Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto Työryhmän loppuraportti Sisäinen turvallisuus SISÄASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 6/2006
SISÄASIAINMINISTERIÖ KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä 17.2.2006 Tekijät (toimielimestä, toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto -hanke Lainsäädäntöneuvos Jorma Kantola, pj. Tarkastaja Minna Aittoniemi, siht. Julkaisun nimi (myös ruotsinkielisenä) Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto Julkaisun osat Julkaisun laji Työryhmän loppuraportti Toimeksiantaja Sisäasiainministeriö Toimielimen asettamispäivä 26.9.2005 Tiivistelmä Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönoton edellytyksenä on, että oleskelulupahakemuksia vastaanottavilla tahoilla on valmiudet valokuvien vastaanottamiseksi ja käsittelemiseksi. Hankkeen tavoitteena oli, että kuvallinen oleskelulupatarra otettaisiin käyttöön ulkomaalaishallinnossa vuoden 2006 alussa. Hankkeen tehtänä oli valmistella kuvallisen oleskelulupatarran käyttöön ottamista kaikissa oleskelulupia myöntävissä pisteissä ja suunnitella käyttöönottoon liittyvä tiedotus. Hankkeen tehtävänä oli myös päättää liitetäänkö mukana hakevien lasten valokuvat päähakijan matkustusasiakirjaan omina tarroinaan ja otetaanko käyttöön erillinen hakemusmaksu kullekin mukana hakevalle, vanhemman matkustusasiakirjassa olevalle lapselle. Työryhmä pohti myös oleskelulupatarraan liittyviä kielikysymyksiä sekä oleskelulupatarroihin liittyvän Ulkomaalaisviraston ohjeen päivittämistä. Työryhmän loppuraportissa kuvataan nykyiset oleskelulupaprosessit ja kerrotaan millaisia muutoksia kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto prosesseihin aiheuttaa. Raportissa arvioidaan myös viranomaisten valmiuksia kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönottoon sekä käytöönotosta aiheutuvia kustannuksia. Työryhmä esittää, että kuvallinen oleskelulupatarra otettaisiin käyttöön kaikkiin oleskelulupiin. Käytöönoton ajankohdasta sovitaan viranomaisten kesken myöhemmin. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto edellyttää huolellista suunnittelua sekä järjestelmän ja uusien toimintatapojen testausta. Työryhmä esittääkin, että eri tahoilta nimettäisiin yhteyshenkilöt, jotka Ulkomaalaisviraston johdolla suunittelisivat ja toteuttaisivat kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönoton. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönottoon liittyvästä tiedotuksesta vastaisi Ulkomaalaisviraston tiedotus yhteistyössä sisäasiainministeriön, ulkoasiainministeriön ja työministeriön tiedotuksen kanssa. Ulkomaalaisviraston johdolla yhteistyössä edellä mainittujen ministeriöiden kanssa suunniteltaisiin myös kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönottoon liittyvää viranomaiskoulutusta. Työryhmän muita ehdotuksia ovat: - Alaikäiselle lapselle otetaan käyttöön oma kuvallinen oleskelulupatarra riippumatta siitä, onko hänellä omaa matkustusasiakirjaa. - Alaikäisen lapsen hakemuksesta peritään erillinen maksu. Maksun suuruus määritellään maksuasetuksilla. - Hakemuksen vastaanottamiseen ja vireilletuloon käytettävät menettelyt oleskelulupahakemuksia vastaanottavissa viranomaisissa yhdenmukaistetaan. - Menettelyssä kiinnitetään erityistä huomiota siihen, että hakijan henkilöllisyys tulee prosessissa asianmukaisesti varmistettua. - Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset oleskeluluvan hakemiseen liittyvistä menettelyistä. Avainsanat (asiasanat) maahanmuutto, oleskeluluvat, ulkomaalaiset Muut tiedot ISBN 951-734-939-4 (PDF) Sarjan nimi ja numero Sisäasiainministeriön julkaisuja 6/2006 Kokonaissivumäärä 28 Kieli suomi ISSN 1236-2840 Hinta 20 + alv ISBN ISBN 951-734-938-6 (nid.) Luottamuksellisuus julkinen
Jakaja sisäasiainministeriö Kustantaja sisäasiainministeriö
INRIKESMINISTERIET PRESENTATIONSBLAD Utgivningsdatum 17.2.2006 Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande, sekreterare) Projekt som gäller införande av fotoförsedda klistermärken för uppehållstillstånd Lagstiftningsrådet Jorma Kantola, ordförande Inspektör Minna Aittoniemi, sekreterare Publikation (även den finska titeln) Införande av fotoförsedda klistermärken för uppehållstillstånd Publikationens delar Typ av publikationen Arbetsgruppens slutrapport Uppdragsgivare Inrikesministeriet Datum för tillsättandet av organet 26.9.2005 Referat En förutsättning för införande av fotoförsedda klistermärken för uppehållstillstånd är att de instanser som tar emot ansökningar om uppehållstillstånd har beredskap att ta emot och behandla fotografier. Målet är att i början av 2006 införa fotoförsedda uppehållstillståndsmärken inom utlänningsförvaltningen. Projektet hade till uppgift att förbereda införandet av fotoförsedda uppehållstillståndsmärken vid alla instanser som beviljar uppehållstillstånd och planera information i anslutning till införandet. Projektet hade också till uppgift att avgöra om fotografier på medsökande barn klistras i huvudsökandens resedokument i form av egna klistermärken och om en särskild ansökningsavgift införs för varje medsökande som antecknas i förälderns resedokument. Arbetsgruppen diskuterade också språkfrågor i anslutning till uppehållstillståndsmärken samt uppdateringen av Utlänningsverkets anvisning som hänför sig till uppehållstillståndsmärken. I arbetsgruppens slutrapport beskrivs nuvarande uppehållstillståndsprocesser och konstateras vilka ändringar införandet av fotoförsedda uppehållstillståndsmärken medför i processerna. I rapporten ingår också en bedömning av myndigheternas beredskap att ta i bruk fotoförsedda klistermärken för uppehållstillstånd och en beräkning av de kostnader som införandet medför. Arbetsgruppen föreslår att fotoförsedda uppehållstillståndsmärken införs i fråga om alla uppehållstillstånd. Tidpunkten för införandet fastställs mellan myndigheterna senare. Införandet av fotoförsedda tillståndsmärken förutsätter en noggrann planering. Både systemet och de nya förfaringssätten skall testas. Arbetsgruppen föreslår att olika instanser utser kontaktpersoner som under Utlänningsverkets ledning planerar och genomför införandet av fotoförsedda tillståndsmärken. För information i samband med införandet av fotoförsedda uppehållstillståndsmärken svarar Utlänningsverkets information i samarbete med inrikesministeriet, utrikesministeriet och arbetsministeriet. Utbildning för myndigheterna i samband med införandet av fotoförsedda uppehållstillståndsmärken planeras också under Utlänningsverkets ledning i samarbete med ovan nämnda ministerier. - Andra förslag av arbetsgruppen är: Ett eget fotoförsett uppehållstillståndsmärke införs för minderåriga barn oberoende av om de har egna resedokument eller inte. - För ansökan som lämnats in av ett minderårigt barn debiteras en särskild avgift. Avgiftens storlek fastställs genom avgiftsförordning. - Förfaranden för mottagande och anhängiggörande av ansökningar hos myndigheter som tar emot ansökningar förenhetligas. - I förfarandet fästs särskild uppmärksamhet vid att sökandens identitet fastställs på behörigt sätt under processen. Genom förordning av statsrådet utfärdas närmare bestämmelser om förfarandena i anknytning till ansökan om uppehållstillstånd. Nyckelord invandring, uppehållstillstånd, utlänningar Övriga uppgifter ISBN 951-734-939-4 (PDF)
