YMPÄRISTÖMINISTERIÖ Muistio Neuvotteleva virkamies 09.08.2007 Anneli Karjalainen EHDOTUS VALTIONEUOSTON ASETUKSEKSI VÄHINTÄÄN 50 MEGAWATIN POLTTOLAITOSTEN JA KAASUTURBIINIEN RIKKIDIOKSIDI-, TYPENOKSIDI- JA HIUKKASPÄÄSTÖJEN RAJOITTAMISESTA ANNETUN VALTIONEUVOSTON ASE- TUKSEN (1017/2002) MUUTTAMISESTA 1 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Asetuksella muutettaisiin vähintään 50 megawatin polttolaitosten ja kaasuturbiinien rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta annettua valtioneuvoston asetusta (1017/2002), jäljempänä LCP-asetusta. Asetuksella säädettäisiin valtioneuvoston 24 päivänä marraskuuta 2005 hyväksymään suunnitelmaan olemassa olevien suurten polttolaitosten rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta kuuluvien laitosten velvollisuudesta hakea ympäristölupa, jos laitoksella halutaan noudattaa ehdotettavalla muutoksella säädettäviä LCP-asetuksen päästöraja-arvoista poikkeavia rikkidioksidi- ja hiukkaspäästöraja-arvoja tietyissä tapauksissa sekä päästöraja-arvojen noudattamisen tarkastelusta kuukausitasolla. Näitä muutoksia voitaisiin soveltaa suunnitelmaan kuuluvissa laitoksissa 1 päivästä tammikuuta 2008 alkaen eli samaan aikaan kun LCPasetuksen määräyksiä olisi noudatettava olemassa olevissa laitoksissa. Valtioneuvoston 24 päivänä marraskuuta 2005 tekemässä päätöksessä on myös typenoksidipäästöjen rajoittamiseen liittyvä muutosehdotus yli 500 megawatin voimalaitoksille. Tämän jouston käytöstä tehdään asetuksen muutos myöhemmin edellyttäen, että typenoksidipäästöjen kehitys on suotuisa ja kokonaispäästöt näistä laitoksista jäisivät alle sen kokonaispäästömäärän, josta on tuossa päätöksessä määrätty. Asetus tulisi voimaan 24 päivänä elokuuta 2007. 2 Nykyisen säännökset LCP-asetuksella on säädetty olemassa olevien polttolaitosten rikkidioksidi- typenoksidi- ja hiukkaspäästöraja-arvot ( liite 2), joita on noudatettava 1 päivästä tammikuuta 2008 alkaen. Näiden laitosten tuli hakea ympäristölupaa viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2004. LCP-asetuksen mukaan olemassa olevien vähintään 50 megawatin polttolaitosten on noudatettava asetuksen vaatimuksia 1 päivästä tammikuuta 2008 alkaen. Asetuksen liitteessä 2 säädetään olemassa olevien laitosten rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöraja-arvoista. Liitteen 2 taulukon 15 mukaan polttoaineteholtaan 50 300 megawatin polttolaitoksille on hiukkaspäästöraja-arvona 50 mg /m 3 (n) kiinteille polttoaineille 6 % happipitoisuudessa ja nestemäisille 3 % happipitoisuudessa. Polttoaineteholtaan yli 300 megawatin laitoksille, joille lupa on myönnetty ennen 1 päivää tammikuuta 1994 on hiukkaspäästöraja-arvona 50 mg/m 3 (n). Polttoaineteholtaan yli 300 megawatin laitoksille, joille lupa on myönnetty 1 päivän tammikuuta 1994 jälkeen raja-arvona on 30 mg /m 3 (n) kiinteille ja nestemäisille polttoaineille. Lisäksi säädetään kaasumaisia polttoaineita polttavien laitosten hiukkaspäästörajaarvoista.
