(27.6.2007) Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislakia. Esityksellä pantaisiin täytäntöön neuvoston direktiivi kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislain säännöstä, joka koskee tilapäisen oleskeluluvan myöntämistä maasta poistamisen estymisen vuoksi. Direktiivin tavoitteena on edistää jäsenvaltioissa annettavan kansainvälisen suojelun ja siihen liittyvien etuuksien yhdenmukaisuutta. Voimassa olevan ulkomaalaislain säännökset ja lain soveltamiskäytäntö vastaavat pääosin direktiiviä. Nykyistä suojelun tarpeen perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevaa säännöstä ehdotetaan kuitenkin muutettavaksi niin, että se vastaisi direktiivin mukaista toissijaista suojelua. Suojelun tarpeen perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevasta säännöksestä ehdotetaan osa erotettavaksi uuteen humanitaarista suojelua koskevaan säännökseen. Muutoksen myötä kansainvälisellä suojelulla tarkoitettaisiin pakolaisuuden lisäksi toissijaista suojelua ja humanitaarista suojelua. Lisäksi eräistä nykyisin vakiintuneen soveltamiskäytännön varassa olevista seikoista ehdotetaan säädettäväksi laissa hakijan oikeusturvan, hakijoiden Ulkomaalaislain yhdenvertaisen säännös kohtelun tilapäisen ja päätöksenteon oleskeluluvan myöntämisestä läpinäkyvyyden tilanteessa, vahvistamiseksi. jossa maasta poistaminen ei ole tosiasiassa mahdollista, ehdotetaan poistettavaksi. Säännöksen poistamisen jälkeen turvapaikanhakijalle voitaisiin antaa jatkuva oleskelulupa humanitaarisen suojelun tarpeen perusteella, jos maasta poistamisen esteen arvioidaan olevan pitkäaikainen ja sen katsotaan johtuvan alkuperämaan yleisestä tilanteesta. Turvapaikanhakijalle, jolla ei ole kansainvälisen suojelun tarvetta tai muita oleskeluluvan myöntämisperusteita, annettaisiin kielteinen oleskelulupapäätös ja käännyttämispäätös. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös maasta poistamisen teknisestä esteestä. Sen mukaan ulkomaalaiselle myönnettäisiin jatkuva oleskelulupa tilanteessa, jossa aktiivisten maasta poistamispäätöksen täytäntöönpanoyritysten jälkeen on todettu, ettei maasta poistaminen ole mahdollista. Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi myös lakia maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta sekä lakia asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annettua lakia. Lakeja ehdotetaan muutettaviksi siten, että niissä olevat viittaukset suojeluun ovat yhdenmukaisia ulkomaalaislakiin ehdotettujen muutosten kanssa. Esityksessä ehdotetaan lisäksi tehtäväksi korjaus viisumin myöntämiseen liittyviin ulkomaalaislain säännöksiin, joiden perusteella Schengen-viisumin oleskeluaikaa voidaan pidentää. Muutos ei liity neuvoston direktiivin täytäntöönpanoon. Euroopan unionissa tapahtuvan viisumisäännösten uudistustyön yhteydessä on havaittu, että ulkomaalaislain säännökset osin poikkeavat voimassa olevan yhteisölainsäädännön nykyisestä Lait ovat tulkinnasta. tarkoitetut tulemaan voimaan ensi tilassa.
2 SISÄLLYS ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ...1 SISÄLLYS...3 YLEISPERUSTELUT...5 1 JOHDANTO...5 2 NYKYTILA...6 2.1 Määritelmädirektiivi...6 I luku Yleiset säännökset...6 II luku Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arviointi...6 III luku Pakolaisaseman myöntäminen...6 IV luku Pakolaisasema...6 V luku Toissijaisen suojelun edellytykset...7 VI luku Toissijainen suojeluasema...7 VII luku Kansainvälisen suojelun sisältö...7 VIII luku Hallinnollinen yhteistyö...7 IX luku Loppusäännökset...7 2.2 Lainsäädäntö ja käytäntö...7 Kansainvälinen suojelu...7 Oleskeluluvan myöntäminen maasta poistamisen estymisen vuoksi...12 Laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta ja laki asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta...13 Schengen-viisumin pidentäminen...13 2.3 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö...14 Määritelmädirektiivin täytäntöönpano muissa EU:n jäsenvaltioissa...14 Oleskeluluvan myöntäminen maasta poistamisen estymisen vuoksi...15 2.4 Nykytilan arviointi...15 Määritelmädirektiivi...15 I luku Yleiset säännökset...15 II luku Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arviointi...19 III luku Pakolaisaseman myöntäminen...25 IV luku Pakolaisasema...27 V luku Toissijaisen suojelun edellytykset...29 VI luku Toissijainen suojeluasema...31 VII luku Kansainvälisen suojelun sisältö...32 VIII luku Hallinnollinen yhteistyö...43 Oleskeluluvan myöntäminen maasta poistamisen estymisen vuoksi...43 Laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta..45 Laki asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta...45 Schengen-viisumin pidentäminen...45 3 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET...46 3.1 Määritelmädirektiivi...46 3.2 Oleskeluluvan myöntäminen maasta poistamisen estymisen vuoksi...47 3.3 Schengen-viisumin pidentäminen...48 4 ESITYKSEN VAIKUTUKSET...48 4.1 Taloudelliset vaikutukset...48 4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan...48 4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset...48
5 ASIAN VALMISTELU...49 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT...50 1 Lakiehdotusten perustelut...50 1.1 Ulkomaalaislaki...50 1.2 Laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta...62 1.3 Laki asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta...62 2 Voimaantulo...62 3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys...62 LAKIEHDOTUKSET...64 ulkomaalaislain muuttamisesta...64 maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta...70 asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain muuttamisesta...71 LIITE...72 RINNAKKAISTEKSTIT...72 ulkomaalaislain muuttamisesta...72 maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta...86 asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain muuttamisesta...87 3
4 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Euroopan unionin neuvosto on 29 päivänä huhtikuuta 2004 hyväksynyt direktiivin kolmansien maiden kansalaisuudettomien kansalaisten ja henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä (2004/83/EY, jäljempänä määritelmädirektiivi). Direktiivin tavoitteena on edistää jäsenvaltioissa annettavan kansainvälisen suojelun ja siihen liittyvien etuuksien Ulkomaalaislaki yhdenmukaisuutta. sisältää säännökset, jotka koskevat määrittelyä pakolaiseksi ja muuta kansainvälistä suojelua henkilöksi, sekä osan tarvitsevaksi kansainvälisen suojelun sisältöä koskevista säännöksistä. Nykyistä ulkomaalaislakia (301/2004), joka on tullut voimaan 1 päivänä toukokuuta 2004, valmisteltiin kansallisesti samaan aikaan kuin määritelmädirektiiviä EU:ssa. Lain valmistelussa pyrittiin ottamaan huomioon direktiiviehdotus niin pitkälle kuin se oli mahdollista. Hallituksen esitys ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) annettiin eduskunnalle kuitenkin ennen kuin direktiiviehdotus oli ehditty hyväksyä EU:ssa, joten direktiivin lopullista muotoa ei ollut käytettävissä lain valmistelun aikana. Lakiin on näin tehtävä direktiivin täytäntöönpanon edellyttämiä muutoksia, vaikka ulkomaalaislain 6 luvun säännökset kansainvälisestä suojelusta vastaavatkin pääosiltaan Nykyistä suojelun määritelmädirektiivin tarpeen perusteella säännöksiä. myönnettävää oleskelulupaa koskevaa ulkomaalaislain 88 :ää ehdotetaan muutettavaksi niin, että se vastaisi direktiivin mukaista toissijaista suojelua. Pykälästä ehdotetaan erotettavaksi osa uuteen humanitaarista suojelua koskevaan säännökseen. kansainvälinen Muutoksen suojelu myötä tarkoittaisi pakolaisuuden lisäksi toissijaista suojelua ja humanitaarista suojelua. Lisäksi eräistä nykyisin vakiintuneen soveltamiskäytännön varassa olevista seikoista ehdotetaan säädettäväksi ulkomaalaislaissa hakijan oikeusturvan, hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun ja päätöksenteon läpinäkyvyyden vahvistamiseksi. Lakiin maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta (myöhemmin kotouttamislaki) sekä lakiin asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta (myöhemmin soveltamisalalaki) ehdotetaan tehtäväksi teknisluontoisia muutoksia niin, että lait vastaisivat terminologialtaan ulkomaalaislakiin ehdotettavia muutoksia. Ulkomaalaislain 51 :n säännöstä tilapäisen oleskeluluvan myöntämisestä tilanteessa, jossa maasta poistaminen ei ole tosiasiassa mahdollista, on kritisoitu eri syistä. Esiin on nostettu luvan tilapäisyyden vaikutukset ulkomaalaisen oikeuksiin, joiden puuttumisen on pahimmillaan pelätty johtavan sellaisten ulkomaalaisten syrjäytymiseen, jotka kuitenkin jäisivät Suomeen. Luvan myöntämisen ei myöskään ole katsottu kannustavan viranomaisia eikä ulkomaalaista itseään aktiivisesti toimimaan paluun järjestämiseksi, vaikka lupa on tarkoitettu tilapäiseksi juuri sen takia, että maasta poistamisen teknisten esteet pyrittäisiin voittamaan lyhyehkössä ajassa. Kaiken kaikkiaan säännöksen ongelmallisuutta on lisännyt se, että sitä on sovellettu huomattavasti laajemmin kuin lain valmisteluvaiheessa Ulkomaalaislakiin oli ehdotetaan nähtävissä. lisättäväksi uusi 51 a, jonka mukaan myönnetään jatkuva oleskelulupa tilanteessa, jossa maasta poistamispäätöstä on aktiivisesti yritetty panna täytäntöön, mutta siinä ei ole onnistuttu. Ehdotettua uutta humanitaarista suojelua koskevaa 88 a :ää voitaisiin puolestaan soveltaa muun muassa niissä tapauksissa, joissa on arvioitavissa jo turvapaikkahakemusta ratkaistaessa, ettei palauttaminen alkuperämaahan ole siellä vallitsevan tilanteen vuoksi tosiasiassa mahdollista vielä pitkään aikaan.
