ALUKSEN ÖLJYPÄÄSTÖMAKSU HALLINNOLLISENA SANKTIONA

Stina Selander OTM, toimistosihteeri, Vakka-Suomen käräjäoikeus ALUKSEN ÖLJYPÄÄSTÖMAKSU HALLINNOLLISENA SANKTIONA Lyhyempi kirjoitus Marraskuu 2008 Julkaistu Edilexissä 17.7.2009 www.edilex.fi/lakikirjasto/6227 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2008 toim. Tapio Määttä Joensuun yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Joensuun yliopisto, Kauppa- ja oikeustieteiden tiedekunta/oikeustieteet, Joensuu 2008

Toimituskunta Tapio Määttä (päätoimittaja), professori, Joensuun yliopisto Anne Kumpula, professori, Turun yliopisto Kai Kokko, professori (vsn.), Lapin yliopisto Rauno Sairinen, professori, Joensuun yliopisto Jukka Similä, erikoistutkija, Suomen ympäristökeskus Toimitussihteeri Sini Kärkkäinen Julkaisija Joensuun yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Joensuun yliopisto, Kauppa- ja oikeustieteiden tiedekunta/oikeustieteet Tilausosoite Joensuun yliopiston kirjasto/julkaisujen myynti PL 107, 80101 JOENSUU Puh. 013-251 2652, 013-251 4509 Fax. 013-251 2691 Email. joepub@joensuu.fi Kansikuva ja kannen suunnittelu: Susanna Wähä Typografia: Susanna Wähä Taitto: Taittopalvelu Yliveto Oy 2008 kirjoittajat ja Joensuun yliopisto ISBN 978-952-219-147-2 ISSN 1797-206X Saarijärven Offset Oy 2008

Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2008 s. 403 427 Stina Selander ALUKSEN ÖLJYPÄÄSTÖMAKSU HALLINNOLLISENA SANKTIONA 1 JOHDANTO Hallinnollisia sanktioita käytetään laajasti Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansallisissa ympäristölainsäädännöissä. Sana sanktiointi johtaa yleensä mielikuvaan rikosoikeudellisesta rangaistuksesta. Yleensä sanalla kuitenkin viitataan sekä hallinnollisiin että rikosoikeudellisiin seuraamuksiin. Kun sanktion määrääjänä on hallinnollinen taho, käytetään termiä hallinnollinen sanktio. Edellytykset hallinnollisen sanktion määräämiselle ovat etenkin Suomessa rikosoikeudellisen rangaistuksen määräämisedellytyksiin nähden selvästi kevyemmät. Sanktioiden tarkoituksena on vastata tehokkaasti sellaisiin tekoihin, joihin rikosoikeudellinen järjestelmä on raskaan prosessinsa vuoksi joko epäsopiva tai yksinkertaisesti tehoton. Suomessa hallinnollisia sanktioita luonnehditaan hermafrodiittisiksi, eirikosoikeudellisiksi sakoiksi, jotka määrää erityinen (hallinnollinen) viranomainen. Niiden ansioiksi on luettu erityisesti tehokkuus ja mahdollisuus nopeaan reaktioon. Kiistattomin erottaminen rikosoikeudellisista rangaistuksista tapahtuu etenkin sisällöllisten ominaisuuksien perusteella: hallinnollinen sanktio on aina kiinteä määrältään, kun rikosoikeudellinen sakko määrätään ansiotuloihin perustuvina päiväsakkoina. Kiinteämääräinen sanktio takaa nopean ja tehokkaan menettelyn, mutta asettaa oikeusturvan toteutumisen kyseenalaiseksi. Laajasta ja yhä laajentuvasta käytöstä huolimatta hallinnollisten sanktioiden luonteesta, tosiasiallisesta käytöstä ja funktioista on kansallisessa oikeuskirjallisuudessa käyty vain vähän keskustelua. Kansainvälinen keskustelu, etenkin unionin oikeuteen pohjautuva sellainen, on sen sijaan eloisampaa. Tosin Suomessa jo vuonna 1976 rikosoikeuskomitea ennusti mietinnössään, että hallinnollisten sanktioiden käytön suosiminen rangaistuksen tapaisena seuraamuksena tulee tulevaisuudessa lisääntymään. Tämän kehityksen taustalla nähtiin kaksi tekijää: Ensinnäkin vähäisten rikkomusten osalta rikosoikeudellisia voimavaroja oli turha tuhlata syyllisyyden ja maksuvelvollisen maksukyvyn selvittämiseen. Toiseksi, vakavissa rikkomuksissa ankarien maksuseuraamuksien katsottiin olevan tarpeen taloudelliseen hyötymiseen tähtäävän rikollisuu- Faure Heine 2005, s. 21 22. Faure Heine 2005, s. 18. KM 1976:72.

den ehkäisemisessä, jossa etenkin sakkorangaistukset ja yksilöllisen rangaistusvastuun selvittäminen koettiin usein tehottomaksi. Komitea ehdottikin, että vähäiset rangaistavat teot korvattaisiin järjestelmällisesti maksuseuraamuksilla. 4 Lähes kaksikymmentä vuotta myöhemmin, rikoslain (39/1889) 48 lukua (578/1995) ympäristörikoksista valmisteltaessa, huomioitiinkin ohjauskeinovalikoiman laajeneminen. Hallituksen esityksessä todettiin: Määrätietoinen ympäristöpolitiikka edellyttää useiden erilaisten ohjauskeinojen suunnitelmallista käyttämistä ja yhteensovittamista. 5 Painotettiin, että ympäristöpolitiikan kannalta keskeisiä ja ympäristön tilan kannalta vaikuttavimpia ohjauskeinoja ovat hallinnolliset ja taloudelliset keinot, joiden tulee olla lainsäädännössä ensisijaisia. Edelleen korostettiin, että rikosoikeudellista rangaistusjärjestelmää tarvitaan sääntelyn tehostamiseksi ja nykyaikaisten käyttäytymisnormien synnyttämiseksi ja vahvistamiseksi. Seuraamusten ankaruuden tulee olla viesti ympäristön keskeisestä merkityksestä. 6 Vaikka ohjauskeinovalikoiman laajentuminen on kansallisestikin tunnistettu, ei tähän kehitykseen ole oikeuskirjallisuudessa tai -tutkimuksissa kiinnitetty perusteellisempaa huomiota. Hallinnollisten seuraamusten osalta nojaudun tässä yhteydessä lakivaliokunnan lausuntoon, joka annettiin hallinnollisesta seuraamuksesta (öljypäästömaksusta) alusten öljypäästötapauksista säädettäessä: Hallinnollisia seuraamuksia ei lainvalmisteluyhteyksissä ole tarkasteltu yhtenä kokonaisuutena eikä esimerkiksi niiden suhdetta rikosoikeudelliseen järjestelmään ole periaatteelliselta kannalta selvitetty. Valiokunnan mielestä ei ole täysin ongelmatonta, että tehokkuuden nimissä oikeusjärjestykseen tuodaan uusia hallinnollisia seuraamuksia pohtimatta, millaisia yleisiä edellytyksiä niiden käyttöön ottamiselle olisi asetettava. Hallinnollisten seuraamusten käyttäminen rangaistusluonteisesti voi valiokunnan näkemyksen mukaan olla saavutettavasta tehokkuudesta huolimatta myös pulmallista sikäli, että tällöin tietynlaisen toiminnan sanktiointi ei menettelyllisesti ole niiden erityisten oikeusturvatakeiden piirissä, joita rikosoikeudellinen järjestelmä tarjoaa rikoksesta epäillylle. 7 Tämä kirjoitus käsittelee kahta ajankohtaista asiaa: hallinnollisia sanktioita ja öljypäästömaksua esimerkkinä hallinnollisesta sanktiosta. Hallinnollisia sanktioita yleisellä tasolla käsiteltäessä hahmotellaan niiden kehitystä ja paikkaa Suomen oikeusjärjestyksessä ja tarkemmin hallinnollisessa päätöksenteossa ja hallintomenettelyssä. Tarkoituksena on myös sivuta hallinnollisten sanktioiden suhdetta rikosoikeudelliseen rangaistukseen, muodostaa mahdollisimman kattava systematisointi erilaisista hallinnollisista sanktioista ja hahmotella pääasiassa kansainvälisessä keskustelussa muodostuneita näkökulmia kyseis- 4 KM 1976:72, s. 89 90. 5 HE 94/1993, s. 178. 6 HE 94/1993, s. 178. 7 LaVL 21/2005. 404

