SISÄASIAINMINISTERIÖ LAUSUNTO 8.1.2014 SM/2013/2015 Valtiovarainministeriö Kirjaamo PL 28 00023 Valtioneuvosto Viite: Lausuntopyyntö 10.12.2013nro VM035:01/2012 Lausunto luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi valtion yhteisen tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä Valtiovarainministeriö on viiteasiakirjalla pyytänyt sisäministeriön lausuntoa luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä. Sisäministeriön hallinnonalan yhteisenä sisäministeriö esittää seuraavaa: Tämän vuoden alusta voimaan tulleen valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetun lain (1226/2013) 2 :n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä yhteisistä palveluista, niiden 3 momentissa tarkoitetusta laadusta sekä laadun ja kustannustehokkuuden todentamismenettelyistä. Sisäministeriö on ottanut turvallisuusverkon ja sen palvelut käyttöön ja näin ollen sisäministeriön hallinnonalan kannalta hallituksen esitys laiksi julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta on merkityksellisempi toiminnan kannalta. Mainittu lakiesitys on edelleen eduskunnan käsiteltävänä. Tästä syystä tulee asetusluonnoksesta poistaa 1 :n 2 momentti ja 5 :n 4 momentti, sillä säädösteknisesti ei ole mahdollista säätää laista, jota ei ole vielä hyväksytty. Kuten hallintovaliokunta totesi TORI-laista annetussa mietinnössään, tulee turvallisuusverkkotoiminnasta mahdollisesti annettava laki olemaan erityislaki suhteessa TORI-lakiin, joten sisäministeriön näkemyksen mukaan päätökset turvallisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten palvelujen ja integraatiopalvelujen tuottajasta tehdään tulevan TUVE-lain nojalla eikä nyt säädettävässä asetuksessa voida ennakoida tulevaa toimintaa. Tämän lisäksi tulee huomioida, että arviointi TUVE:n ICT-palvelutuotannon järjestämisestä tulee tehdä ensisijaisesti tietoturvan, varautumisen ja turvallisuusviranomaisten erityisvaatimukset huomioiden. Lisäksi on huomioitava, että turvallisuusverkon palvelut tulee organisoida selkeästi erilliseksi osaksi sen palvelutuottajan organisaatiota, joka erikseen tehtävällä päätöksellä nimetään palvelutuottajaksi. Postiosoite Käyntiosoite Puhelin Faksi PL 26 Kirkkokatu 12 Vaihde (09) 16001 (09) 160 44635 00023 VALTIONEUVOSTO HELSINKI Sähköposti: etunimi.sukunimi@intermin.fi
SISÄASIAINMINISTERIÖ 2 Ehdotetun asetuksen yhteiset tieto- ja viestintätekniset palvelut on lueteltu asetusluonnoksen 1-3 :ssä. Sisäministeriö ehdottaa paikkatietojärjestelmäpalvelun lisäämistä omaksi kohdakseen, sillä niiden merkitys kasvaa tulevaisuudessa ja niiden koordinointi yhteiskäytön kannalta on tärkeää. Samoin tulee varmistaa, että Valtoriin siirtyy Valtorin tuottamaksi palveluksi HALTIKin osalta myös Kajaanin yhteyspalvelukeskus. Asetusluonnoksessa eikä muistiossa ei ole tarkemmin avattu näiden valtion yhteisten palvelujen suhdetta toimialasidonnaisiin palveluihin. Asetukseen tulisikin vielä selkeämmin tuoda esille ne kriteerit ja mekanismit, joilla toimialariippuvaiset ja toimialasidonnaiset palvelut tulevaisuudessa voidaan tunnistaa. Tiedossa on, että useihin asetusluonnoksessa lueteltuihin palveluihin