2 Liitteen 2 taulukossa 9 on annettu kiinteitä polttoaineita polttavien laitosten rikkidioksidipäästöraja-arvo, joka on polttoainetehosta riippumatta biomassaa sekä turvetta polttavissa laitoksissa, joille lupa on myönnetty 1 päivän tammikuuta 1994 jälkeen, 400 mg SO 2 /m 3 (n). Turvetta polttavissa laitoksissa, joille lupa on myönnetty ennen 1 päivää tammikuuta 1994, päästöraja-arvona on polttoaineteholtaan 50 100 megawatin laitoksissa 800 mg, 100 400 megawatin laitoksissa lineaarisesti vähenevä päästöraja-arvo 800 > 400 mg ja yli 400 megawatin laitoksissa päästöraja-arvona on 400 mg SO 2 /m 3 (n). Lisäksi polttoaineteholtaan 100 400 megawatin turvetta pölypolttotekniikalla polttavissa laitoksissa on mahdollista noudattaa lineaarisesti vähenevää päästöraja-arvoa 800 > 600 mg SO 2 /m 3 (n). Kaikkien olemassa olevien polttolaitosten päästöraja-arvojen noudattamista tarkastellaan asetuksen 11 :n mukaisesti kalenterivuosittain kuukausitasolla sekä 48 tunnin keskiarvojen kautta. Valtioneuvosto teki 24 päivänä marraskuuta 2005 päätöksen olemassa olevien suurten polttolaitosten rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen rajoittamista koskevasta suunnitelmasta. Suunnitelmaan kuuluvat kaikki polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin olemassa olevat polttolaitokset, joille on myönnetty lupa ennen 1 päivää heinäkuuta 1987, ja jonka toiminnanharjoittaja ei ole sitoutunut rajoittamaan laitoksen jäljellä olevaa käyntiaikaa 20 000 tuntiin 1.1.2008 31.12.1015 välisenä aikana. Laitoksia on yhteensä 78. Suunnitelmassa on määrätty siihen kuuluvien laitosten yhteiset rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten kokonaispäästöt, joita ei 1 päivän tammikuuta 2008 jälkeen saa vuosittain ylittää. Kokonaispäästöjen vähentämiseksi laitokset noudattaisivat pääosin LCP-asetuksen liitteessä 2 säädettyjä päästöraja-arvoja kuitenkin siten, että tietyissä tapauksissa suunnitelmaan kuuluvien laitosten olisi mahdollista noudattaa suunnitelman mukaisia LCP-asetuksen päästörajaarvoista poikkeavia päästöraja-arvoja, jotka vahvistettaisiin LCP-asetuksen muutoksella. Lisäksi suunnitelmaan kuuluvien laitosten päästöraja-arvojen noudattamista olisi mahdollista tarkastella kuukausitasolla. Suunnitelma on toimitettu komissiolle ja komissio pyysi lisäselvityksiä 12 päivänä toukokuuta 2006 päivätyllä kirjeellään. Ympäristöministeriö toimitti lisäselvitykset 31 päivänä elokuuta 2006, johon virallinen LCP-direktiivin mukainen menettely päättyi. Direktiivin mukaan komissio ei varsinaisesti hyväksy tai hylkää suunnitelmaa, vaan ilmoittaa kantansa siihen, täyttääkö suunnitelma LCP-direktiivin vaatimukset. Komissiolla ja Suomella on erilainen näkemys eräiden LCP-direktiivin kohtien soveltamisesta vanhoihin laitoksiin. Suomen toimittama vähentämissuunnitelma ei komission mukaan täytä LCPdirektiivin vaatimuksia, koska vanhojen laitosten päästöjen vähentämistavoitteita ei ole laskettu niin sanottua yhteinen piippu lähestymistapaa noudattaen. Yhteinen piippu lähestymistapaa sovelletaan Suomessa LCP-asetuksen mukaisesti vain uusiin laitoksiin. LCP-asetuksen 4 :ssä on säädetty, että kun polttolaitoksessa, jonka toiminnan aloittamiseksi on myönnetty lupa 1.7.1987 tai sen jälkeen, rakennetaan tai on rakennettu kaksi laitosta tai useampia laitoksia siten, että ympäristölupaviranomainen katsoo, että niiden savukaasut voidaan tekniset ja taloudelliset tekijät huomioon ottaen poistaa yhteisen piipun kautta, pidetään tällaisten yksiköiden kokonaisuutta yhtenä polttolaitoksena. Komissio on tulkinnut, että LCP-direktiivin 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan viittaus " relating to compliance with the emission limit values estab-