Seriens namn och nummer Inrikesministeriets publikationer 6/2006 Sidoantal 28 Distribution Inrikesministeriet Språk Finska ISSN 1236-2840 Pris 20 + moms Förlag Inrikesministeriet ISBN ISBN 951-734-938-6 häfte Sekretessgrad offentlig
Sisällys 1 Johdanto... 3 2 Nykytila... 4 2.1 Lainsäädäntö... 4 2.1.1 Kansallinen lainsäädäntö... 4 2.1.2 Euroopan unionin lainsäädäntö... 5 2.2 Oleskelulupaprosessit... 6 2.2.1 Toimivaltaiset viranomaiset... 6 2.2.2 Oleskeluluvan myöntäminen kolmannen maan kansalaiselle... 6 2.2.3 Työntekijän ja elinkeinonharjoittajan oleskelulupa... 7 2.2.4 Oleskelulupa kansainvälisen suojelun perusteella... 8 2.2.5 Diplomaattien oleskeluluvat... 9 2.2.6 Euroopan unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä... 10 2.2.7 Oleskeluluvan siirtäminen... 10 2.3 Käytössä olevat tekniset ratkaisut... 10 2.4 Ruotsin käytäntö... 11 3 Nykytilan arviointi... 12 3.1 Yleistä... 12 3.2 Muutostarpeet ja niiden vaikutukset... 13 3.2.1 Säädösten muutostarpeet... 13 3.2.2 Muutokset oleskeluluvan hakemiseen liittyvään menettelyyn... 13 3.2.3 Tekniset muutokset... 17 3.3 Viranomaisten valmiudet muutoksiin... 17 3.4 Kustannukset ja voimavarat... 18 4 Eräitä erityiskysymyksiä... 20 4.1 Lasten oleskeluluvat... 20 4.2 Oleskelulupatarran kieli... 21 4.3 Ulkomaalaisviraston ohje oleskelulupatarroista... 22 4.4 Tiedottaminen ja koulutus... 22 5 Työryhmän ehdotukset... 24 5.1 Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto... 24 5.2 Alaikäisen lapsen oleskelulupatarra... 24 5.3 Hallintomenettelyn kehittäminen... 25 5.4 Tiedottaminen ja koulutus... 26 5.5 Jatkovalmistelu... 26 2
1 Johdanto Sisäasiainministeriön ulkomaalaisosasto asetti 26.9.2005 hankkeen kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotosta. Hankkeen taustalla on kehitys Euroopan unionissa. EU:n neuvoston asetuksella (EY) N:o 1030/2002 säädetään kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta. Oleskeluluvan kaavaan sisältyy myös paikka valokuvalle, mutta valokuvan sisällyttäminen ei ole ollut vielä pakollista. Asian valmistelu on edennyt siten, että kuvallisen tarran sijasta EU:ssa tullaan muutaman vuoden kuluessa siirtymään kuvallisen oleskelukortin käyttöön. Asian valmistelu EU:ssa on edelleen kesken, eikä uudistuksen toteutumisen aikataulusta ole tarkempaa selvyyttä. Koska Ulkomaalaisvirastolla on teknisiä valmiuksia kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönottoon, on katsottu perustelluksi, että kuvallinen tarra otettaisiin kansallisesti käyttöön mahdollisimman pian. Viisumeissa kuvalliset tarrat ovat jo käytössä. Näin päästäisiin sekä oleskeluluvissa ja viisumeissa yhtenäiseen käytäntöön. Hankkeen tehtäväksi annettiin valmistella kuvallisen oleskelulupatarran käyttöön ottamista kaikissa oleskelulupia myöntävissä pisteissä. Oleskelulupahakemuksia vastaanottavilla tahoilla tulisi olla valmiudet valokuvien vastaanottamiseksi ja käsittelemiseksi. Tavoitteeksi oli asetettu, että kuvallinen oleskelulupatarra otettaisiin käyttöön ulkomaalaishallinnossa vuoden 2006 alussa. Hankkeen tehtäväksi annettiin lisäksi: - suunnitella kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönottoon liittyvä tiedotus - päättää liitetäänkö mukana hakevien lasten valokuvat päähakijan matkustusasiakirjaan omina tarroinaan - päättää otetaanko käyttöön erillinen hakemusmaksu kullekin mukana hakevalle, vanhemman matkustusasiakirjassa olevalle lapselle - ratkaista oleskelulupatarraan liittyvät kielikysymykset - päivittää oleskelulupatarroihin liittyvä Ulkomaalaisviraston ohje Työryhmän puheenjohtajaksi nimettiin lainsäädäntöneuvos Jorma Kantola sisäasiainministeriön ulkomaalaisosastolta ja jäseniksi ylitarkastaja Wivi-Ann Wagello-Sjölund sisäasiainministeriön ulkomaalaisosastolta, ylitarkastaja Leena Piipponen sisäasiainministeriön poliisiosastolta, tietohallintojohtaja Vesa Hagström Ulkomaalaisvirastosta, ylitarkastaja Mirkka Mykkänen työministeriöstä sekä toimistosihteeri Tarvo Nieminen ulkoasiainministeriöstä. Työryhmän sihteeriksi nimettiin tarkastaja Minna Aittoniemi sisäasiainministeriön ulkomaalaisosastolta. Rajavartiolaitoksen esikunnasta yhteyshenkilönä toimii tarkastaja Pasi Nokelainen. 3
Mirkka Mykkäsen jäätyä virkavapaalle hänen tilalleen työryhmään nimettiin ylitarkastaja Sinikka Hyyppä työministeriöstä. 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö 2.1.1 Kansallinen lainsäädäntö Ulkomaalaislaki. Ulkomaalaislain (301/2004) 4 luku sisältää oleskelua koskevat säännökset. Luvussa on muun muassa kaikkia oleskelulupia koskevat yleiset säännökset sekä määräaikaisen ja pysyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä koskevat säännökset. Luvun lopussa ovat säännökset lupamenettelystä ja toimivaltaisista viranomaisista. Oleskeluluvan hakemisesta säädetään ulkomaalaislain 60 :ssä ja säännökset viranomaisten toimivallasta ovat lain 67 69 :ssä (Ulkomaalaisvirasto, paikallispoliisi ja ulkoasiainhallinto oleskelulupaviranomaisena). Ulkomaalaislaissa ei ole säädetty oleskeluluvan kaavasta tai teknisistä vaatimuksista. Lain 60 :n 4 momentin mukaan oleskeluluvan hakemiseen liittyvästä menettelystä voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Asetusta ei kuitenkaan ole annettu. Työntekijän oleskeluluvista säädetään ulkomaalaislain työntekoa koskevassa 5 luvussa. Työntekijän ja elinkeinonharjoittajan oleskelulupahakemuksen vireillepanosta säädetään lain 82 :ssä. Kansainvälisen suojelun perusteella myönnettävistä oleskeluluvista säädetään ulkomaalaislain 6 luvussa. Päätösten tiedoksiannosta säädetään ulkomaalaislain 204 206 :ssä. Tiedoksiannolle Suomessa ja ulkomailla on omat säännöksensä. Ulkomaalaisrekisterilaki. Ulkomaalaisrekisteristä annetussa laissa (1270/1997) säädetään henkilötietojen keräämisestä ja tallettamisesta ulkomaalaisrekisteriin. Ulkomaalaisrekisteriin saa tallettaa oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen tunnistetietona muun muassa valokuvan. Maksuasetukset. Oleskelulupien maksuista säädetään sisäasiainministeriön asetuksella Ulkomaalaisviraston suoritteiden maksullisuudesta sekä sisäasiainministeriön asetuksella poliisin suoritteiden maksullisuudesta. Ensimmäisen oleskeluluvan hakeminen maksaa yleensä 175 euroa ja jatkoluvan hakeminen 100 euroa. Alaikäisen lapsen oleskeluluvan hakeminen maksaa 50 euroa. Maksua ei peritä vanhempansa mukana olevalta alaikäiseltä lapselta, joka merkitään vanhempansa oleskelulupaan. 4
