Lausunto 1 (8) Poliisiylijohtaja Seppo Kolehmainen 11.5.2016 Eduskunta Hallintovaliokunta Poliisihallituksen kirjallinen lausunto Asia: VNS 4/2017 vp Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2018 2021 Sisäisen turvallisuuden tilanteesta Poliisin toimintaympäristö on muuttunut nopeasti ja keskeisimmät muutokset liittyvät kansainvälisen ja kotimaisen turvallisuustilanteen sekä turvapaikanhakijatilanteen muuttumiseen lyhyessä ajassa. Suomen sisäinen turvallisuus on sidoksissa muiden EU:n jäsenvaltioiden ja naapurivaltioiden turvallisuustilanteisiin. Keskeisiä teemoja ovat tällä hetkellä maahanmuutto, rajaturvallisuus, kyberturvallisuus, rikostorjunta ja uusimuotoinen terrorismi, joka osin linkittyy Eurooppaan kohdistuneeseen voimakkaaseen muuttoliikkeeseen, sekä uudenmuotoinen valtiollinen vaikuttaminen, jota myös hybridivaikuttamiseksi kutsutaan. Näiden isojen trendien välillä on useita keskinäisriippuvaisuuksia. Poliisitoiminnan eri osa-alueiden tuloksellisella toiminnalla pyritään vaikuttamaan osaltaan siihen, että Suomi olisi yksi maailman turvallisimmista maista. Tähän pyrkiminen on julkisen talouden suunnitelmaan kirjatussa poliisitoiminnan rahoitustilanteessa muodostumassa erittäin haasteelliseksi tehtäväksi. Esimerkiksi Ruotsissa hallituksen tuoreen budjettiratkaisun mukaan poliisille osoitettiin julkisuudessa olleiden tietojen mukaan lisärahoitusta 2 miljardia kruunua. Poliisitoiminnan yksi keskeisimmistä haasteista on toiminnan ja talouden yhteensovittaminen ja niiden kehittymistarpeet vähenevien resurssien ja toimintaympäristön muutosten kanssa. Resurssien vähenemisen ja haasteisiin vastaamisen myötä poliisin sisäinen yhteistyö ja yhtenäisyys korostuvat poikkihallinnollisen ja muiden yhteisöjen kanssa tehtävän yhteistyön merkityksen kasvamisen tapaan. Vahvana riskinä nähdään myös poliisin turvallisuuspalveluita koskevan kysynnän ja poliisin mahdollisuuksien välillä olevan kuilun syveneminen ja laajeneminen. POLIISIHALLITUS Asemapäällikönkatu 14, PL 22, 00521 HELSINKI kirjaamo.poliisihallitus@poliisi.fi Puh. +358 295 480 181, Faksi +358 295 411 780 poliisi.fi
Lausunto 2 (8) Poliisin taloudellinen tilanne vuonna 2018 Toimintaympäristön nopeaan muuttumiseen ja etenkin kyber- ja hybridiuhkiin varautuminen asettaa tulevaisuudessa entistä suurempia vaatimuksia poliisin tietoteknisille ratkaisuille, ja henkilöstöresurssien allokoinnille. Lisäksi on huomattava, että uusien uhkien ilmenemisen ohella poliisin on hoidettava ns. vanhat tehtävät. Poliisin tavoitteena on säilyttää toimintavalmiusaika hyvällä tasolla ja varmistaa poliisitoimen resurssitilanteesta huolimatta poliisin peruspalvelujen kohtuullinen saatavuus ja laatu. Poliisin resurssit joudutaan kohdentamaan enenevässä määrin poliisin keskeisimpiin ydintehtäviin tai erityisiin poliittisesti määriteltyihin painopistealueisiin (esim. väkivaltaiset ääriliikkeet, viharikokset ja liikenneturvallisuus). Lupapalveluiden saatavuutta ja palvelujen laatua pyritään ylläpitämään, painottaen sähköisten palveluiden kehittämistä ja niitä täydentävinä