3 lished for new plants referred to in paragraph 1; " pitää sisällään myös määritelmiä sisältävän 2 artiklan 7 kohdan viimeisen kappaleen, jossa yhteinen piippu lähestymistapa (polttolaitoskokonaisuus) määritellään. Suomessa on tulkittu, että määritelmäartiklan 7 kohdan viimeistä kappaletta sovelletaan sen sanamuodon mukaisesti vain uusiin laitoksiin, ei vanhoihin laitoksiin ja että 4 artiklan 3 kohdan a alakohta viittaa vain päästöraja-arvojen noudattamiseen, mutta ei siihen, miten laitos määritellään. Komission tulkinta yhteinen piippu lähestymistavan soveltamisesta vanhoihin laitoksiin toisi Suomessa huipputuotantolaitoksille ja vanhoille laitoksille ongelmia. Yhteinen piippu lähestymistapa merkitsisi sitä, että päästöraja-arvoja määrättäessä laitoksen kattiloiden tehot laskettaisiin yhteen ja päästöraja-arvo määräytyisi yhteisen tehon perusteella ja olisi useimmissa tapauksissa tiukempi kuin yksittäisen kattilan tehoon perustuva päästöraja-arvo ja saattaisi edellyttää merkittäviä investointeja päästöjen puhdistustekniikan uudistamiseen näissä laitoksissa. Lisäksi yhteinen piippu lähestymistavan soveltaminen toisi LCP-asetuksen piiriin sellaisia laitoksia, joissa kattiloiden yksittäiset tehot ovat alle 50 MW, mutta yhteenlasketut tehot ovat yli 50 MW. Lisäksi direktiivi ja asetus edellyttävät jatkuvia päästöjen mittauksia laitoksilta, joiden polttoaineteho on yli 100 MW, jolloin tulkinta saattaisi myös tarkoittaa, että huippu- ja varakäytössä olevat öljykattilat, joiden yhteenlaskettu teho olisi yli 100 MW, olisi varustettava jatkuvatoimisin mittalaittein ja laadunvarmennusjärjestelmin. 3 Tilanne Euroopan Yhteisössä LCP-direktiivissä säädetään vähintään 50 megawatin polttolaitosten rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöjen raja-arvoista uusille ja olemassa oleville laitoksille. Direktiivin mukaan jäsenmaiden on vähennettävä näiden laitosten päästöjä vähintään sille tasolle kuin direktiivissä säädetään. Jäsenmaat voivat asettaa direktiivissä säädettyjä tiukempia rajoituksia. LCP-direktiivissä suuret polttolaitokset jaetaan kolmeen ryhmään: 1) olemassa olevat polttolaitokset lupa myönnetty ennen 1.7.1987 2) nykyiset uudet polttolaitokset lupa myönnetty 1.7.1987 jälkeen ja ennen 27.11.2002 3) tulevat uudet polttolaitokset lupa myönnetty 27.11.2002 jälkeen. LCP-direktiivin mukaan jäsenvaltio voi laatia ja panna täytäntöön kansallisen suunnitelman olemassa olevien polttolaitosten päästöjen vähentämiseksi. Vanhojen olemassa olevien laitosten kokonaispäästöjen määrää on vuoden 2008 alusta alkaen vähennettävä kansallisessa päästöjen vähentämissuunnitelmassa määrään, johon päästäisiin soveltamalla direktiivin mukaisia päästöraja-arvoja vuonna 2000 toiminnassa oleviin laitoksiin vuoden 2008 alusta. Suunnitelma on toimitettava komissiolle, joka kuuden kuukauden kuluessa suunnitelman toimittamisesta arvioi, täyttääkö suunnitelma direktiivin vaatimukset. Jos komissio katsoo, ettei näin ole, se ilmoittaa asiasta jäsenvaltiolle.