ten rangaistusten käytöstä. Öljypäästömaksua tarkastellaan otsikon mukaisesti erityisenä kurin muotona. Tarkoituksena on hahmotella sen määräämismenettelyä, sen nopeudesta ja tuntuvuudesta seuraavia varjopuolia sekä sillä saavutettuja tuloksia. Varjopuolilla tarkoitetaan tässä yhteydessä kansalaisten oikeusturvan heikkenemistä, jonka väitän olevan tehokkaan kurinpidon kääntöpuoli. Tämän lisäksi ja osaksi myös edellä mainittuihin kysymyksiin liittyen huomiota kiinnitetään prosessuaaliseen päällekkäisyyteen ja siitä seuraaviin ongelmiin rikos- ja hallinnollisen prosessin välillä. Hallinnollisten sanktioiden käyttö rangaistuksenluonteisina seuraamuksina herättää etenkin Euroopan unionin niistä säätäessä paljon keskustelua puolesta ja vastaan. Keskusteluissa nostetaan lähes poikkeuksetta esille paitsi unionin toimivaltakysymys, niin Euroopan ihmisoikeussopimuksen takaamien oikeuksien oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja syyttömyysolettama suhde hallinnolliseen sanktion määräämisprosessiin. Keskustelua on herättänyt myös ne bis in idem -periaatteen toteutuminen tilanteessa, jossa samaa tekoa arvioidaan sekä hallinnollisessa, että rikosoikeudellisessa prosessissa. Öljypäästömaksun ajankohtaisuus palautuu toisaalta viime kädessä Itämeren suojeluun. Valtioneuvosto teki vuonna 2002 periaatepäätöksen Itämeren suojelusta ja nykyinen hallitus on niin ikään hallitusohjelmassaan sitoutunut Itämeren suojeluun painopisteinään ympäristöturvallisuuden parantaminen ja taloudellisen yhteistyön kehittäminen. Itämeri herättää kiinnostusta myös Euroopan unionissa, sillä joulukuussa Eurooppa-neuvosto antoi komissiolle toimeksiannon laatia EU:n Itämeri strategia kesäkuuhun 2009 mennessä. 8 Alusten öljypäästöt ovat suuri uhka vesialueille, niiden eläimistölle ja rantaluonnolle. Vakavan öljypäästön vaikutukset ulottuvat aina ihmisten terveydestä ja vapaaajan vietosta valtion talouteen asti. 9 Vuosittain Suomen merialueilla havaitaan 36 107 kappaletta öljypäästöjä, mutta koska kaikkia päästöjä ei nykyisellä kapasiteetilla kyetä havaitsemaan, arvioidaan tahallisia päästöjä tapahtuvan vuosittain Itämerellä jo useita tuhansia. 10 Itämeren lisääntyvän meriliikenteen vuoksi vakavien öljyvahinkojen ja -päästöjen riski Suomen merialueilla kasvaa edelleen jatkuvasti. Huomattava on, että puolet Itämeren kokonaisliikenteestä koostuu öljykuljetuksista. 11 Vuonna 2005 öljykuljetusten määrä oli 120 miljoonaa tonnia ja niiden ennustetaan kasvavan 190 miljoonaan tonniin vuoteen 2010 mennessä. 12 Alusten öljypäästöt on kriminalisoitu rikoslain 48 luvun 1 4 :ssä: päästökieltoa rikkonut voidaan tuomita sakoista korkeintaan kuudeksi vuodeksi vankeuteen. Lisäksi laissa aluksista aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä (alusjätelaki, 300/1979) säädetään öljypäästömaksusta, joka voidaan määrätä lain määrittämää päästökieltoa rikkoneelle. 8 Suomen tavoitteet EU:n Itämeri strategialle (www.valtioneuvosto.fi, 13.5.2008). 9 Öljyonnettomuudet ja niiden vaarat (www.sll.fi, 9.1.2008). 10 HE 77/2005, s. 4. 11 Öljyonnettomuudet ja niiden vaarat (www.sll.fi, 9.1.2008). 12 Valtion ympäristömenot kasvavat ensi vuonna (www.stat.fi, 9.1.2008). 405

2 HALLINNOLLISEN SANKTION LUONNE JA KÄYTTÖ OHJAUSKEINONA 2.1 Hallinnolliset sanktiot hallintopäätöksen täytäntöönpanokeinoina Suomalaisessa oikeuskirjallisuudessa hallinnolliset sanktiot on erotettu velvoittavista hallintopäätöksistä. Mäenpää on tosin todennut, että hallintoviranomaisen määräämät rangaistukset eivät eroa täysin selvärajaisesti velvoittavista tai rajoittavista hallintopäätöksistä, sillä esim. maksun-, veron- tai tullinkorotus voidaan luonteeltaan rinnastaa hallinnollisiin sanktioihin. 13 Vakiintumattoman erottelun johdosta asiaa on syytä tarkastella tässä yhteydessä tarkemmin. Velvoitteita asettavat hallintotoimet voidaan jakaa hallinnollisiin velvoitteisiin ja kieltoihin sekä rajoituksiin. Tyypillisiä velvoitteita ovat erilaiset maksuvelvoitteet, kuten verot ja maksut. Maksuilla tarkoitetaan tässä yhteydessä veroja, asiakas- ja sääntelymaksuja. Rajoitukset liittyvät yleensä toimintavapauden rajoituksiin ja sietämisvelvoitteisiin. Hallinnolliset sanktiot erottuvat edellä mainituista maksuista niiden sanktioluonteen vuoksi. Hallinnolliset sanktiot sijoitetaan systemaattisesti hallintopäätöksen täytäntöönpanokeinoihin. Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä todeta, että hallinnolliseen päätöksentekoon voidaan laajassa merkityksessä lukea kuuluvaksi asian käsittely kokonaisuudessaan vireillepanosta päätöksen tiedoksi antamiseen ja täytäntöönpanoon. 14 Hallinnollisten sanktioiden lisäksi täytäntöönpanokeinoja ovat uhkasakko ja pakkokeinouhka, voimakeinot, hallinnolliset turvaamistoimenpiteet, takaisinperintä ja ulosotto. Täytäntöönpanokeinoja käytetään hallintopäätöksen täytäntöönpanon tehosteena ja niiden käyttöön turvaudutaan vain silloin, kun asianomainen ei noudata hallintopäätöstä vapaaehtoisesti. Keinot voidaan jakaa välillisiin ja välittömiin sen mukaan, miten suoraan ne kohdistuvat päätöksen kohteena olevaan asianosaiseen. Välillinen pakkokeino asetetaan velvoitteen toteuttamisen uhaksi. Sen sijaan välitöntä pakkokeinoa voidaan eräissä tilanteissa käyttää myös itsenäisesti, ilman täytäntöönpantavaa hallintopäätöstä. 15 Hallinnollista sanktiota voidaan kuvata välittömäksi hallintopakoksi, sillä sitä käytetään itsenäisesti, ilman erillistä täytäntöönpantavaa hallintopäätöstä. 2.2 Erottaminen rikosoikeudellisesta rangaistuksesta Hallinnollisten sanktioiden rangaistuksellinen funktio rajoittaa niiden hallintooikeudellista luonnetta ja lähentää samalla hallinnollisen sanktion määräämismenettelyä rikosoikeudellisen rangaistuksen määräämismenettelyyn. Tosin 13 Mäenpää 2003, s. 128 129, 425. 14 Kulla 2003, s. 193. 15 Mäenpää 2003, s. 415 416. 406