2.1.2 Euroopan unionin lainsäädäntö Euroopan unionissa on 13. päivänä kesäkuuta 2002 hyväksytty neuvoston asetus kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta (N:o 1030/2002) sekä 18 päivänä helmikuuta 2002 Neuvoston asetus yhtenäisestä viisumin kaavasta annetun asetuksen muuttamisesta. Oleskelulupa-asetuksen mukaan jäsenvaltioiden myöntämien oleskelulupien tulee olla yhtenäisen kaavan mukaisia, muodoltaan joko tarroja tai erillisiä asiakirjoja. Tekniset lisämääritelmät, kuten turvaominaisuudet ja tekniset menettelyt, määritellään erikseen. Oleskeluluvan kaava otetaan käyttöön vuoden kuluttua siitä kun turvaominaisuuksista ja -vaatimuksista on sovittu. Valokuvan liittäminen tapahtuu viimeistään viiden vuoden kuluttua, siitä kuin yllä mainitut tekniset eritelmät on hyväksytty. Asetuksen valmistelun jälkeen havaittiin heikkoudeksi se, ettei tarramuotoiseen viisumiin tai oleskelulupaan sisälly minkäänlaista valokuvaa tai muuta luotettavaa tunnistetta. Siksi asiakirjoihin päätettiin sisällyttää vähintään korkean turvallisuusvaatimuksen täyttävä valokuva. Komissio hyväksyi 14. päivänä elokuuta 2002 oleskelulupaa koskevat tekniset lisämääritelmät. Jäsenvaltiot ilmoittivat kuitenkin kannattavansa biometristen tunnisteiden sisällyttämistä viisumiin ja kolmansien maiden kansalaisten oleskelulupiin, koska näin voidaan luoda entistä luotettavampi yhteys passin ja viisumin tai oleskeluluvan ja näiden asiakirjojen haltijan välillä. Kesäkuussa 2003 kokoontunut Eurooppa-neuvosto totesi, että EU tarvitsee johdonmukaisen lähestymistavan kaikkiin biometrisiin tunnisteisiin, jotta voitaisiin löytää yhdenmukaistettuja ratkaisuja viisumeihin, passeihin ja oleskelulupiin. Yhtenäisen viisumin kaava, kolmansien maiden kansalaisten oleskelulupa ja viisumitietojärjestelmä kytkettiin näin läheisesti toisiinsa. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto hyväksyi kokouksessaan 27.11.2003 yleisnäkemyksen neuvoston asetuksen N:o 1683/95 ja N:o 1030/2002 muuttamisesta biometristen tunnisteiden lisäämiseksi yhtenäiseen viisumin ja oleskeluluvan kaavaan. Tämän mukaan kaavaan tulisi lisätä digitaalinen kasvokuva kahden vuoden ja sormenjäljet kolmen vuoden kuluessa ehdotuksen hyväksymisestä. Vuoden 2004 alkupuolella asetettiin tekninen komitea (artikla 6) tutkimaan, miten poliittisella tasolla hyväksytyt asetusmuutokset voitaisiin teknisesti parhaiten toteuttaa. Tekninen komitea antoi syksyllä 2004 raporttinsa, jonka mukaan biometristen tunnisteiden tallentaminen ei ole teknisesti mahdollista, koska viisumiin tai oleskelulupiin liitetty tallennusväline aiheuttaa ongelmia. Tämän vuoksi Eurooppa-neuvosto ei voinut hyväksyä teknisiä määritelmiä ja tekninen alatyöryhmä on jatkanut työtään vuoden 2005 aikana. 5
Helmikuussa 2005 OSA-neuvosto pyysi komissiota tekemään ehdotuksen oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta annetun asetuksen muuttamiseksi. Neuvostossa oli saatu aikaan yhteisymmärrys siitä, että biometriset tunnisteet liitetään oleskelulupaan erillisenä korttina (24 kuukauden kuluessa). Tekninen alatyöryhmä antaa alkuvuodesta 2006 tekniselle komitealle ehdotuksensa sormenjälkien teknisestä eritelmästä. Komissio tekee lopullisen päätöksen teknisten määrittelyiden hyväksymisestä. Alustava aikataulu teknisten määrittelyiden hyväksymiselle on kevät 2006, josta alkaa passien ja matkustusasiakirjojen sormenjälkien ottamiselle 36 kuukauden siirtymäaika (neuvoston asetus n:o 2252/2004 jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista). Viisumityöryhmän lokakuun 2005 kokouksessa komissio on ilmoittanut vetävänsä takaisin aikaisemman asetusehdotuksensa biometristen tunnisteiden sisällyttämisestä oleskelulupa- ja viisumitarroihin sirulla. Viisumien tiedot tulevat ainoastaan viisumitietojärjestelmään (VIS) ja oleskelulupien tiedot luultavasti oleskelulupakortteihin sirulla. Komissio on antamassa lähiaikoina uuden asetusehdotuksen tähän liittyen. Lopputulos. Euroopan unionissa on tehty päätös, että jäsenvaltiot siirtyvät oleskelulupakorttimalliin. Asia ei kuitenkaan ole edennyt käytännön tasolle, koska biometriatunnisteita, jotka sisällytetään passeihin, viisumeihin ja oleskelulupiin, pohditaan edelleen tekniikkatyöryhmissä. Tällä hetkellä odotellaan komission uutta asetusehdotusta oleskelulupakorteista. 2.2 Oleskelulupaprosessit 2.2.1 Toimivaltaiset viranomaiset Oleskelulupahakemuksia vastaanottavia viranomaisia ovat Suomen edustustot ulkomailla ja kihlakunnan poliisilaitokset Suomessa. Työntekijän oleskelulupahakemuksen voi jättää myös työvoimatoimistolle. Oleskelulupia myöntäviä viranomaisia ovat Ulkomaalaisvirasto, paikallispoliisi ja ulkoasiainministeriö. Oleskelulupatarroja tulostavia ja päätöksen tiedoksiannon suorittavia viranomaisia ovat ulkomailla Suomen edustustot ja Suomessa paikallispoliisi sekä Ulkomaalaisvirasto. 2.2.2 Oleskeluluvan myöntäminen kolmannen maan kansalaiselle Perussääntö oleskeluluvan hakemisessa on, että ensimmäistä oleskelulupaa on haettava ulkomailla ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Hakemus ulkomailla jätetään Suomen edustustolle. Jos ulkomaalainen on saapunut Suomeen viisumilla tai viisumivapaasti ilman etukäteen ulkomailla hankittua oleskelulupaa, hänelle voidaan poikkeuksellisesti myöntää ensimmäinen oleskelulupa Suomessa 6
