujen korvauksena 200 euroa viivästyskorkoineen. Perustelut Sovellettavat säännökset ja sopimusmääräykset Kuntajakolain 9 :n 1 momentin mukaan, jos kuntajaon muutos merkitsee uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, asianomaisten kuntien tulee sopia hallinnon ja palvelujen järjestämisestä muutoksen kohteena olevalla alueella. Sopimukseen on liitettävä suunnitelma, miten kuntien palvelurakenteita sovitetaan yhteen taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Sopimusta on noudatettava kuntajaon muutoksen voimaantulosta lukien kolmen seuraavan vuoden ajan, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jolleivät olosuhteet ole muuttuneet siten, ettei sopimuksen noudattaminen ole mahdollista. Jyväskylän kaupungin ja Jyväskylän maalaiskunnan hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen (23.1.2008) kohdan 1. "Kuntien yhdistymisen toteuttaminen" mukaan kyseinen sopimus sitoo osapuolia kuntajakolain 9 :n mukaisena hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksena, kun kuntajaon muutos tulee voimaan. Uudessa kunnassa sopimus on voimassa kolme vuotta, vuoden 2011 loppuun. Hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen kohdan 4.2 "Uuden kunnan luottamushenkilöorganisaatio" mukaan uuden kunnan valtuustoon valitaan 75 valtuutettua. Uuden kunnan luottamushenkilöorganisaation periaatteena on varmistaa laajan kunnan eri osien ja eri kuntalaisryhmien edustuksellisuus. Kaupungin organisaation johtamisessa periaatteena on varmistaa luottamushenkilöiden vaikutusmahdollisuus. Uuden kunnan luottamushenkilöorganisaation kuvaus on liitteenä (liite 2). Sopimuksen liitteen 2 "Uuden kunnan luottamushenkilöorganisaatio 2009-2012" mukaan uudessa kunnassa on valtuuston ja hallituksen lisäksi seuraavat toimielimet (jäsenmäärä): Perusturvalautakunta (11-13) Sivistyslautakunta (11-13) Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisolautakunta (11-13) Tulevaisuus- ja kaupunkisuunnittelulautakunta (11-13) Rakennus-, tekninen- ja ympäristölautakunta (11-13) Tarkastuslautakunta (11-13) Keskusvaalilautakunta (5) Keski-Suomen pelastuslautakunta (12)
3 (8) Liitteessä on edelleen todettu, että lautakunnissa voi olla käytössä jaostoja siten kuin uuden kunnan hallintosäännössä määritellään. Uuden kunnan organisaatio ja konsernirakenne määritetään 31.5.2008 mennessä, jonka yhteydessä myös ratkaistaan mahdolliset liikelaitosten johtokunnat. Lisäksi luottamushenkilöorganisaatiossa on Jyväskylän kaupungin ja Korpilahden kunnan välisessä sopimuksessa päätetty maaseutulautakunnasta ja aluelautakunnasta. Oikeudellinen arviointi Kuntajakolain soveltamista koskevat valitusperusteet Jyväskylän kaupungin ja Jyväskylän maalaiskunnan hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen liitteen 2 määräykset uudessa kunnassa olevista toimielimistä koskevat kuntajakolain 9 :n 1 momentissa tarkoitettua hallinnon järjestämistä. Mainittuun lainkohtaan sisältyvä sopimuksen noudattamista koskeva velvoite koskee siten kyseisiä määräyksiä edellyttäen, että ne voidaan katsoa tulleen osaksi hallinnon ja palvelujen järjestämissopimusta eikä sopimuksessa ole katsottava sovitun muuta niiden velvoittavuudesta. Hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen kohdan 1 mukaan kyseinen sopimus sitoo osapuolia kuntajakolain mukaisena hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksena, kun kuntajaon muutos tulee voimaan, ja on voimassa uudessa kunnassa kolme vuotta, vuoden 2011 loppuun. Luottamushenkilöorganisaation kuvauksen sisältävään sopimuksen liitteeseen 2 on selvästi viitattu varsinaisen sopimuksen tekstissä. Viittauksen sanamuodosta ei ole pääteltävissä, että sopimuksen liitettä 2 ei olisi tarkoitettu osaksi sopimusta tai että sen sisältämä kuvaus uuden kunnan luottamushenkilöorganisaatiosta olisi tarkoitettu vain