4 4 Ehdotuksen sisältö LCP-direktiivissä säädetään vuoden 2008 alusta sovellettavista rikkidioksidi-, typenoksidi- ja hiukkaspäästöraja-arvoista olemassa oleville polttolaitoksille. Kiinteää polttoainetta polttavien alle 500 megawatin polttolaitosten hiukkaspäästöraja-arvo on 100 mg/m 3 (n) ja vähintään 500 megawatin polttolaitosten hiukkaspäästöraja-arvo on 50 mg/m 3 (n) 6 prosentin happipitoisuudessa. Nestemäisiä polttoaineita polttavien vähintään 50 megawatin polttolaitosten hiukkaspäästöraja-arvo on 50 mg/m 3 (n) 3 prosentin happipitoisuudessa. Raja-arvoa 100 mg/m 3 (n) voidaan kuitenkin soveltaa laitoksiin, joiden mitattu lämpöteho on alle 500 megawatin ja jotka polttavat sellaista nestemäistä polttoainetta, jonka tuhkapitoisuus on yli 0,06 %. Rikkidioksidipäästöraja-arvo kiinteää polttoainetta polttaville 50 100 megawatin laitoksille on 2 000 mg SO 2 /m 3 (n), 100 500 megawatin laitoksille lineaarisesti vähenevä 2 000 > 400 mg SO 2 /m 3 (n) sekä yli 500 megawatin laitoksille 400 mg SO 2 /m 3 (n). Päästöraja-arvojen sijaan on mahdollista noudattaa tiettyjä rikinpoistoasteita. 4.1 Suunnitelmaan kuuluvat laitokset Ehdotuksen tarkoituksena on säätää niistä toimista, joilla mahdollistetaan tietty joustavuus valtioneuvoston 24 päivänä marraskuuta 2005 hyväksymään suunnitelmaan kuuluvien olemassa olevien laitosten päästöraja-arvoissa sekä raja-arvojen noudattamisen tarkasteluissa sekä siitä, milloin näiden laitosten olisi haettava ympäristölupaa tai luvan muutosta. Suunnitelmaan kuuluvien laitosten osalta asetukseen lisättäisiin seuraavat uudet kohdat: Määritelmiä sisältävää 3 :ää täydennettäisiin vanhan olemassa olevan laitoksen määritelmällä, joka kattaisi valtioneuvoston hyväksymän suunnitelman soveltamisalaan kuuluvat polttolaitokset. Määritelmä tarkoittaisi vuonna 2000 toiminnassa ollutta olemassa olevaa polttolaitosta, jolle on myönnetty lupa ennen 1 päivää heinäkuuta 1987 ja jonka toiminnanharjoittaja ei olisi sitoutunut käyttämään laitosta enintään 20 000 tuntia 1.1.2008 31.12.2015 välisenä aikana. Asetukseen lisättäisiin uusi 5 b, jolla velvoitettaisiin suunnitelmaan kuuluva laitos hakemaan lupaa viimeistään 30 päivänä marraskuuta 2007. Lupaa ei kuitenkaan tarvitsisi hakea, jos asia on jo vireillä lupaviranomaisessa eikä sitä olisi ratkaistu ennen ehdotettavan asetuksen muutoksen voimaantuloa. Lupaa ei myöskään tarvitsisi hakea, jos lupa-asia on ratkaistu eikä toiminnanharjoittaja katso, että laitoksen lupaan tulisi soveltaa niitä joustoja, joita nyt ehdotettavalla LCP-asetuksen muutoksella mahdollistetaan. Jos laitos joutuisi hakemaan kuitenkin uutta lupaa 10 b :n soveltamiseksi, niin lupaa tarkistettaisiin vain näiltä osin ja siitä voitaisiin periä vähäisempi maksu kuin koko luvan käsittelystä (ympäristöministeriön asetus alueellisten ympäristökeskusten maksullisista suoritteista (1237/2003) ja ympäristöministeriön asetus ympäristölupavirastojen maksullisista suoritteista (1238/2003)). Asetuksen 11 :n 1 momenttiin lisättäisiin kohta, jonka mukaan vähentämisohjelmaan kuuluvien laitosten päästöraja-arvojen noudattamista voitaisiin tarkastella kuukausikeskiarvojen kautta, kun nykyinen 11 1 momentti edellyttää kaikilta olemassa olevilta laitoksilta kuukausikeskiarvojen ja 48 tunnin keskiarvojen tarkastelua samanaikaisesti tietyin edellytyksin. Tätä muutosta laitokset voisivat noudattaa ilman
