Pel/ 3, / Ä. ^oo^
VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE 23.05.2005 DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 248/2004 vp laiksi Metsähallituksesta annetun hallituksen esityksen (HE 154/2004 vp) täydentämisestä Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: MmV Ministeriö: MMM Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm: 30.11.2004 Saapuxnispvm: 01.12.2004 Tilakoodi: Käsittely päättynyt Lopputoimi: PeVL 47/2004 vp Lopputoim.pvm: 03.12.2004 03.12.2004 03.12.2004 03.12.2004 03.12.2004 03.12.2004 Lausunto lähetetty MmV Valmistunut yksityiskohtainen käsittely Yleiskeskustelu Jatkettu I käsittely Asiantuntij akuulemisen päättäminen Kirjallinen lausunto merk. saapuneeksi 01.12.2004 I käsittely 01.12.2004 01.12.2004 PeVL 47/2004 vp Kirjallinen lausunto merk. saapuneeks i Asiantuntijoiden kuuleminen - PeVL 47/2004 vp hallitussihteeri Vilppu Talvitie maa- ja metsätalousministeriö (K) - lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne Lausuntoluonnos oikeusministeriö (K) 01.12.2004 Tunturi-Lapin Kehitys ry:n ja Inarin manttaalikunnan ja Lapinkylien kirjallinen lausunto. professori Kaarlo Tuorin kirjallinen lausunto. -professu.l2. Olli Mäer i v idtiiipcia - professori Veli-Pekka Viljanen (K) Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Saap. lausuntoa varten Kirjaus
7eVT /os/^ooh^jja^j Maa- ja metsätalousministeriö Hallitussihteeri Vilppu Talvitie 30.11.2004 Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle ASIA: HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAIKSI METSÄHALLITUKSESTA ANNETUN HALLITUKSEN ESITYKSEN (HE 154/2004 VP) TÄY- DENTÄMISESTÄ (HE 248/2004 VP) Eduskunnalle on 26.11.2004 annettu alkuperäistä hallituksen esitystä täydentävä hallituksen esitys laiksi Metsähallituksesta annetun hallituksen esityksen täydentämisestä (HE 248/2004 vp). TÄYDENNYSESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Eduskunnan perustuslakivaliokunta ja ympäristövaliokunta ovat antaneet alkuperäisestä esityksestä jo lausuntonsa (PeVL 38/2004 vp, YmVL 28/2004 vp). Esityksessä ehdotetaan eduskunnalle annettua hallituksen esitystä laiksi Metsähallituksesta täydennettäväksi siten, että perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitetyt läliinnä lupa-asioiden käsittelyä ja erävalvontaa koskevat valtiosääntöoikeudelliset edellytykset esityksen käsittelemiseksi tavallisen lain säätämisjärjestyksessä täyttyvät. Julkisten hallintotehtävien organisointi Alkuperäisen lakiehdotuksen 8 :n 1 momentista poistettaisiin valtuus säätää luontopalvelujohtajan irtisanomisesta asetuksella. Lakiehdotuksen 8 :ään otettaisiin uusi 3 momentti, jonka mukaan metsästystä ja kalastusta koskevia julkisia hallintotehtäviä (eräasiat), jotka 8 :n 2 momentin mukaan eivät kuuluisi hallitukselle tai toimitusjohtajalle, hoitaisi julkisten hallintotehtävien yksikössä erätalouspäällikkö, jonka nimittämisestä säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Tarkoitus on, että annettavassa asetuksessa erätalouspäällikön nimittäminen tulisi maa-ja metsätalousministeriön tehtäväksi. Menettelyllä maa-ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön toimivaltaraja säilyisi alkuperäisen esityksen tarkoituksen mukaisena. Julkisten hallintotehtävien ratkaisuvalta Alkuperäisen esityksen 9 :n 1 momentin säännös maastoliikennelupien sekä kalastusta ja metsästystä koskevien lupien oikeudellisesta luonteesta poistettaisiin, jolloin luvat olisivat muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä. Säännöstä täydennettäisiin siten, että edellä tarkoitetuista luvista voitaisiin tehdä alueellisia kiintiöpäätöksiä, joiden puitteissa yksittäisiä lupia koskevaa päätösvaltaa voitaisiin siirtää Metsähallituksen muille virkamiehille ja toimihenkilöille. Lisäksi delegointimahdollisuus ulotettaisiin koskemaan myös sellaisia Metsähallituksen toimihenkilöitä ja yksityisiä yhteisöjä, joilla olisi asiantuntemuksen, riippumattomuuden; luotettavuuden ja muiden asian arvostelemisessa huomioon otettavien seikkojen perusteella edellytykset tehtävän asianmukaiseksi hoitamiseksi. Kansalaisten oikeusturvan varmistamiseksi tällaisten toimihenkilöiden ja yhteisöjen toimintaan sovellettaisiin yleisiä hallintomenettelyä koskevia säädöksiä ja rikosoikeudellisen virkavastuun periaatteita. Julkisen hallintotehtävän siirtäminen lailla yksityisen tahon tehtäväksi on aiemmin toteutettu muun muassa ajoneuvojen rekisteröinnin osalta lailla ajoneuvojen rekisteröintitoiminnasta (1100/1998) ja ajoneuvojen
katsastuksen osalta lailla ajoneuvojen katsastusluvista (1099/1998). Ajoneuvojen rekisteröintiä ja katsastusta koskevan hallintotehtävän hoitaminen edellyttää viranomaisen kanssa tehtävää sopimusta tai viranomaisen antamaa toimilupaa. Kun otetaan huomioon metsästys- kalastus- tai maastoliikenneluvan tosiasiallinen vähäinen merkitys kansalaisen oikeusasemaan, tällaisten lupien osalta ei ole katsottu tarpeelliseksi edellyttää myöntävältä taholta toimilupaa. Tällaisilla tahoilla tulisi kuitenkin olla asiantuntemuksensa, riippumattomuutensa, luotettavuutensa ja muiden asian arvostelemisessa huomioon otettavien seikkojen perusteella edellytykset tehtävän asianmukaiseksi hoitamiseksi. Täydennysehdotuksen mukainen 9 :n 5 momentti sisältää yleisen julkisten hallintotehtävien yksikköä koskevan ratkaisuvallan delegointisäännöksen. Momentin mukaan luontopalvelujohtaja ja erä-talouspäällikkö saisivat kirjallisesti siirtää heille kuuluvan ratkaisuvallan muulle julkisten hallintotehtävien yksikön virkamiehelle. Päätösvallan siirtomahdollisuus ei koskisi missään olosuhteissa kiintiöpäätöksiä eikä luonnonsuojelualueen ja retkeilyalueen järjestyssäännön vahvistamista, joita koskevat asiat ratkaisisi luontopalvelujohtaja ja erätalouspäällikkö. Aluekohtaisten kiintiöiden vahvistamista koskeva päätös olisi saatettava tiedoksi yleistiedoksiantona hallintolain mukaisesti. Täydennysehdotukseen sisältyvän 9 :n 4 momentin mukaan yksittäinen lupa maastoliikenne-, kalastus, ja metsästysasioissa voitaisiin antaa myös koneellisesti, mikä mahdollistaisi lupien hankkimisen kansalaisten kannalta joustavalla tavalla muun muassa automaateista ja internetistä. Tähän ja päätösvallan delegointimahdollisuuteen liittyen ehdotetaan, että yksittäiset lupapäätökset voitaisiin tehdä ilman esittelyä. Muut lakiesityksen mukaiset päätökset tehtäisiin esittelystä normaalin hallintokäytännön mukaisesti. Erävalvonta Erävalvonnan osalta ehdotetaan, että asiasta säädettäisiin erillisellä lailla. Asiaa koskevaan lakiesityksen 11 :ään ehdotetaan sen vuoksi otettavaksi selventävä säännös, jonka mukaan Metsähallituksen julkisiin hallintotehtäviin kuuluvasta erävalvonnasta säädettäisiin erikseen. Maa-ja metsätalousministeriö käynnistää erävalvontaa koskevien säännösten valmistelun viipymättä. Muutoksenhaku Täydennysesityksen 13 :n 1 momentin mukaan