käyntiasioinnin palveluina julkisoikeudellisen maksullisen toiminnan kustannusvastaavuudesta huolehtimista. Kansainvälisellä yhteistyöllä pyritään torjumaan Suomeen ulottuvaa ja Suomesta käsin toimivaa kansainvälistä rikollisuutta, mukaan lukien talousrikollisuus. Kansainvälisen poliisiyhteistyön keinoin torjunnan painotuksena on torjua ulkopuolelta Suomeen kohdistuvaa rikollisuutta, niin pitkälle kuin mahdollista jo lähtömaissa. Jo todetusti poliisitoiminnan yksi keskeisimmistä haasteista on toiminnan ja talouden yhteensovittaminen ja niiden kehittymistarpeet vähenevien resurssien ja toimintaympäristön muutosten kanssa. Poliisi on sitoutunut sopeuttamaan toimintansa sille osoitettaviin kehyksiin. Poliisi on tyytyväinen kevään kehysriihen tulokseen ja sisäisen turvallisuuden panostamiseksi tehtyyn arvovalintaan, jossa poliisille osoitettiin lisärahoitusta kompensoimaan aiempia noin 43 miljoonan leikkauksia. Lisärahoituksella poliisimiesten määrää uhannut syöksykierre saadaan katkaistua ja vuoden 2018 osalta varmistetaan poliisimiesten määrän pysyminen nykyisellä tasollaan (7200 poliisimiestä). Tarkemmin todetusti vuoden 2017 kehystasosta (697 miljoona euroa) poliisin nyt tiedossa oleva kehystaso nousee noin 710 miljoonaan euroon vuonna 2018. Kasvua on siis noin 13 miljoonaa euroa. Tämä sisältää vuoden 2017 huhtikuun kehysriihen yhteydessä poliisin toimintamenomomentille myönnetyn 34,5 miljoonan euron tasokorotuksen. Tästä ydintoimintojen turvaamiseen on osoitettu 33,5 miljoonaa euroa ja miljoona euroa poliisin suorituskyvyn parantamiseen. Vuodelta 2016 siirtyvän erän suuruus oli noin 34,7 miljoonaa euroa. Vuodelta 2017 ennustetaan siirtyvän enää runsas 14 miljoonaa euroa vuodelle 2017. Tarkan arvion esittäminen on hyvin haasteellista tässä vaiheessa vuotta. Siirtyvää erää pyritään kokoamaan lisää, jos suinkin mahdollista tie-
Lausunto 3 (8) toisin toimenpitein. Vuonna 2017 toteutunee noin 7 200 poliisimiehen määrä (htv) ja muun henkilöstön määrä on noin 2 263 henkilötyövuotta. Kevään kehysriihessä esitetyllä kehystason nostolla on vuoden 2018 osalta kyetty hillitsemään selvästi poliisimiesten määrän vähentämistarvetta suhteessa alkuperäisen kehyksenmukaisen poliisimiesten määrän vähentämistarpeeseen (-600 htv). Tämä toki edellyttää edelleen kriittistä poliisin sisäisen kehysjaon tarkastelua. Poliisimiesten määrän arvioidaan pysyvän vuoden 2018 loppuun mennessä vuoden 2017 tasolla. Koko kehyskaudella henkilöstövähennysten tarpeeksi on arvioitu noin 500 poliisimies-htv:tä verrattuna vuoden 2016 toteumatasoon. Muun henkilöstön määrä vähenee vähintään nyt tiedossa olevilla hallitusohjelman mukaisilla hankinnasta maksuun - toimenpideohjelman (Hama) ja Palkeille tehtävien kirjapitotehtävien siirron verran eli noin 28 htv. Samalla on selvää, että nykyisellä rahoituspohjalla poliisimiesten määrä uhkaa tippua vuoden 2018 jälkeen, ellei poliisi toteuta merkittäviä sopeuttamistoimia. Sopeuttamisen edellytykset ovat kuitenkin entistä haastavampia, erityisesti huomioiden jo tehdyt toimenpiteet, sekä muuttunut