Mäenpään mukaan rikosasia ja hallintoasia eroavat toisistaan suhteellisen selväpiirteisesti sillä perusteella, että rikosoikeudelliset rangaistukset käsitellään rikosprosessissa ja hallinnolliset seuraamukset hallintoprosessissa. 16 Näin ollen eroavaisuudet kulminoituvat ennen kaikkea siihen, että rikosprosessi rakentuu lakiin oikeudenkäynnistä rikosasioissa, kun taas hallinnollisen sanktion määräämisessä noudatetaan hallintolakia (434/2003) ja hallintoprosessissa hallintolainkäyttölakia (586/1996). Hallinto- ja rikosprosessin väliseen suhteeseen liittyy kuitenkin erityispiirteitä, joilla on merkitystä hallintoprosessissa ja joka lähentää näitä kahta menettelyä toisiinsa. Tärkein näistä piirteistä on viranomaisen päätöksen merkitys rangaistusluonteisena seuraamuksena. Hallintoprosessiin voi liittyä rikosprosessuaalisia erityispiirteitä ja laatuvaatimuksia, kun hallinnollisen seuraamus on rangaistusluonteinen. Tällaiset vaatimukset voivat liittyä muun muassa laillisuusperiaatteeseen, syyttömyysolettamaan, myötävaikutusvelvollisuuden rajoituksiin ja oikeusturvan tehokkuuteen sekä korostuneeseen suullisen käsittelyn välttämättömyyteen. Mäenpää kutsuu tällaista menettelyä hallinnolliseksi rikosprosessiksi, joka mielestäni kuvaa hallinnollisen prosessin rikosoikeudellista luonnetta ansiokkaasti. 17 Edellä luonnehditun kaltaisesta rikosoikeudellisten rangaistusten ja hallinnollisten sanktioiden erottamisesta prosessuaalisin perustein ei kuitenkaan oikeuskirjallisuudessa vallitse yksimielisyyttä. Esimerkiksi Asp tekee erottelun tekoon liittyvien vastuukriteerien nojalla. Hän on kirjoittanut, että rikosoikeudellisten- ja hallinto-oikeudellisten deliktien erot voidaan tiivistää kahteen teoriaan: Ensimmäisen mukaan rikosoikeudellinen teko on sellainen, joka ylläpitää sellaista vastuuvaatimusta, jota ei ole hallinto-oikeudellisessa deliktissä. Toisen mukaan ero kulminoituu tahallisuuden ja tuottamuksen käsitteisiin. 18 Ligeti on sen sijaan tehnyt erottelun rangaistuksen vaikutukseen liittyvällä perusteella. Hän toteaa erityisesti Euroopan yhteisöjen toimesta säänneltyjen hallinnollisten sanktioiden ja kansallisten rikosoikeudellisten rangaistusten eron kulminoituvan ainoastaan siihen väistämättömään tosiasiaan, että rikosoikeudellisilla rangaistuksilla on enemmän kompetenssia moraalisen moitteen luomiseen. 19 Zila ei toisaalta ole edes yrittänyt erottaa sanktiomaksuja rikosoikeudellisista rangaistuksista. Hän kuitenkin toteaa, että oikeussystemaattisesti tällainen ero on mahdollista tehdä: rikkomus, josta rangaistukseksi on määrätty hallinnollinen maksu, ei ole juridisessa mielessä rikos. Tästä syystä rikosoikeudelliset periaatteet eivät päde lain soveltamisessa. 20 16 Mäenpää 2007, s. 193. 17 Mäenpää 2007, s. 193 195. 18 Asp 1998, s. 285. 19 Ligeti 2000, s. 205 206. 20 Zila 1992, s. 97, 107. 407

2.3 Hallinnollisen seuraamuksen käyttö sanktiona erityisesti ympäristöoikeudessa Ruotsissa asetettiin vuonna 2004 komitea tekemään selvitystä rikosoikeudellisen rangaistuksen hallinnollisen sanktion suhteesta ympäristöoikeudellisessa lainsäädäntötyössä. Selvityksessään komitea päätyi siihen, että rikosoikeudellinen rangaistus tulisi varata ainoastaan vakavimmille ympäristöoikeudellisille rikkomuksille ja hallinnollinen sanktio toisaalta vähemmän vakavammille. Komitea puolusti myös rikosoikeudellisten rangaistusten ankaroittamista. Hallinnollisen sanktion määräämismenettelyn on tarkoitus olla nopea, yksinkertainen, selvä ja kaavamainen. Viranomaisten harkintavallan tulee olla mahdollisimman pieni ja rangaistuksen määrän tulee ilmetä ennalta laadituista taulukoista. Tekemällä selvä ero niiden tekojen välillä, jotka päätyvät hallinnolliseen ja toisaalta rikosoikeudelliseen prosessiin, kyettäisiin toteuttamaan hallinnollisen sanktion määräämismenettelyn funktiot ilman oikeusturvaongelman esiinnousua. 21 Selvityksessä kuitenkin myönnettiin, ettei ole mahdollista tai edes tarkoituksenmukaista säätää järjestelmää, jossa hallinnollinen ja rikosoikeudellinen sanktio olisivat aina toisensa poissulkevia. Tässä tapauksessa hallinnollista sanktiota ei tulisi käyttää rikosoikeudellisen rangaistuksen ankaroittamiseen, vaan tämän vaihtoehtona. Tarkoituksena on sanktiokumulaation välttäminen. Komitean päämääränä oli aikaansaada selvä, rajattu ja mahdollisimman vähän päällekkäisyyksiä sisältävä seuraamusjärjestelmä. 22 Asp on todennut, että puhtaat taloudelliset syyt ja lainsäädännön tehostuminen puhuvat hallinnollisten rangaistusmaksujen puolesta. Rangaistusmaksu on niin ikään helppo antaa, kun kyseessä on rikkomuksella tavoiteltu voitto tai hyöty. Maksurangaistus voidaan tuomita raskasta rikosoikeudellista menettelyä kevyemmässä järjestyksessä ja maksumääräyksen voi antaa asiaan erikoistunut viranomainen. Maksuseuraamus on edelleen vähemmän yksilön oikeuksiin puuttuva ja raskauttava kuin rikosoikeudellinen rangaistus. 23 Edellä mainitussa ruotsalaisessa selvityksessä korostettiin, että hallinnollisen sanktion tarkoitus on pääpiirteissään sama kuin rikosoikeudellisen: rangaistuksen uhka aiheuttaa preventiivistä vaikutusta ja tätä kautta sääntöjä noudatetaan. Yhtenevistä tarkoitusperistä johtuen hallinnollisesta sanktiosta säädetään lähtökohtaisesti silloin, kun pyritään kompensoimaan niitä puutteita, joita rikosoikeudellisella systeemillä on. Selvityksen mukaan tällainen lähtökohta on väärä ja hyvin epävarma säätelytapa. Jos rikosoikeudellisen rangaistuksen alueella on puutteita, jotka kaipaavat parannusta, tulee nämä parannukset hoitaa rikosoikeuden piirissä. Ratkaisuna ei komitean mukaan voida pitää hallinnol- 21 SOU 2004:37, s. 20 21, 53 54; Asp 1998, s. 250. 22 SOU 2004:37, s. 20 21, s. 53 54, 79, 84. 23 Asp 1998, s. 296 299. 408