muutoksenhaku Metsähallituksen luonnonsuojelulain mukaisesta päätöksestä säilyisi ennallaan. Luonnonsuojelulain mukaiseen Metsähallituksen päätökseen saisi hakea valittamalla muutosta toimivaltaiselta hallinto-oikeudelta siten kuin luonnonsuojelulaissa säädetään. Pykälän 2 momenttiin otettaisiin säännös muutoksenhausta Metsähallituksen kalastus- ja metsästyslupia koskevista aluekohtaisista kiintiöpäätöksistä. Säännöksen mukaan kiintiöitä koskevista päätöksistä haettaisiin valittamalla muutosta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valitusoikeus olisi hallintolainkäyttölain 6 :n mukaisesti sillä, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Valitusoikeus voisi siten olla saamelaisella tai paikallisella asukkaalla, jonka erityisperusteiseen oikeuteen kiintiöpäätös vaikuttaa. Viime kädessä asianosaispiirin ratkaisisi korkein hallintooikeus. Täydennysesityksen 9 :n 3 momentissa tarkoitettua yksittäistä päätöstä koskeva ensimmäinen muutoksenhakutapa olisi oikaisuvaatimus. Oikaisua haettaisiin Metsähallitukselta. Oikaisuvaatimus olisi tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Oikaisuvaatimukseen annettuun Metsähallituksen päätökseen voitaisiin hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeudelta. Täydennysesityksen 13 :n 4 momentin mukaan lain 9 :n 2 momentissa tarkoitettu aluekohtaisten kiintiöiden vahvistamista koskeva päätös sekä 9 :n 3 momentissa tarkoitettu Metsähallituksen itsensä tekemä päätös yksittäisestä maastoliikennelain 4 :ssä, kalastuslain 5 :ssä ja metsästyslain 6 :ssä tarkoitetusta luvasta voitaisiin panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Muutoksenhakuviranomainen voisi kuitenkin kieltää päätöksen täytäntöönpanon. Muusta Metsähallituksen päätöksestä valitettaisiin 13 :n 5 momentin mukaan (täydennysesityksen perusteluissa virheellisesti 4 momentin mukaan ) maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan. Näitä päätöksiä olisivat erityisesti lakiehdotuksen 6 :n 2 kohdassa tarkoitettujen lakien mukaiset hallintopäätökset ja muut 6 :ssä tarkoitettuihin julkisiin hallintotehtäviin liittyvät päätökset.
Siirtymäsäännökset Metsähallituksen 9 :ssä tarkoitetut päätökset olisivat muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä. Kiireisestä aikataulusta johtuen kaikkia tähän liittyviä täytäntöönpanotoimia ei ole mahdollista saattaa lain edellyttämään kuntoon ehdotettuun lain voimaantuloajankohtaan mennessä. Tämän vuoksi lakiehdotuksen siirtymäsäännöksiä sisältävään 23 :ään ehdotetaan lisättäväksi täytäntöönpanotoimien toteuttamista koskeva uusi 5 momentti. Säännöksen mukaisesti täytäntöönpanoon liittyvät toimenpiteet olisi saatettava lain mukaisiksi 1.5.2005 mennessä. Täytäntöönpanotoimiin kuuluisivat muun muassa sellaisten yhteisöjen kartoittaminen, joille voitaisiin antaa 9 :n 3 momentissa tarkoitettuja yksittäisiä ratkaisuja koskevaa päätösvaltaa, heitä koskevat tarpeelliset koulutustoimet muun muassa hallintomenettelyä koskevien säädösten sisällöstä ja asiakkaiden tarpeellisesta ohjauksesta sekä päätösmallien valmistaminen. VALTIOSÄÄNTÖOIKEUDELLISET KYSYMYKSET Perustuslakivaliokunta on alkuperäisestä hallituksen esityksestä (HE 154/2004 vp) antamassaan lausunnossa (pevl 38/2004 vp) katsonut, että maastoliikennelain 4 :ssä, kalastuslain 5 :ssä ja metsästyslain 6 :ssä tarkoitettua lupaa Metsähallituksen hallinnassa olevan alueen käyttämisestä sanottujen lakien mukaiseen tarkoitukseen ei voida tavallisen lain säätämisjärjestyksessä säätää omistajanhallinta-asiaksi. Kannanotto merkitsee, että tällaiset luvat ovat hallintopäätöksiä. Virkamieshallintoperiaatteeseen nojautuen on katsottu, että julkisia hallintotehtäviä voivat hoitaa vain viranomaiset. Virkamieshallintoperiaate ei kuitenkaan ole ehdoton este uskoa julkista valtaa viranomaisorganisaation ulkopuolelle. Yleisenä rajauksena on pidetty sitä, että poikkeukset virkamieshallintoperiaatteesta eivät saa horjuttaa pääsääntöä. Voimakeinojen käyttö rajaa myös mahdollisuuksia uskoa julkista valtaa yksityisille. Julkisten hallintotehtävien uskominen viranomaisorganisaation ulkopuolelle edellyttää perustuslain 124 :n mukaan, että se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi, tehtävien antamisesta säädetään lailla tai lain nojalla ja lisäksi sitä, että huolehditaan riittävistä oikeusturva] ärjestelyistä. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Hallituksen esityksessä uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp) on 124 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa selostettu tarkemmin periaatteita, joiden mukaan julkisia hallintotehtäviä on katsottu voitavan antaa muulle kuin viranomaiselle. Vaikka lupiin liittyvässä ratkaisutoiminnassa on perustuslakivaliokunnan asiaa koskevan aiemman lausunnon (PeVL 38/2004 vp) mukaan kyse, ainakin hylkäävän luvan osalta, julkisen vallan käytöstä, ei voida katsoa olevan esteitä sille, että lupiin liittyvää ratkaisuvaltaa annetaan lain nimenomaisen säännöksen nojalla Metsähallituksen työntekijälle tai yksityiselle yhteisölle, kunhan säännöksin huolehditaan riittävästä oikeusturvasta tehtäviä suoritettaessa. Esityksen mukaan tahoihin, joille ratkaisuvaltaa voitaisiin delegoida, sovellettaisiin yleisiä hallintomenettelyä koskevia säädöksiäja rikosoikeudellisen virkavastuun periaatteita. Lisäksi tällaisen tahon tulisi olla asiantunteva, riippumaton, luotettava ja täyttää muut edellytykset, joita tehtävän asianmukainen hoitaminen vaatisi. Metsästys-, kalastus-ja maastoliikennelupaa koskevan ratkaisuvallan delegoiminen hallinnon ulkopuolelle on tarpeen lupa-asioiden tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Metsähallitus tekee vuosittain noin 100000 tällaista päätöstä. Ehdotettu julkisten hallintotehtävien yksikkö ei kykene itse kaikkia lupa-asioita ratkaisemaan. Jos delegoinnin ei katsottaisi olevan mahdollista, se merkitsisi, että metsästys, kalastus ja maastoliikenne Metsähallituksen hallinnassa olevalla valtion maalla loppuisi lähes täysin tai ainakin vähenisi merkittävästi. Metsähallituksen hallinnassa on noin kolmasosa valtakunnan alueesta. Metsästys-, kalastus-ja maastoliikennelupien ratkaisutehtävät eivät sisällä merkittävää julkisen vallan käyttöä. Lopuksi