tulevaa organisaatiota koskevaksi hahmotelmaksi tai suunnitelmaksi. Sopimuksen liitteen sisältö ja sen määräysten sanamuodot eivät myöskään millään tavalla viittaa siihen, että kyse olisi pelkästä suunnitelmasta eikä sitovista sopimusmääräyksistä. Kaupunginhallitus ei ole myöskään esittänyt sellaista selvitystä sopimuksen valmisteluaineistosta, että osapuolten tarkoituksena olisi ollut sopia liitteeseen 2 otetuista sopimusmääräyksistä ja niiden sitovuudesta toisin kuin mitä sopimuksen ja liitteen tekstin sanamuoto osoittavat. Edelleen hallinto-oikeus katsoo, että tällaisen todistelun merkitys olisi lähtökohtaisestikin hyvin rajoitettu, koska puheena olevaa sopimusta sovelletaan muihinkin kuin sopimuksen alkuperäisiin sopijapuoliin. Siitä seikasta, että Jyväskylän kaupunginvaltuusto on jo ennen valituksenalaista päätöstä kaupunkirakennepalveluiden ja liiketoiminnan johtosäännön sekä Keski-Suomen Pelastuslaitos Liikelaitoksen johtosäännön
4 (8) hyväksyessään poikennut hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen liitteen 2 tekstistä, ei voida päätellä sitä, mitä sopimusosapuolina olevat kunnat ovat hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksesta sopiessaan tarkoittaneet kyseisen liitteen määräyksillä. Hallinto-oikeus on katsonut edellä mainituilla perusteilla, että Jyväskylän kaupungin ja Jyväskylän maalaiskunnan hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksessa on sitovalla tavalla sovittu uuden kunnan lautakuntajaosta vuoden 2011 loppuun. Pelkästään sillä perusteella, että sopimukseen on luottamushenkilöhallinnon periaatteeksi kirjattu kunnan eri osien ja eri kuntalaisryhmien edustuksellisuuden varmistaminen, ei sopimuksen määräyksiä uudessa kunnassa 2009-2012 olevista toimielimistä voida vastoin niiden sanamuotoa tulkita siten, että ne koskisivat vain toimielinten vähimmäismäärää. Kaupunginvaltuuston valituksenalaisella päätöksellään hyväksymä johtosääntö, jonka mukaan sivistyspalvelujen palvelualueella on erilliset kulttuuri-, liikunta- ja nuorisolautakunnat, on siten kuntajakolain 9 :n 1 momentin nojalla sitovana noudatettavan hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen vastainen. Kaupunginvaltuuston päätös on lainvastaisena kumottava. Muut valitusperusteet Ne Kettusen valituksessaan esittämät perusteet, joiden mukaan kaupunginvaltuusto on tehnyt hallinnollisesti ja taloudellisesti huonon ratkaisun, koskevat ainoastaan päätöksen tarkoituksenmukaisuutta. Kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella. Oikeudenkäyntikulut Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Pajala saisi pitää oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Pajala ei ole ilmoittanut hänelle aiheutuneiden kulujen määrää eikä myöskään esittänyt eriteltyä selvitystä oikeudenkäynnin vuoksi tekemistään toimenpiteistä tai niihin käytetystä ajasta. Hallinto-oikeus arvioi asian laatuun nähden kohtuulliseksi korvaukseksi oikeudenkäynnin vuoksi tehdystä työstä 200 euroa. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Kuntajakolaki 9 1 momentti Kuntalaki 90 Hallintolainkäyttölaki 74
5 (8) Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Jyväskylän kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan sekä Pajalan ja Kettusen valitukset Jyväskylän kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään. Vaatimustensa tueksi kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa: Hallinto-oikeus on pitäytynyt ratkaisussaan tiukasti hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen sanamuodossa. Huomioon ei ole otettu sitä, että sopimuksen liitteen sanamuodon noudattaminen ei ole ollut kaikilta osin aukotonta, eikä liitteen sanamuoto täysin vastaa varsinaista sopimustekstiä. Kuntajakolain 9 :ssä ei määritellä sopimuksen sisällön vaatimuksia. Sopijakuntien asiana on päättää, miten