5 2 Nykytila 2.1 Määritelmädirektiivi Määritelmädirektiivillä pyritään lähentämään jäsenvaltioiden kansainvälistä suojelua koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Direktiivin tavoitteena on toisaalta varmistaa, että jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen ja toisaalta se, että nämä henkilöt saavat vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa. Pakolaisaseman ja toissijaista suojelua saavan henkilön aseman määrittelyllä ja sisältöä koskevien sääntöjen lähentämisellä pyritään osaltaan vähentämään turvapaikanhakijoiden liikkumista Direktiivin jäsenvaltioista säännökset toiseen. ovat vähimmäisvaatimuksia. Vähimmäissäännösten luonteeseen kuuluu, kuten direktiivin johdanto-osassakin todetaan, että jäsenvaltioilla on oikeus säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä koskien kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka pyytävät kansainvälistä suojelua jostakin jäsenvaltiosta, ja kun pyynnön katsotaan perustuvan siihen, että kyseessä on pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa (SopS 77/1968, jäljempänä pakolaissopimus) tarkoitettu pakolainen tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseva I luku henkilö. Yleiset säännökset Direktiivin I luku sisältää direktiivin yleiset säännökset. Direktiivin tavoitteena on vahvistaa kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi määrittelyä koskevat vähimmäisvaatimukset sekä myönnetyn suojelun sisältö. Luku sisältää myös direktiivissä käytettyjen käsitteiden määritelmät. Direktiivin mukaan jäsenvaltiot voivat säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä sen määrittelemiseksi, kenelle voidaan myöntää pakolaisasema tai antaa toissijaista suojelua, sekä kansainvälisen suojelun sisällön määrittelemiseksi. Näiden säännösten on kuitenkin oltava yhteensopivia direktiivin kanssa. II luku Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arviointi Direktiivin II luvussa säädetään kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arvioinnista. Luku sisältää säännökset siitä, mitä on otettava huomioon tutkittaessa ja ratkaistaessa kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta. Luvussa säädetään kansainvälisen suojelun tarpeen ilmenemisestä sur place -tilanteessa sekä siitä, miten arvioidaan suojelua alkuperämaassa eli sisäisen paon mahdollisuutta. Lisäksi luvussa määritellään se, mitä toimijoita voidaan pitää vainoa harjoittavina tai vakavaa haittaa aiheuttavina ja se, mitkä toimijat voivat tarjota suojelua. III luku Pakolaisaseman myöntäminen Direktiivin III luku koskee pakolaisaseman myöntämistä. Luvussa määritellään vainoksi katsottavat teot ja esitetään niistä esimerkkejä. Luvussa listataan myös seikkoja, jotka vainon syitä arvioitaessa on otettava huomioon. Lisäksi luvussa säädetään pakolaisuuden lakkaamisesta sekä pakolaisaseman myöntämättä jättämisestä poissulkemistilanteessa. IV luku Pakolaisasema Direktiivin IV luku koskee pakolaisasemaa. Luvussa säädetään siitä, milloin pakolaisasema on myönnettävä sekä siitä milloin pakolaisasema peruutetaan, lakkautetaan tai jätetään uusimatta. Osa peruuttamista, lakkauttamista ja uusimatta jättämistä koskevista säännöksistä on velvoittavia, osa harkinnanvaraisia. V luku Toissijaisen suojelun edellytykset Direktiivin V luvussa säädetään toissijaisen suojelun edellytyksistä. Siinä määritellään toissijaisen suojelun käsitteen kannalta keskeinen vakavan haitan käsite ja säädetään siitä, milloin toissijaisen suojelun myöntämisen edellytykset lakkaavat. Lisäksi
6 luvussa säädetään toissijaisen suojelun myöntämättä jättämisestä poissulkemistilanteessa. VI luku Toissijainen suojeluasema Direktiivin VI luku koskee toissijaisen suojeluaseman myöntämistä. Luvussa säädetään siitä, milloin toissijainen suojeluasema on myönnettävä sekä siitä, milloin toissijainen suojeluasema peruutetaan, lakkautetaan tai jätetään uusimatta. Osa peruuttamista, lakkauttamista ja uusimatta jättämistä koskevista säännöksistä on velvoittavia, osa harkinnanvaraisia. VII luku Kansainvälisen suojelun sisältö Direktiivin VII luku sisältää säännökset kansainvälisen suojelun sisällöstä. Luvussa säädetään suojasta palauttamista vastaan (palauttamiskiellon periaate), tietojen antamisesta kansainvälistä suojelua saavalle henkilölle hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan sekä perheen yhtenäisyyden säilyttämisestä. Luku sisältää säännökset oleskelulupien ja matkustusasiakirjojen myöntämisestä. Siinä säädetään myös mahdollisuudesta työntekoon, koulutukseen, sosiaaliapuun, terveydenhuoltoon, kotoutumispalveluihin, majoitukseen ja paluumuuttoavustukseen. Luku sisältää liikkumisvapautta koskevan säännöksen. Lisäksi luvussa on säännöksiä, jotka koskevat erityisesti ilman huoltajaa olevia alaikäisiä. VIII luku Hallinnollinen yhteistyö Direktiivin VIII luvun mukaan jäsenvaltion on nimettävä kansallinen yhteysviranomainen ja toteutettava komission kanssa yhteistyössä aiheelliset toimenpiteet toimivaltaisten viranomaisten suoran yhteistyön ja keskinäisen tietojenvaihdon mahdollistamiseksi. Luku sisältää myös jäsenvaltioiden viranomaisten ja muiden direktiiviä soveltavien järjestöjen edustajien riittävää koulutusta ja salassapitovelvollisuutta koskevan säännöksen. IX luku Loppusäännökset Direktiivin IX luku sisältää tavanomaiset direktiivin loppusäännökset direktiivin soveltamista koskevista kertomuksista, direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä, direktiivin voimaantulosta ja osoittamisesta Euroopan yhteisön jäsenvaltioille. Direktiivi on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä ennen 10 päivää lokakuuta 2006. 2.2 Lainsäädäntö ja käytäntö Kansainvälinen suojelu Yleistä Ulkomaalaislain 6 luku koskee kansainvälistä suojelua. Luvussa säädetään muun muassa kansainvälisen suojelun myöntämisen edellytyksistä, menettelyistä kansainvälistä suojelua haettaessa, hakemuksen ratkaisemisesta sekä oleskeluluvan myöntämisestä kansainvälisen suojelun tarpeessa olevalle ulkomaalaiselle. Luku sisältää myös poissulkemista sekä pakolaisaseman lakkauttamista ja peruuttamista koskevat säännökset. Myös muualla ulkomaalaislaissa on kansainvälistä suojelua Kansainvälisen koskevia säännöksiä. suojelun sisältöä (direktiivin VII luku) koskevia säännöksiä on myös muissa laeissa kuin ulkomaalaislaissa. Kotouttamista koskevista toimenpiteistä säädetään laissa maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta (493/1999, jäljempänä kotouttamislaki). Useiden palvelujen ja etuuksien osalta, kuten koulutuksen ja sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta, kansainvälistä suojelua saavaa ulkomaalaista koskee sama lainsäädäntö kuin muitakin Suomessa asuvia. Osa kansainvälistä suojelua saavan ulkomaalaisen oikeuksista, esimerkiksi liikkumisvapaus ja yhdenvertaisuus, on taattu perustuslaissa. Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arviointi Ulkomaalaislain 7 :ssä ja hallintolain (434/2003) 31 :ssä säädetään yleisesti viranomaisen velvollisuudesta huolehtia asian selvittämisestä ja asianosaisen velvollisuudesta esittää selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin
7 myötävaikuttaa oman asiansa selvittämiseen. Turvapaikkatutkintaa koskevassa ulkomaalaislain 97 :ssä ja hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) mainitaan, mitä selvitystä on hankittava tutkittaessa ja ratkaistaessa kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta. Ulkomaalaislain 98 :n 2 momentin mukaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta ratkaistaessa otetaan huomioon hakijan esittämät selvitykset olosuhteistaan asianomaisessa valtiossa sekä tiedot valtion oloista. Ulkomaalaislain 95 :ssä säädetään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisestä. Pykälän 1 momentin mukaan hakemus on jätettävä maahan saavuttaessa tai mahdollisimman pian sen jälkeen. Hakemus voidaan 2 momentin mukaan tehdä myöhemminkin, jos olosuhteet ulkomaalaisen kotimaassa tai pysyvässä asuinmaassa ovat hänen täällä ollessaan muuttuneet tai ulkomaalainen on vasta myöhemmin voinut esittää selvitystä hakemuksensa tueksi tai siihen on muu perusteltu syy. Hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) viitataan tässä yhteydessä ns. sur place -tilanteeseen, jossa suojelun tarve kotimaahan nähden on syntynyt vasta henkilön asuttua jo ulkomailla. Myös käytännön ratkaisutoiminnassa vakiintuneesti tunnistetaan kansainvälisen suojelun tarpeen ilmeneminen Niin ikään sur Suomessa place -tilanteessa. on vakiintuneesti katsottu, että myös ns. kolmansien osapuolien harjoittama vaino voi olla peruste kansainvälisen suojelun myöntämiselle. Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) mukaan harkittaessa turvapaikan antamista on otettava myös huomioon tilanteet, joissa turvapaikanhakija pelkää vainoa muun kuin valtion taholta, jos valtion viranomaiset ovat vainosta tietoisia puuttumatta siihen tai jos viranomaiset ovat kykenemättömiä tarjoamaan tehokasta suojelua. Turvapaikan antamista koskeva ulkomaalaislain 87 on muotoiltu vastaamaan pakolaissopimuksen pakolaisen määritelmää. Pakolaissopimuksen mukaisesti suojelua voi tarjota vain valtio. Kapeasti ja tapauskohtaisesti soveltaen on käytännössä kuitenkin vakiintuneesti katsottu, että myös valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt voivat tarjota suojaa. Niin ikään vakiintuneesti on katsottu, ettei kansainvälisen suojelun tarvetta ole, jos suojelua on saatavilla jossakin kotivaltion tai pysyvän asuinmaan osassa. Ulkomaalaislaissa ei kuitenkaan ole säädetty tällaisesta ns. sisäisen paon mahdollisuudesta. Pakolaisasema ja sen myöntäminen Ulkomaalaislain 106 :n 1 kohdan mukaan pakolaisaseman saa Suomessa turvapaikan saanut ulkomaalainen. Turvapaikan saaminen määräytyy ulkomaalaislain 87 :n mukaan, joka on muotoiltu vastaamaan pakolaissopimuksen pakolaisen määritelmää. Ulkomaalaislaissa ei ole säännöstä vainon määritelmästä. Sisäasiainministeriön turvapaikkaohjeen (SM-2004-2121/Ka-23, jäljempänä turvapaikkaohje) mukaan pakolaissopimuksen 33 artiklan 1 kohdan perusteella voidaan tulkita henkeen tai vapauteen kohdistuvan uhkan olevan vainoa. Myös muut vakavat ihmisoikeusloukkaukset voivat olla vainoa, kuten YK:n pakolaispäävaltuutetun (jäljempänä UNHCR) pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista laatiman käsikirjassa (jäljempänä UNHCR:n käsikirja) on esitetty. Turvapaikkaohjeessa todetaan Suomessa noudatettavan tulkintaa, joka on esitetty neuvoston 4 päivänä maaliskuuta 1996 määrittelemässä yhteisessä kannassa pakolaisten oikeusasemaa koskevan 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitetun pakolainen -käsitteen yhdenmukaistetusta soveltamisesta (96/196/OSA, jäljempänä EU:n yhteinen kanta). Sen mukaan vainosta on kyse silloin, kun teot, joiden kohteeksi henkilö on joutunut tai joita hän pelkää, joko loukkaavat perustavanlaatuisesti ihmisoikeuksia, esimerkiksi henkeä, vapautta tai ruumiillista koskemattomuutta, tai kaikki asiaan liittyvät näkökohdat huomioon ottaen selvästi estävät kohteeksi joutunutta henkilöä jatkamasta Ulkomaalaislain elämäänsä 87 kotimaassaan. :n 1 momentissa on lueteltu pakolaissopimuksen mukaiset vainon syyt: alkuperä, uskonto, kansallisuus, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuuluminen ja poliittinen mielipide. Näiden tulkinnassa on
8 käytetty apuna UNHCR:n käsikirjan kuvauksia kyseisistä käsitteistä. Yhteiskunnallisen ryhmän osalta on hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) todettu, että naisiin sukupuolen perusteella kohdistuva vaino voidaan yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tulkinnassa ottaa yhtenä tekijänä erikseen huomioon mahdollisena turvapaikan perusteena. Naista voidaan joissakin tapauksissa vainota myös syystä, jonka ei voida katsoa perustuvan rotuun, uskontoon, kansallisuuteen tai poliittiseen mielipiteeseen, jolloin vainon syynä voidaan pitää kuulumista tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään. Hallituksen esityksen mukaan myös seksuaalinen suuntautuminen voidaan mainita esimerkkinä yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisesta mahdollisena vainon perusteena. Turvapaikan antamatta jättämisestä poissulkemistilanteessa säädetään ulkomaalaislain 87 :n 2 ja 3 momenteissa. Säännökset perustuvat pakolaissopimuksen 1 artiklan F ja D kohtiin. Ulkomaalaislaissa ei ole pakolaissopimuksen 1 artiklan E kohdan mukaista säännöstä pakolaisaseman myöntämättä jättämisestä henkilölle, jolla on sen valtion, johon hän on asettunut asumaan, toimivaltaisten viranomaisten tunnustamat tämän valtion kansalaisuuteen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet. Ulkomaalaislaissa ei myöskään säädetä poissulkemisen soveltamisesta henkilöihin, jotka yllyttävät tai auttavat poissulkemiseen johtavan rikoksen tai teon tekemisessä. Rikoslain (515/2003) 5 luvussa säädetään rikokseen yllytyksestä ja avunannosta. Luvun 5 :n mukaan yllytyksestä rikokseen tuomitaan kuten tekijä ja 6 :n mukaan avunannosta rikokseen tuomitaan saman lainkohdan mukaan Pakolaisaseman kuin tekijä. lakkauttamista koskeva säännös on ulkomaalaislain 107 :ssä. Säännös perustuu pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohtaan. Käytännössä säännöksen soveltaminen on ollut vähäistä, koska lakkaamislausekkeen soveltamisesta huolimatta asianomainen henkilö todennäköisesti jäisi Suomeen joko tänne syntyneiden siteiden vuoksi tai siksi, etteivät viranomaiset voi palauttaa henkilöä rikkomatta perustuslain 9 :n 4 momentin ja ulkomaalaislain 147 :n sisältämiä palautuskieltoja. Pakolaisaseman peruuttamisesta säädetään 108 :ssä. Pakolaisasema voidaan peruuttaa, jos henkilö on turvapaikkaa tai muulla tavalla pakolaisasemaa hakiessaan antanut tahallisesti tai tietoisesti vääriä tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen lopputulokseen, taikka salannut sellaisen seikan, joka olisi vaikuttanut päätöksen lopputulokseen. Toissijainen suojeluasema ja toissijaisen suojelun edellytykset Ulkomaalaislain 88 :ssä säädetään oleskeluluvan myöntämisestä suojelun