SOSIAALI-JA LAUSUNTO 1(6) TERVEYSMINISTERIÖ 22.11.2011 Dnro STM/3612/2011 STM/3679/2011 Vakuutusosasto Finanssivalvonta PL 103 00101 HELSINKI Viite: Lausuntopyyntönne 11/2011, Dnro 4/101/2011 ja 12/2011 Dnro 4/01.00/2011 Asia: Finanssivalvonnan luonnos pitkäaikaissopimusten ja vakuutusten kulujen ja tuottojen ilmoittamista koskeviksi määräyksiksi ja ohjeiksi Finanssivalvonnan luonnos finanssipalvelujen tarjoamisessa noudatettavista määräyksistä ja ohjeista Finanssivalvonta on viitekohdassa mainituilla kirjeillään pyytänyt sosiaali- ja terveysministeriöltä lausuntoa asiakohdassa mainituista luonnoksista määräyksiksi ja ohjeiksi. Finanssivalvonta on lausuntopyynnöissään korostanut, että se pyytää lausuntoa määräysten ja ohjeiden kattavuutta, sisältöä ja rakennetta koskevin osin sekä ehdotuksia mainittujen määräysten ja ohjeiden kehittämisestä. Edellä koskevin osin, ministeriö viittaa antamaansa lausuntoon STM/3503/2011, jossa ministeriö on pitänyt onnistuneena tekniikkaa jolla määräykset ja ohjeet on eroteltu toisistaan. Määräysten soveltamista vaikeuttaa se, että eri määräykset kattavat osin samoja toimintoja, ja ovat näin ollen päällekkäisiä, kuten tarkasteltavana olevissa tapauksissa, jossafinanssipalvelujentarjoamisessa noudatettavat periaatteet sisältävät tuottojen ja kulujen ilmoittamisen asiakkaalle. Tarkasteltavina olevat määräys-ja ohjeluonnokset on ilmeisesti laadittu sellaisen lähestymistavan pohjalta, että niitä sovellettaisiin yhdenmukaisesti useimpiin Finanssivalvonnan valvottaviin. Tämä on tasapuolisen kohtelun kannalta ymmärrettävä tarkastelukulma. Vaikka ministeriö pitää määräyksiä ja ohjeita sisällöllisesti yleisesti ottaen perusteltuina, on kuitenkin kyseenalaista, johtaako sama lähestymistapa aina parhaaseen lopputulokseen, kun liiketoiminta ja siihen liittyvä ansaintalogiikka eri toiminnoissa eroaa merkittävästi toisistaan. Yleisinä huomioina määräys-ja ohjeluonnoksien kehittämisestä ministeriö esittää niiden kirjoittamista tiiviimpään muotoon. Kun määräykset ovat velvoittavia, niiden tulee olla riittävän yksiselitteiset. Jäljempänä ministeriö esittää eräitä ehdotuksia määräysten selventämiseksi ja kehittämiseksi. Meritullinkatu 8, Helsinki Puhelin (09) 16001 e-mail: kirjaamo.stm@stm.fi PL 33, 00023 VALTIONEUVOSTO Telekopio (09) 160 74126 etunimi.sukunimi@stm.fi www.stm.fi
2(6) Määräysten soveltamisalan tarkkarajaisuus Määräysten soveltamisalarajaukset, eli se mihin toimintoihin tai yhteisöihin määräyksiä sovelletaan, eivät ole täsmällisiä. Soveltamisalarajausten tulisi olla vastaavalla tavalla tarkkarajaisia kuin lakiin perustuva Finanssivalvonnan määräyksenantovaltuus. Tämän johdosta ministeriö ehdottaa, että soveltamisalasäännökset kirjoitetaan pykälä- momentti-ja luetelmakohtaisina viittauksina sovellettaviin lakeihin kuten esimerkiksi: "määräystä sovelletaan Finanssivalvonnasta annetun lain 4 :n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuun sijoituspalveluyritykseen" tai vaihtoehtoisesti "määräystä sovelletaan sijoituspalveluyrityksistä annetun lain (922/2007) 3 :ssä tarkoitettuun sijoituspalveluyritykseen". Jos näin on tarkoitettu, ohjeessa voisi perustella