ulkomaalaislain 49 52 :n perusteella. Oleskelulupahakemus on jätettävä kihlakunnan poliisilaitokselle. Poliisi toimittaa oleskelulupahakemuksen Ulkomaalaisviraston ratkaistavaksi. Hakija voi odottaa lupahakemuksensa ratkaisemista Suomessa. Oleskelulupahakemukseen on liitettävä kaksi passivalokuvaa, jotka säilytetään hakemusasiakirjoissa. Valokuvaa ei talleteta ulkomaalaisrekisteriin. Oleskelupäätöksen tiedoksiannon ja lupatarran tulostuksen ja liimaamisen hakijan matkustusasiakirjaan suorittaa joko edustusto, paikallispoliisi tai Ulkomaalaisvirasto. Oleskelulupa perhesiteen perusteella. Perhesiteen perusteella myönnettävän oleskeluluvan hakeminen eroaa muusta oleskeluluvasta siinä, että hakemuksen voi panna vireille myös Suomessa asuva perheenkokoaja. Oleskelulupaa perhesiteen perusteella kolmannen maan kansalaiselle voi hakea ulkomailla oleskelulupaa vailla oleva ulkomaalainen (hakija) jättämällä hakemuksen Suomen edustustolle tai asian voi panna vireille Suomessa asuva perheenkokoaja jättämällä hakemuksen kihlakunnan poliisilaitokselle. Hakemukseen on liitettävä kaksi valokuvaa. Jos hakemus on puutteellinen, annetaan määräaika hakemuksen täydentämiseksi. Jos valokuvia ei ole liitetty hakemukseen, se otetaan käsiteltäväksi vasta kun kuvat on toimitettu. Yleensä edustusto ulkomailla antaa päätöksen tiedoksi ja tulostaa oleskelulupatarran hakijan matkustusasiakirjaan. Hakijan ollessa Suomessa tiedoksiannon tekee poliisi. Suomen kansalaisen perheenjäsenen oleskelulupamenettely eroaa muusta perhesiteen perusteella myönnettävästä oleskeluluvasta siinä, että hakija voi tulla Suomeen hakemaan lupaa ja luvan myöntäjänä on Ulkomaalaisviraston sijasta kihlakunnan poliisilaitos. Poliisi tulostaa lupatarran ja antaa päätöksen tiedoksi. Jatkoluvan ja pysyvän oleskeluluvan myöntäminen. Koska ulkomaalainen on oleskellut Suomessa, uuden määräaikaisen oleskeluluvan eli jatkoluvan hakeminen tapahtuu yleensä Suomessa. Hakemus on pantava vireille asuinpaikkakunnan poliisilaitoksella. Työntekijän oleskelulupaa koskevan jatkolupahakemuksen voi jättää myös työvoimatoimistoon. Jatkolupahakemukseen on ensimmäisen luvan tapaan liitettävä kaksi valokuvaa. Paikallispoliisi huolehtii lupatarran tulostuksesta ja päätöksen tiedoksiannosta. Pysyvää oleskelulupaa on haettava asuinpaikkakunnan poliisilaitokselta. Tarran tulostus ja päätöksen tiedoksianto tapahtuvat samalla lailla kuin jatkoluvan kyseessä ollessa. 2.2.3 Työntekijän ja elinkeinonharjoittajan oleskelulupa Työntekijän oleskelulupa. Työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen vireillepano poikkeaa muun oleskeluluvan vireillepanon menettelystä siten, että hakemuksen voi ulkomaalaisen puolesta panna vireille myös työnantaja ilman hakijan valtuutusta ja että 7
hakemuksen voi Suomessa jättää työvoimatoimistoon. Hakemuksen voi jättää normaaliin tapaan myös Suomen edustustoon ulkomailla tai kihlakunnan poliisilaitokselle Suomessa. Työntekijän oleskelulupahakemukseen on liitettävä kaksi valokuvaa. Päätöksentekomenettely on kaksivaiheinen. Työvoimatoimisto harkitsee ensin osapäätöksessään työvoiman saatavuusharkintaan ja toimeentuloon liittyvät edellytykset, minkä jälkeen Ulkomaalaisvirasto myöntää ensimmäisen oleskeluluvan ja paikallispoliisi jatkoluvan, jollei luvan myöntämiseen ole yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyviä esteitä taikka kyseessä ole maahantuloa koskevien säännösten kiertäminen. Käytännössä työnantajan vireille panemat hakemukset lähetetään työvoimatoimistoon postitse. Hakemukseen on liitettävä valokuvat, ja jos valokuvaa ei ole, hakemusta pyydetään täydentämään. Elinkeinonharjoittajan oleskelulupa. Elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa koskeva hakemus pannaan vireille samalla tavoin kuin normaali oleskelulupahakemus. Ulkomailla hakemus jätetään edustustoon ja Suomessa paikallispoliisille. Hakemukseen on liitettävä kaksi valokuvaa. Elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan myöntäminen tapahtuu kaksivaiheisessa menettelyssä. Työvoima- ja elinkeinokeskus tekee osaratkaisun elinkeinotoiminnan kannattavuudesta, minkä jälkeen Ulkomaalaisvirasto myöntää ensimmäisen ja kihlakunnan poliisilaitos jatkoluvan elinkeinonharjoittajalle, jollei luvan myöntämiselle ole yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen liittyviä esteitä. Päätös annetaan tiedoksi ja lupatarra tulostetaan samalla tavoin kuin muun oleskeluluvan kohdalla toimitaan. 2.2.4 Oleskelulupa kansainvälisen suojelun perusteella Turvapaikkamenettely. Turvapaikkamenettelyssä käsitellään Suomen rajalla tai alueella viranomaiselle esitetty hakemus, jonka perusteena on tarve saada kansainvälistä suojelua. Ihmisoikeuksiensa vaarantumiseen vetoavan ulkomaalaisen katsotaan hakevan turvapaikkaa, jollei hän nimenomaan muuta ilmoita. Turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan ja ratkaistaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla. Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätettävä poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle maahan saavuttaessa tai mahdollisimman pian sen jälkeen. Poliisi tai rajatarkastusviranomainen ottaa kansainvälistä suojelua hakevasta ulkomaalaisesta valokuvan samalla, kun hänen henkilöllisyytensä selvitetään. Poliisi tai rajatarkastusviranomainen ottaa ulkomaalaislain 95 :n nojalla turvapaikkahakemuksen vastaan ja rekisteröi ulkomaalaislain 131 perusteella kansainvälistä suojelua hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyyden ja matkareitin selvittämisen yhteydessä. Rekisteröintitiedot, mukaan lukien valokuvat, tallennetaan poliisin hallintoasiaintietojärjestelmän ulkomaalaisten tunnistamisrekisteriin. Tulevaisuudessa kuvat tullaan teknisesti tallentamaan poliisin kuvarekisteriin, mutta tiedot ovat osa edellä mainittua rekiste- 8
riä. Myös kiintiöpakolaiset rekisteröidään heidän maahan saapuessaan ja tiedot tallennetaan samaan rekisteriin. Ulkomaalaisvirasto ratkaisee turvapaikkahakemuksen. Ulkomaalaisviraston ratkaistua hakemuksen päätös lähetetään valitusosoituksineen tiedoksi antamista varten paikallispoliisille. Kiintiöpakolaiset. Kiintiöpakolaisia koskeva oleskelulupamenettely poikkeaa normaalista lupamenettelystä erityisesti hakemuksen vireille panon osalta. Suomeen otetaan pakolaiskiintiössä Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun viraston (UNHCR) pakolaisiksi katsomia henkilöitä tai muita kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia ulkomaalaisia uudelleen sijoitusta varten. Menettely käynnistyy yleensä UNHCR:n lähettämien asiakirjojen pohjalta, ei hakijoiden omasta hakemuksesta. Ulkomaalaisviraston, suojelupoliisin ja työministeriön virkamiehet suorittavat esikarsinnan Suomessa ja haastattelevat hakijat ulkomailla valintamatkoilla. Ulkomaalaisvirasto myöntää ensimmäisen oleskeluluvan pakolaisuuden tai suojelun tarpeen perusteella pakolaiskiintiössä Suomeen otettavalle ulkomaalaiselle. Haastateltavilta kerätään passivalokuvat ja toimitetaan sille edustustolle, joka hoitaa kiintiöpakolaisena otettavien oleskeluluvat. Oleskelulupatarra liimataan hakijan matkustusasiakirjaan. Jos matkustusasiakirjaa ei ole tai sitä ei ole mahdollista hankkia, kiintiöpakolaiselle annetaan Suomeen matkustamista varten laissez passer asiakirja, johon oleskelulupatarra liimataan. Jos kiintiöpakolaiselle myönnetään pakolaisen matkustusasiakirja, Ulkomaalaisvirasto tulostaa oleskelulupatarrat myöntämiinsä asiakirjoihin. 