lista, kaavamaista sanktiota, joka pyrkiessään täyttämään rikosoikeuden puutteita joutuu täyttämään kaksi ristiriitaista tavoitetta: olemaan toisaalta rikosoikeudellista rangaistusta vähemmän yksityisiin oikeuksiin puuttuva ja toisaalta luomaan sanktion kautta preventiivisempää vaikutusta, kuin pelkkä rikosoikeudellinen rangaistus pystyisi tuottamaan. 24 Ogus ja Abbot ovat tehneet hieman erilaisin painotuksin selvityksen siitä, miten viranomaisten tulisi vastata ympäristön saastuttamiseen liittyviin rikoksiin ja väärinkäytöksiin. He ovat tutkineet hallinnollisten sanktioiden pelotusvaikutusta kontekstinaan Iso-Britannian ympäristölainsäädäntö. He ovat selvittäneet taloudellista mallia apuna käyttäen, saavutettaisiinko hallinnollisten sanktioiden monipuolisemmalla käytöllä tehokkaampaa sanktiopolitiikkaa ympäristölainsäädännön alalla. Yleisluontoisen kartoituksen avulla he ovat huomioineet, että viranomaiset nostavat syytteen ympäristörikoksissa suhteellisen harvoin ja yleensä vain silloin, kun näyttö indikoi suhteellisen varmaa langettavaa tuomiota. Hallinnollisen sanktion määrääminen vähentäisi viranomaisten harkintavaltaa, joka johtaisi siihen, että saastuttajat joutuisivat nykyistä useammin vastuuseen teoistaan. Heidän ehdotuksensa mukaan tuntuvalla, hallinnollisessa prosessissa määrätyllä taloudellisella rangaistuksella voitaisiin niin ikään välttää rikosoikeudellisen prosessin monimutkaisuus ja kalleus. Myös väärien tuomioiden aiheuttamat kustannukset vähentyisivät. Tuloksena olisi sekä prosessuaalisesti että taloudellisesti rikosoikeudellista prosessia tehokkaampi järjestelmä. Taloudellisen mallin lisäksi he perustelevat hallinnollisten sanktioiden tuntuvaa lisäystä ympäristölainsäädännön keinovalikoimaan saksalaista ordnungswidrigkeitenia 25 apunaan käyttäen. 26 Mushal on edellisten tavoin vaatinut Iso-Britannian ympäristörikosten täytäntöönpanon tehostamista ja ehdottanut keinoksi yhdysvaltalaista kolmen tason täytäntöönpanomallia. Mushal luettelee brittiläisen ympäristöoikeudellisen täytäntöönpanon ongelmia seuraavasti: sanktioilla ei pystytä puuttumaan ympäristörikoksilla saavutettuun taloudelliseen hyötyyn, vähäisillä rangaistuksilla ei ole pelotusvaikutusta, tuomioistuinten tuomiot ympäristörikosten alueella eivät vastaa rikosten vakavuusastetta ja koko täytäntöönpanokoneisto on hyvin hidas. Yhdysvaltalainen kolmen tason täytäntöönpanomalli tarkoittaisi sitä, että rikosoikeudellisen ja hallinnollisen vastuun väliin sijoitettaisi siviilioikeudellinen vastuu. Samalla hallinnollisia sanktioita ankaroitettaisiin. Edellä mainittuja 24 SOU 2004:37, s. 82 83. 25 Ordnungswidrigkeiten on erittäin laaja ja kattava säännöstö, joka sisältää rikoslain yleistä osaa muistuttavat säännökset mm. laillisuusperiaatteesta, syyllisyydestä, hätävarjelusta, pakkotilasta, yrityksestä, vanhentumisesta ja yhteisöjen rangaistusvastuusta. Hallinnollisten sanktioiden esitutkinta ja sanktioiden määrääminen on hyvin pelkistettyä ja takaa näin menettelyn tehokkuuden. Italiassa on vastaavanlainen järjestelmä. Missään Pohjoismaassa ei varsinaista hallinnollista rikosoikeutta ole, vaikkakin hallinnollisia sanktioita kussakin maassa yhä laajemmassa määrin käytetään. 26 Ogus Abbot 2002, s. 286 294, 296, 298. 409

kolmea tasoa apunaan käyttäen viranomaisilla olisi paremmat mahdollisuudet vastata eri vakavuusasteiltaan eroaviin rikoksiin. 27 Hallinnollisen sanktion ja rikosoikeudellisen rangaistuksen suhdetta on Iso-Britanniassa edelleen tutkittu laajemmassa selvityksessä erilajisista sanktiomuodoista ja niiden kehittämisestä. Tämäkin selvitys kannustaa lainsäätäjiä hallinnollisten sanktioiden käyttöön muun muassa siitä syystä, että ne ovat rikosoikeudellista rangaistusta taloudellisesti kannattavampi muoto toteuttaa vastuuta. Monissa rikoslajeissa oikeudenkäyntikustannukset nousevat korkeammaksi kuin niiden luonteeseen tai yleisön mielenkiintoon nähden on tarkoituksenmukaista. Tällöin koko prosessista saatetaan luopua sillä perusteella, että sitä ei taloudellisesti ole tarkoituksenmukaista järjestää. Kun hallinnolliset sanktiot määrättäisi rikosoikeudellista prosessia yksinkertaisemmassa ja nopeammassa menettelyssä, hyötyisi yhteiskunta tästä taloudellisesti ja rangaistusten yleispreventio tehostuisi. 28 3 HALLINNOLLISTEN SANKTIOIDEN SYSTEMATISOINTI 3.1 Muodollinen systematisointi Muodollisesti hallinnolliset sanktiot voidaan jakaa puhtaasti yhtäältä kotimaisen lainsäätäjän täytäntöönpanokeinoina käyttämiin ja toisaalta Euroopan unionin I pilarin puitteissa säätämiin hallinnollisiin sanktioihin. Kotimaisessa lainsäädännössä hallinnollisia sanktioita on perinteisesti käytetty paljon niin sanotun massarikollisuuden sanktioinnissa, jossa niiden etuna on rikosprosessia yksinkertaisempi menettely. Euroopan unionin kriminaalipolitiikassa hallinnollisia sanktioita käytetään bagatellirikosten sanktioinnin sijasta lähinnä rikosoikeudellisen rangaistuksen tehosteena tai itsenäisenä seuraamuksena. Tällöin hallinnollisten sanktioiden käyttö rangaistuksena edellyttää, että näin pystytään turvaamaan sääntöjen asianmukainen soveltaminen. 29 Tässä yhteydessä on huomattava, että hallinnollisten sanktioiden laajemmalle legitimaatiopohdinnalle saattaisi yhä enenevissä määrin olla tilausta erityisesti siitä syystä, että sanktioiden rangaistusluonteisuus on nykyään erityisen korostuneessa asemassa. Ligeti on tähän liittyen osuvasti todennut, että hallinnollisia sanktioita säätäes- 27 Mushal 2007, s. 201 206. 28 Macrory 2006, s. 48. 29 Asp 1998, s. 88. Asp on myös todennut, että tämä edellytys itse asiassa rajoittaa hallinnollisten sanktioiden käyttöalaa, sillä mikäli säännösten asianmukainen soveltaminen onnistuu jollain lievemmällä keinolla tai esimerkiksi pelkästään rikosoikeudellisella rangaistuksella, ei perusteita hallinnollisen sanktion asettamiselle rangaistuskeinoksi ole. Valtion tulisikin unionin oikeutta implementoidessaan perustella, miksi tällainen sanktiomuoto kulloinkin kyseessä olevassa säännöksessä nähdään tarpeelliseksi. 410

sään ja niitä soveltaessaan Euroopan unioni käyttää termiä administrative ainoastaan piilottaakseen säännösten rikosoikeudellisen luonteen. Väitettään hän perustelee sillä, että yhteisön tuomioistuin soveltaa hallinnollisiin sanktioihin rikosoikeudellisia oikeusturvatakeita. 30 3.2 Sisällöllinen systematisointi Sisällöllinen systematisointi jakaantuu kahtaalle. Toisaalta hallintoviranomaisen määräämät rangaistukset voidaan jakaa kahteen pienempään kokonaisuuteen: rangaistusmaksuihin ja muihin hallinnollisiin seuraamuksiin. Hallinnollinen sanktio on luonteeltaan usein juuri maksuseuraamus. Muita hallinnollisia seuraamuksia ovat ajokieltoon määrääminen tai sen sijasta määrättävä varoitus, kun asiasta päättävänä orgaanina on poliisi, valvontaviranomaisen antama varoitus tai huomautus eräiden säännellyn elinkeinon harjoittajille sekä lainvastaisesta toiminnasta johtuva hallintoluvan peruuttaminen tai virkamiehen irtisanominen. Myös esimerkiksi passin poisottaminen ja maasta karkoitus voidaan katsoa hallinnollisiksi seuraamuksiksi, vaikka näillä on selkeästi myös turvaamistoiminnallinen funktionsa. 31 Sisällöllinen systematisointi voi tapahtua myös sillä perusteella, että hallinnollinen sanktio luetaan joko rikosoikeudellisen rangaistuksen korvaavaksi tai rikosoikeudellista rangaistusta tehostavaksi sanktioksi. 32 Rikosoikeudellisen rangaistuksen korvaava hallinnollinen sanktio vastaa ongelmaan, joka muodostuu normeista, jotka sellaisenaan kaipaavat sanktiointia, mutta ovat kuitenkin intensiteetiltään vähäisempiä ja joiden moitittavuus on normaalia vähäisempää. Tällaiset rikokset ilmentävät yleensä ns. massarikollisuutta, joka vaatii usein poikkeuksellisia, rikosprosessia yksinkertaisempia menettelymuotoja. Hallinnollinen sanktio määrätään usein summaarisessa menettelyssä, joka on normaalia oikeudenkäyntiä kevyempi, nopeampi ja halvempi vaihtoehto. Esimerkkejä rikosoikeudellisen rangaistuksen korvaavista hallinnollisista sanktioista ovat rikesakko, pysäköintivirhemaksu ja joukkoliikenteen tarkastusmaksu. Hallinnollinen sanktio ja rikosoikeudellinen rangaistus voidaan määrätä myös toisiaan täydentävästi ja tehostavasti. Öljypäästömaksu hallinnollisena sanktiona on säädetty nimenomaan rikosoikeudellista rangaistusta täydentäväksi seuraamukseksi. Hallinnollisen sanktion määrääminen ei estä asian rikosoikeudellista käsittelyä vielä tuomioistuimessa. Rikoslain 6:4 :n (515/2003) mukaan aiemmin määrätty hallinnollinen sanktio on kuitenkin otettava kohtuuden mukaan huomioon rikosoikeudellista rangaistusta määrättäessä ja menettelyssä on noudatettava mahdollisia erityissäännöksiä. Samaten hallintoviranomainen voi yleensä määrätä hallinnollisen sanktion, vaikka teosta on jo tuo- 30 Ligeti 2000, s. 209. 31 Mäenpää 2003, s. 425 426. 32 Tolvanen 2002, s. 205. 411