Perustuslakivaliokunta katsoi, että ehdotettu erävalvontaa koskeva 11 :n 2 momentti oli liian avoin eikä täyttänyt oikeasuhtaisuuden eikä lailla säätämisen ja siihen liittyvien täsmällisyyden ja tarkka-rajaisuuden vaatimuksia. Täydennysesityksessä 11 :ään ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan erävalvonnasta säädettäisiin lailla erikseen. Tällä hetkellä tilanne on sellainen, että sisäasiainministeriö on poliisilain (493/1995) ja esitutkintalain (449/1987) nojalla antanut Metsähallituksen erävalvojille rajoitettuja toimivaltuuksia. Päätökset ovat edelleen voimassa. Lakiesitykseen ei sisälly muuta säännöstä erävalvonnasta kuin ehdotettu 11. Sisäasiainministeriön päätösten voimassaolo vuoden 2005 puolella jää epäselväksi. Maa-ja metsätalousministeriö pitää tärkeänä, että erävalvonnan hoitaminen saataisiin järjestettyä siihen saakka, kunnes erävalvontaa koskeva erillinen laki saataisiin valmistelluksi ja voimaan. Tarkoituksenmukaisinta olisi, että tällä hetkellä erävalvontatehtäviä hoitavat Metsähallituksen virkamiehet, joille sisäasiainministeriö on myöntänyt poliisilakiin ja esitutkintalakiin perustuvia rajoitettuja toimivaltuuksia, voisivat jatkaa tehtäviensä hoitamista entisin oikeuksin ja velvollisuuksin esimerkiksi vuoden 2005 loppuun tai siihen saakka, kunnes erävalvonnasta toisin säädettäisiin. Lain-säädäntöteknisesti tämä voisi tapahtua niin, että Metsähallituksesta annettavan lain siirtymäsäännöksiä koskevaan 23 :ään lisättäisiin tätä koskeva uusi 6 momentti. Eduskunnan maa-ja metsätalousvaliokunta toivoo perustuslakivaliokunnan ottavan myös tähän kantaa lausunnossaan.
OIKEUSMINISTERIÖ Lainvalmisteluosasto Lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne 1.12.2004 Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS LAIKSI METSÄHALLITUKSESTA ANNETUN HALLITUKSEN ESITYKSEN (HE 154/2004 vp) TÄYDENTÄMISESTÄ (HE 248/2004 vp) Täydentävässä hallituksen esityksessä ehdotetaan lakiehdotuksen 8, 9, 11 ja 13 :n muuttamista perustuslakivaliokunnan hallituksen esityksestä antamassa lausunnossa (PeVL 38/2004 vp) esitettyjen näkökohtien johdosta. Muutokset kohdistuvat erään asetuksenantovaltuuden täsmentämiseen (8 ), metsästystä, kalastusta ja maastoliikennettä koskevaan lupakäsittelyyn ja tällaisen asian muutoksenhakumenettelyyn (9 ja 13 ). Täydentävässä hallituksen esityksessä esitetään myös, että erävalvonnasta tultaisiin säätämään erikseen (11 ). Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 38/2004 vp) on katsottu, että lainsäätäjä ei voi vapaasti määritellä ehdotuksen 9 :n 1 momentissa tarkoitettujen maastoliikennelain 4 :ssä, kalastuslain 5 :ssä ja metsästyslain 6 :ssä tarkoitettujen lupien oikeudellisesta luonnetta (s. 3/T1). Valiokunnan lausunnossa on lisäksi katsottu, että perustuslain 21 :stä johdettavista syistä Metsähallituksen päätöksentekoon myös tässä asiaryhmässä tulee liittää muutoksenhakumahdollisuus. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta on pääteltävissä, että Metsähallituksen toimintaa myöntää lupia kalastukseen, metsästykseen ja maastoliikenteeseen tulisi tarkastella hallintopäätöksen tekemiseen rinnastuvana toimintana. Valiokunnan kanta vastaa siten korkeimman hallinto-oikeuden jaostoplenenum-ratkaisussa KHO 1997:113 omaksumaa tulkintaan, jonka mukaan metsästysluvan myöntäminen valtion alueella on Metsähallitukselle kuuluvan viranomaistehtävän harjoittamista ja että Metsähallituksen tuollaisesta päätöksestä saa tehdä hallintovalituksen (äänestys 4-4). Ratkaisussa vähemmistö oli sitä mieltä, että kysymys oli Metsähallituksen valtion
Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Telekopio Sähköpostiosoite Korkeavuorenkatu 37 PL 25 (09) 160 03 (09) 1606 7730 kirjaamo.om@om.fi 00130 HELSINKI 00023 VALTIONEUVOSTO omistaman maan edustajana antamasta yksityisoikeudellisesta luvasta metsästämiseen valtion alueella. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa ei viitata missään korkeimman oikeuden ratkaisuun KKO 1986 II 78, vaikka vähemmistön kanta onkin samansisältöinen tämän ratkaisun kanssa. Korkeimman oikeuden ratkaisun mukaan Metsähallituksen metsästykseen oikeuttavan luvan ja siihen perustuvan lupatodistuksen perusteena on maanomistukseen nojautuvan metsästysoikeuden luovutus, minkä vuoksi luvan myöntämistä voidaan pitää luonteeltaan yksityisoikeudelliseen oikeustoimeen verrattavana toimena. Korkeimman oikeuden mainittu ratkaisu huomioon ottaen ylimmät tuomioistuimet ovat siten tulkinneet metsästysluvan oikeudellista luonnetta eri tavoin. Täydentävässä hallituksen esityksessä ehdotetaan, että metsästys-, kalastus ja maastoliikennelupien osalta muutoksenhakumahdollisuudet turvattaisiin kaksivaiheisesti. Ehdotuksen mukaan näille luville voitaisiin ensinnäkin vahvistaa aluekohtaiset kiintiöt (9.2 ), minkä jälkeen lupatoimivaltuudet delegoitaisiin Metsähallituksen virkamiehelle tai sellaiselle Metsähallituksen palveluksessa olevalla henkilölle tai ulkopuoliselle yhteisölle, joita on pidettävä tehtävään sopivina (9.3 ). Ensiksi mainittuun kiintiöpäätökseen haettaisiin muutosta hallintovalituksin toimivaltaiselta hallinto-oikeudelta (13.2 ). Yksittäisessä luvan myöntämistä koskevassa asiassa noudatettaisiin ensi vaiheessa oikaisumenettelyä ja vasta tähän oikaisuvaatimukseen annetusta Metsähallituksen päätöksestä voitaisiin hakea muutosta hallintovalituksin hallinto-oikeudelta (13.3 ). Kummassakaan tilanteessa muutoksenhaulla ei olisi lykkäävää vaikutusta. Yksittäisten lupien myöntäjien sopivuus määriteltäisiin yleisluontoisesti siten, että nämä henkilöt tai tahot olisivat riippumattomia, luotettavia, asiantuntevia sekä muillakin perusteilla tehtävään sopia. Sekä Metsähallituksen että lupia myöntävän ulkopuolisen yhteisön toiminnassa sovellettaisiin viittaussäännösten perusteella keskeistä hallinto-oikeudellista yleislainsäädäntöä sekä rikosoikeudellista virkavastuuta. Ehdotuksen mukaan lupa voitaisiin antaa koneellisesti eikä luvan myöntäminen edellytä esittelyä (9.4 ). Ehdotetun sääntelyn mukaan valitusoikeus metsästystä, kalastusta ja maastoliikennettä koskevien kiintiöpäätösten ja yksittäisten päätösten osalta määräytyisi hallintolainkäyttölain mukaisesti. Tuomioistuinten tulkinnan varaan jää siten, koskeeko tällainen päätös hallintolainkäyttölain 6 :n 1 momentin mukaan jonkun muun kuin luvan hakijan oikeutta luvan epaämistilanteessa tai siinä tilanteessa, että lupa myönnetään. Hallintolainkäyttölain mainitun säännöksen mukaan päätöksestä saa valittaa paitsi se, johon päätös on kohdistettu, myös se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Hallintolainkäyttölain 6 :n 2 momentin mukaan viranomaisen valitusoikeus puolestaan edellyttää joko sitä, että siitä on erikseen säädetty, tai jos valitusoikeus on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä voidaan mainita ratkaisu KHO 1999:62, jossa riistanhoitoyhdistyksellä ei katsottu olleen hirvenpyyntilupaa koskeneessa asiassa valitusoikeutta maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan muutettua hakijan valituksesta riistanhoitopiirin päättämää hirvenpyyntilupaa. Ratkaisun mukaan riistanhoitoyhdistyksen