2.2.5 Diplomaattien oleskeluluvat Ulkoasiainministeriö myöntää tilapäisen oleskeluluvan lähettäjävaltiota Suomessa edustavan diplomaatti- ja konsuliedustuston sekä kansainvälisen järjestön Suomessa olevan toimielimen henkilökuntaan kuuluvalle ja hänen perheenjäsenelleen sekä henkilökunnan yksityisessä palveluksessa olevalle henkilölle, joka on lähettäjävaltion kansalainen. Ulkoasiainministeriö myöntää tilapäisen oleskeluluvan ulkomaalaiselle diplomaatti- ja konsuliedustuston rakennus-, korjaus- ja huoltotyön tekemistä varten. Ulkoasiainministeriön ollessa luvan myöntävä viranomainen lupahakemus voidaan jättää ulkoasiainministeriölle henkilön jo saavuttua maahan. Oleskelulupamenettely poikkeaa tavallisesta oleskelulupamenettelystä merkittävästi. Ulkovallan edustusto pyytää nootilla ulkoasiainministeriöltä oleskelulupaa henkilökunnan jäsenelle ja perheenjäsenille. Nootin liitteenä on notifikaatioilmoitus, jossa on henkilön henkilötiedot, osoitetiedot, tehtävä, passitiedot ja tiedot mukana seuraavista perheenjäsenistä. Jokaisesta henkilöstä täytetään oma notifikaatiolomake; myös lapsista, 9
jos lapsella on oma passi. Lisäksi edustusto toimittaa nootin liitteenä henkilön passin ja kolme valokuvaa. Oleskelulupahakemusta ei kirjata ulkomaalaisrekisteriin, vaan ulkoasiainministeriön omaan tietojärjestelmään. Hakijalle myönnetään henkilökortti ja oleskelulupa. Henkilökortin ja oleskeluluvan tiedot syötetään järjestelmään henkilön notifikaatiotietojen yhteyteen. Henkilön kuva skannataan ja tallennetaan järjestelmään henkilökorttia varten henkilökortin tulostamisen yhteydessä. Henkilölle tulostetaan henkilökortti ja oleskelulupa. Oleskelulupatarra kiinnitetään passiin. Jos lapsella on oma passi, hänelle tehdään oma oleskelulupa. 2.2.6 Euroopan unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä Euroopan unionin kansalaiselle ja häneen rinnastettaville Islannin, Liechtensteinin, Norjan tai Sveitsin kansalaiselle taikka hänen perheenjäsenelleen ei myönnetä oleskelulupia. Unionin kansalaisen tai häneen rinnastettavan oleskeluoikeus rekisteröidään ulkomaalaisrekisteriin ja hänen perheenjäsenelleen, joka on kolmannen maan kansalainen, myönnetään oleskelukortti. 2.2.7 Oleskeluluvan siirtäminen Kun ulkomaalaisen matkustusasiakirjan voimassaoloaika umpeutuu, ulkomaalaisen on huolehdittava siitä, että aikaisemmassa matkustusasiakirjassa oleva oleskelulupa siirretään hänen saamaansa uuteen matkustusasiakirjaan. Oleskeluluvan siirron tekee joko paikallispoliisi Suomessa tai edustusto ulkomailla. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että ulkomaalaiselle tulostetaan uusi oleskelulupatarra ja se liimataan uuteen matkustusasiakirjaan. 2.3 Käytössä olevat tekniset ratkaisut Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto edellyttää, että hakemuksen vastaanottava viranomainen skannaa hakijan esittämä valokuvan ja tallettaa sen ulkomaalaisrekisteriin. Lisäksi oleskeluluvan myöntävä tai tiedoksi antava viranomainen tulostaa lupatarran hakijan matkustusasiakirjaan. Tehtävät toimet edellyttävät asianmukaisia laitteistoja ja tietokoneohjelmistoja. Suomen ulkomaan edustustoilla on jo käytössään valokuvan skannaamiseen tarvittavat laitteet ja kuvallisen tarran tulostukseen vaadittavat tulostimet. Viisumitarroihin tulostetaan kuvat jo nykyisin. Poliisilla on niin ikään olemassa vastaavat laitteet. 10
Työvoimatoimistoilla ei ole kuvan skannauksen edellyttämiä laitteita tai ohjelmistoja. Työvoimatoimistot eivät tarvitse tulostimia, koska oleskelulupatarran tulostus ei kuulu niiden tehtäviin. 2.4 Ruotsin käytäntö Ruotsissa on käytössä Suomen tapaiset oleskelulupatarrat. Valokuvallinen oleskelulupatarra otettiin käyttöön 1.4.2005 kaikissa paikallisissa maahanmuuttovirastoissa (migrationsverket) ja toukokuun 2005 lopulla lähetystöissä ja konsulaateissa. Siinä vaiheessa kun viisumitarrojen kohdalla tuli valokuvavaatimus, tehtiin Ruotsissa periaatepäätös valokuvien sisällyttämisestä myös oleskelulupatarroihin. Kaikki ulkomaalaisiin liittyvät hakemusasiat on sisällytetty samaan järjestelmään (lähetystöt, Migrationsverket sekä poliisin alainen rajavartiointi), minkä vuoksi uudistus saatiin tehtyä melko helposti. Niissä tapauksissa joissa alaikäisillä ei ole omaa passia, oma oleskelulupatarra liimataan vanhemman passiin. Kuvallisen tarran kustannukset sisältyvät oleskeluluvan hallinnolliseen maksuosaan, jonka myös lapset suorittavat oman lupansa osalta. Tarran teksti on ruotsiksi. Tällä hetkellä Ruotsissa valokuva skannataan tarraan, mutta tulevaisuudessa on tarkoitus korvata tämä digitaalisella valokuvalla. Menetelmä parantaisi valokuvan laatua ja tätä voitaisiin varmemmin käyttää tunnistamistarkoituksessa. Skannerit korvataan vähitellen valokuva-asemalla (fotostation). Tällainen asema on nyt Ruotsin poliisilla käytössä passeja ja henkilökortteja varten. Valokuva-asemia olisi niin kaikissa maahanmuuttoviranomaisissa (Migrationsverket) ympäri maata kuin lähetystöissä ja konsulaateissakin. Tällä hetkellä hakija jättää ICAO:n standardien mukaisen valokuvan oleskelulupahakemuksen yhteydessä. Passeja ja henkilökortteja haettaessa poliisi ottaa valokuvat. Tulevaisuuden biometriamääritelmien yhteydessä skannauksesta luovutaan ja tarkoituksena on, että valokuva-aseman kautta voidaan saada niin biometrian vaatimat valokuvat kuin sormenjäljetkin. 11