tarpeen perusteella. Maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella, jos edellytykset turvapaikan saamiselle eivät täyty, mutta häntä uhkaa kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu taikka hän aseellisen selkkauksen tai ympäristökatastrofin vuoksi ei Suojelun voi palata tarpeen sinne. perusteella annettavan oleskeluluvan myöntämättä jättämisestä poissulkemistilanteessa säädetään ulkomaalaislain 88 :n 2 momentissa ja poissulkemisperusteet on lueteltu 87 :n 2 momentissa. Kuten edellä pakolaisaseman yhteydessä todettiin, ulkomaalaislaissa ei säädetä poissulkemisen soveltamisesta henkilöihin, jotka yllyttävät tai auttavat poissulkemiseen johtavan rikoksen tai teon tekemisessä, vaan säädökset yllytyksestä ja avunannosta löytyvät rikoslaista. Ulkomaalaislaissa ei ole säännöksiä suojelun tarpeen perusteella myönnetyn oleskeluluvan peruuttamisesta, lakkauttamisesta eikä uusimatta jättämisestä. Jatkolupahakemuksen käsittelyn yhteydessä arvioidaan kuitenkin ulkomaalaislain 54 :n 2 momentin perusteella sitä, onko oleskeluluvan peruste edelleen voimassa. Jos ulkomaalainen on saanut oleskeluluvan kansainvälisen suojelun perusteella, uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään, jollei esille tulleiden seikkojen perusteella vaikuta ilmeiseltä, etteivät edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnettiin edellinen määräaikainen oleskelulupa, ole edelleen voimassa.
9 Ulkomaalaislain 117 :n 3 momentin mukaan poliisin on saatettava kansainvälistä suojelua koskeva jatkolupa-asia Ulkomaalaisviraston ratkaistavaksi, jos se ei katso voivansa myöntää oleskelulupaa. Kansainvälisen suojelun sisältö Kansainvälisen suojelun sisällöstä on säännöksiä muun muassa ulkomaalaislaissa, kotouttamislaissa, opetusta ja koulutusta koskevassa lainsäädännössä, laissa asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta (1573/1993, jäljempänä soveltamisalalaki) sekä laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta Ulkomaalaiselle, joka (361/1983). saa turvapaikan tai oleskeluluvan suojelun tarpeen perusteella myönnetään ulkomaalaislain 113 :n 1 momentin mukaan jatkuva oleskelulupa. Myös hänen perheenjäsenelleen myönnetään jatkuva oleskelulupa. Oleskelulupien pituus määräytyy ulkomaalaislain 53 :n mukaan. Ensimmäinen lupa myönnetään vuodeksi, eikä perhesiteen perusteella myönnettävän luvan voimassaoloaika saa olla pidempi kuin oleskeluluvan myöntämisen perusteena olevan perheenjäsenen oleskeluluvan voimassaoloaika. Turvapaikan tai oleskeluluvan suojelun tarpeen perusteella saaneella ulkomaalaisella on jatkuvan oleskeluluvan turvin ulkomaalaislain 79 :n 1 momentin mukaan rajoittamaton oikeus tehdä ansiotyötä. Pakolaisaseman saaneelle ulkomaalaiselle myönnetään ulkomaalaislain 135 :n nojalla pakolaisen matkustusasiakirja. Ulkomaalaislain 134 :n mukaan ulkomaalaiselle, joka on saanut oleskeluluvan suojelun tarpeen perusteella, myönnetään muukalaispassi. Nämä matkustusasiakirjat voidaan myöntää enintään kymmeneksi vuodeksi ja niiden voimassaoloaikaa voidaan pidentää enintään kymmenellä vuodella myöntämispäivästä. Ulkomaalaislain 147 :n mukaan ketään ei saa käännyttää tai karkottaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle. Perustuslain 9 :n 4 momentin mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Ulkomaalaislain 149 :n 3 momentin mukaan pakolaisen saa karkottaa, jos hänen on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta, jos hänen on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin, jos hän on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle tai jos hän on ryhtynyt taikka hänen voidaan aikaisemman toimintansa perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta tai Suomen suhteita vieraaseen valtioon vaarantavaan toimintaan. Edelleen pykälän 3 momentin mukaan pakolaista ei kuitenkaan saa karkottaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, johon nähden hän on edelleen kansainvälisen suojelun tarpeessa. Pakolaisen saa karkottaa vain valtioon, joka suostuu ottamaan hänet vastaan. Kotoutumispalveluista säädetään kotouttamislaissa. Lain 7 a :n mukaan maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi ja tukemiseksi laaditaan kotouttamisohjelma. Ohjelma sisältää suunnitelman kotoutumista edistävistä ja tukevista toimenpiteistä, palveluista, yhteistyöstä ja maahanmuuttajien vastuista sekä tarpeiden huomioon ottamisesta muita yhteiskunnan palveluja ja toimenpiteitä suunniteltaessa ja järjestettäessä. Ohjelmaan sisällytetään myös etnisen tasa-arvon ja hyvien etnisten suhteiden edistäminen ja syrjinnän ehkäiseminen. Kotouttamislain säädöksiin kotoutumista edistävistä ja tukevista toimenpiteistä (7 ) ja kotoutumissuunnitelman laatimisesta (10 ) perustuu myös tietojen antaminen kansainvälistä suojelua saavalle henkilölle hänen asemaansa liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista. Tietoja annetaan käytännössä oleskeluluvan mahdollisimman myöntämisen pian jälkeen. Kotouttamislaissa säädetään lisäksi paluumuuttoavustuksen myöntämisestä. Lain 8 a :n mukaan paluumuuttoavustusta voidaan myöntää muun muassa
10 pakolaisaseman tai oleskeluluvan suojelun tarpeen perusteella saaneelle henkilölle, joka palaa vapaaehtoisesti kotimaahansa tai lähtömaahansa. Paluumuuttoavustuksena voidaan myöntää kohtuulliset matkakustannukset ja muuttokustannukset sekä avustusta paluumaahan asettumista varten. Perustuslain 9 :n 1 momentin ja ulkomaalaislain 41 :n mukaan maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on oikeus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa kuten Suomen kansalaisella. Myös asumisen osalta Suomessa laillisesti oleskelevat ulkomaalaiset ovat samassa oikeudellisessa asemassa kuin Suomen kansalaiset. Lisäksi kansainvälistä suojelua saaville henkilöille järjestetään ensimmäinen oma vuokra-asunto kunnassa, joka vastaa heidän vastaanotostaan. Laissa julkisesta työvoimapalvelusta (1295/2002) säädetään muun muassa työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta, jonka tarkoituksena on parantaa aikuisväestön ammattitaitoa ja mahdollisuuksia saada työtä tai säilyttää työpaikka sekä edistetään ammattitaitoisen työvoiman saantia (lain 6 luvun 1 :n 1 momentti). Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen voi käytännön ammatillisten valmiuksien parantamiseksi sisältyä työssä oppimista ja harjoittelua (6 luvun 1 :n 3 momentti). Nämä säännökset koskevat myös Suomessa jatkuvaluonteisesti oleskelevia ulkomaalaisia, kuten kansainvälisen suojelun saajia. Myös yleissitovat työehtosopimukset ja syrjinnän kielto työmarkkinoilla koskevat kaikkia Suomessa työskenteleviä. Yhdenvertaisuuslaki (21/2004) velvoittaa kohtelemaan kaikkia samalla tavoin muun muassa työhönottoperusteiden, työolojen, työehtojen, henkilöstökoulutuksen ja uralla etenemisen suhteen. Myös työttömyysturvalain (1290/2002) säännökset työttömyysturvasta ja julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain mukaiset säännökset työvoimapoliittisista toimenpiteistä ja palveluista koskevat myös Suomessa jatkuvaluonteisesti oleskelevia ulkomaalaisia. Sivistyksellisistä perusoikeuksista muun muassa oikeus maksuttomaan perusopetukseen, muun opetuksen saatavuus sekä itsensä kehittämisen turvaaminen on taattu perustuslain 16 :ssä. Sivistykselliset perusoikeudet koskevat kaikkia Suomen oikeudenkäytön piirissä olevia. Koulutusta koskevassa lainsäädännössä on lähtökohtana yhdenvertainen kohtelu. Samat edellytykset ja oikeudet koskevat sekä Suomen kansalaisia että Suomessa oleskelevia ulkomaalaisia. Julkisten terveyspalveluiden ja sosiaalipalveluiden, kuten päivähoidon, vammaispalveluiden ja vanhusten palveluiden saaminen on sidoksissa henkilön kotikuntaan. Kotikuntalain (201/1994) 4 :n mukaan Suomeen muuttanut henkilö saa kotikunnan, jos hän asuu Suomessa ja hänellä on tarkoitus jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan ja jos hänellä lisäksi on vähintään yhden vuoden oleskeluun oikeuttava oleskelulupa, milloin sellainen lupa vaaditaan. Kotikuntalakia on muutettu lailla 399/2007 ja muutos tulee voimaan 1 päivänä syyskuuta 2007. Muutetun lain 4 :n 1 momentin mukaan Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta määräytyy kotikuntalain säännösten mukaisesti, jos henkilöllä on ulkomaalaislaissa tarkoitettu voimassa oleva jatkuvaan tai pysyvään oleskeluun oikeuttava lupa. Pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman saanut ulkomaalainen saa jatkuvan luvan, joten hän saa näin ollen kotikunnan ja sitä kautta pääsyn julkisten terveys- ja sosiaalipalveluiden piiriin. Oikeus sosiaaliturvaan, kuten kansaneläkkeeseen, lapsilisään, äitiysavustukseen, asumistukeen, lapsen hoitotukeen ja vammaistukeen perustuvat Suomessa asumiseen. Soveltamisalalain 3 a :n mukaan sosiaaliturvalainsäädäntöä sovelletaan Suomeen muuttavaan henkilöön maahantulosta alkaen, jos henkilön hänen olosuhteensa kokonaisuutena huomioon ottaen katsotaan muuttavan asumaan Suomeen vakinaisesti. Tällaisia henkilöitä ovat esimerkiksi 3 a :n 2 momentin 3 kohdan mukaan pakolaiset ja oleskeluluvan suojelun tarpeen perusteella saaneet henkilöt. Kyseessä olevan lain mukaista Suomessa
11 asumisen käsitettä sovelletaan myös sairausvakuutuslakia ja työttömyysturvalakia sovellettaessa. Kotouttamislain 26 :ssä säädetään ilman huoltajaa olevan lapsen edustamisesta ja puhevallan käytöstä. Pykälän 1 momentin mukaan pakolaislapselle, tilapäistä suojelua saavalle lapselle tai oleskelulupaa tai turvapaikkaa hakevalle lapselle, joka on Suomessa vailla huoltajaa tai muuta laillista edustajaa, voidaan määrätä edustaja. Käytännössä yksin tulleille alaikäisille määrätäänkin yleensä edustaja siinä vaiheessa, kun he ovat vastaanottokeskuksissa turvapaikanhakijoina. Sama henkilö toimii edustajana usein vielä oleskeluluvan myöntämisen jälkeenkin, etenkin jos alaikäinen odottaa perheenyhdistämistä Suomessa tai on pian täysi-ikäinen. Muissa tapauksissa alaikäiselle voidaan oleskeluluvan myöntämisen jälkeen määrätä huoltaja lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain mukaisesti. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun asetuksen (556/1994) mukaan kunnan on ryhdyttävä toimenpiteisiin huoltajan määräämiseksi ilman huoltajaa olevalle lapselle. Ilman huoltajaa olevat alaikäiset majoitetaan yleensä turvapaikanhakijoina alaikäisille tarkoitettuihin ryhmäkoteihin ja oleskeluluvan saatuaan kuntien ylläpitämiin perheryhmäkoteihin. Nämä toimivat usein yhdistettyinä. Ryhmä- ja perheryhmäkotien henkilökunnalta edellytetään asianmukaista koulutusta. Alaikäisten ilman huoltajaa olevien asumisen järjestämisessä otetaan huomioon se, että lapsen edun mukaista on, että asuinpaikan vaihdokset rajoitetaan välttämättömämpään ja alaikäiset majoitetaan yhdessä sisaruksiensa kanssa aina kun se on mahdollista. Ulkomaalaislakiin on hiljattain lisätty säännös ilman huoltajaa olevan alaikäisen vanhemman tai muun hänen tosiasiallisesta huollostaan vastanneen henkilön jäljittämisestä (1158/2006). Uuden 105 b :n mukaan Ulkomaalaisviraston on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä ilman huoltajaa olevan ala-ikäisen turvapaikanhakijan edun toteuttamiseksi jäljittämään hänen vanhempansa tai muu hänen tosiasiallisesta huollostaan vastannut henkilö viipymättä. Kansainvälistä suojelua saavan henkilön perheenjäsen, jolle on myönnetty oleskelulupa perhesiteen perusteella, on pitkälti samassa oikeudellisessa asemassa kuin kansainvälistä suojelua saava perheenkokoaja. Edellä kuvatut oikeudet ja etuudet koskevat siten myös kansainvälistä suojelua saavan perheenjäseniä. Hallinnollinen yhteistyö Viranomaisia koskee laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999). Salassa pidettäviksi asiakirjoiksi on laissa säädetty asiakirjat, jotka koskevat pakolaista tai turvapaikanhakijan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta. Lisäksi eri ammattialojen lainsäädännössä on salassapitosäännöksiä, joka koskevat myös kansainvälistä suojelua saavia koskevia tietoja silloin, kun tällaiset tiedot on säädetty salassa pidettäviksi. Oleskeluluvan myöntäminen maasta poistamisen estymisen vuoksi Ulkomaalaislain 51 :n mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen oleskelulupa, jos hänen maasta poistamisensa ei ole toisasiassa mahdollista. Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) mukaan tilapäinen lupa myönnettäisiin tilanteessa, jossa perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ei varsinaisesti olisi, mutta henkilöä ei kuitenkaan tilapäisesti voitaisi poistaa maasta. Hallituksen esityksen mukaan maasta poistamisen tosiasiallisesti estävä tekninen este voisi olla esimerkiksi se, että liikenneyhteydet kyseiseen valtioon puuttuvat, henkilö ei voi saada tarvittavia matkustusasiakirjoja tai valtion viranomaiset muutoin suhtautuvat kielteisesti hänen vastaanottamiseensa. Ulkomaalaiselle myönnettäisiin tilapäinen määräaikainen oleskelulupa siksi ajaksi, kun tilapäinen este on poistunut. Tilapäisyys voisi jatkua korkeintaan kaksi vuotta, minkä jälkeen olisi myönnettävä jatkuva oleskelulupa, jos