9(5) metsästyslaissa määritellyt tehtävät koskevat metsästyksen välitöntä valvontaa, minkä lisäksi riistanhoitoyhdistys on metsästyslain mukaan myös riistanhoitopiirin valvonnan ja ohjauksen alainen. Riistanhoitoyhdistyksen tehtäviin ei näin ollen kuulunut hallintolainkäyttölain 6 :n 2 momentissa tarkoitettua julkisen edun valvontaa. Ratkaisussa KHO 13.9.1999 taltio 2476 on puolestaan katsottu, että eräillä rekisteröidyillä yhdistyksillä, joiden toimialana oli huolehtia kalastusalueella toimivien virkistyskalastajien eduista, oli oikeus hakea muutosta valittamalla TE-keskuksen päätökseen, joka koski kalastuslaissa tarkoitetun onkimis- ja pilkkimiskiellon määräämistä. Yhdistykset olivat samalla kalastusalueen jäseniä. Korkein hallinto-oikeus tulkitsi päätöksen vaikuttaneen yhdistysten etuun hallintolainkäyttölain 6 :n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla (äänestys 3-2). Metsästyslain ja kalastuslain mukaan tehtävistä muista Metsähallituksen hallintopäätöksistä valitettaisiin lakiehdotuksen mukaan maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan (ehdotuksen 13.5 ). Ehdotettu sääntely kokonaisuudessaan huomioon ottaen metsästystä ja kalastusta koskevissa asioissa muutoksenhakutie ensi asteessa hajautuisi siten, että luvan peruuttamista koskevissa asioissa valitettaisiin entiseen tapaan maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan ja luvan myöntämistä ja kiintiöitä koskevista päätöksistä hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden toimivaltaan metsästyslain mukaisista asioista kuuluvat tällä hetkellä ainoastaan ne asiat, joissa lääninhallitus valvontaviranomaisen tai muun yhteisön ilmoituksesta tai asianosaisen hakemuksesta käyttää hallinnollisia pakkokeinoja (metsästyslain 88.4 ). Metsästyslaissa ei säädetä muutoksenhausta Metsähallituksen päätökseen. Muutoksenhaussa sovellettavaksi tuleekin maaseutuelinkeinojen valituslautakunnasta annetun lain (1203/1992) 1 :n (36/1995) 2 kohdan säännös, jonka mukaan maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalta haetaan muutosta Metsähallituksen päätöksiin. Saman pykälän mukaan maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on toimivaltainen käsittelemään myös ylimääräistä muutoksenhakua koskevan asian, kun kyseessä on muun ohella Metsähallituksen päätös. Viimeksi mainittua säännöstä ei ole tarkistettu suhteessa hallintolainkäyttölakiin, joten epäselvää on, koskeeko valituslautakunnan toimivalta myös Metsähallituksen päätöksen purkamista. Säännöstä lienee tulkittava siten, että se tarkoittaa lähinnä kantelua koskevan toimivallan uskomista valituslautakunnalle. Maastoliikennelain muutoksenhakusäännös 31 (sellaisena kuin se on laissa 101/2000) koskee ainoastaan muutoksen hakemista lain 30 :ssä tarkoitettuun kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätökseen, joka koskee lupaa lainkohdassa tarkoitettuun kilpailuun tai harjoitukseen. Koska laissa ei ole muita muutoksenhakusäännöksiä, valitustiet Metsähallituksen tämänkin lain nojalla tekemistä ratkaisuista tulisivat ehdotetun muutoksen jälkeen hajaantumaan siten, että luvan myöntämistä koskevasta ratkaisusta päädyttäisiin hallinto-oikeuden kautta korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja luvan peruuttamista koskevasta ratkaisusta maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan kautta niin ikään korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Huomioon lienee otettava myös se seikka, että maastoliikennelaissa ei säädetä Metsä-
10(5) hallituksen lupaharkinnasta mitään, koska luvan myöntäminen tuossa laissa perustuu omistajanhallintaan. Ehdotettu lupia koskeva muutoksenhakujärjestely saattaa johtaa olemassa olevat muut valitusmahdollisuudet huomioon ottaen epätarkoituksenmukaisiin valitusteiden jakautumisiin. Koska Metsähallituksen päätöksistä metsästystä, kalastusta ja maastoliikennettä koskevissa asioissa valitetaan muutoin maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan ensi asteena, oikeusministeriö pitää lähtökohtaisesti selvempänä, että lakiehdotuksen 13 :n 2 momentissa ja 3 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa valitustie ohjautuisi hallinto-oikeuden sijasta maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan. Muutoksenhakujärjestelmän käytännön toimivuuden kannalta maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan ohjautuva valitustie saattaa puolestaan olla heikompi ratkaisu siinä tapauksessa, että lupia koskevia muutoksenhakuja jouduttaisiin käsittelemään suuria määriä. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnassa käsiteltävissä asioissa suuri osa on erilaisia tukiratkaisuja koskevia valituksia, joiden käsittelyn tulisi sujua hyvinkin joutuisasti. Oikeusministeriö ei pidä sinänsä lupien käsittelyyn ja muutoksenhakujärjestelmään ehdotettuja muutoksia ja tarkennuksia ongelmallisena perustuslain 21 :n ja 124 :n kannalta. Yksittäisten luparatkaisujen osalta muutoksenhakujärjestelmä soveltunee lähinnä niihin tilanteisiin, joissa luvan saanut on tyytymätön joko siihen, että lupaa ei ole annettu tai se on annettu haetusta poikkeavan sisältöisenä. Käytännössä ulkopuolisen osapuolen tiedonsaanti tällaisista yksittäisistä luparatkaisuista voi olla mahdotonta. Hallituksen esityksessä ei myöskään tarkemmin perustella siten, miten päätös annettaisiin tiedoksi jollekulle muulle kuin lupaa hakeneelle. Vakiintuneen hallinto-oikeudellisen tulkinkäytännön mukaan tiedoksisaannin toimittamatta jättäminen tilanteessa, jossa muutoksen hakemiseen oikeutettu ei ole saanut päätöstä tiedokseen siten kuin päätöksen tiedoksiannosta säädetään, jättää oikaisu- ja valistusajan auki. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyjen perusteiden valossa kiintiöpäätöksiin kohdistuva muutoksenhaku lienee se oikeussuojakeino, joka parhaiten soveltuu palvelemaan saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeuksien toteutumista. Hallituksen esityksessä ei ole otettu tarkempaa kantaa päätöksen tiedoksiantomenettelyyn. Hallintolain mukaisesti soveltuvin tiedoksiantotapa tilanteissa, joissa asianosaisten määrää ei tiedetä, on laissa määritelty yleistiedoksianto. Oikeusministeriö esittää harkittavaksi sitä, että kiintiöpäätöksen osalta säädettäisiin erikseen siitä, ketkä ovat oikeutettuja hakemaan muutosta tällaiseen päätökseen. Mahdollinen muotoilu (sijoitettuna 13 :n 2 momentiksi) voisi esimerkiksi olla seuraava: Edellä 9 :n 2 momentissa tarkoitettuja kiintiöitä koskevaan päätökseen saa hakea valittamalla muutosta toimivaltaiselta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään: 1) se, jonka oikeutta tai etua päätös saattaa koskea; 2) alueella toimiva rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka toimialaan kuuluu luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kala- tai riistatalouden edistäminen;
11(5) 3) kalastuslaissa (286/1982) tarkoitettu kalastusalue ja kalastusalueen jäsenenä oleva kalastuskunta, vesialueen omistaja, kalastusalueella toimiva ammattikalastajien järjestö tai virkistyskalastajien eduista huolehtiva järjestö; 4) metsästyslaissa (615/1993) tarkoitettu metsästäjäin keskusjärjestö, riistanhoitopiiri ja riistanhoitoyhdistys; 5) paliskunta; 6) saamelaiskäräjät; 7) yleistä etua valvova viranomainen.