yksityiskohtaisia sitoumuksia halutaan tehdä. Myös valtakunnallisesti järjestämissopimusten sisältö vaihtelee. Kuntaliiton ohjeistuksen mukaisesti sopimukseen tulisi selvästi merkitä, mikä sopimuksessa on ehdottoman sitovaa, ja erotella se selvästi poliittisista määräyksistä eli niistä, jotka ohjaavat löysemmin uuden kunnan päätöksentekoa. Sopimusoikeudellisena pääsääntönä kiistatta on sopimuksissa pitäytyminen ja niiden sanamuodonmukainen tulkinta. Aina ei kuitenkaan vallitse yhteisymmärrystä siitä, mitä on sovittu. Tavanomaisimmin erimielisyys sopimuksen sisällöstä syntyy sopimusosapuolten välille. Nyt niin ei voi tapahtua, koska sopijapuolia ei ole enää olemassa. Sopimuksen tekstin lisäksi sopimusta tulisi arvioida sen mukaisesti, millaisena sitä on ryhdytty noudattamaan. Tämä käsitys noudattaa myös vallitsevia sopimusoikeudellisia periaatteita. Liitteen merkitystä ohjaavana voidaan myös osoittaa nostamalla esille hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen varsinaisessa sopimusosassa kohta 3 kuntalaisten vaikuttaminen. Siinä todetaan, että uuteen kuntaan voidaan perustaa aluelautakuntia. Liitteessä 2 on nimenomaisesti määritelty ainoastaan yksi aluelautakunta, kun varsinainen sopimusteksti antaa mahdollisuuden siis muillekin aluelautakunnille. Hallinto-oikeus ei ole pitänyt liitteen sisältöä vähimmäismäärän asettavana, vaan lopullisena. Kaupunginvaltuusto on lautakuntajakoa koskevalla päätöksellään lisännyt kuntalaisten demokratiaa järjestämissopimuksessa esitetyn tavoitteen mukaisesti. Sopimusteksti aluelautakunnista mahdollistaa liitteen määrää suuremman määrän aluelautakuntia. Johtosääntöön tehdyt muut lainvoimaiset ja kuntalaisdemokratiaa lisäävät poikkeamat ovat osoitus siitä, että liite on mielletty minimimääräykseksi uuden kunnan päätöksenteossa. Kaupungin näkökulmasta sopimuksen tosiasiallinen noudattaminen osoittaa, mitä liitteen sitovuudella on ymmärretty ja tarkoitettu.
6 (8) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on nostanut esille näytön puutteen sopimuksen valmisteluaineistosta. Ratkaisussaan hallinto-oikeus kuitenkin tämän jälkeen toteaa, että valmisteluaineistosta saatavalla näytöllä ei siitä huolimatta, että sellaista esitettäisiin, olisikaan merkitystä, koska sopimusta sovelletaan muihin kuin sopijapuoliin. Tämä väite kaipaa korkeimman hallintooikeuden vahvistusta. Pekka Pajala ja Antti Kettunen ovat antaneet valituksen johdosta selitykset, joissa on muun ohella esitetty valituksen hylkäämistä ja vaadittu kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. Kettunen on vaatinut lisäksi suullisen käsittelyn järjestämistä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista asiassa. Jyväskylän kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. 1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn järjestämisestä. 2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallintooikeuden päätöstä ei muuteta. 3. Kettusen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. 4. Lausuminen Jyväskylän kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa. Perustelut 1. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen. 2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallintooikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita. 3. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74, Kettuselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. 4. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
7 (8) Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot. Korkein hallinto-oikeus: Pirkko Ignatius Irma Telivuo Matti Pellonpää Alice Guimaraes-Purokoski Riitta-Maija Jouttimäki (t) Asian esittelijä, esittelijäneuvos Leena Halila
8 (8) Jakelu Päätös Jäljennös Jyväskylän kaupunginhallitus, oikeudenkäyntimaksu 223 euroa Hämeenlinnan hallinto-oikeus Pekka Pajala Antti Kettunen