12 maasta poistaminen ei edelleenkään olisi mahdollista. Ulkomaalaisvirasto on myöntänyt ulkomaalaislain 51 :n mukaisen tilapäisen oleskeluluvan maasta poistamisen estymisen vuoksi niille turvapaikanhakijoille, joiden ei ole katsottu olevan kansainvälisen suojelun tarpeessa, eikä muitakaan perusteita luvan myöntämiselle ole ollut, mutta joita ei tilapäisesti ole voitu poistaa maasta. Ratkaisukäytännön taustalla ovat olleet poliisin antamat arviot palauttamisesta eräisiin valtioihin, joiden perusteella Ulkomaalaisvirasto on katsonut, ettei kielteisen turvapaikka- ja oleskelulupapäätöksen saaneiden hakijoiden maasta poistaminen vastoin heidän tahtoaan olisi käytännössä mahdollista. Helsingin hallinto-oikeus on antanut useita valitusratkaisuja, joissa Ulkomaalaisviraston ratkaisukäytäntö on katsottu lainmukaiseksi. Ulkomaalaisvirasto on nykyisen ulkomaalaislain voimassaolon aikana myöntänyt tilapäisiä lupia 51 :n perusteella vuoden 2006 loppuun mennessä yhteensä noin 600 turvapaikanhakijalle. Vuonna 2007 näitä lupia on toistaiseksi myönnetty 9. Lupia on myönnetty pääasiassa afganistanilaisille, irakilaisille ja somalialaisille turvapaikanhakijoille. Vain muutamassa näistä tapauksista luvan perusteena on ollut tilapäinen terveydellinen syy, valtaosa tilapäisistä luvista on myönnetty, koska maasta poistamisen ei tosiasiassa ole mahdollista. Ulkomaalaislain 88 :ssä säädetään oleskeluluvan myöntämisestä suojelun tarpeen perusteella. Sen mukaan oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella myönnetään, jos turvapaikan antamisen perusteet eivät täyty, mutta ulkomaalaista uhkaa kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu taikka hän ei aseellisen selkkauksen tai ympäristökatastrofin vuoksi ei voi palata sinne. Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) perusteluissa todetaan, että aseellinen selkkaus voi tarkoittaa sisällissotatilannetta tai muuta maansisäistä levottomuutta, jossa ihmiset voivat joutua erottelemattoman aseellisen väkivallan kohteeksi. Soveltamiskäytännössä on useimmiten katsottu, etteivät maan levottomuudet ole niin vakavia ja väkivalta sillä tavalla erottelematonta, että maan tilanne sellaisenaan voisi olla oleskeluluvan myöntämisen peruste. Hakijalla on siten tullut olla muita, yksilöllisiä syitä oleskeluluvan myöntämiseksi. Laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta ja laki asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta Kotouttamislain 3 a :ssä määritellään pakolainen kotouttamislakia sovellettaessa. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan sitä, mitä kotouttamislaissa säädetään pakolaisesta, sovelletaan myös henkilöön, jolle on myönnetty ulkomaalaislain 113 :n 1 momentin mukaan oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Soveltamisalalain 3 a :n 2 momentin 2 kohdan mukaan Suomeen muuttavan henkilön asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana otetaan huomioon se, että hän on pakolainen tai saanut oleskeluluvan Suomessa suojelun tarpeen perusteella. Schengen-viisumin pidentäminen Ulkomaalaislain 27 :ssä oleskelupäivien lisäämisestä säädetään Schengenviisumiin. Schengen-viisumiin voidaan lisätä oleskelupäiviä samoin edellytyksin kuin viisumi voidaan myöntää. Oleskelupäiviä voidaan lisätä vain siinä määrin, kun yhteenlasketut oleskelupäivät eivät ylitä 90 päivää puolen vuoden aikana ensimmäisestä Schengen-alueelle saapumisesta lukien. Oleskelupäiviä voidaan lisätä vain sillä aikavälillä, jonka viisumi on voimassa. Erityisinä syinä viisumin pidentämiseksi voidaan huomioida ulkomaalaisen tai hänen Suomessa oleskelevan omaisensa terveydentilaan liittyvät seikat, liikeneuvotteluiden jatkuminen ennakoitua pidempään tai matkan keskeytyminen moottoriajoneuvon korjaamisen ajaksi ja muut vastaavat tilanteet, joissa hakija ei ole kohtuudella voinut etukäteen arvioida oleskelunsa kestoa.
13 Ulkomaalaislain 30 :ssä säädetään toimivallasta viisumin myöntämisessä ja oleskelupäivien lisäyksessä. Pykälän 3 momentin perusteella kihlakunnan poliisilaitoksen toimivaltaan kuuluu pidentää Schengen-viisumia oleskelupäiviä lisäämällä. 2.3 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö Määritelmädirektiivin täytäntöönpano muissa EU:n jäsenvaltioissa Määritelmädirektiivin täytäntöönpanoa on valmisteltu samanaikaisesti eri jäsenvaltioissa. Kattavaa ja yksityiskohtaista vertailua eri maiden ratkaisuista direktiivin täytäntöön panemiseksi ei siksi ole ollut mahdollista tehdä hallituksen esityksen valmistelun aikana. Jäsenvaltiot kuitenkin kokoontuivat keskustelemaan täytäntöönpanoon liittyvistä kysymyksistä komission järjestämiin kontaktikomitean kokouksiin, ja näiden keskustelujen pohjalta on mahdollista esittää keskeisimmät täytäntöönpanoa koskevat ratkaisut, jotka liittyvät toissijaisen suojelun antamiseen ja kansallisen täytäntöönpanon tasoon. Pakolaisaseman määrittelemisen osalta direktiivi pääasiassa toistaa kaikkia jäsenvaltioita jo sitovia pakolaissopimuksen säännöksiä, eikä jäsenvaltioilla siksi ole suurta tarvetta lainsäädäntönsä ja käytäntönsä muuttamiseen siltä osin, vaikka direktiivi tarkentaakin joitakin menettelyjä. Toissijaisen suojelun osalta muutokset ovat sen sijaan olleet merkittäviä, koska jäsenvaltioiden lainsäädännöt ja käytännöt ovat olleet hyvin erilaisia. Direktiivi on aiheuttanut suurimmat muutokset juuri niissä jäsenvaltioissa, jotka ovat ottaneet lainsäädäntöönsä säännökset toissijaisen suojelun antamisesta vasta direktiivin hyväksymisen myötä. Esimerkiksi Ranskassa toissijaisen suojelun mahdollisuutta ei aiemmin ollut. Näissä valtioissa, samoin kuin vuonna 2004 unioniin liittyneissä jäsenvaltioissa, jotka liittymisen yhteydessä olivat pyrkineet saattamaan pakolaisuutta ja turvapaikkaa koskevan lainsäädäntönsä vastaamaan myös valmisteluvaiheessa olevia EU-säädöksiä, toissijaisen suojelun määritelmä on yleensä otettu käyttöön direktiivin sanamuodon mukaisena. Toissijaisen suojelun saamiseen vaikuttavat muutokset ovat olleet pienimpiä niissä maissa, joissa kansainvälistä suojelua on jo ennen direktiivin hyväksymistä annettu pakolaisasemaa laajemmin. Näissä valtioissa, esimerkiksi Ruotsissa, on sen sijaan Suomen tapaan jouduttu pohtimaan, velvoittaako direktiivi yhdenmukaisen toissijaisen suojelun määritelmän käyttöön ottamiseen vai salliiko direktiivin suotuisampia säännöksiä koskeva artikla voimassa olevan lain mahdollisesti laajemman määritelmän säilyttämisen. Jäsenvaltioiden keskusteluissa on ollut vallitsevana näkemys yhteisen määritelmän tärkeydestä, koska kyseessä on direktiivin kannalta niin keskeinen seikka. Myös Ruotsi on valmistellut täytäntöönpanoa tästä näkökulmasta. Kontaktikomitean keskustelujen perusteella on arvioitavissa, että jäsenvaltiot saattavat direktiivin sitovat säännökset pääasiassa voimaan lain tasolla. Kokouksissa on kuitenkin käyty vilkasta keskustelua esimerkiksi direktiivin 4 artiklan sitovista säännöksistä, jotka koskevat tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointia kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta ratkaistaessa. Artiklan velvoittamia menettelyjä noudatetaan useimmissa jäsenvaltioissa, vaikka niistä ei valtioiden voimassa olevissa laeissa olisi erikseen säädetty. Komissio on omalta osaltaan painottanut riittävän korkeaa voimaan saattamisen tasoa. Muutamat valtiot ovat kuitenkin viitanneet vahvaan hallinnolliseen käytäntöönsä ja katsoneet, ettei tarvetta säätämiseen lain tasolla ole. Direktiivi sisältää nimensä mukaisesti vähimmäissäännöksiä ja täytäntöönpanon jälkeenkin jäsenvaltioiden välille jää eroja niin lainsäädännön kuin käytännön tasoilla. Etenkin kansainvälistä suojelua saaville henkilöille kuuluvien etuuksien osalta jäsenvaltioiden välille jää kansainvälisen suojelun määrittelyä enemmän kansallisia eroja. Suomen käytännöstä poikkeavasti joillekin jäsenvaltioille on ollut tärkeää esimerkiksi säilyttää mahdollisuus rajoittaa toissijaista suojelua saavan henkilön etuuksia pakolaiseen verrattuna.