Olli Mäenpää 1.12.2004 Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi Metsähallituksesta annetun hallituksen esityksen (HE 154/2004 vp) täydentämisestä (HE 248/2004 vp) Täydentävän esityksen 8 Perustuslakivaliokunta kiinnitti lausunnossaan 38/2004 huomiota siihen, että alkuperäisen hallituksen esityksen 8 :n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella olisi säädetty luontopalvelujohtajan nimittämisestä ja irtisanomisesta. Koska perustuslain 18 :n 3 momentin nojalla ketään ei saa erottaa työstä ilman lakiin perustuvaa syytä, asetuksella ei voida säätää irtisanomisen perusteista. Kun irtisanomisperusteista on jo voimassaolevat säännökset valtion virkamieslain 7 luvussa, valtuutuksesta oli valiokunnan mukaan poistettava maininta irtisanomisesta. Nyt irtisanomista koskeva valtuutus on poistettu esityksestä, joten säännökseen ei ole huomauttamista valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Täydentävän esityksen 9 Alkuperäisen hallituksen esityksen 9 :n 1 momentin mukaan hallintoasiassa annettuna ratkaisuna, josta tehdään hallintopäätös, ei pidettäisi maastoliikennelain 4 :ssä, kalastuslain 5 :ssä ja metsästyslain 6.ssä tarkoitettua lupaa Metsähallituksen hallinnassa olevan alueen käyttämiseen sanottujen lakien mukaiseen tarkoitukseen. Valiokunta katsoi tämän johdosta, ettei lainsäätäjä voi vapaasti määritellä näiden päätösten oikeudellista luonnetta. Koska perustuslain 21 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi ja muutoksenhausta on 2 momentin mukaan säädettävä lailla, ehdotuksen 9 :n 1 momentin toinen lause oli poistettava, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Kyseinen säännös on nyt poistettu säännöksen 1 momentista, joten kyseisten lupien ja päätösten valituskelpoisuutta arvioidaan normaaliin tapaan, lähinnä hallintolainkäyttölain perusteella. Säännöstä täydennettäisiin siten, että edellä tarkoitetuista luvista voitaisiin tehdä alueellisia kiintiöpäätöksiä, joiden puitteissa yksittäisiä lupia koskevaa päätösvaltaa voitaisiin siirtää Metsähallituksen muille virkamiehille ja toimihenkilöille. Tällainen lupien alueellinen kiintiöittäminen on mahdollista kuitenkin vain siksi, että kyseisten lupien ja päätösten myöntämisedellytyksiä ei ole säännelty laissa, vaan kysymys on valtion omistus- tai hallintaoikeuteen perustuva maastoliikenteen, metsästyksen tai kalastuksen salliminen. Jos lupien myöntämisperusteet sen sijaan määräytyisivät lakisääteisten toimivaltasäännösten mukaan, tällainen
etukäteinen kiintiöittäminen saattaisi olla ristiriidassa perustuslain 2 :n 3 momentissa edellytetyn lainalaisen päätöksenteon vaatimuksen kanssa. Tästä ei nyt kuitenkaan ole kysymys. Täydennykseen ei siksi tältä osin ole näissä erityistapauksissa huomauttamista valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Lisäksi delegointimahdollisuus ulotettaisiin koskemaan myös sellaisia Metsähallituksen toimihenkilöitä ja yksityisiä yhteisöjä, joilla olisi asiantuntemuksen, riippumattomuuden, luotettavuuden ja muiden asian arvostelemisessa huomioon otettavien seikkojen perusteella edellytykset tehtävän asianmukaiseksi hoitamiseksi. Tällaista delegointia on arvioitava perustuslain 124 :n vaatimusten kannalta. Kyseinen hallintotehtävä annettaisiin lain nojalla, luontopalvelujohtajan päätöksellä. Kysymys ei ole merkittävästä julkisen vallan käytöstä ja lupahallinnon hajautettua järjestämistä ehdotetulla tavalla voidaan pitää tarkoituksenmukaisena. Myös perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset on otettu riittävästi huomioon. Täydennys sopeutuu siten perustuslain määrittelemiin puitteisiin. Täydentävän esityksen 11 Perustuslakivaliokunta katsoi, että alkuperäisen hallituksen esityksen 11 :n 2 momentti oli liian avoin eikä täyttänyt oikeasuhtaisuuden eikä lailla säätämisen ja siihen liittyvien täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Valiokunta edellytti sen täsmentämistä luettelemalla ja rajaamalla poliisilain 2 luvun säännöksistä ne, joiden mukaisia valtuuksia voidaan pitää välttämättöminä erävalvojien tehtävien hoidon kannalta. Tällaista luetteloa ei täydentävään esitykseen sisälly, vaan ainoastaan viittaus lailla erikseen säätämisestä. Esitykseen ei tältä osin ole huomauttamista, koska asiasta säädetään erikseen ja erävalvontaa koskevien säännösten valmistelu on tarkoitus käynnistää viipymättä. Täydentävän esityksen 13 Säännöstä oli perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan tältä osin tarkistettava niin, että luonnonsuojelulain mukaiseen Metsähallituksen päätökseen haetaan muutosta siten kuin luonnonsuojelulaissa säädetään. Tätä koskeva säännös on sisällytetty pykälän 1 momenttiin, joten esitys vastaa nyt valiokunnan kantaa. Täydentävän esityksen 23 Tässä yhteydessä myös siirtymäsäännöksiä sisältävään 23 :ään ehdotetaan lisättäväksi täytäntöönpanotoimien toteuttamista koskeva uusi 5 momentti. Säännöksen mukaisesti ehdotetun 9 :n täytäntöönpanoon liittyvät toimenpiteet olisi saatettava lain mukaisiksi 1.5.2005 mennessä. Säännös on asiallisesti tarpeeton, koska 9 :ää ei voida panna täytäntöön ennen kuin sille on lainmukaiset edellytykset. Säännös voi lisäksi antaa sen harhaanjohtavan käsityksen, että 9 :n täytäntöönpanoon liittyvät toimenpiteet saisivat olla lain vastaisia 30.4.2005 saakka, mikä ei tietysti ole tarkoitus. Täytäntöönpanosäännös on aiheellista poistaa.