turvallisuusympäristö, jossa toiminnan kehittämiseen ja suorituskyvyn ajantasaistamiseen olisi välttämättä panostettava. Samalla on keskeistä huomata, että uusien uhkien ja uusimuotoisen terrorismin ohella poliisin vanhat tehtävät ovat jäljellä, mutta niidenkin luonne on monimutkaistunut muun muassa kansainvälisyyden ja digitalisaation myötä. Poliisin tehtäväkenttä on siten ennätyksellisen laaja ja haastava Poliisin taloudellinen tilanne, sopeuttamistoimenpiteet 2018 2021 ja niiden arvioidut vaikutukset Turvatakseen poliisimiesten määrän pysymisen noin 7200 poliisimiehen tasolla vuonna 2018, poliisi joutuu tarkastelemaan edelleen kriittisesti yhtenä sopeuttamistoimena kehittämishankerahoituksensa tasoa, eikä aloita kehyskaudella kuin merkittäviä kehittämishankkeita tai hankkeita, joille saadaan erillisrahoitus. Poliisimiesten vähentämistarpeen hillitsemiseksi poliisi joutuu vuonna 2018 laskemaan kehittämisrahoitusta 22 miljoonaan euroon ja tästä eteenpäin aina -1 miljoonaa euroa / vuosi. Merkittävästä kehystason nostosta huolimatta vuodelle 2018, poliisi joutuu tarkastelemaan keskitetyn rahoituksen tasoa vuodelle 2018. Käytännössä tämä tarkoittaa 8-10 miljoonan euron sopeuttamistarvetta etupainotteisesti jo vuodelle 2018. Laskennallinen arvioitu tavoitetaso on 80,0 miljoonaa euroa vuodelle 2018. Käytännössä tämä vähennys ei tule riittämään, jos vuodelta 2017 siirtyvä erä ei kasva. Merkittävimmät investoinnit joudutaan jatkossa esittämään erillisrahoituksella rahoitettavaksi. Investointeihin käytettävissä olevan rahan pieneneminen on tuonut esimerkiksi valvonta- ja hälytystoiminnan poliisiautojen vaihtovelkaa, joka on omiaan lisäämään kentäl-
Lausunto 4 (8) lä toimivien poliisimiesten työturvallisuusriskejä. Nykyisellä kehysrahoituksella ei kyetä hankimaan poliisin suorituskykyä nostavia investointeja. Tämä tulee haastamaan esimerkiksi kyberrikostorjunnassa ajan tasalla pysymisen merkittävästi. Lisäkustannuspaineita tuovat Poliisiammattikorkeakoulun opiskelijamäärän sisäänottomäärien nosto 400 henkilöön (1 milj. euroa). Sisäänottopäätöstä tehtäessä on otettu tietoinen riski tulevien vuosien kehysrahoitusta ajatellen. Tämän lisäksi joudutaan vielä tekemään muitakin sopeuttamistoimia. Nämä tulevat koskemaan esimerkiksi poliisitoiminnallisia keskitetyssä rahoituksessa olevia erillisiä kokonaisuuksia ja keskitetystä rahoituksesta maksettavia ICT-kulueriä. Niin sanotun Tuve-kompensaatiorahoituksen taso on auki vuodelle 2017 (v. 2016 noin 2,3 milj. euroa). Viimeisimpien tietojen mukaan tämä vastaava kompensaatio on kuitenkin myötätuulessa vuodelle 2017. Vuodesta 2018 eteenpäin tätä ei ole mahdollisesti saatavilla. Julkisen talouden suunnitelmassa on nostettu esiin valtion tavoite pienentää toimitilakustannuksia hallitusohjelman mukaisesti. Poliisin kohdalla toimitilojen vuokrakustannukset eivät ole laskussa, vaan uhkaavat nousta merkittävästi tarkastelujaksolla johtuen rakennuskannan kunnosta. Poliisilla ei ole omin toimin juurikaan mahdollisuutta vaikuttaa näihin kustannuksiin, koska palveluverkkoa ei ole