3 Nykytilan arviointi 3.1 Yleistä Työryhmän tehtäväksi on annettu valmistella kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönottamista. Tehtäväksi ei ole annettu arvioida sitä, onko kuvallisen tarran käyttöönotto ylipäätään perusteltua, esimerkiksi siitä näkökulmasta, että jonkin ajan kuluessa ollaan siirtymässä lupatarran käytöstä oleskelulupakortin käyttöön. Työryhmä on arvioinut kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotolla olevan seuraavia vaikutuksia: Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto lisää yleistä turvallisuutta henkilöllisyyden paremman varmentamisen ja tehokkaamman valvonnan keinoin. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto parantaa hakijan yksilöintiä sekä henkilöllisyyden varmistamista ja toteamista maahan tultaessa ja maassa oleskellessa. Kuvien tallentaminen ulkomaalaisrekisteriin mahdollistaa kuvien hyödyntämisen Ulkonet-tietojärjestelmässä, jota käytetään hyväksi rajavalvonnassa ja maan sisäisessä valvonnassa. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto alaikäisillä lapsilla vähentää mahdollisuutta kuljettaa lapsia laittomasti rajan yli. Tällä voidaan esimerkiksi vähentää alaikäisten lähettämistä yksin Suomeen turvapaikanhakutarkoituksessa ja myös ehkäistä lapsikauppaa. Oleskelulupatarran väärentäminen on nykyistä vaikeampaa. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto yhtenäistää tarratulostuskäytäntöjä. Nykyisin edustustoilla ja poliisilla on käytössään erilaiset laitteistot oleskelulupatarrojen ja viisumitarrojen tulostukseen. Tulevaisuudessa kuvallisten oleskelulupatarrojen tulostuksessa voitaisiin käyttää samoja laitteita kuin viisumitarrojen tulostuksessa. Valokuvan liittäminen oleskelulupatarraan valmistaisi viranomaisia myöhemmin EU:ssa käyttöön otettavan kuvallisen oleskelulupakortin myöntämiseen. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönoton myötä virkamiesten työmäärä kasvaa, sillä kuvien skannaus ja rekisteriin tallettaminen vie aikaa. Oleskelulupatarrojen tulostaminen lienee myös hieman nykyistä hitaampaa. Sikäli kuin päätetään, että alaikäisille lapsille tulostetaan omat kuvalliset lupatarrat, heille pitää täyttää myös omat hakemukset, mikä merkitsee niin ikään hakemuksen vastaanottavan viranomaisen työmäärän lisäystä. Alkuvaiheessa hakijat saattavat toimittaa valokuvia, jotka eivät täytä laatuvaatimuksia. Tällöin hakemusten käsittelyajat voivat venyä. 12
Skannereiden ja skannausohjelmalisenssien hankinnasta aiheutuu kustannuksia Ulkomaalaisvirastolle ja työhallinnolle (skannerin hinta n. 100 /kpl, lisenssikustannus työasemaa kohti n. 100 ). Edustustoilla ja poliisilla on jo tarvittavat laitteet ja ohjelmistot. 3.2 Muutostarpeet ja niiden vaikutukset 3.2.1 Säädösten muutostarpeet Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönottoon liittyviä säännöksiä on ulkomaalaislaissa, ulkomaalaisrekisterilaissa sekä ministeriön maksuasetuksissa. Ulkomaalaislaissa säädetään eri oleskelulupien vireille panosta. Laki ei kuitenkaan sisällä säännöksiä oleskeluluvan kaavasta tai teknisistä seikoista. Ulkomaalaislain mukaan oleskeluluvan hakemiseen liittyvästä menettelystä voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Tällaista asetusta ei kuitenkaan ole annettu. On havaittu, että menettelyt oleskelulupahakemuksia vastaanottavissa pisteissä eri hallinnonaloilla eivät välttämättä ole täysin yhdenmukaisia. Menettelyä on ohjattu lähinnä viranomaisohjeilla. Voisi olla perusteltua säännellä oleskeluluvan hakemiseen liittyvistä menettelyistä tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Kansallisten säädösten sijasta oleskeluluvan kaavasta säädetään EU:n asetuksella. EU:n lainsäädäntö ei velvoita kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönottoon. Komissio on valmistellut ehdotusta, jonka mukaan jatkossa käyttöön otettaviin oleskelulupakortteihin otettaisiin biometriset tunnisteet. Ehdotuksen toteuttamisen aikataulusta ei ole tietoa, mutta sen voimaantuloon kulunee vielä useita vuosia. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto ei näyttäisi edellyttävän muutoksia ulkomaalaislakiin. Ulkomaalaisrekisterilaissa säädetään tiedoista, jotka voidaan tallettaa ulkomaalaisrekisteriin. Oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen valokuva voidaan jo nykyisen lain 7 :n mukaan tallettaa henkilön tunnistetietona ulkomaalaisrekisteriin. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto ei näyttäisi edellyttävän myöskään ulkomaalaisrekisteristä annetun lain muuttamista. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto saattaa aiheuttaa muutostarpeita sisäasiainministeriön asetuksiin Ulkomaalaisviraston ja poliisin maksullisista suoritteista. On tarkasteltava erikseen, aiheutuuko kuvien skannauksesta ja viemisestä ulkomaalaisrekisteriin sellainen työmäärän lisäys, joka edellyttää oleskelulupamaksujen korotusta nykyisestä. Alaikäisten lasten oleskelulupien maksuja käsitellään jäljempänä. 3.2.2 Muutokset oleskeluluvan hakemiseen liittyvään menettelyyn Kun oleskelulupaan vastaisuudessa liitetään hakijan valokuva, on kiinnitettävä huomiota oleskelulupamenettelyn seuraaviin vaiheisiin: 13
1) Oleskelulupahakemukseen on liitettävä rekisteriin tallettamisen kannalta laatuvaatimukset täyttävä valokuva. 2) Valokuva on talletettava rekisteriin. Rekisteriin tallettaminen edellyttää hakemukseen liitetyn valokuvan skannaamista tietojärjestelmään tai digitaalisen valokuvan ottamista hakijasta ja viemistä järjestelmään. 3) Kuvallinen tarra on tulostettava rekisteristä. Hakijan valokuva tulee nykyisinkin liittää oleskelulupahakemukseen, mutta valokuvaa ei talleteta ulkomaalaisrekisteriin. Oleskelulupatarraan tuleva kuva sen sijaan olisi skannattava ja talletettava ulkomaalaisrekisteriin. Oleskelulupahakemuksen vastaanottava viranomainen (edustusto, poliisi, työvoimatoimisto, rajatarkastusviranomainen, ulkoasiainministeriö) olisi vastuussa näistä toimista. Kuvallisen tarran tulostus edellyttää asianmukaisia laitteistoja, mutta itse tulostustoimenpide ei aiheuta muutosta prosessiin. Viisumitarrat sisältävät nykyisin valokuvan, mutta kuvaa ei talleteta rekisteriin. Passivalokuville on kansainvälisesti määritelty yhdenmukaiset tekniset ominaisuudet. Sisäasiainministeriön poliisiosasto on vuonna 2005 laatinut passikuvaohjeen, jossa kuvataan passivalokuville asetettujen vaatimusten pääpiirteet (lisätietoja osoitteesta www.poliisi.fi/passi). Suomalaiseen passihakemukseen on liitettävä ohjeen mukainen valokuva. Oleskelulupahakemukseen liitettävään valokuvaan voitaisiin soveltaa samaa ohjetta. Valokuvan liittämiseen oleskelulupahakemukseen on muutoinkin kiinnitettävä aikaisempaa enemmän huomiota vastaanottavissa viranomaisissa. Menettelyjä tulisi kehittää siten, että kaikissa hakemuksia vastaanottavissa pisteissä toimitaan samalla tavoin oli sitten kyse hakemuksen vastaanottamisesta, hakemuksen merkitsemisestä rekisteriin, hakemuksen täydentämisestä, hakemuksen käsittelyn aloittamisesta tai ensimmäisen oleskelulupahakemuksen toimittamisesta