sisältyy myös selkeästi toimialasidonnaisia osia, joiden suhde tulevan palvelukeskuksen tehtäviin on tarpeen saada selkeämmin esille. Asetusluonnoksen 1 ja 5 :ssä on käyttö- ja kapasiteettipalvelut lueteltu kuuluviksi yhteisiin perustietotekniikkapalveluihin, joita Valtori jatkossa tuottaa. Asetuksesta saa sen käsityksen, että käyttö- tai kapasiteettipalveluja ei ole rajattu vain toimialariippumattomien sovellusten osalta vaan niitä tuotettaisiin myös toimialasidonnaisille järjestelmille. Tällöin käyttövelvoite kaventaisi virastojen ja laitosten hankintamahdollisuuksia jos esimerkiksi sovellusten hankkiminen palveluna ei asetuksen voimaantulon ja siirtymäsäännöksessä mainitun ajan jälkeen ole mahdollista. Asetusluonnoksessa eikä perustelumuistiossa ole kirjattu toimintatapaa, miten käsitellään 1-3 :ssä kirjattujen palveluiden sekä niiden 12 :n mukaisen käyttövelvoitteen mahdollisia poikkeamatilanteita. Monet kuvatuista palveluista voivat erillisinä toiminnallisina palveluita olla olennainen osa toimialasidonnaista kokonaisjärjestelmää, jolloin palvelun erillinen hankkiminen keskitetystä palvelukeskuksesta ei ole mahdollista. Myös esimerkiksi toiminnan turvallisuusvaatimukset voivat edellyttää jonkin asetusluonnoksessa mainittujen palvelujen eriyttämisen omaksi, erikseen ylläpidetyksi kokonaisuudeksi. Menettely käyttövelvoitteesta poikkeamiseen tulisi kuvata ennen toiminnan aloittamista. Asetuksen 3 :ssä (jossa on liittymä 12 :n käyttövelvoitteeseen) on mainittu yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista (mm. asiointitili, tunnistamis- ja maksamispalvelu VETUMA sekä lomakepalvelu Lomake.fi). Sisäasiainministeriö toteaa, että esimerkiksi Maahanmuuttoviraston tarjoamien sähköisten asiointipalveluiden osalta kansalliset palvelut eivät kaikilta osin sovellu käytettäväksi. Maahanmuuttovirasto tarjoaa sähköiset asiointipalvelut kaikkialle maailmaan eikä ulkomaan kansalaisilla ole mahdollisuutta esimerkiksi kansallisten vahvojen tunnistamisratkaisujen käyttöön (kuten HST, TUPAS, mobiilivarmenne). Maahanmuuttovirasto joutuu näin ollen huomioimaan nämä erityispiirteet sähköisen asioinnin palveluissaan. Myös sisäministeriön hallinnonalalla olevien oppilaitosten kuten Poliisin ammattikorkeakoulun (POLAMK), pelastusopiston ja raja- ja merivartiokoulun osalta on huomioitava, että mainitut oppilaitokset ovat valtion oppilaitoksia, joiden toiminnan tarpeet määräytyvät pääsääntöisesti pedagogisten ja tutkimuksellisten tarpeiden perusteella. Toimintakenttä on
SISÄASIAINMINISTERIÖ 3 laaja käsittäen valtion ja kuntien viranomaiset sekä yhteistyön korkeakoulu- ja tutkimusmaailmaan. Korkeakouluille, tutkimuslaitoksille ja yrityksille tuottaa erilaisia tieto- ja viestintätekniikan peruspalveluita opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoima tieteen tietotekniikan keskus (CSC), jonka palveluihin esimerkiksi pelastusopisto on viime vuosina tukeutunut. VALTORI-palveluita ja käyttövelvoitetta määriteltäessä on voitava huomioida valtion oppilaitosten tarpeet verkottua suomalaiseen ja kansainväliseen tiedeyhteisöön CSC:n palveluita hyödyntäen. Samalla tulee varmistaa, että