miksi määräysten soveltamisala (sijoituspalveluyritys) olisi suppeampi kuin lain soveltamisala, koska lain soveltamisala on liiketoiminta, jossa tarjotaan sijoituspalvelua. Kun kyse on viittauksesta Finanssivalvonnasta annettuun lain 6 :ään, joka on määritelmäpykälä, soveltamisalan tarkennus vaikuttaisi olevan perusteltua esimerkiksi siten, että viitataan pykälän luetelmakohtiin sen mukaan, miten soveltamisalaa halutaan täsmentää koskemaan ulkomaisia yhteisöjä. Tarpeettomalta vaikuttaa se, että soveltamisalasäännöksiä on eri portaissa. Esimerkiksi finanssipalvelujen tarjoamisessa noudatettavien menettelytapasäännösten osalta on yleinen soveltamisalasäännös kohdassa 1.1 ja valtuutussäännökset kohdassa 2.4. Näiden lisäksi ovat lukukohtaiset säännökset kohdissa 6.1, 7.1 ja 8.1. Ministeriö ehdottaa Finanssivalvonnan harkittavaksi soveltamisalasäännösten esittämistä ainoastaan lukukohtaisesti ja valtuutussäännösten ilmoittamista määräyksien yhteydessä. Määräysten tarkkarajaisuus Ministeriö kiinnittää huomiota myös määräysten tarkkarajaisuuteen, eli kysymykseen siitä miten määräyksiä olisi sovellettava eri yhteyksissä. Lainsäädännön periaatteisiin kuuluu, että lain soveltamisala olisi selvä. Tämän johdosta lainsäädännössä tulisi välttää epämääräisiä ilmaisuja kuten "soveltuvin osin". Lakia voidaan tarkentaa alemmanasteisilla säännöksillä, mutta lain soveltamisalaa ei määräyksillä tule muuttaa. Periaatetta välttää epämääräisiä ilmaisuja tulisi ministeriön näkemyksen mukaan soveltaa myös lakia alemman asteisiin normeihin. Se, että lakia tai lakeja tarkentavissa määräyksissä ja ohjeissa käytetään tulkinnanvaraisia ja epämääräisiä ilmaisuja kuten mainittu "soveltuvin osin" tai "voi (menetellä tavalla a, b tai c)" asettaa määräyksen kohteena olevan henkilön tai oikeushenkilön vaikeaan tilanteeseen siitä miten eri tilanteissa tulisi toimia. Epämääräinen soveltamisalasäännös aiheuttanee myös epäselvyyttä Finanssivalvonnalle mahdollisen rikkomuksen sanktioimisen osalta. Sanktioinnin määräämisedellytysten sisältö ja laajuus eivät voi jäädä edellä mainittujen
3(6) epämääräisten ilmaisujen varaan. Ministeriö pitää johdonmukaisena sitä, että määräyksissä soveltuvin osin ilmaisun sijaan lueteltaisiin eri toimintoihin/valvottaviin soveltuvia osia. Vaikka tyhjentävää luetteloa soveltuvista osista ei voi laatia, ilmaisut voitaneen joka tapauksessa poistaa määräyksistä, sillä määräysten soveltaminen edellyttää joka tapauksessa kohteena olevan henkilön tai yhteisön harkintaa. Ennen määräyksen antamista tulisi varmistua siitä, että sitä voidaan soveltaa tarkoitettuun asiayhteyteen. Finanssipalvelujen tarjoamisessa noudatettavat menettelytavat Sosiaali-ja terveysministeriö ehdottaa kohdan 2.4 toisen viittauksen tarkentamista koskemaan sijoitusrahastolain 26 :n 2 ja 3 momenttia. Luvun 6.2 kohdat 7 ja 11 ovat kirjoitusasultaan enemmän ohjeen luoteisia kuin tarkkarajaisia määräyksiä. Kohdassa 13, joka on otsikoitu määräykseksi, viitataan kohtiin, jotka on otsikoitu ohjeiksi. Säännösten pakottavuus jää näiltä osin epäselväksi. Selvyyden vuoksi ministeriö ehdottaa luvussa 6.3.1 kohdassa 16 lisättäväksi komission direktiivin