mittu rikosoikeudellinen rangaistus. Suhteellisuusperiaate edellyttää tässäkin tapauksessa jo tuomitun rikosoikeudellisen rangaistuksen huomioon ottamista hallinnollista sanktiota määrättäessä. 33 Öljypäästömaksun lisäksi esimerkkejä rikosoikeudellista rangaistusta tehostavista hallinnollisista sanktioista ovat liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu ja ylikuormamaksu. 4 ÖLJYPÄÄSTÖMAKSU HALLINNOLLISENA SANKTIONA 4.1 Lainsäädännöllinen tausta Huhtikuussa vuonna 2002 valtioneuvoston teki periaatepäätöksen toimista Itämeren suojelemiseksi. Keskeiseksi tavoitteeksi asetettiin mm. Itämeren rehevöitymisen vähentäminen, Itämeren luonnon ja vesialueiden tilan parantaminen, öljykuljetusten aiheuttamien riskien vähentäminen sekä laittomien, tahallisten öljypäästöjen lopettaminen. Tahallisten öljypäästöjen lopettamisen tavoitetta toteuttamaan asetettiin työryhmä tehtävänään valmistella hallinnollista maksurangaistusta. Valmistelu johti vuoden 2005 lopulla alusjätelain muutokseen (1163/2005). Siinä säädettiin öljypäästömaksun määräämisestä öljypäästötapauksissa. 34 Öljypäästömaksu ilmentää jaksossa 3.2 selvitetyin tavoin rikosoikeudellista rangaistusta tehostavaa hallinnollista sanktiota. Hallituksen esityksessä tätä kahden eri lajisen sanktiomuodon rinnastamista perusteltiin sillä, että talousvyöhykkeen perustaminen oli laajentanut mahdollisuuksia puuttua ulkomaisista aluksista tapahtuviin päästöihin maantieteellisesti laajemmalla alueella kuin ennen. Ongelmaksi nähtiin etenkin talousvyöhykkeen osalta rikosoikeudellisen järjestelmän tehottomuus, syytteen nostamiseksi vaadittavan näytön hankkiminen sekä seuraamuksen heikko täytäntöönpano suhteessa kansainvälisen alusliikenteen luonteeseen. Tämän nähtiin johtavan siihen, ettei rikosoikeudellisella rangaistusjärjestelmällä ollut siltä vaadittavaa ennalta ehkäisevää vaikutusta. Öljypäästömaksun tavoitteeksi asetettiin öljyn ja öljypitoisen seoksen päästökiellon noudattamisen tehostuminen, johon pyrittiin luomalla mahdollisimman yksinkertainen ja tehokas, mutta silti oikeusturvaseikat asianmukaisesti huomioon ottava järjestelmä. 35 Pohjana sekä hallinnolliselle että rikosoikeudelliselle vastuulle on alusjätelain 10, jossa kielletään öljyn tai öljypitoisen seoksen päästäminen aluksesta veteen Suomen vesialueella. Saman pykälän 2 momentti laajentaa lain alueellista soveltamisalaa kieltämällä öljyn tai öljypitoisen seoksen päästämisen ve- 33 Mäenpää 2003, s. 425 426. 34 Ympäristöhallinnon vuosikertomus 2003 (www.ymparisto.fi, 9.1.2008). 35 HE 77/2005, s. 7 8. 412

teen Suomen talousvyöhykkeellä ja mikäli kyseessä on suomalainen alus, myös talousvyöhykkeen ulkopuolella lippuperiaatteen mukaan. Öljypäästömaksusta säädetään alusjätelain 2a luvussa (1163/2005) ja aluksista aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetun asetuksen (alusjäteasetus, 635/1993) 2 luvussa. Säädösten taustalla on vuonna 1973 allekirjoitettu yleissopimus meren pilaantumisen ehkäisemisestä (SopS 51/1983, jäljempänä Marpol-yleissopimus) sekä yleissopimus Itämeren alueen merellisestä suojelusta (SopS 2/2000). Suomen lainkäyttövaltaa säätelee Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimus (SopS 49 50/1996). 36 Euroopan Unioni on antanut direktiivin alusten aiheuttamasta ympäristön pilaantumisesta ja pilaamisrikoksista määrättävistä seuraamuksista (alusjätedirektiivi, 2005/35/EC) 37 sekä puitepäätöksen ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevasta rikosoikeudellisesta kehyksestä (2005/667/YOS). 38 Öljypäästöjä varten luotua hallinnollista maksujärjestelmää sovelletaan rinnakkain rikosoikeudellisen järjestelmän kanssa. Öljypäästön tapahtuessa käynnistetään normaalitapauksessa sekä rikosprosessia palveleva esitutkinta että rajavartiolaitoksen maksumääräystä varten suorittama tutkinta. Rikosoikeudellisesta vastuusta öljypäästötapauksissa säädetään alusjätelain 28 :ssä (696/1995). Tämän mukaan se, joka syyllistyy ympäristön turmelemiseen toimimalla vastoin alusjätelakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä, on tuomittava rikoslain 48 luvun 1 4 :n mukaan rangaistukseen, jollei siihen ole syyllistytty huolimattomuudesta ulkomaiselta alukselta. Alusjäterikkomuksesta säädetään saman pykälän toisessa momentissa. Öljypäästömaksusta säädetään alusjätelain 2a -luvussa. 4.2 Määräämismenettely Öljypäästömaksun määräämismenettelyyn on tässä yhteydessä syytä kiinnittää huomiota, sillä se ilmentää vahvasti Mäenpään mainitseman hallinnollisen rikosprosessin luonnetta. Hallinnollinen prosessi sisältää tässä tapauksessa niin paljon rikosoikeudellisia piirteitä, että erillisen tarkastelun kohteena voisi olla se, onko öljypäästömaksua perusteltua edes pitää hallinnollisena sanktiona. Korostettava on, että öljypäästömaksupäätöksen valitusprosessin rikosoikeudellinen luonne on ehdottoman perusteltu etenkin oikeusturvan nimissä. Määräämismenettelyn käsittely on perusteltua tämän lisäksi myös siitä syystä, että rikosoikeudellisen ja hallinnollisen prosessin rinnastaminen johtaa huomion arvoiseen kustannustehottomuuteen ja erinäisiin prosessuaalisiin ongelmiin, joihin palataan jäljempänä. 36 HE 77/2005, s. 4. 37 EUVL L 255, 30.9.2005, s. 11 21. 38 EUVL L 255, 30.9.2005, s. 164 167. 413