Ulkomaalaisvirastolle. Kaikkien hakemuksia vastaanottavien pisteiden tulee kyetä antamaan oikeata neuvontaa hakemuksen täyttämisestä ja hakemuksen edellyttämistä liitteistä. Viranomaiskäytännöt on tältä osin yhdenmukaistettava ja ohjeistettava. Työryhmän työn kuluessa on tullut esille, että eri viranomaisissa saattaa olla erilaisia käytäntöjä sen suhteen, milloin asia tulee vireille esimerkiksi siinä tilanteessa, että hakemus on puutteellinen taikka epätäydellinen tai että hakemusta ei täydennetä joko ajoissa tai ei lainkaan. Tältä osin työryhmä ei ole ryhtynyt tekemään tarkempia selvityksiä. Kuvallinen oleskelulupatarra merkitsee sitä, että kaikista hakijoista tulee täyttää oma hakemuksensa. Lapsiperheen kyseessä ollessa tämä edellyttää, että kustakin lapsesta täytetään oma hakemus ulkomaalaisrekisteriin. Tämä lisää hakemuksen vastaanottavan viranomaisen työmäärää, kun nykyään ilman omaa matkustusasiakirjaa matkustavan lapsen tiedot on sisällytetty vanhemman hakemukseen. 14
Nykyisin oleskelulupahakemukseen liitetään kaksi valokuvaa. Kun siirrytään valokuvan tallettamiseen sähköisenä rekisteriin, hakemukseen ei enää tarvinne liittää kuin yksi valokuva. Oleskeluluvan myöntäminen kolmannen maan kansalaiselle. Hakemukseen on liitettävä rekisteröimisen laatuvaatimukset täyttävä valokuva, jonka vuoksi hakijoille on tiedotettava uusista vaatimuksista. Lupahakemuksen jättämisen jälkeen vastaanottaneen viranomaisen on skannattava valokuva ja talletettava se rekisteriin. Uudet menettelytavat on suunniteltava ja ohjeistettava. Toimet tapahtuvat ulkomaan edustustoissa ja kihlakunnan poliisilaitoksissa. Myönnettäessä oleskelulupaa perhesiteen perusteella hakemuksen voi panna vireille Suomessa asuva perheenkokoaja. Siinäkin tilanteessa hakemukseen tulee liittää valokuva. On huomattava, että hakijan henkilöllisyys on viranomaisen varmistettava ennen lupatarran liimaamista tai matkustusasiakirjan luovuttamista hakijalla. Tämä tapahtuisi käytännössä Suomen ulkomaan edustustossa. Valokuvan skannaamisesta ja tallettamisesta ulkomaalaisrekisteriin vastaisi hakemuksen vastaanottava viranomainen. Työntekijän oleskelulupa. Työntekijän oleskelulupamenettelyssä hakemuksen voi jättää myös työvoimatoimistoon, joten vastaanottavan työvoimatoimiston on niin ikään toteutettava prosessin uudet vaiheet. Prosessin kannalta on keskeistä, että menettelyt ovat yhdenmukaisia riippumatta siitä, mihin oleskelulupahakemus jätetään: edustustoon. poliisille vai työvoimatoimistoon. Erityistä huomiota on syytä kiinnittää siihen, missä vaiheessa asia siirtyy työvoimatoimistolta Ulkomaalaisvirastolle. Hakemusten tulisi siinä vaiheessa sisältää kaikki tarvittavat asiakirjat. Hakemuksen vastaanottavan viranomaisen tulisi siis varmistaa, että hakemusta täydennetään, jos se on puutteellinen. Työministeriössä on suunniteltu lupahakemuksia ratkaisevien yksiköiden supistamista kolmeen. Hakemuksen voisi jättää mihin tahansa työvoimatoimistoon, joka toimittaisi sen edelleen yhteen kolmesta hakemuksia ratkaisevista yksiköistä. Hakemuksen ratkaiseva yksikkö hoitaisi valokuvan skannauksen ja tallettamisen ulkomaalaisrekisteriin. Sikäli kuin tämä uudistus toteutuu, muutoksen toteuttaminen työvoimatoimistojen verkostossa on helpompaa ja huokeampaa kuin siinä tapauksessa, että kaikkiin työvoimatoimistoihin hankittaisiin laitteet valokuvan skannaamista ja tallettamista rekisteriin varten. Työntekijän oleskelulupamenettelyyn liittyy mahdollisuus, että työnantaja jättää hakemuksen valokuvineen hakijan puolesta. Hakija on tällöin yleensä ulkomailla, kun kyse on ensimmäisestä luvasta. On olennaista, että hakijan henkilöllisyys varmistetaan jossain prosessin vaiheessa. Käytännössä yleisimmässä tilanteessa hakijan henkilöllisyys tulisi varmistaa edustustossa siinä vaiheessa, kun oleskelulupatarra liimataan matkustusasiakirjaan ja luovutetaan hakijalle. Edustuston tulisi varmistaa, että lupatarran ja matkustusasiakirjan valokuvat vastaavat hakijan ulkonäköä. Jos hakija on Suomessa, henkilöllisyyden varmistaisi luvan tiedoksiantava poliisi. Keskeistä on, että hakija aina- 15
kin kerran käy henkilökohtaisesti viranomaisen luona, jotta hänen henkilöllisyytensä voidaan varmistaa. Oleskelulupa kansainvälisen suojelun perusteella. Turvapaikkamenettelyssä poliisi tai rajatarkastusviranomainen ottaa hakijasta valokuvan. Valokuvan tallettamisesta ulkomaalaisrekisteriin ei sinänsä aiheutuisi lisätyötä, sillä nykyisin kuva jo tallennetaan poliisin hallintoasioiden tunnistamisrekisteriin. Kiintiöpakolaismenettelyssä valituista henkilöistä kerätään valokuvat kuten ennenkin. Huomiota tulee kuitenkin kiinnittää valokuvien laatuun. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää kiintiöpakolaisiksi otettavien henkilöllisyyden varmistamiseen. Olisi tärkeää, että kiintiöpakolaiseksi esitettävän valokuva ja jatkossa mahdollisesti myös sormenjäljet tulisi saada jo haastatteluvaiheessa. Valokuvan skannaaminen ja rekisteriin tallettaminen sekä lupatarran tulostaminen, joko hakijan passiin tai laissez passer asiakirjaan, olisi asiaa hoitavan edustuston tehtävä. Ulkoasiainministeriön myöntämät oleskeluluvat. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto vaikuttaisi ulkoasiainministeriössä myönnettävien oleskelulupien vastaanotto-, kirjaamis- ja tulostusvaiheeseen. Kuvaa vastaanotettaessa olisi otettava huomioon, että kuvalla tulee olemaan erilaiset laatuvaatimukset kuin nykyisin henkilökortin kuvalla on, sillä oleskeluluvan kuvan on täytettävä tarkemmat vaatimukset kuin henkilökortin kuvalta edellytetään. Oleskeluluvan kuvaa voitaisiin käyttää henkilökorttiin. Valokuvan skannaus voitaisiin suorittaa hakemuksen kirjaamisvaiheessa, henkilökortin valmisteluvaiheessa tai oleskeluluvan valmisteluvaiheessa. Tulostamisvaiheessa henkilön kasvokuva voitaisiin hakea henkilön tiedoista järjestelmästä tai se voitaisiin skannata tulostamisen yhteydessä. Jatkoluvat. Jatkolupien osalta tulee huomioida, että hakija esittää uuden valokuvan. Oleskeluluvan siirto. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto merkitsee sitä, että valokuva on lisättävä oleskelulupaan oleskeluluvan siirron yhteydessä, vaikka vanhassa luvassa kuvaa ei olisikaan ollut. Kun ulkomaalainen hakee oleskeluluvan siirtoa, hänen tulee toimittaa laatuvaatimukset täyttävä valokuva uutta oleskelulupatarraa varten. Kun kyse on jo ennestään kuvallisen oleskeluluvan siirrosta, viranomaisen tulee harkita, onko jo rekisterissä oleva valokuva ajan tasalla vai tuleeko hakijan toimittaa uusi kuva. Työryhmä on katsonut, että rekisterissä jo olevaa kuvaa voitaisiin käyttää, jos hakija on siitä tunnistettavissa. 16