numero (2006/73/EY). Ministeriö ehdottaa, sääntelyn sisältö huomioon ottaen, harkittavaksi otsikon 6.5.4 muuttamista muotoon "Sijoituspalvelun tarjoajan erityinen raportointivelvollisuus ei ammattimaiselle asiakkaalle", koska raportointivelvollisuus koskee sijoituspalvelun tarjoajaa eikä asiakasta. Luvun 6.6.6.1 (107) kohdan määritelmä lienee tarpeeton, koska kauppapaikka on määritelty komission asetuksen (1287/2006/EY) 2 artiklan 8 kohdassa, joka ministeriön käsityksen mukaan on saatettu voimaan Suomessa. Jos määritelmän tarkoitus on tarkentaa esimerkiksi arvopaperimarkkinalain määritelmiä, tämä tulisi ilmetä selkeämmin. Määräykset luvussa 6.7.2, kohdat 138-142, ovat kovin epämääräisiä. Niitä olisi siksi mahdollisuuksien mukaan täsmennettävä. Vaihtoehtoisesti ne voisi muuttaa ohjeiksi. Pitkäaikaissäästämissopimusten ja vakuutusten kulujen ja tuottojen ilmoittamista koskevat määräykset ja ohjeet Finanssivalvonta on erityisesti pyytänyt lausunnonantajia ottamaan kantaa kahdeksaan lausuntopyynnössä mainittuun kysymykseen. Ministeriö pitää kysymyksenasettelua osin epäonnistuneena sen vuoksi, että Finanssivalvonnan määräyksenantovaltuus pemstuu vakuutussopimuslain (543/1994) 9 a :n 2 momenttiin, jonka perusteella on mahdollista antaa määräyksiä vain säästöhenkivakuutuksen ja eläkevakuutuksen kulujen ja tuottojen laskemis-ja ilmoittamistavasta. Kulut ja tuotot muodostavat vain osan vakuutukseen liittyvistä olennaisista tiedoista. Kyse ei ole valtuutuksesta, jonka puitteissa Finanssivalvonta voisi antaa määräykset lähtökohtaisesti samojen tietojen antamisesta kuin säästämistarkoitukseen otettujen muidenfinanssituotteidenosalta tai
4(6) valtuutuksesta, jonka puitteissa määräysten antaminen riskivakuutusturvan arvioimiseksi olisi mahdollista. Ministeriö kiinnittää huomiota siihen, että kuluttajansuojan parantaminen on kannatettava tavoite, mutta sen edistämiseksi valitut keinot tulee valita niin, että ne ovat oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden. Kun kysymys on tietojen antamisesta eri vakuutustyyppien osalta, kuten säästöhenkivakuutuksesta, eläkevakuutuksesta ja kapitalisaatiosopimuksesta annettavista tiedoista, on huomioitava kunkin vakuutustyypin erityispiirteet. Onko kyseessä elämänvaralta vai kuolemanvaralta otettu vakuutus vai onko vakuutuksesta maksettava korvaus lainkaan yhteydessä vakuutetun terveydentilaan. Eri vakuutustyypeistä on annettava erilaiset tiedot, eikä kyse siksi ole tietojen suppeudesta, vaan olennaisten tietojen antamisesta. Ministeriön näkemys on, että määräyksiä ei tulisi säätää takautuvasti voimaantuleviksi. Huomioitavaa on, että vuoden 1994 vakuutussopimuslain 7 :n säännökset vuositiedotteen sisällöstä ja toimittamisesta tuli koskemaan myös ennen lain voimaantuloa tehtyjä sopimuksia. Finanssivalvonnan määräyksenantovaltuutta sovelletaan vakuutussopimuslain muutoksen voimaantulosäännöksen mukaan vakuutukseen, jota koskeva sopimus on tehty lain voimaantulon jälkeen. Faktisesti tämä kuitenkin tarkoittaa sitä, että täsmälleen samansisältöisen vakuutuksen osalta annettavat tiedot saattavat poiketa toisistaan riippuen siitä, onko vakuutus myönnetty ennen