Menettely öljypäästömaksun määräämiseksi aloitetaan heti, kun öljypäästö havaitaan. Menettelyn on oltava öljypäästöjen luonteen vuoksi viivytyksetöntä. Asia tulee tästä huolimatta selvittää perusteellisesti, asianosaisia on hallintolain 34 :n 2 momentin mukaan kuultava ja päätös on hallintolain 54 :n mukaan annettava viipymättä asianosaisille tiedoksi. Samaten asianosaisia on informoitava valitusmahdollisuudesta merioikeuteen. Öljypäästömaksun määräämisasiassa toimivaltainen viranomainen on rajavartiolaitos. 39 Samaa aluksen öljypäästöä selvittää rajavartiolaitoksen lisäksi myös poliisi esitutkinnassaan. Lainsäädännön mahdollistamaa tosin on, että rajavartiolaitos suorittaa myös rikoksen esitutkinnan. Käytännössä tähän mahdollisuuteen ei ole turvauduttu. Poliisi ei toisaalta voi suorittaa öljypäästömaksun määräämiseen tähtäävää tutkintaa. Toimivaltuuksista huolimatta poliisi, tulli, puolustusvoimat ja rajavartiolaitos ovat alusjätelain mukaan toimialallaan velvollisia antamaan toisilleen virka-apua. 40 Esitutkinnasta huolehtivan viranomaisen tehtävänä on esitutkintalain (449/1987) 5 :n (692/1997) mukaan selvittää asia niin, että syyteharkinta ja mahdollinen oikeudenkäynti voidaan suorittaa riittävän aineiston perusteella. Ympäristörikosten luonteesta johtuen öljypäästömaksun määräämisprosessi voi olla jo loppuun käsitelty samaan aikaan, kun esitutkinta on vasta alkumetreillään. Joissain tapauksissa päällekkäisyyttä voidaan välttää esitutkinnan rajoittamisella tai syyttäjän syyttämättäjättämispäätöksellä. Alusjätelain 2a -lukua säädettäessä myös hallitus lausui esityksessään, että syyttäjällä tulee olla harkintavaltaa syytteen nostamisen suhteen tilanteissa, joissa samalle henkilölle on jo määrätty öljypäästömaksu. 41 Alusjätelain 19b :n (1163/2005) mukaan öljypäästömaksu määrätään luonnolliselle tai oikeushenkilölle, joka rikkomuksen tapahtumahetkellä on aluksen omistaja tai laivanisäntä. Maksun määrääminen ei edellytä sen selvittämistä, toimiko joku tahallisesti tai tuottamuksellisesti, vaan vastuu perustuu ankaralle objektiiviselle vastuulle. Viranomaisen tehtävänä on objektiivisen näytön avulla osoittaa, että päästö on peräisin siltä alukselta, jolle maksua ollaan määräämässä ja että oikeudelliset edellytykset maksun määräämiselle täyttyvät. 42 Rikosoikeudellinen vastuu kohdistuu toisaalta sen mukaan, kenen toiminnasta päästön voidaan katsoa aiheutuneen. Hallinnollinen vastuu päästöstä voi täten käytännössä kohdistua eri henkilöön kuin rikosoikeudellinen vastuu. Tähdellisempää kuitenkin on, että vastuu voi käytännössä kohdistua samaankin henkilöön. Öljypäästömaksu määräytyy erityisen maksutaulukon mukaan. Maksu määräytyy öljypäästön määrän ja aluksen koon (aluksen bruttovetoisuus) mu- 39 HE 77/2005, s. 13. 40 HE 77/2005, s. 14. 41 HE 77/2005, s. 8 9. 42 HE 77/2005, s. 10. 414

kaan siten, että samasta päästömäärästä määrättävä öljypäästömaksu kasvaa aluksen koon suuretessa. Maksutaulukosta selviää, että erityisen pienet, alle 50 litran päästötkin ovat sääntelyn piirissä. Tällä ratkaisulla on pyritty puuttumaan pieniin päästöihin, jotka ovat tahallisia tai huolimattomuutta ja välinpitämättömyyttä osoittavia. Tosin usein näin pienien päästöjen kohdalla voidaan vastuusta vapauttaa päästön vähäisyyttä koskevan kriteerin nojalla. 43 Öljypäästömaksun määräämispäätöksestä ei valiteta normaalin hallintopäätöksen tapaan hallinto-oikeuteen, vaan Helsingin käräjäoikeudessa toimivaan merioikeuteen. Hallituksen esityksessä tätä poikkeuksellista ratkaisua on perusteltu sillä, että öljypäästömaksuasioihin liittyy niiden luonteen vuoksi usein sellaisia kysymyksiä, jotka vaativat merioikeudellista asiantuntemusta. Samasta öljypäästöstä voi olla käynnissä sekä hallinnollinen että rikosoikeudellinen prosessi. Tällöin hallinnollisessa prosessissa esiin tulleet seikat voivat vaikuttaa myös rikosoikeudellisen tapauksen arviointiin. Tällöin tehokkaan vuorovaikutuksen takaamiseksi on perusteltua, että molemmat käsittelyt tapahtuvat rikosasioita käsittelevissä tuomioistuimissa. 44 Öljypäästömaksun tehokas täytäntöönpano edellyttää edelleen, että rikosasioita käsittelevä tuomioistuin ratkaisee asian. EU:n neuvoston puitepäätöksen 45 mukaan hallinnollisten sanktioiden täytäntöönpano toisessa jäsenvaltiossa edellyttää, että asianosaisella on mahdollisuus saattaa asia rikosasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaistavaksi. Edelleen EU:n keskinäisen oikeusavun vuoksi poikkeuksellinen valitusmuoto on perusteltu. EU:n oikeusapuyleissopimus (148/2004) mahdollistaa keskinäisen oikeusavun antamisen myös hallinnollisissa asioissa silloin, kun hallintoviranomaisen asiassa antama päätös voidaan saattaa rikosasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaistavaksi. Koska öljypäästömaksun tarkoituksena on puuttua etenkin talousvyöhykkeellä tapahtuneisiin ulkomaisten alusten aiheuttamiin päästöihin, on tehokas täytäntöönpano yleisprevention kannalta ehdoton edellytys maksuseuraamuksen toimivuudelle. Esityksessä perusteltiin valitusten ohjaamista merioikeuteen niin ikään sillä, että rajavartiolaitoksen johtoesikuntana toimiva rajavartiolaitoksen esikunta sijaitsee Helsingissä. 46 Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan, että se pitää muutoksenhaun ohjaamista hallintoviranomaisen päätöksestä käräjäoikeuteen poikkeuksellisena järjestelynä. Poikkeamista on kuitenkin pidetty perustellusta syystä mahdollisena. Öljypäästömaksusta säädettäessä tällaisiin perusteltuihin syihin perustuslakivaliokunta luki lausunnossaan asianosaisten oikeusturvan, merioikeuden erityisasiantuntemuksen, käsittelyjen keskittämisen yhteen tuomioistuimeen ja edellä mainitut kansainväliset ulottuvuudet. 47 43 HE 77/2005, s. 12 13. 44 HE 77/2005, s. 14 15. 45 EYVL L 76, 22.3.2005, s. 16 30. 46 HE 77/2005, s. 14 15. 47 PeVL 32/2005. 415

Ruotsissa syyttäjä ajaa valitusasiaa merioikeudessa. Suomessa on kuitenkin päädytty toisenlaiseen ratkaisuun, joka samalla tekee perustavanlaatuisen eron hallinnollisen- ja rikosoikeudellisen asian käsittelyn välillä tuomioistuimessa. Suomessa valitusasiaa ajaa virallisen syyttäjän sijaan maksupäätöksen saanut aluksen omistaja tai laivanisäntä. Rajavartiolaitos ei ole aluksen omistajan ja laivanisännän vastapuoli prosessissa. Rajavartiolaitosta kuitenkin kuullaan merioikeudessa. 48 Tuomioistuimen prosessinjohdolle tulee asettaa erityisiä vaatimuksia tilanteessa, jossa asian eteenpäin vieminen on virallisen syyttäjän sijaan maksuvelvollisen harteilla. Alusjätelain 19m :n (1163/2005) 2 momentissa onkin asetettu merioikeudelle huolehtimisvelvollisuus siitä, että asia tulee perusteellisesti käsitellyksi. 49 Rikosasioiden tapaan merioikeuden päätökseen haetaan muutosta valittamalla hovioikeuteen. Hovioikeuden päätöksestä on mahdollisuus valittaa edelleen korkeimpaan oikeuteen valitusluvalla. 50 Päällekkäisyyttä ilmenee edellä sanotun perusteella paitsi tapauksen tutkintavaiheessa, myös tuomioistuimen käsitellessä asiaa, mikäli öljypäästömaksusta päätetään valittaa merioikeuteen. Tällöin kaksi alioikeutta (toinen tosin merioikeudellisiin asioihin erikoistunut) ratkaisee saman asian. Räikeimpänä päällekkäisyytenä näen sen, että hovioikeus voi teoriassa ratkaista saman tapauksen kahteen kertaan. Tosin tapauksissa voi olla eri henkilöt vastaajina ja käsittelyjen luonne eroaa ratkaisevasti vastuu -pohdinnan osalta, mutta tämä ei muuta sitä tosiasiaa, että tuomioistuin arvioi saman tapauksen tosiasiaseikastoa. 4.3 Prosessuaalisen päällekkäisyyden aiheuttamia ongelmia ja ongelmien ratkaisuja Prosessien päällekkäisyys aiheuttaa erityisesti kaksinkertaisista resursseista aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia, mutta myös muita spesifejä prosessuaalisia ongelmia. Oikeuskäytäntö on öljypäästömaksun tuoreudesta johtuen vähäistä, joten seuraavat hahmotelmat mahdollisista ongelmista ovat jossain määrin teoreettisia, joskin nykyisen lainsäädännön hyvin mahdollistamia. Alusjätelain perustelujen mukaan syytteen nostamiselle ei ole perusteita, mikäli öljypäästömaksua ei ole voitu määrätä tai maksupäätös on valituksen johdosta kumottu sen vuoksi, ettei ole voitu näyttää päästön olevan lähtöisin kyseisestä aluksesta. 51 Syyttäjän itsenäisen syyteharkintaoikeuden kannalta on kyseenalaista, että käytännössä rajavartiolaitoksen päätös sulkee syyttäjän mahdollisuuden käyttää omaa harkintavaltaansa. Tässä yhteydessä on tosin pai- 48 Epäselvää on, onko rajavartiolaitoksella valvottavanaan sellaista hallintolainkäyttölain 6.2 :n mukaista julkista etua, jonka perusteella se saa valittaa merioikeuden päätöksestä vai määräytyykö rajavartiolaitoksen prosessuaalinen asema oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain mukaan. 49 HE 77/2005, s. 15. 50 HE 77/2005, s. 29. 51 HE 77/2005, s. 9. 416