haluttu karsia. Poliisi on omassa toiminnassaan pyrkinyt hyödyntämään digitalisaatiota niin paljon kuin se on mahdollista. Toiminnan luonteesta johtuen henkilöstökustannukset tulevat kuitenkin jatkossakin olemaan merkittävin kuluerä. Lisäksi yhteiskunnan digitalisaatio tekee vastavuoroisesti poliisitoiminnasta jo todetusti entistä haastavampaan. Poliisien määrällinen tarve ei siten digitalisaatiokehityksen myötä kavennu, vaan poliiseja tarvitaan nyt ja kaikkina aikoina kansalaisten tarpeita varten - turvallisuuden ylläpitämiseksi. Tarve korostuu muuttuneessa ympäristössä. Poliisi tullee osallistumaan myös valtion yhteisiin hallinnollisten prosessien kehittämiseen muun muassa handi-hankkeessa. Taloushallinnon tehtävien siirron Palkeet palvelukeskukseen sekä ohjelmistorobotiikan ja automaation lisääntyminen siellä, tulisi näkyä kustannusten pienenemisenä myös asiakasvirastoissa. Poliisin toiminnallinen tilanne, sopeuttamistoimenpiteet 2019-2021 ja niiden vaikutukset Poliisin tehtävät pyritään sopeuttamistoimien jälkeen suorittamaan tehokkaalla ja tarkoituksenmukaisella tavalla olosuhteiden vaatimassa tärkeysjärjestyksessä. Merkittävästä lisäpanostuksesta huolimatta kehyskaudelle on kuitenkin korostettava sitä, että poliisitoimeen kohdistuvat säästövelvoitteet toimintavuoden 2016 kokonaisrahoitukseen verrattuna ovat niin merkit-
Lausunto 5 (8) täviä, että ne tulevat väistämättä näkymään poliisin tuloksellisuudessa ja palvelujen saatavuudessa vuosina 2019-2021. Poliisihallitus tuo esiin vielä seuraavat näkökohdat. Vuosien 2017 ja 2018 poliisimiesten tavoiteltu taso tulee noin 7 200 poliisimiehen tasoa. Tämä vastaa siis vuoden 2016 tasoa. Tätä tasoa voi pitää kohtuullisena ottaen huomioon valtiotalouden yleiset reunaehdot. Kuitenkin koko kehyskaudella vähennystä poliisimiesten määrään tulee olemaan vuoden 2016 toteumatasoon verrattuna noin 500 henkilötyövuotta. Koko vähennystarvetta ei mahdollisesti kyetä hoitamaan vain luonnollisen poistuman. Vuonna 2019 on arvioitu poliisimiesten määrän laskevan noin 400 henkilötyövuotta verrattuna 2018 tavoitetason. Arviot poliisimiesten vähentämisen todennäköisiltä vaikuttavista seurauksista on luettavissa poliisihallituksen sopeuttamissuunnitelmasta, joka on jo aiemmin toimitettu myös hallintovaliokunnan käyttöön. Näiden lisäksi poliisien määrän näin merkittävällä vähentämisellä voi olla myös vielä ennakoimattomia vaikutuksia ja seurauksia, joita ei tässä hetkessä kyetä arvioimaan. Viitteitä turvallisuuden heikkenemisestä on jo saatu, esimerkiksi Helsingin rautatietorin tapahtumien yhteydessä. Lausunnon yhteenveto, poliisitoiminta ja julkisen talouden suunnitelma vuosille 2018-2021 Sisäisen turvallisuuden strategian tavoitteeksi on kirjattu, että Suomesta tulee maailman turvallisin maa. Poliisihallituksen arvion mukaan Suomen julkistalouden tilassa ja poliisille osoitetuilla, hallituksen kehyspäätöksen mukaisilla määrärahoilla tämä ei näytä mahdolliselta eikä realistiselta pyrkimykseltä koko kehyskaudella. Tavoitteeseen pääseminen vaatisi erittäin tuntuvia taloudellisia lisäpanostuksia turvallisuusviranomaisten toimintamenoihin eräiden muiden Pohjoismaiden ja Euroopan maiden mallin mukaisesti. Näiden maiden turvallisuusviranomaisten ja etenkin poliisin rahoituksen lisäämiskehitystä vasten Suomen linjan voidaan todeta olevan päinvastainen. Jotta vuonna 2021 poliisimiesten määrä olisi 7 200 henkilötyövuotta, tarvitaan lisärahoitusta noin 33 miljoonaa euroa. 