vai jälkeen määräysten voimaantuloa. Se, että määräyksenantovaltuus, koskee lainmuutoksen voimaantulon jälkeen tehtyjä sopimuksia, ei kuitenkaan vapauta palveluntarjoajaa velvoitteesta ilmoittaa keskeisiä tuottoja ja kuluja myös ennen lainmuutosta tehtyjen sopimusten osalta. Kun vakuutussopimuslain 5 :n 1 momentin tiedonantosäännöt edellyttävät, että vakuutuksenantajan on ennen vakuutussopimuksen päättämistä annettava vakuutuksen hakijalle vakuutustarpeen arvioimiseksi ia vakuutuksen valitsemiseksi tarpeelliset tiedot, kuten tietoja vakuutusmuodoistaan, vakuutusmaksuistaan ja vakuutusehdoistaan on katsottava, että Finanssivalvonnalla tulee olla käsitys siitä mitkä nämä tarpeelliset tiedot ovat. Koska tarpeellisista tiedoista ei ole tyhjentävää luetteloa, voi Finanssivalvonta ottaa kantaa kysymykseen siitä, mitkä ovat tarpeellisia tietoja. Sopimuksen voimassaoloaikana on lain 7 :n mukaan annettava vakuutuksenottajalle vuosittain tiedote, jossa kerrotaan vakuutusmäärä ja muita sellaisia vakuutusta koskevia seikkoja, joilla on vakuutuksenottajalle ilmeistä merkitystä. Myös näiltä osin ministeriö pitää luontevana, että Finanssivalvonnalla on käsitys tiedoista, joilla voidaan katsoa olevan ilmeistä merkitystä ja ohjeistaa jatkuvan tiedonannon tämän mukaisesti. Ministeriö ei kiistä Finanssivalvonnan tentatiivista johtopäätöstä siitä, että elämän varalta otetun vakuutuksen olennaisina tietoina, joilla on ilmeistä merkitystä, tulee ilmoittaa säästösuorituksille maksettavat tuotot ja niistä veloitettavat kulut. Ministeriö ei myöskään kiistä, että myös säästösummista veloitettavilla kuluilla ja niille hyvitettävillä tuotoilla on vastaavasti vakuutuksenottajalle ilmeistä merkitystä. Jos kysymys on ohjeiden antamisesta, vanhojen sopimusten osalta, kyse ei näin ollen ole uusien vaatimusten asettamisesta. Ministeriön näkemyksen mukaan, tuottojen ja kulujen ilmoittamisen osalta, toimivat
5(6) ratkaisut tulisi pyrkiä löytämään enemmän tapauskohtaisesti, yhteistyössä palveluntarjoajan kanssa, kuin sovittamalla sama ohjeistus kaikkiin vanhoihin sopirnuksiin.. Kun kysymys on eri vakuutustyypeistä annettavista tiedoista, on kuitenkin kiinnitettävä huomiota myös siihen, miten elämänvaravakuutuksen kuolevuushyvitys tai kuolemavaravakuutuksen kuolemanvaraturvan ylläpitämiseksi perittävä maksu vaikuttaa säästösumman kertymiseen (tuottoon) sekä se miten terveydentilan muutos vaikuttaa korvaukseen. Vertailukelpoisuuden kannalta olennainen ongelma on se, että erityyppiset säästötuotteet ovat vertailukelpoisia vakuutuksiin ja vakuutukset keskenään lähinnä siinä tapauksessa, että vakuutetun terveydentilassa ei tapahdu muutoksia ennen vakuutusajan umpeutumista. Toisaalta riskivakuutuksen ottaminen perustuu olettamaan siitä, että terveydentilan muutos on mahdollinen ja tällainen muutos vaikuttaisi epäedullisesti vakuutetun tai hänen lähipiirinsä varallisuusasemaan. Jos elämänvaravakuutukseen liitetään kuolemanvaravakuutus, jonka riskisumma vastaa säästösummaa vertaaminen muuhun säästämistuotteeseen on mielekästä. Jos taas riskisumman ja säästösumman välinen ero on suuri, vertailu puhtaisiin säästämistuotteisiin lienee