5 5 Vaikutukset uutta lupakäsittelyä. Asia olisi kuitenkin hyvä saattaa lupa- ja valvontaviranomaisen tietoon esimerkiksi laitosta koskevan tarkkailusuunnitelman yhteydessä. Asetuksen lisättäisiin uusi 10 b, jonka ensimmäisessä momentissa säädettäisiin vanhojen olemassa olevien, vähän käyvien öljyä polttoaineena käyttävien polttolaitosten hiukkaspäästöraja-arvoista. Ehdotuksessa hiukkaspäästöjen raja-arvo nostettaisiin tasolta 50 mg/m 3 (n) tasolle 100 mg/m 3 (n). Uutta säännöstä voitaisiin soveltaa huippu- ja varakäytössä oleviin raskasta polttoöljyä polttaviin laitoksiin, joiden käyntiaika olisi enintään 800 tuntia vuodessa kolmen vuoden liukuvana keskiarvona. Kyseessä ovat lähinnä kaukolämmityksen varmistamiseen tarvittavat vara- ja huippukattilat. Näillä laitoksilla hiukkaspäästöjen nykyisen raja-arvon 50 mg/m 3 (n) noudattaminen saattaa olla vaikeaa öljylaatujen vaihtelun vuoksi ja saattaisi vaatia puhdistustekniikan uusimista, kuten multisykloneja tai sähkösuodattimia. Näitä investointeja ei voida pitää kohtuullisina vähän käyville vanhoille vara- ja huippulaitoksille. Uuden 10 b :n toisessa momentissa säädettäisiin rikkidioksidipäästöraja-arvoista tietyille kiinteää polttoainetta polttaville suunnitelmaan kuluville laitoksille. Polttoaineteholtaan yli 200 megawatin mutta enintään 400 megawatin kiinteän polttoaineen, ei kuitenkaan turvetta tai biomassaa polttavissa laitoksissa olisi mahdollista noudattaa rikkidioksidipäästöraja-arvoa, joka olisi enintään 800 mg SO 2 /m 3 (n), jos toiminnanharjoittaja osoittaisi lupaviranomaisen hyväksymällä tavalla, ettei laitoksessa ole teknisesti ja taloudellisesti mahdollista noudattaa LCP-asetuksen mukaista päästöraja-arvoa. LCP-asetuksen mukaan rikkidioksidipäästöraja-arvo tiukentuu lineaarisesti polttoainetehon kasvaessa 200 megawatista 400 megawattiin noin 1450 > 400 mg SO 2 /m 3 (n). Ehdotettava lievennys kohdistuisi lähinnä kivihiiltä polttaviin laitoksiin, sillä turvetta ja biomassaa polttaville laitoksille on erikseen määrätty rikkidioksidipäästöraja-arvot LCP-asetuksessa. Nykyisillä LCP-asetuksen mukaisilla päästörajaarvoilla monipolttoaineyksikön päästöraja-arvo määräytyisi joillakin laitoksilla niin ankaraksi, ettei laitoksen toimintaa voitaisi jatkaa ilman merkittäviä lisäinvestointeja rikinpoistoon. Suunnitelmaan kuuluu 16 polttolaitosta, joiden polttoaineteho on yli 200 megawattia mutta enintään 400 megawattia. Asetuksella toimeen pantavat säännökset antaisivat vanhoille ennen 1 päivää heinäkuuta 1987 luvan saaneille laitoksille tiettyjä joustoja päästöraja-arvoissa ja päästöraja-arvojen noudattamisen tarkastelussa sekä huippu- ja varakäytössä oleville öljylaitoksille mahdollisuuden lievempään hiukkaspäästörajaan. Joustojen merkitys on päästöjen kannalta vähäinen, mutta ne mahdollistavat suunnitelmaan kuuluvien laitosten kohtuulliset toimintamahdollisuudet niiden jäljellä olevana käyttöaikana. Jos näyttää, että laitokset aiheuttaisivat ympäristön pilaantumista, niin lupa- ja valvontaviranomaisella on mahdollisuus ympäristönsuojelulain keinoin puuttua asiaan. 6 Asetuksen valmistelu Asetus on valmisteltu virkatyönä ympäristöministeriössä. Asetusluonnoksesta on pyydetty lausunnot keskeisiltä viranomaisilta ja teollisuuden järjestöiltä sekä muilta intressitahoilta keväällä 2005 samassa yhteydessä kun vuonna 2005 hyväksytyn LCP-asetuksen muutoksen (907/2005) sisällöstä pyydettiin lausunnot.
6 Asetuksen muutosehdotuksesta saatiin 21 lausuntoa. Lausunnoissa mm. todettiin, että olisi hyvä tuoda luvan hakemiseen joustavuutta, jolla voitaisiin säästää sekä toiminnanharjoittajien että viranomaisten resursseja. Asetuksen valmistelussa on otettu huomioon mm. seikka, että 11 :n 1 momentin muutos on luonteeltaan sellainen, että se voisi tulla voimaan asetuksen voimaantullessa eikä siis edellyttäisi luvan uudelleen hakemista. Lisäksi rikkidioksidipäästöraja-arvoja koskevan jouston käyttö on kohdennettu vain kivihiiltä käyttäviin voimalaitoksiin kuten valtioneuvoston päätöksessä vähentämissuunnitelmasta on todettu. 7 Asetuksen voimaantulo Asetus ehdotettaisiin tulevan voimaan 24 päivänä elokuuta 2007.