7500 poliisimiehen taso puolestaan edellyttäisi noin 50 miljoonan euron lisäpanostuksen poliisin kehysrahoitukseen. Keskeistä on kuitenkin huomauttaa, että hallintovaliokunnan vuosituhannen alussa määrittelemä poliisimiesten taso - 7.850 poliisimiestä silloisena htv - tasona - on erityisesti nykyisessä muuttuneessa turvallisuusympäristössä se taso, johon tulevina vuosina olisi kansallisen turvallisuuden ja poliisin tehtävistä selviytymisen vuoksi palattava. Poliisimiesten määrässä ja poliisitoiminnassa on kysymys valtion ydintehtävistä, joiden oikeusvarma ja riittävä hoitaminen on julkisen talouden kokonaisuudessa mahdollista suhteellisesti varsin pienin taloudellisin lisäpa-
Lausunto 6 (8) nostuksin. Kyse on myös turvallisuuskentän sisäisistä priorisoinneista. Poliisin toimintavasteen riittävyys vähentää tilanteiden eskaloitumista muiden turvallisuusviranomaisten tehtäväkentälle. Poliisitoiminnan rahoitukseen liittyvien ratkaisujen yhteydessä Poliisihallitus näkee tärkeäksi nostaa esiin myös huomion kiinnittämisen eräisiin Euroopan kaupunkeihin (Pariisi, Nizza, Brysell, Kööpenhamina ja Tukholma) kohdistettuihin terrori-iskuihin ja eritoten syihin niiden taustalta sekä riskiin, että sama voi toteutua - samoista syistä - myös Suomessa. Poliisihallituksen näkemyksen mukaan Suomessa olisi tehtävä kaikki mahdollinen, vaikeassa taloudellisessa tilanteessakin, sen eteen, että samanlaisten iskujen tekeminen Suomessa kyettäisiin ehkäisemään. Tämä saattaa tarkoittaa tuntuvaa taloudellistakin lisäpanostusta terrorismin torjuntaan sekä tarvittavaa lainsäädännön kehittämistä. Samalla Poliisihallituksen näkemyksen mukaan tarpeelliseksi nähdään varautua myös siihen, että mikäli isku Suomessakin kaikesta huolimatta sattuu, maan sisäisen turvallisuuden toimintaympäristö ja turvallisuuden tunne muuttuvat kertaheitolla radikaalisti ja viranomaisten olisi tällaisessa tilanteessa kyettävä toiminaan sen mukaisesti. Nykyisillä supistuvilla voimavaroilla tilanteeseen ei todennäköisesti kyettäisi vakuuttavasti, eikä ainakaan ajallisesti pitkäkestoisesti vastaamaan tarkoituksenmukaisella tavalla. Toimintaympäristön muutosten osalta Poliisihallitus kiinnittää huomiota myös siihen, että noin 30 % maahan saapuneista turvapaikanhakijoista todennäköisesti saa Suomesta turvapaikan ja jää pysyvästi maahan. Tässä asiassa on huomioitava maahanmuuttajien täysin Suomesta poikkeava lähtömaan kulttuuriympäristö, yhteiskunta- ja oikeuskäsitys sekä luottamus ja suhtautuminen viranomaisiin ja etenkin poliisin. Tällä on Poliisihallituksen arvion mukaan pitkäaikaisia vaikutuksia turvallisuusviranomaisten ja etenkin poliisin toimintaan. Maahan voi jäädä