notettava ongelman teoreettisuutta, sillä öljypäästöjen luonteesta johtuen näin ei todennäköisesti voisi käydä. Erillinen ongelmansa on, että alusjätelain 19e :n (1163/2005) mukaan samasta päästöstä ei saa määrätä kahta rangaistusta ja lain perustelujen sekä RL 6:4 :n mukaan aiemmin määrätty öljypäästömaksu on otettava huomioon rikosoikeudellista seuraamusta harkittaessa. Rikosoikeudellista rangaistusta ennen määrätty öljypäästömaksu saattaa aiheuttaa eräitä ongelmia. Esimerkkinä tästä seuraava tilanne: Merioikeuden öljypäästömaksuasiassa antamasta päätöksestä on valitettu hovioikeuteen ja hovioikeus ratkaisee asian niin, ettei perusteita määräämiselle ole ollut sillä perusteella, että päästön ei voida objektiivisen näytön perusteella luotettavasti katsoa aiheutuneen alukselta X. Samaan aikaan käräjäoikeudessa vireillä olevassa rikosoikeudellisessa, samaa asiaa koskevassa menettelyssä sen sijaan päädyttäisiin siihen, että päästö on tapahtunut ja syytetty voidaan tuomita ympäristön turmelemisesta. Mikäli käräjäoikeus on käytännössä velvoitettu hylkäämään syytteen, hovioikeus ohjaa käräjäoikeuden ratkaisua tavalla, jota Suomen lainsäädäntö ei hyväksy. 52 Ongelmallinen paitsi prosessuaalisen päällekkäisyyden ja tuomioistuinten riippumattomuuden, myös etenkin kustannusten kannalta on tilanne, jossa öljypäästömaksusta on valitettu merioikeuteen ja samaan aikaan sama päästöasia tulee syyttäjän toimesta vireille käräjäoikeudessa. Samaa päästöasiaa käsitellään ensinnäkin kahdessa alioikeudessa. Toisaalta taas: jääkö käräjäoikeus odottamaan merioikeuden lainvoimaista päätöstä, jotta sen vaikutukset voidaan ottaa huomioon käräjäoikeudessa vireillä olevassa asiassa? Syyttäjän kannalta turhauttavan tilanteen edessä ollaan silloin, kun syyteharkinnassa on päädytty siihen, että öljypäästömaksu on ollut riittävä seuraamus, jonka perusteella voidaan tehdä syyttämättäjättämispäätös. Öljypäästömaksusta on kuitenkin valitettu merioikeuteen, joka ratkaisee, onko maksun määräämiselle ollut perusteita. Jääkö syyttäjä tällöin odottamaan merioikeuden lainvoimaista päätöstä? Edellä esittämäni kritiikin pohjalta hahmottelen nykyiseen järjestelmään nähden vaihtoehtoisia menettelyjärjestyksiä, joissa huomio kiinnittyy siis ennen kaikkea päällekkäisyyden poistamiseen. Ehdotukseni pyrkii niin ikään ottamaan molemmat prosessit sekä rikosoikeudellisen että hallinnollisen prosessin huomioon niin, että hyötyvaikutukset kohdistuisivat molempiin. Haluan kuitenkin huomauttaa, että esitys on kaikin tavoin teoreettinen ja se saattaisi nakertaa etenkin öljypäästömaksun hallinnollista luonnetta ratkaisevasti. Ehdotus perustuu joiltain osin Tolvasen tieliikennerikkomusten sanktiointivaih- 52 Kyseisen esimerkin tapainen ongelma on muodostunut M/V Sinegorskin (ks. Turun käräjäoikeuden tuomio ratkaisunumero R07/1624) huhtikuussa 2007 tapahtuneen öljypäästön selvittämisestä ainoastaan sillä erotuksella, että rikosasian ratkaissut hovioikeus tulee käytännössä ohjaamaan merioikeuden päätöstä, sillä merioikeus on epävirallisesti ilmoittanut odottavansa hovioikeuden päätöstä, jotta se pystyy ottamaan sen vaikutukset huomioon omaa päätöstä tehdessään. 417

toehtoja pohtiessaan esittämään vaihtoehtoon. Hänen mukaansa hallinnollisten maksujen sijaan vaihtoehtona voisi olla menettelyn yksinkertaistaminen rikosprosessuaalisen järjestelmän puitteissa. 53 Mielestäni voisi olla aihetta pohtia poliisin ja rajavartiolaitoksen suorittamien tutkintojen keskittämistä yhdelle viranomaiselle joko poliisille tai rajavartiolaitokselle. Rajavartiolaitoksella on öljypäästöasioihin etenkin niiden teknilliseen tutkintaan liittyvää erityistä asiantuntemusta, kun taas poliisin vahvuutena on rutiini oikeudenmukaisen esitutkinnan toimittamisesta. Molemmat ovat edellä sanotun mukaisesti lain mukaan toimivaltaisia esitutkintaviranomaisia. Kummassakin tapauksessa resurssien lisäys ja täydennyskoulutuksen tarve olisi tietenkin kiistämätön. Keskittämisen johdosta yhdellä viranomaisella olisi kuitenkin mahdollisuus perehtyä öljypäästöön perusteellisemmin ja toisessa prosessissa hankittu todistusaineisto palvelisi automaattisesti toista. Tosin tiedonvaihto poliisin ja rajavartiolaitoksen välillä on käsittääkseni jo nyt täysin ongelmatonta 54, mutta siitä huolimatta uskon, että kaksi erillistä prosessia aiheuttaa väistämättä jonkin verran kaksinkertaista työtä, joka keskittämällä pystyttäisi välttämään. Toisaalta yhteistyön perusteellisella läpikäymisellä saatettaisi myös saavuttaa keskittämisen edut. Öljypäästömaksun määräämisen osalta olisi mielestäni oikeusturvan kannalta selvittämisen arvoinen vaihtoehto se, että syyttäjä määräisi öljypäästömaksun rangaistusmääräysmenettelyssä rajavartiolaitoksen tai poliisin esityksestä. Selvittämistä vaatisi tosin etenkin sen vaikutus järjestelmän tehokkuuteen. Edellistä pahempana päällekkäisyytenä näen kuitenkin oikeustosiseikoiltaan saman asian käsittelyn kahdessa eri alioikeudessa. Lain säätämisen vaiheessa olisi mielestäni voinut kiinnittää huomiota siihenkin vaihtoehtoon, että öljypäästömaksun valitusasia tulisi samaan aikaan rikosprosessissa käsiteltäväksi. Öljypäästömaksun valitusasian käsittely olisi tällöin ollut tarpeellista ainoastaan, mikäli päästön katsottaisiin tapahtuneen syytteessä olevalta alukselta ja öljypäästömaksu nähtäisi riittäväksi seuraamukseksi tai se kohdistuisi eri tahoon kuin rikosoikeudellinen rangaistus. Eri tahoon kohdistuessa asia voitaisiin ratkaista toisessa käsittelyssä, kuitenkin niin, että asia ratkaistaisiin samalla kokoonpanolla kuin rikosasiassa. Tämä säästäisi aikaa, kun oikeustosiseikasto olisi jo läsnäolijoille tuttu. Tällöin päästömaksun poistaminen ohjautuisi luonnollisesti syyttäjälle, mikäli omistaja tai laivanisäntä tuomittaisiin rikosoikeudelliseen rangaistukseen. Valitusinstanssina toimisi edelleen myös öljypäästömaksun osalta hovioikeus. Turhilta kaksinkertaisilta käsittelyiltä kuitenkin vältyttäisiin, kun asiat olisi keskitetty yhteen alioikeuteen. Keskityksestä huolimatta kaksinkertaisten valitusten mahdollisuus olisi kuitenkin olemassa. Tällainen tilanne olisi käsillä, kun syyttäjä valittaisi käräjäoikeuden ratkaisusta, jossa öljypäästömaksu on to- 53 Tolvanen 2002, s. 206. 54 Päällystölehti 4/2007 (www.paallysto.fi, 9.1.2008). 418