r
Veli-Pekka Viljanen HE LAIKSI METSÄHALLITUKSESTA ANNETUN HALLITUKSEN ESITYKSEN (HE 154/2000 vp) TÄYDENTÄMISESTÄ Eduskunnan perustuslakivaliokunta 1.12.2004 Hallituksen esityksen perustelujen mukaan siinä ehdotetaan hallituksen esitystä metsähallituksesta (HE 154/2004 vp) täydennettäväksi siten, että perustuslakivaliokunnan alkuperäisestä hallituksen esityksestä antamassa lausunnossa (PeVL 38/2004 vp) esitetyt lähinnä lupa-asioiden käsittelyä ja erävalvontaa koskevat valtiosääntöoikeudelliset edellytykset esityksen käsittelemiseksi tavallisen lain säätämisjärjestyksessä täyttyvät. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa katsottiin, että hallituksen alkuperäisen esityksen sisältämä lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan sen 9 :n 1 momentista ja 11 :n 2 momentista tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Valiokunnan mukaan ehdotuksen 9 :n 1 momentin 2 lause oli poistettava, jotta lakiehdotus voitaisiin käsitellä tavallisena lakina. Kyseisen säännöksen mukaan hallintoasiassa annettuna ratkaisuna, josta tehdään hallintopäätös, ei pidetä maastoliikennelain 4 :ssä, kalastuslain 5 :ssä ja metsästyslain 6 :ssä tarkoitettua lupaa Metsähallituksen hallinnassa olevan alueen käyttämiseen sanottujen lakien mukaiseen tarkoitukseen. Valiokunnan mielestä lainsäätäjä ei voi perustuslain 21 :stä johtuvista syistä määritellä alkuperäisessä lakiehdotuksessa tehdyllä tavalla mainittujen päätösten oikeudellista luonnetta. Täydentävässä esityksessä perustuslakivaliokunnan edellyttämä poisto on tehty ja lakiehdotuksen 13 :n 3 momentin mukaan myös tässä tarkoitettuihin päätöksiin on järjestetty ensin oikaisumahdollisuus ja edelleen mahdollisuus valittaa hallinto-oikeuteen Metsähallituksen oikaisuvaatimukseen antamasta päätöksestä. Tältä osin katson, että perustuslakivaliokunnan 9 :n 1 momentissa havaitsema valtiosääntöoikeudellinen ongelma on tullut asianmukaisesti korjatuksi. Perustuslakivaliokunnan 11 :n 2 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus koski ehdotettua erävalvontaa koskevaa säännöstä, jonka valiokunta katsoi olevan perusoikeuksien rajoittamisen näkökulmasta liian avoin eikä täyttävän oikeasuhtaisuuden eikä lailla säätämisen ja siihen liittyvien täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Täydentävässä esityksessä erävalvontaa koskeva säännös on muutettu puhtaaksi viittaussäännökseksi,
16 jolla ei ole itsenäistä oikeudellista merkitystä. Esityksen perustelujen mukaan tarkoituksena on käynnistää maa- ja metsätalousministeriössä erillinen erävalvontaa koskevien säännösten valmistelu (HE, s. 2). Näin ollen myös tämä perustuslakivaliokunnan säätämisjärjestyshuomautus on asianmukaisesti tullut otetuksi huomioon täydentävässä esityksessä. Täydentävään esitykseen sisältyy kuitenkin myös muita asiallisia uutuuksia, joita on aiheellista tarkastella valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Ensinnäkin 9 :n 3 momentissa annettaisiin mahdollisuus delegoida siinä tarkoitettujen yksittäisten lupapäätösten tekeminen paitsi Metsähallituksen virkamiehelle tai sen palveluksessa olevalle henkilölle, myös sellaiselle ulkopuoliselle yhteisölle, jota riippumattomuuden, luotettavuuden, asiantuntemuksen ja muiden seikkojen perusteella on pidettävä tehtävään sopivana. Tältä osin sovellettaisiin myös ulkopuolisen yhteisön toimintaan, mitä hallintolaissa, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa ja kielilaissa säädetään sekä lisäksi mitä rikoslaissa rikosoikeudellisesta virkavastuusta säädetään. Aiemmassa lausunnossaan perustuslakivaliokunta katsoi, että virkamiestehtävien osoittaminen Metsähallituksen yhteydessä toimivaan liikelaitoksesta erilliseen ja riippumattomaan julkisten hallintotehtävien yksikköön on tapa lailla organisoida virkamieshallintoa, eikä valiokunta näin ollen arvioinut julkisten hallintotehtävien hoitoa Metsähallituksen erillisessä julkisten hallintotehtävien yksikössä perustuslain 124 :ssä tarkoitettuna julkisen hallintotehtävien siirtämisenä muulle kuin viranomaiselle. Uusi ehdotus merkitsee kuitenkin sitä, että tässä tapauksessa on selvästi kysymys perustuslain 124 :n tarkoittamasta tilanteesta. Sinänsä ehdotetut yksittäiset lupapäätökset, jotka koskevat luvan myöntämisestä moottoriajoneuvolla liikkumiseen, kalastukseen ja metsästykseen Metsähallituksen hallinnassa olevilla alueilla, sopivat myös muun kuin viranomaisen hoidettavaksi. Hallinto-oikeudellisen yleislainsäädännön lakisääteinen soveltaminen näissä tilanteissa riittää varmistamaan sen, ettei siirto vaaranna perustuslain 124 :ssä tarkoitetulla tavalla perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Tosin tässä asiayhteydessä voisi olla perusteltua lisätä 9 :n 3 momentin listaukseen noudatettavista laeista myös viittaus saamen kielilakiin (1086/2003), jota tosin sovelletaan tällaisessa tilanteessa myös yksityiseen suoraan kyseisen lain 18 :n perusteella. Lakiehdotuksen 23 :ään on ehdotettu lisättäväksi säännös, jonka mukaan "lain 9 :n täytäntöönpanoon liittyvät toimenpiteet on saatettava lain mukaisiksi 1 päivään toukokuuta 2005 mennessä". Ehdotettu säännös on hyvin erikoislaatuinen ja muotoilultaan omituinen, eivätkä sen merkitys ja tarve kunnolla ilmene esityksestä. Säännöksessä viitattu 9 koskee julkisten hallintotehtävien ratkaisuvaltaa. Perustelujen mukaan täytäntöönpanotoimiin kuuluisivat mm. sellaisten yhteisöjen kartoittaminen, joille voitaisiin antaa 9 :n 3 momentissa tarkoitettuja yksittäisiä ratkaisuja koskevaa päätösvaltaa, heitä koskevat tarpeelliset koulu-
tustoimet sekä päätösmallien valmistaminen (HE, s. 3). Voimaantulosäännöksen mukaan laki olisi tarkoitettu muutoin tulemaan voimaan 1.1.2005. En näe mitään perusteita ehdotetun siirtymäsäännöksen säätämiselle. Pykälä ei edellytä, vaan ainoastaan mahdollistaa siinä tarkoitettujen päätösten delegoimisen eteenpäin. Jos hyvän hallinnon ja oikeusturvan vaatimuksia päätöksenteossa ei voida turvata ennen kuin 1.5.2005 alkaen, ei oikeudellisia edellytyksiä päätöksenteon delegoimiselle ennen tätä ajankohtaa ole olemassa. Nyt säännös on muotoiltu ikään kuin legalisoimaan lainvastaisen oikeustilan 1.1.-30.4.2005. Perustuslain 21 :n hyvän hallinnon takeita koskevan säännöksen ja perustuslain 124 :n julkisen hallintotehtävien siirtämistä koskevan säännöksen johdosta pidän välttämättömänä, ettei täydentävään esitykseen sisältyvää lisäystä lakiehdotuksen 23 :ään sisällytetä lopulliseen Metsähallituksesta annettavaan lakiin. Hallituksen esityksen muutoksenhakua (13 ) koskevassa säännöksessä on otettu huomioon perustuslakivaliokunnan esittämät huomautukset luonnonsuojelulain mukaisen Metsähallituksen päätöksen osalta. Samoin on korjattu 8 :n 1 momentin asetuksenantovaltuus perustuslakivaliokunnan osoittamalla tavalla poistamalla siitä maininta irtisanomisesta.