14 Oleskeluluvan myöntäminen maasta poistamisen estymisen vuoksi Tilanteita, joissa ulkomaalaisen maasta poistaminen ei tilapäisesti ole mahdollista, on pyritty ratkaisemaan eri tavoin eri Euroopan maissa. Joissakin maissa, kuten Saksassa, ei silloin kun maasta poistaminen ei ole käytännössä mahdollista, myönnetä ollenkaan oleskelulupaa, vaan ulkomaalaisen oleskelua maassa niin sanotusti siedetään, kunnes maasta poistaminen on mahdollista. Joissakin maissa on puolestaan käytössä erityyppisiä tilapäisiä oleskelulupia, joita voidaan käyttää maasta poistamisen estymisen tilanteissa. Tilapäisten lupien pituus ja varsinainen myöntämisen peruste (maasta poistamisen estyminen, inhimilliset tai humanitaariset syy) vaihtelevat. Käytäntöjen vertailu on hankalaa myös siksi, että maiden käytännöt muuttuvat melko nopeasti, kun pyritään jatkuvasti etsimään kulloiseenkin tilanteeseen parhaiten soveltuvia ratkaisuja. Maasta poistamisen estymisen tilanteisiin liittyy usein rajanveto siitä, onko maasta poistaminen teknisesti mahdotonta vai paluumaan tilanteesta johtuen vaikeaa ja siksi epätodennäköistä lähitulevaisuudessa. Eri maiden käytännöt oleskeluluvan myöntämisessä maasta poistamisen estymisen vuoksi eivät siksi ole täysin vertailukelpoisia. Puhuttaessa tilapäisestä oleskeluluvasta on otettava huomioon myös se, että sillä voidaan tarkoittaa muutenkin hyvin erityyppisiä lupia eri maissa. Oleskelun tilapäisyyttä arvioidaan eri tavoin, ja joissakin maissa oleskelulupaa voidaan pitää luonteeltaan tilapäisenä, vaikka oleskelu olisi hyvinkin pitkäaikaista, kun taas toisissa maissa tilapäisiä lupia myönnetään vain lyhytkestoiseen ennalta arvioituna tilapäiseen oleskeluun. Myös se, millaisia oikeuksia oleskelulupiin liittyy, vaihtelee maittain. 2.4 Nykytilan arviointi Määritelmädirektiivi I luku Yleiset säännökset 1 artikla. Artiklassa säädetään direktiivin kohteesta ja soveltamisalasta. Direktiivin tavoitteena on vahvistaa kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi määrittelyä koskevat vähimmäisvaatimukset sekä myönnetyn suojelun sisältö. 2 artikla. Artikla sisältää direktiivissä käytettyjen käsitteiden määritelmät. Artiklassa määritellään, mitä direktiivissä tarkoitetaan kansainvälisellä suojelulla, Geneven yleissopimuksella, pakolaisella, pakolaisasemalla, henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua, toissijaisella suojeluasemalla, kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella, perheenjäsenillä, ilman huoltajaa olevilla alaikäisillä, oleskeluluvalla ja alkuperämaalla. Useat direktiivin määritelmät poikkeavat osittain siitä, mitä ulkomaalaislaissa tarkoitetaan vastaavilla tai lähes vastaavilla käsitteillä. Direktiiviä sovelletaan kolmansien valtioiden kansalaisiin ja kansalaisuudettomiin henkilöihin, minkä vuoksi myös direktiivin määritelmissä viitataan näihin henkilöihin. Amsterdamin sopimukseen liittyvän pöytäkirjan ainoassa artiklassa todetaan, että jäsenvaltioita pidetään kaikissa turvapaikkaan liittyvissä oikeudellisissa ja käytännöllisissä seikoissa toisiinsa nähden turvallisina alkuperämaina. Toisen EU-maan kansalaisen tekemän turvapaikkahakemuksen saa kuitenkin ottaa tutkittavaksi pöytäkirjassa luetelluin perustein. Pöytäkirjaan liitetyssä julistuksessa todetaan, että pöytäkirjalla ei rajoiteta kunkin jäsenvaltion oikeutta toteuttaa tarpeelliseksi katsomansa järjestelytoimenpiteet täyttääkseen pakolaissopimuksen mukaiset velvoitteensa. Ulkomaalaislain kansainvälisen suojelun säännökset koskevat lähtökohtaisesti kaikkia ulkomaalaisia, ja koska direktiivin soveltamisalan rajausta voidaan pitää ongelmallisena pakolaissopimuksen kannalta, ulkomaalaislain määritelmiä ei ehdoteta tältä osin muutettaviksi. Artiklan a kohdan mukaan kansainvälisellä suojelulla tarkoitetaan pakolaisasemaa ja toissijaista suojeluasemaa sellaisina kuin ne
15 on määritelty d ja f alakohdissa. Ulkomaalaislain 3 :n 13 kohdan mukaan kansainvälisellä suojelulla tarkoitetaan pakolaisasemaa tai suojelun tarpeen perusteella myönnettävää oleskelulupaa. Voimassa olevaa ulkomaalaislakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että suojelun tarpeen käsite korvataan direktiivin mukaisella toissijaisen suojelun käsitteellä. Vastaavasti ulkomaalaislain 3 :n 13 kohdan kansainvälisen suojelun määritelmää ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan toissijaisen suojelun osalta direktiiviä. Kansainväliseen suojeluun ehdotetaan sisällytettäväksi myös lakiin lisättäväksi ehdotettava, uusi humanitaarisen suojelun kategoria, jolla katetaan ne ulkomaalaislain suojelun tarpeen käsitteen sisältämät suojeluperusteet, jotka jäävät direktiivin toissijaisen suojelun ulkopuolelle. Muutokset esitetään myöhemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa. Artiklan b kohdan mukaan Geneven yleissopimuksella tarkoitetaan Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehtyä pakolaisten oikeusasemaa koskevaa yleissopimusta sellaisena kuin se on muutettuna 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla. Suomessa Geneven yleissopimuksesta käytetään ulkomaalaislain yhteydessä nimitystä pakolaissopimus. Tämä on määritelty ulkomaalaislain 3 :n 10 kohdassa, jonka mukaan pakolaissopimuksella tarkoitetaan pakolaisten oikeusasemaa koskevaa yleissopimusta (SopS 77/1968). Artiklan c kodassa on pakolaisen määritelmä. Sen mukaan pakolaisella tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisen mielipiteen tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan. Pakolaisena pidetään myös kansalaisuudetonta henkilöä, joka oleskelee pysyvän asuinmaansa ulkopuolella edellä mainittujen seikkojen vuoksi ja on kykenemätön tai pelkonsa vuoksi haluton palaamaan sinne. Edelleen c kohdan mukaan näitä henkilöitä pidetään pakolaisina vain, jos 12 artiklan sisältämä poissulkemissäännös ei koske heitä. Viimeksi mainittua viittausta lukuun ottamatta määritelmä vastaa pakolaissopimuksen 1 artiklan A-kohdan pakolaisen määritelmää. Ulkomaalaislain 3 :n 11 kohdassa olevassa pakolaisen määritelmässä viitataan suoraan pakolaissopimuksen määritelmään. Ulkomaalaislain ja direktiivin mukaiset määritelmät poikkeavat näin ollen toisistaan niin, että ulkomaalaislain mukaan henkilö, johon sovelletaan poissulkemista, on kuitenkin määritelmän mukainen pakolainen, kun taas direktiivin