dettu riittäväksi seuraamukseksi ja samaan aikaan myös öljypäästömaksusta valitettaisi hovioikeuteen. Hovioikeus käsittelisi valitusasiat tällöin käräjäoikeuden tapaan niputettuna. Luonnollisesti myös silloin, kun öljypäästömaksu on kohdistunut eri tahoon kuin rikosoikeudellinen rangaistus ja molemmista tuomioista valitettaisiin, käsittelisi hovioikeus oikeustosiseikoiltaan samaa tapausta kahteen kertaan, mutta tällöin käsittelyn tulisi mielestäni tapahtua käräjäoikeuden tapaan eri käsittelyissä samalla kokoonpanolla. 5 OIKEUSTURVAN JA TEHOKKUUDEN TOTEUTUMINEN 5.1 Oikeusturva Koillinen on viitannut öljypäästömaksun oikeussuojanäkökohtaan. Hän on kirjoittanut hallinnollisten ja rikosoikeudellisten seuraamusjärjestelmien välisestä yhteydestä ja päätynyt etenkin öljypäästömaksun kohdalla siihen, että tarkoituksena on ollut rikosoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään liittyvän oikeusturvan kiertäminen. Hallinnollisen seuraamusjärjestelmän perinteisenä oikeutusperusteena on pidetty sitä, että moitittavuudeltaan vähäisten tekojen seuraamukset dekriminalisoidaan. Tähän perusteeseen sisältyy myös ajatus siitä, että jos oikeudenvastainen teko dekriminalisoidaan, mutta säilytetään kuitenkin oikeudenvastaisena, tulee siihen liitettävän muun kuin rikosoikeudellisen sanktion olla rikosoikeudellista sanktiota lievempi. Koillisen mukaan öljypäästömaksua säädettäessä annetut lausunnot viittaavat siihen, että perinteisestä hallinnolliselle seuraamukselle asetetusta oikeutusperusteesta on luovuttu. 55 Myös hallituksen esityksessä nimenomaan todetaan, että öljypäästömaksun tarkoituksena on luoda tehokas hallinnollinen ohjauskeino, ei dekriminalisoida laittomia öljypäästöjä. Tarkoituksena on sen sijaan täydentää rikosoikeudellista järjestelmää. 56 Kansalaisten oikeusturvan kannalta tehokas ja yksinkertaistettu menettely on hieman kyseenalainen. Etenkin, kun öljypäästömaksun määräämiseksi tähtäävän tutkinnan suorittaa ja maksun määrää sama viranomainen. Yleisessä kansainvälisessä keskustelussa hallinnollisista sanktioista onkin esitetty kanta, jonka mukaan eri tahojen tulisi päättää tutkinnan aloittamisesta ja toisaalta hallinnollisen sanktion määräämisestä. 57 Maksu on niin ikään määrättävissä rikosoikeudellista, oikeusturvaorientoitunutta menettelyä nopeammassa ja yksinkertaisemmassa menettelyssä, joka rajaa aina jossain määrin tilaa oikeusturvalta. Toisaalta maksu määräytyy suoraan laissa määritellyn taulukon mukaan. Samaten näytteiden analysoimisesta huolehtii rajavartiolaitoksesta erillinen Suomen 55 Koillinen 2006, s. 84. 56 HE 77/2005, s. 7. 57 Faure Heine 2005, s. 49. 419

ympäristökeskus ja tarvittaessa keskusrikospoliisin laboratorio. Edelleen maksuvelvolliselle on turvattu valitusmahdollisuus päätöksestä merioikeuteen. Kiistatonta mielestäni kuitenkin on, että tehokkaasta ja yksinkertaisesta menettelystä maksetaan aina yhdellä valuutalla oikeusturvalla. Lakivaliokunta näki oikeusturvan kannalta ongelmallisena alusjätelain 19m :n, jossa säädetään menettelystä, jota merioikeudessa on noudatettava valitusasiaa käsiteltäessä. Pykälän toisen momentin mukaan rajavartiolaitoksen tulee näyttää toteen sellaiset tarpeelliset seikat, jotka ovat olleet perusteena öljypäästömaksun määräämiselle. Merioikeuden on puolestaan huolehdittava siitä, että asia tulee perusteellisesti käsitellyksi. Hallituksen esityksestä käy ilmi, että velvollisuus perusteelliseen käsittelyyn tarkoittaa muun muassa sitä, että tuomioistuimen on tarvittaessa oma-aloitteisesti hankittava asiaan liittyvää selvitystä. 58 Lakivaliokunta toteaakin, että koska asian käsittelyssä merioikeudessa on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäynnistä rikosasioissa säädetään, ei merioikeuden tule oma-aloitteisesti ryhtyä hankkimaan maksun määräämistä tukevaa näyttöä, vaan tällaisen näytön esittäminen on kokonaisuudessaan rajavartiolaitoksen vastuulla. 59 Oikeusturvan kannalta ongelmallinen on edelleen ankara vastuu syyttömyysolettaman kannalta. Täytyy muistaa, että öljypäästömaksun tarkoituksena on muodostua saajalleen taloudellisesti erittäin tuntuvaksi seuraamukseksi, eikä sitä näin ollen voida täysin rinnastaa esim. poliisin määräämään rikesakkoon. Edellä selvitetyn mukaisesti sekä hallinnollinen että rikosoikeudellinen vastuu rakentuu alusjätelain 10 :n varaan: öljyn tai öljypitoisen seoksen päästäminen aluksesta veteen on kielletty. Öljypäästömaksun määräämisen näytöksi riittää päästö ja sen osoittaminen tietyltä alukselta lähtöisin olevaksi. Lähtökohtana on, että 10 :n mukainen vastuu toteutuu, ja öljypäästömaksu määrätään, mikäli tapaukseen ei voida soveltaa jotain laissa säädetyistä vastuun vapautusperusteista. Rikosoikeudellinen vastuu sen sijaan lähtee toisista lähtökohdista: Vastuu voi toteutua vasta, kun voidaan osoittaa öljypäästön aiheutuneen jonkun henkilön tahallisuudesta tai huolimattomuudesta. Lähtökohtana on henkilön syyttömyysolettama, jolla on perustuslaillinen tuki takanaan ja joka kumoutuakseen vaatii selkeästi enemmän näyttöä kuin hallinnollisen maksun määrääminen. Traditionaalisesti katsotaan, että rikosoikeuden piirissä oikeusturvan toteutuminen on turvattu. Tähän näkemykseen on varmasti monta syytä, mutta yhdeksi keskeisemmäksi oikeusturvatakeeksi on luettava syyttömyysolettaman vaatimus. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleessa on nimenomainen maininta syyttömyysolettamasta: jokaista henkilöä on pidettävä syyttömänä, kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen. Kyseisen artiklan noudattaminen koskee ennen muuta tuomioistuimia, mutta se vel- 58 HE 77/2005, s. 28 29. 59 LaVL 21/2005. 420