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä Metsähallituksesta annetun hallituksen esityksen (HE 154/2004 vp) täydentämisestä. Täydentävän esityksen tarkoituksena on ottaa huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnossaan 38/2004 vp esittämät huomautukset siten, että lakiehdotus voitaisiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. T akiehhrifnkspti 8 1 Svctä nn nnisrp.thi vnltiintiiic «iätää nqptiiksftllfl hinntnnfllvphiinhtaian ~~ ~ --------- " a f"' ---------------------. -------------------- ^ --------------- " ---. ----------------- v r»... j»u j~. irtisanomisesta. Näin ristiriitaa perustuslain 18.3 :n mukaisen lailla säätämisen vaatimuksen kanssa ei enää ole. Ehdotuksen 9.3 :stä on puolestaan poistettu perustuslakivaliokunnan perustuslain 21 :n kannalta arvostelema säännös, jossa määriteltiin eräiden lupapäätösten oikeudellista luonnetta. Perustuslakivaliokunnan mukaan alkuperäisen lakiehdotuksen 11.2 :n säännös erävalvojalle myönnettävistä poliisilain mukaisista toimivaltuuksista oli liian avoin eikä täyttänyt oikeasuhtaisuuden eikä lailla säätämisen ja siihen liittyviä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä on päädytty ehdottamaan, että erävalvonnasta säädettäisiin erikseen (11 ). Selostamiltani osin hallituksen täydentävässä esityksessä on otettu asianmukaisesti huomioon pemstuslakivaliokunnan alkuperäisestä lakiehdotuksesta lausunnossaan esittämät huomautukset. Täydentävässä esityksessä ehdotetaan lisäksi eräitä muitakin uusia säännöksiä, joita on arvioitava erikseen. Maastoliikennelain 4 :ssä, kalastuslain 5 :ssä ja metsästyslain 6 :ssä tarkoitetuille luville tai päätöksille voitaisiin täydennetyn lakiehdotuksen 9.2 :n mukaan vahvistaa aluekohtaiset kiintiöt. Ehdotuksen 13.2 :n mukaan tällaisiin päätöksiin voitaisiin hakea muutos hallinto-oikeudelta hallintolainkäyttölain mukaisesti. On kuitenkin kyseenalaista, ovatko kiintiöpäätökset sellaisia asianosaisen etua tai oikeutta koskevia päätöksiä, joista perustuslain 21 :n sekä hallintolainkäyttölain säännösten nojalla tulisi olla mahdollista valittaa. Kuka olisi tällaisissa päätöksessä valittamaan oikeutettu asianosainen? Nähdäkseni ehdotettu 13.2 :n säännös (ja kimtiöpäätöksiä koskeva maininta 13.3 :ssä) tulisikin poistaa. Jos jossain poikkeuksellisessa tilanteessa valitusoikeuden edellytykset täyttyisivät, sovellettavaksi tulisivat suoraan hallintolainkäyttölain säännökset.
Pidän kyseenalaisena myös lupapäätöksiä koskevan uuden 9.4 :n tarpeellisuutta. Päätökset voidaan jo yleistenkin säännösten (hallintolaki, PL 21 ) nojalla tehdä koneellisesti, eikä esittelyä ole myöskään säädetty perustuslaissa tai hallintolaissa yleisesti noudatettavaksi menettelyvaatimukseksi. Täydentävässä esityksessä ehdotetaan 9.3 :ään lisättäväksi myös säännöstä, jonka mukaan yksittäistä lupaa koskevaa päätösvaltaa voitaisiin siirtää "Metsähallituksen virkamiehelle tai Metsähallituksen palveluksessa olevalle henkilölle taikka sellaiselle ulkopuoliselle yhteisölle, jota riippumattomuuden, luotettavuuden, asianttmtemuksen huomioon otettavien seikkojen perusteella on pidettävä tehtävään sopivana". Säännösehdotus mahdollistaa ensinnäkin ratkaisuvallan siirtämisen muillekin kuin virkasuhteessa oleville Metsähallituksen palveluksessa oleville henkilöille. Tämä on ristiriidassa sen lain 18.1 :n säännöksen kanssa, jonka mukaan "julkista valtaa sisältäviä tehtäviä hoitavien henkilöiden palvelussuhde on... virkasuhde". Näiltä osin ehdotus ei enää vastaisi perustuslakivaliokunnan alkuperäisestä lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa omaksumaa kantaa, jonka mukaan "virkamiestehtävien osoittaminen Metsähallituksen yhteydessä toimivaan erilliseen ja riippumattomaan julkisten hallintotehtävien yksikköön on tapa lailla organisoida virkamieshallintoa". Lupia koskevan päätösvallan siirtämistä ulkopuoliselle yhteisölle on tarkasteltava perustuslain 124 :n kannalta. Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle edellyttää säännöksen mukaan ensinnäkin, että se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Hallituksen esityksessä ei lainkaan perustella tämän edellytyksen täyttymistä. Yleishallinto-oikeudellisiin säädöksiin, joita yhteisön toiminnassa on perustuslain 124 :ssä asetettujen perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten turvaamiseksi noudatettava, on syytä lisätä saamen kielilaki (1086/2003). Heimolassa 29.11.2004 Kaarlo Tuori
LAUSUNTO Kittilä 29.11.2004 Lausunnon antajat: Tunturi-Lapin Kehitys ry:n toimitusjohtaja Eduskunnan Perustuslakivaliokunta valiokuntaneuvos Kalevi Laaksonen kalevi.laaksonen@eduskunta.fi Inarin manttaali kunnan ja Lapinkylien valtuutettu Markku Mäkitalo Tervo Niilo Lausuttava asia: Lausunto: Hallituksen esitys (HE 248/2004) Eduskunnalle laiksi Metsähallituksesta annetun hallituksen esityksen (HE 154/2004 vp) täydentämisestä. Ensinnäkin pyydämme, että valiokuntaneuvos saattaa lausunnon valiokunnan tietoon käsiteltäessä HE 248/2004 vp laiksi Metsähallituksesta annetun hallituksen esityksen (HE 154/2004 vp) täydentämisestä. Esitämme jo kuultuina Tunturilapin kehitys ry:n toimitusjohtajana ja Inarin manttaalikunnan sekä Lapinkylien valtuutettuna edustajina asiasta seuraavaa: Katsomme, että ei ole riittävää, jotta täydennysesityksestä kuullaan vain Maa- ja metsätalousministeriön ja Metsähallituksen edustajia, sillä hallituksen esitykseen laiksi Metsähallituksesta (HE 154/2004 vp) on tehty asiallisesti niin merkittäviä muutoksia ja muutosten vaikutukset koskettavat erityisesti paikallisen asukkaiden eli oikeudenomistajien perustuslain omaisuudensuojaa nauttivia oikeuksia, minkä vuoksi lausuntomme on erittäin tarpeellinen. Käsiteltävässä hallituksen esityksessä on kaksi myönteistä asiaa. Ensinnäkin paikallisten asukkaiden epäselvä ja tulkinnanvarainen erävalvonta on jätetty liikelaitoslaista pois, mikä on välttämättömyys oikeusturvan kannalta, sillä paikallisten asukkaiden tavanomainen oikeuksien käyttö ei voi olla kriminalisoitavissa. Toinen myönteiseksi katsottava asia paikallisten asukkaiden oikeuksien kannalta on se, että kalastus-ja metsästysoikeuden ei katsota kuuluvan valtion omistajahallintaan. Samaan esityksen 9 :ään on kuitenkin otettu säännös, että Maastoliikennelain 4 :ssä, kalastuslain 5 :ssä ja metsästyslain 6 :ssä tarkoitetuille luville voitaisiin antaa aluekohtaiset kiintiöt. Tämä sääntely loukkaa vahvasti paikallisten asukkaiden perustuslain turvaamia oikeuksia, jotka kuuluvat yksityisomistuksen piiriin.