hyvin vaikeaa toteuttaa ymmärrettävällä tavalla tavanomaiselle kuluttajalle. Määräyksiä tulisi soveltaa myös vakuutusyhtiöihin, jotka lopettavat uusien vakuutusten myöntämisen määräysten voimaantulon jälkeen. Ministeriö ehdottaa Finanssivalvonnan harkittavaksi seuraavat teknisluonteiset täsmennykset. Sivulla 5(22) soveltamisalasäännöstä voisi tarkentaa esimerkiksi seuraavasti "...vakuutusluokista annetun lain (526/2008) 13 :n 1 momentissa ja 15 :ssä tarkoitetut...". Kun kyse on toisen kohdan täsmennyksestä "... joita markkinoidaan tai on markkinoitu säästö- tai sijoitustarkoituksiin..." ministeriö kiinnittää huomiota ilmaisun "tarkoituksiin" epämääräisyyteen, joka saattaa johtaa määräyksenantovaltuuden ylittämiseen. Määritelmien osalta ministeriö ehdottaa Finanssivalvonnalle "säästövarojen ja vakuutussäästön määrittelemistä" sen vannistamiseksi, että tuottojen ja kulujen laskennan peruste on riittävän yksiselitteinen. Kuuluvatko esimerkiksi ehdolliset asiakashyvitykset vakuutussäästöihin? Ministeriö pitää tärkeänä sitä, että määräykset ja ohjeet tuottojen ja kulujen laskemisja ilmoittamistavasta eivät luo sellaista ylimääräistä hallinnollista taakkaa, joka nostaa henkivakuutustoiminnan liikekulut tasolle, joka tekee toiminnan mahdottomaksi, tai alentaa merkittävästi henkivakuutusyhtiöiden mahdollisuuksia myöntää lisäetuja. Lisäksi on edelleen tarpeen arvioida onko toimijoiden käj^ännössä mahdollista tuottaa samoja tietoja vanhoista ja uusista vakuutuksista. Ministeriö on lausunnossaan luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi sidottuun pitkäaikaissäästämiseen liittyvästä palveluntarjoajan tiedonantovelvollisuudesta ehdottanut, että tiedonannon osalta hyödynnettäisiin niitä kokemuksia, joita on Ruotsin IPS -järjestelmästä. Yksityiskohtaisina huomioina ministeriö esittää seuraavat näkökohdat:
6(6) 4.2.2 (16) Kuolevuushyvitys liittyy elämänvaravakuutukseen, eli eläkevakuutukseen 4.2.2 (17) Sosiaali-ja terveysministeriö on lausunnossaan STM/3968/2009, 18.11.2009 valtiovarainministeriölle kiinnittänyt huomiota siihen, että nouatuotto-olettama antaa käytännöllisen vertailuperusteen silloin kuin sijoituskohteisiin ei liity takuita pääoman pysyvyydestä tai tuotosta. Jos pääoma on turvattu ja tuotto taattu, kuten laskuperustekorkoisissa vakuutuksissa, ministeriö ei nähnyt nollatuotto-olettamaa perustelluksi, vaan katsoi, että kulut olisi mieluummin laskettava suhteessa taattuun tuottoon (laskuperustekorko), joka on nähtävä realistisemmaksi toteutumaksi kuin nollatuotto. Esimerkkilaskelmista (PS/eläke) ei ilmene onko kyse puhtaasta elämänvaravakuutuksesta vai liittyykö eläkevakuutukseen kuolemanvaraturva. Jos liittyy, laskelmasta tulisi ilmetä mihin määrään saakka on kunakin hetkenä voimassa oleva kuolemanvaraturva. Kuolevuushyvitys on vakuutetun iästä riippuva, joten elämänvaravakuutusten tuotot ovat riippuvaisia tarjouslaskennan kohteena olevan asiakkaan iästä. Vaikka tällä hetkellä myös sukupuolella on vaikutusta, tulevaisuudessa siirrytään ainakin uusissa vakuutuksissa sukupuolineutraaliin hinnoitteluun. Osastopäällikkö, ylijohtaja Outi Antila Vakuutusy 1 i tarkastaj a Tom Strandström