yhteisten palveluiden käyttöönotot eivät saa aiheuttaa heikennyksiä, oppimisympäristöihin tai opiskelijoiden mahdollisuuksiin hyödyntää tulevaisuuden innovatiivisia ja monimuotoisia opiskelun apuvälineitä. Asetuksen 5 :ssä kuvataan ne palvelut, joita valtion yhteinen palvelukeskus tuottaa (ja kehittää). Valtion yhteinen palvelukeskus ei siis tuota kaikki yhteisiä toimialariippumattomia palveluja pykälän 5 perusteella (palvelut mainittu pykälissä 1-3). Sisäministeriön näkemyksen mukaan palvelukeskuksen tulee tuottaa kaikki toimialariippumattomat palvelut tai vähintään toimia kustannustehokkaana integraattorina näiden palveluiden osalta asiakkaille päin. On kestämätön tilanne asiakasvirastojen kannalta, että toimialariippumattomia palveluja tuotetaan eri paikoista. Tuotanto- ja ylläpitomallissa tulisi pyrkiä kattavaan SPOC (Single Point of Contact) malliin. Asetuksen 7 :ssä kuvataan asiakasneuvottelukunnan tehtävät. Asiakasvirastoilla on asiakasneuvottelukunnassa varsin rajoitettu edustus. Erityisesti palveluluiden laadun ja kustannustason turvaamisen näkökulmasta 7 :ssä kuvattu malli ei riitä. Siinä on kuvattu vain, että käsitellään ja seurataan esimerkiksi hintoja, hinnoittelumalleja ja kustannusrakennetta vain palvelukeskuksen osalta. Pykälässä nyt kuvatulla tavalla hinta- ja laatutasoja ei verrata mihinkään. Mekanismiin tulisi rakentaa sisään tämä vertailu ja kirjoittaa se auki, ettei asia jää termien käsitellä ja seurata tulkintojen varaan. Samalla analogialla pitäisi pystyä vahvasti ohjaamaan näiden keskeisten tulostavoitteiden toteutumista. Sisäministeriön näkemyksen mukaan pelkkä aloiteprosessi valtiovarainministeriölle tai palvelukeskukselle ei riitä. Asetuksessa tulee selkeyttää 7 :n neuvottelukunnan suhde 9 :ssä, 10 :ssä ja 11 :ssä määriteltyihin perustietotekniikkapalveluiden tuotantoon. Asetusluonnoksen 11 :ssä määritetään Suomen Erillisverkot osakeyhtiön tuottamat palvelut. Suomen Erillisverkot osakeyhtiön tuottamat viranomaisradioverkkopalvelut koostuvat useasta 1 :n 1 momentissa kuvatusta palvelusta. Sisäministeriö esittää, että määrittely muutetaan muotoon: Suomen Erillisverkko osakeyhtiö voi tuottaa 1 :n yhteisiin perustietotekniikkapalveluihin kuuluvia viranomaisradioverkkopalveluja. Asetusehdotuksessa kuvataan yhteisten palveluiden sisältöä jokseenkin kattavasti, mutta palveluiden laadun tason ja kustannustehokkuuden todentamismenettely jää asetusehdotuksessa 13 :n varaan ja maininnan tasolle. Ehdotuksen 13 :n yhteisten palveluiden laatu ja kustannustehokkuus otsikoitu säännös oikeuttaa palvelujen asiakkaita saamaan riittävät ja tarvittavat tiedot palveluntuottajalta. Tiedonsaantioikeuden tulisi myös merkitä palveluntuottajien velvollisuutta tietojen antamiseen. Riittävien tietojen arvioimisen lähtökohtana tulisi sisäministeriön näkemyksen