21 Toisekseen kalastuslain 5 ja metsästyslain 6, joihin täydennysesityksessä edelleen vedotaan loukkaavat paikallisten asukkaiden voimassa olevia perustuslain turvaamia oikeuksia, sillä kyseiset oikeudet ovat yksityiseen omistukseen kuuluvia eikä Metsähallitus voi siten ottaa päätäntävaltaansa yksityistä omistusta. Mainitut säännökset eivät ole ajan tasalla eikä niitä voi käyttää Metsähallituksen toimivallan sääntelyn perusteena, sillä kyseessä on yksityinen omaisuus. Hallituksen esityksen 13 muutoksenhausta on monimutkainen kansalaisia koskevissa asioissa ja vaikea asianosaisille. Toteamme, ettei mainittua säännöstä voi soveltaa missään muodossa paikallisten asukkaiden oikeuksiin, jotka he voivat asiakirjoin todentaa. Vaadimme Perustuslakivaliokuntaa ottamaan viimeistään tässä vaiheessa kantaa siihen, onko Metsähallitus velvoitettu toimimaan vakiintuneiden paikallisten asukkaiden oikeuksien mukaisesti. Perustuslakivaliokunnan vakiintunut kanta on ollut, että perustuslain omaisuudensuojaa nauttivat oikeudet on turvattava lailla. Näin on tehtävä myös tämän hallituksen esityksen osalta. Perustuslakivaliokunta on todennut nämä oikeudet suojelualueella Pallas - Yllätunturin kansallispuistokin osalta (PeVL 29/2004 vp - HE 169/2003 vp): " Perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien suojan kannalta on ongelmallista, että saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeudet jäisivät asiallisesti asetuksen tai Metsähallituksen lupapäätösten varaan. Perustuslain 80 :n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lailla. Saamelaisten ja paikallisten asukkaiden perinteisten kalastus- ja metsästysoikeuksien sekä kotitarve-puunoton pääperiaatteiden tulee käydä ilmi suoraan laista. Tämä on myös edellytys lakiehdotuksen säätämiselle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Luonnonsuojelulain 71 :n mukaan laki tai sen nojalla tehdyt päätökset eivät rajoita sellaisen oikeuden käyttämistä, joka ennen rauhoitusmääräysten voimaantuloa perustettuna rasitteena, vuokraoikeutena tai muuna vastaavana oikeutena kohdistuu luonnonsuojelualueeseen. Luonnonsuojelulain esitöiden (HE 79/1996 vp, s. 50) mukaan kysymys on niin sanotuista saavutetuista oikeuksista. Perustuslain 15 :ssä turvatun omaisuudensuojan ja perustuslain 17 :n 3 momentissa turvatun saamelaisten kulttuurinsuojan kannalta on epäselvää, pysyvätkö voimassa ne kansallispuiston perustamisen jälkeen mahdollisesti maanmittaustoimituksissa tai tuomioistuimien ratkoi suissa vahvistetut erityisperusteiset oikeudet, jotka perustuvat asiakirjoihin tai ikimuistoiseen nautintaan. Perustuslakivaliokunta katsoo, että luonnonsuojelulain 71 kattaa myös ennen kansallispuiston perustamista syntyneet, mutta vasta sen perustamisen jälkeen vahvistettavat erityisperusteiset oikeudet. Jos sääntelyssä on epäselvyyttä, ympäristövaliokunnan tulee varmistaa kyseisten oikeuksien säilyminen." Katsomme, että ei ole perustuslain hengen mukaista säätää tätä suojaa vain suojelualueelle.
Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen eteenpäin vieminen edellyttää kyseisten oikeuksien turvaamista laissa. Tämä turva edellyttää sinällään ja erikseen myös, että täydennysesityksen 9 :ssä säännetään paikallisten asukkaille kuuluvien oikeuksien olevan mainitun säännöksen ulkopuolella yksityisenä omaisuutena. Samasta syystä on Metsähallituslain 15 :ssä säädettävä kaikkien paikallisten asukkaiden oikeuksien olevan yksityisenä omaisuutena maksuttomia. 16 :n osalta viittaamme Pertti Eilavaara lausuntoon, missä hän totesi, että sääntelyä voi pitää oikeusturvan ja toimivaltuuksien käytön kannalta perustuslain vastaisena tai sen perusperiaatteiden kanssa ristiriitaisena. (Oikeudellinen lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi Metsähallituksesta, Tutkija, Jean Monnet -oppituolin haltija Pertti Eilavaara, 23.2.2004, s.48-49) Yhteenveto: Täydennysesitys ei ole kyennyt poistamaan niitä vakavia puutteita, mitä alkuperäisessä hallituksen esityksessä (HE 154/2004 vp) on ollut johtuen edellä mainituista syistä. Täydennysesityksen muoto ilman edellä mamittuja lisäyksiä tulee johtamaan loputtomiin oikeudenkäynteihin, kuten Lapin käräjäoikeuden tuomari Hannu Kauppala kuultavana ollessaan Maa-ja metsätalousvaliokunnassa totesi. Markku Mäkitalo Niilo Tervo
Luonnos, 1. JÖÖ L / 23 Pe VL /2004 vp HE 248/2004 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO /2004 vp Hallituksen esitys Metsähallituksesta annetun hallituksen esityksen (HE 154/2004 vp) täydentämisestä Maa- ja metsätalousvaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 30 päivänä marraskuuta 2004 lähettäessään hallituksen esityksen (HE 248/2004 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi maa- ja metsätalousvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto maa- ja metsätalousvaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - hallitussihteeri Vilppu Talvitie, maa- ja metsätalousministeriö - lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne, oikeusministeriö - professori Olli Mäenpää - professori Veli-Pekka Viljanen. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet - Tunturi-Lapin Kehitys ry - professori Kaarlo Tuori. HE 248/2004 vp Versio O.i