myös paljon kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneita henkilöitä, joita ei saada poistettua maasta. Myös tulevina vuosina vihapuheeseen puuttuminen sekä väkivaltaiseen ekstremismiin ja ääriliikkeiden laittomaan toimintaan vaikuttaminen ovat keskeisiä osa-alueita ennen vakavampien seurauksien syntymistä. Poliisihallitus arvioi, että edellä mainittujen ilmiöiden hallintaan tarvitaan selkeitä resurssilisäyksiä edelleen. Poliisihallitus kiinnittää huomiota myös turvallisuuden ylläpidon vaikeutumiseen harva-alueilla resurssien pienentymisestä johtuen. Tulevien vuosien henkilövoimavarojen supistumisen voidaan arvioida heikentävän tätä tilannetta entisestään. Avun saaminen, silloin kun hätä on suurin, todennäköisesti pitenee näillä alueilla entisestään. Ongelmaksi tulee se, miten poliisipalvelujen tarjoaminen pystytään takaaman tasapuolisesti koko maassa. Poliisihallitus kiinnittää huomiota lopuksi myös siihen, että viime vuosien useiden peräkkäisten rakenteellisten uudistusten ja sopeuttamistoimenpiteiden seurauksena jo nyt on syntynyt näkyvä epäsuhta turvallisuustilan-
Lausunto 7 (8) teen edellyttämien vaatimusten ja kansalaisten palveluodotusten ja toisaalta poliisin toimintamahdollisuuksien välille. Käsillä olevien uusien sopeuttamistoimien myötä tilanne uhkaa heiketä entisestään. Esimerkiksi tutkinnan keskeyttämisen ja lopettamisen määrät ovat kasvaneet vuosien myötä, eikä poliisin voimavarojen kehitysnäkymät luo optimismia tilanteen korjaantumisesta, pikemminkin päinvastoin. Jatkossa yhä suurempi osa rikoksista on jäämässä vakuutusyhtiöiden vastuulle ilman rikosoikeudellisen vastuun toteutumista. Samalla varsinkin pimeinä tulleiden omaisuusrikosten selvitysprosentit, jotka ovat jo nykyisellään hyvin alhaisella tasolla, uhkaavat heiketä entisestään. Poliisi pitää nyt saatua kehystason lisäystä tärkeänä askeleena, jotta poliisimiesten määrän laskua saadaan hillittyä. Tästä huolimatta käsillä olevien tulevien vuosien sopeuttamistoimien myötä poliisi on ajautumassa tilanteeseen, jossa on välttämätöntä määritellä poliittisella tasolla poliisin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpidolle sekä rikosten ennalta estämiselle, paljastamiselle ja selvittämiselle selkeät painopisteet ja prioriteetit, jotka ovat realistisia suhteessa poliisin käytettävissä oleviin aleneviin voimavaroihin. Kyse on vahvasti poliittisen tason arvovalinnasta suomalaisen yhteiskunnan etua ajatellen, jota poliisi yksin ei voi tehdä. Tämän lisäksi tarvitaan sopeuttamissuunnitelmaan sisällettyjä lainsäädännöllisiä toimia, joilla poliisin kehysrahoitukseen kohdistuvia paineita voidaan hillitä. Taulukko 1. Poliisin rahoituksen vaje kehyskaudella, mikäli 7200 poliisimiehen määrä halutaan säilyttää nykyisellä kustannustasolla
Lausunto 8 (8) Taulukko 2. Vertailu Pohjoismaiden poliisien määrästä (epävirallinen tieto)* * Jos poliisien määrä Suomessa laskee kehyskauden loppuun mennessä poliisin kehykseksi esitetyn mukaisesti ja poliisien määrä olisi 2021 kaikkiaan 6710, niin suhdeluku asukasmäärään olisi vain 1,22