3.2.3 Tekniset muutokset Ulkomaalaisrekisterin kehittäminen. Kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotto edellyttää seuraavia muutoksia ulkomaalaisrekisteriin: Kuvan liittäminen skannausohjelmistolla asiakkaan tietoihin ja tallennus rekisteriin muiden tallennettavien tietojen yhteydessä. Kuvan liittäminen toteutetaan sekä oleskelulupahakemuksen vireillepanolomakkeelle/-ille että asiakkaan tietojen yhteyteen. Jälkimmäinen mahdollistaa kuvan liittämisen myös vireillepanon jälkeen (uusi ominaisuus) Skannausohjelmiston integrointi ulkomaalaisrekisteriin (vrt. em. kohta) (uusi ominaisuus) Kuvahistoria eli asiakkaan kuvahistoria on tarkasteltavissa rekisteristä (uusi ominaisuus) Kuvallisen tarran esikatselu (muutos nykyiseen) Kuvallisen tarran tulostus (muutos nykyiseen) Alaikäisille lapsille oma hakemus ja oma tarra (toteutuu muun kehitystyön yhteydessä) Kuvan liittäminen tiedostosta, kun kuva otetaan digikameralla sähköisesti ja talletetaan tiedostoksi Edellisen oleskelulupahakemuksen kopiointi pohjaksi uutta hakemusta vireille pantaessa. Tämä helpottaa, jos ja kun myös vanhemman matkustusasiakirjaan merkityille alaikäisille kirjataan oma hakemus, josta tulostetaan oma tarra vanhemman passiin. Eri tahojen liittymät ulkomaalaisrekisteriin. Poliisin kuvarekisterit eivät nykyisin ole kytköksissä ulkomaalaisrekisteriin. On selvitettävä, tarvitaanko kytköstä, jos digikameralla otettu kuva voidaan liittää tiedostona ulkomaalaisrekisterin asiakkaan asiakastietoihin. Tästä tosin tulisi kaksinkertainen työ poliisissa ja rajavartiolaitoksessa turvapaikka- ja kiintiöpakolaisasioissa. Ulkomaalaisrekisterin kuvien liittäminen Ulkonet järjestelmän kyselyihin on otettu alustavasti huomioon ulkonetin vuoden 2006 kehitysasioissa. Tämä vaatii pienen muutoksen myös ulkomaalaisrekisteriin. 3.3 Viranomaisten valmiudet muutoksiin Ulkomaalaisvirasto. Ulkomaalaisvirastossa tehdään ulkomaalaisrekisterin teknistä muutostyötä, joka on jo melko pitkällä. Uutta järjestelmää tulee myös testata ennen lopullista käyttöönottoa. Ulkomaalaisvirasto ei normaalitilanteessa vie kuvia rekisteriin, sillä se on hakemuksen vastaanottavan viranomaisen tehtävä. Ulkomaalaisviraston tulee kuitenkin varautua 17
poikkeustilanteeseen, jossa Ulkomaalaisvirasto liittäisi kuvan asiakastietoihin. Ulkomaalaisvirastossa myös tulostetaan tarroja, joten tulostuslaitteistoja joudutaan uusimaan. Poliisi. Poliisilaitoksilla on tekniset valmiudet kuvallisten oleskelulupatarrojen käyttöönottoon. Poliisilla on jo tekniset vaatimukset täyttävät skannerit ja tulostimet, joita se käyttää jo nyt kuvallisen viisumitarran tulostukseen. Rajatarkastusviranomaiset. Rajatarkastusviranomaisten osalta kuvallisen oleskelulupatarran käyttöönotolla on vaikutuksia silloin, jos turvapaikanhakijoiden ja kiintiöpakolaisten rekisteröinnin yhteydessä otettuja kuvia aiotaan käyttää lupatarroille tulostamiseen. Rajanylityspaikoilla ei ole mahdollista skannata kuvia järjestelmiin johtuen siitä, ettei henkilöillä ole tällaisia kuvia välttämättä hallussaan, vaan kuvat täytyy ottaa suoraan sähköisesti. Tällä hetkellä otettavat kuvat eivät täytä kansainvälisesti määriteltyjä ominaisuuksia eikä niille tehdä laaduntarkistusta tai muita skannausohjelman mahdollistamia toimenpiteitä. Rajavartiolaitos joutuu kuitenkin uudistamaan rekisteröintiin liittyvät kuvaustilat ja luomaan valmiudet määritelmien mukaisten kuvien ottoon sekä viisumitietojärjestelmän (VIS), Schengen-tietojärjestelmän (SIS II) että poliisin kuvarekisterin uudistamisten vuoksi. Arvion mukaan rajavartiolaitoksen ylityspaikoilla valmiudet määritelmien mukaisten kuvien ottamiseen olisi vuoden 2006 lopulla tai vuoden 2007 alussa. Työvoimatoimistot. Työvoimatoimistoilla ei ole laitteita ja ohjelmistoja, joilla hakemukseen liitetyn kuvan voisi skannata ulkomaalaisrekisteriin. Edustustot. Suomen diplomaatti- ja konsuliedustustoilla on jo tekniset valmiudet (tulostimet ja skannerit) kuvallisten oleskelulupatarrojen käyttöönottoon. Edustustot käyttävät laitteita kuvallisen viisumitarran tulostukseen. Ulkoasiainministeriö. Henkilön kasvokuva skannataan jo nykyisin diplomaattien ja kunniakonsulien henkilökortteja varten. Järjestelmässä on yksi skanneri ja korttitulostin sekä työpisteissä yhteensä 3 6 kappaletta tarratulostimia oleskelulupia varten. On suunniteltu, että jatkossa skannaus ja tarratulostimet uusitaan samanlaisiksi viisumijärjestelmän kanssa. Skannerien määrää mahdollisesti lisätään siten, että kussakin työpisteessä olisi sekä skanneri että tarratulostin. 3.4 Kustannukset ja voimavarat Vuonna 2005 oleskelulupahakemuksia jätettiin paikallispoliisille noin 39 000 kappaletta, Suomen edustustoille noin 9 000 kappaletta ja työvoimatoimistoille noin 1 700 kappaletta. Ulkoasiainministeriö on vuonna 2005 myöntänyt 1030 oleskelulupaa diplomaateille. 18
Kustannuksia on alustavasti arvioitu aiheutuvan seuraavasti: 1. Ulkomaalaisrekisterin kehittäminen Arvio ulkomaalaisrekisterin kehittämisen kustannuksista on 120 000 euroa. 2. Valokuvien skannausvalmiudet Valokuvan skannaaminen ja rekisteriin tallettaminen edellyttää skanneria ja skannausohjelmistoa. Kustannus on noin 200 euroa työasemaa kohden. Ulkomaalaisvirasto Paikallispoliisi Edustustot Työvoimatoimistot Ulkoasiainministeriö Kustannus 15 työasemalle 3 000 euroa. Kihlakunnan poliisilaitoksilla on laitteet ja ohjelmistot viisumeja varten. Myönnettävien oleskelulupien määrä on viisumeja selvästi isompi, joten isommilla poliisi-laitoksilla on tarvetta uusiin laitteistoihin. Edustustoilla on laitteet ja ohjelmistot viisumeja varten. Uusiin laitteisiin ei tässä vaiheessa arvioida olevan tarvetta. Kustannus 3 työasemalle 600 euroa. Yksi työasema kutakin työntekijän oleskelulupahakemuksia käsittelevää työvoimatoimistoa kohden. Joitain uusia työasemia tarvitaan. 3. Kuvallisen tarran tulostin Kuvallisen tarran tulostimen kustannus on noin 150 euroa työasemalta. Ulkomaalaisvirasto Paikallispoliisi Edustustot Kustannus 15 työasemalle 2 250 euroa. Kihlakunnan poliisilaitoksilla on viisumeiden tulostukseen tarvittavat tulostimet käytössä. Viisumitulostukseen käytettävät laitteet hyödynnetään oleskelulupatarroihin. Uusia työasemia kuitenkin tarvitaan, sillä tulostusmäärät kasvavat. Edustustoilla on tulostimet käytössä. Joitakin uusia työasemia saatetaan tarvita. 19