SISÄASIAINMINISTERIÖ 4 mukaan olla asiakkaan toiminnasta johtuva tiedontarve sekä tietojen saannin avulla turvata sen todellinen mahdollisuus seurata palvelun laatua ja kustannustehokkuutta. Asetusehdotuksen muistiossa (s. 7) todetaan, että Säännöksessä tarkennettaisiin lisäksi mitä palvelujen ja kustannustehokkuuteen liittyen olisi vähintään palveluntuottajien ja asiakkaan välisissä palvelusopimuksissa sovittava. Säännöksessä ei kuitenkaan palvelusopimuksen solmimisen toteamisen lisäksi tarkenneta mainittujen sopimusten vähimmäissisältöä. Säädetty ei ole myöskään menettelystä, jolla sopimukseen liittyvät erimielisyydet ratkaistaan. Koska palvelukeskuksen asiakkaille asetetaan käyttövelvollisuus käyttää palvelukeskuksen palveluita, voidaan 6 :ssä, 7 :ssä ja 13 :ssä esitettyjen menettelyjen katsoa olevan riittämättömiä palvelukeskuksen laadun ja kustannustehokkuuden ohjaamiseksi. Saman säännöksen 3 momentin mukaan palvelutuotannossa on oltava laadunhallintajärjestelmä tai muut vastaavat menettelytavat, joilla palvelun laatua ja palvelutasoja voidaan seurata, raportoida ja jatkuvasti kehittää. laadun ja palvelutasojen seuraaminen, niistä raportoiminen ja kehittäminen ovat tärkeitä tehtäviä laadun tason ylläpitämiseksi ja parantamiseksi. Edelleen asiakastoimijoiden mahdollisuudet ja menettelytavat vaikuttaa sekä valvoa palvelutasoa jäävät epäselviksi. Keskeistä kustannustehokkuuden arvioimiseksi olisi voida valvoa yhteisten palveluiden suorituskykyä ja sitä onko palvelu tehokkaammin suoritettavissa varailla markkinoilla saatavilla palveluilla vai palvelukeskuksen toimesta. Sääntelyä ei ole myöskään siitä, mitä keinoja asiakkaalla on käytössään, jos palvelukeskuksen kilpailukyky ei vastaa asetettuja tavoitteita tai jos palvelusopimuksissa sovittua palvelutasoa ei saavuteta. Palvelusopimuksiin tulisikin rakentaa sanktio- ja hyvitysmenettelymenettely, jonka pääperiaatteista tulisi säätää asetuksessa 13 :ssä. Sisäministeriön hallinnonalan virastojen toiminta on merkittävästi riippuvaista laadukkaasti toimivista tieto- ja viestintäteknisistä palveluista. Näitä palveluita on pystyttävä tuottamaan 24/7 periaatteella, koska perustietotekniikkapalvelut toimivat myös operatiivisten, toimialasidonnaisten järjestelmien perusratkaisuina, jolloin niiden palvelutason tulee vastata kriittisten operatiivisten järjestelmien vaatimuksia. Lisäksi sisäministeriö kiinnittää huomiota ICT-säästöjen aikaansaamiseen. Palvelukeskuksen tulee lunastaa selvittämisvaiheessa ilmoitetut säästöt kustannuksissa. Perustelumuistion s. 8 tulee huomioida, että kunnallisille viranomaisille aiheutuvien välittömien kustannusten korvaaminen valtion varoista ei saa vaikuttaa pienentävästi valtio-organisaatioiden budjettirahoitukseen. Yhteenvetona voidaan todeta, että palveluita rakennettaessa on huomioitava se, että hallinnonaloilla voi olla käytössään ratkaisuja tai esimerkiksi toimintaan tai tietoturvaan liittyviä vaatimuksia, jotka eivät mahdollista kaikkien palveluiden käyttöönottoa.
SISÄASIAINMINISTERIÖ 5 Lisäksi palvelut tulisi toteuttaa komponenteittain siten, että myös osakokonaisuuksien käyttö on mahdollista. Tietohallintojohtajan sijaisena lainsäädäntöneuvos Tiina Ferm Erityisasiantuntija Minna Bloigu TIEDOKSI Sisäministeri Päivi Räsänen Kansliapäällikkö Päivi Nerg Valtiosihteeri Antti Nahkala Ministereiden erityisavustajat SM/osastot ja erillisyksiköt Hätäkeskuslaitos Maahanmuuttovirasto Poliisihallitus Hallinnon tietotekniikkakeskus HALTIK