mukaan näin ei ole. Ulkomaalaislain pakolaisen määritelmää ei katsota kuitenkaan tarpeelliseksi muuttaa direktiivin perusteella, koska määritelmä vastaa Suomea velvoittavan pakolaissopimuksen pakolaisen määritelmää. Käytännössä määritelmien erolla ei ole merkitystä, koska poissuljettavaan henkilöön ei pakolaissopimuksen mukaan sovelleta sopimuksen määräyksiä, eikä hänelle ulkomaalaislain mukaan anneta turvapaikkaa eikä pakolaisasemaa. Ulkomaalaislain säännös poissulkemisesta vastaa esityksessä jäljempänä ehdotetuin muutoksin niin pakolaissopimuksen kuin direktiivin poissulkemista koskevia säännöksiä. Artiklan d kohdan mukaan pakolaisasemalla tarkoitetaan kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista pakolaiseksi jäsenvaltiossa. Vastaavasti ulkomaalaislain 3 :n 12 kohdassa pakolaisasemalla tarkoitetaan asemaa, joka myönnetään pakolaiseksi tunnustetulle ulkomaalaiselle. Henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua, tarkoitetaan artiklan e kohdan mukaan kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa, mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklan mukaista vakavaa haittaa. Edelleen e kohdan mukaan henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua, tarkoitetaan vain henkilöä, jota 17
16 artiklan 1 ja 2 kohta ei koske ja joka on kykenemätön tai vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Voimassa olevan ulkomaalaislain 88, joka koskee oleskeluluvan myöntämistä suojelun tarpeen perusteella, ehdotetaan muutettavaksi yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla. Pykälässä säädettäisiin direktiivin mukaisesti siitä, kuka saa toissijaista suojelua. Ulkomaalaislaissa ei ole erikseen tarpeen määritellä henkilöä, joka voi saada toissijaista suojelua. Toissijaisella suojeluasemalla tarkoitetaan direktiivin f kohdassa kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista jäsenvaltiossa henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua. Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi toissijaisen suojeluaseman määritelmä yksityiskohtaisissa perusteluissa myöhemmin esitetyllä tavalla. Artiklan g kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella tarkoitetaan kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön esittämää pyyntöä saada suojelua jostakin jäsenvaltiosta, kun hakijan voidaan katsoa tarkoittavan pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa ja kun hakija ei nimenomaisesti pyydä tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävää muunlaista suojelua, jota voidaan pyytää erikseen. Suomessa kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella tarkoitetaan hakemusta, jolla haetaan ulkomaalaislain 3 :n 13 kohdan mukaista kansainvälistä suojelua, siis turvapaikkaa tai oleskelulupaa suojelun tarpeen perusteella. Ulkomaalaislain kansainvälisen suojelun määritelmää ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan toissijaisen suojelun osalta direktiiviä ja siihen ehdotetaan lisättäväksi humanitaarinen suojelu. Kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella tarkoitettaisiin siis pakolaisaseman, toissijaisen suojeluaseman ja humanitaarisen suojelun hakemista. Sen, että ulkomaalaislain mukaan hakemus tarkoittaisi myös humanitaarisen suojelun hakemista, ei voida katsoa olevan ristiriidassa direktiivin määritelmän kanssa, koska myös tilanteessa, jossa päädyttäisiin antamaan humanitaarista suojelua, tutkittaisiin aina ensin mahdollinen turvapaikan tai toissijaisen suojelun tarve. Ainoastaan jos hakija pyytäisi nimenomaisesti vain humanitaarista suojelua, tutkittaisiin vain humanitaarisen suojelun tarve. Ulkomaalaislain 94 :n 2 momentin mukaan ihmisoikeuksiensa vaarantumiseen vetoavan ulkomaalaisen katsotaan hakevan turvapaikkaa, jollei hän nimenomaan muuta ilmoita. Lisäksi turvapaikkaohjeen 4.1. kohdan mukaan kansainvälistä suojelua katsotaan pyydettävän myös silloin, kun kaikki ulkoiset tunnusmerkit huomioon ottaen on arvioitavissa, että maahan saapuva ulkomaalainen on todennäköisesti saapunut Suomeen hakeakseen täältä kansainvälistä suojelua, vaikka hän ei sitä selkeästi ilmaisekaan eikä muuta syytä hänen maahantulolleen ilmene. Ulkomaalaislakia ei ole direktiivin 1 artiklan g kohdan perusteella tarpeen muuttaa. Artiklan h kohdan mukaan perheenjäsenillä tarkoitetaan direktiivissä sellaisen henkilön, jolle on myönnetty pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, aviopuolisoa taikka avopuolisoa, jolla on kiinteä suhde hakijaan, jos avopuolisot rinnastetaan aviopuolisoihin asianomaisen jäsenvaltion ulkomaalaisia koskevassa lainsäädännössä tai käytännössä. Perheenjäsenillä tarkoitetaan myös sellaisen henkilön, jolle on myönnetty pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, lapsia, jotka hänellä on edellä mainitun puolisonsa kanssa tai yksin, jos nämä ovat naimattomia ja asianomaisten/asianomaisen huollettavina riippumatta siitä, ovatko he syntyneet avioliitossa vai avioliiton ulkopuolella tai onko heidät jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti adoptoitu. Näitä henkilöitä pidetään direktiivin mukaan perheenjäseninä, jos perhe on muodostettu jo alkuperämaassa ja perheenjäsenet oleskelevat samassa jäsenvaltiossa sellaisen henkilön kanssa, jolle on myönnetty pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema. Ulkomaalaislain 37 sisältää perheenjäsenen määritelmän. Sen mukaan perheenjäseneksi katsotaan ulkomaalaislakia sovellettaessa Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva
17 henkilö tai tämän aviopuoliso. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa. Perheenjäseneksi katsotaan myös samaa sukupuolta oleva henkilö, jos parisuhde on kansallisesti rekisteröity. Aviopuolisoihin rinnastetaan jatkuvasti yhteisessä taloudessa avioliitonomaisissa olosuhteissa elävät henkilöt sukupuolestaan riippumatta, jos henkilöt ovat asuneet vähintään kaksi vuotta yhdessä. Asumisaikaa ei edellytetä, jos henkilöillä on yhteisessä huollossa oleva lapsi tai jos on muu painava syy. Ulkomaalaislain perheenjäsenen määritelmä on näin ollen laajempi kuin direktiivin määritelmä. Perheenjäsenen määritelmällä on merkitystä sovellettaessa direktiivin kansainvälisen suojelun sisältöä koskevaa VII lukua. Siltä osin kuin VII luvussa säädetyt seikat kuuluvat Suomessa ulkomaalaislainsäädännön alaan, ulkomaalaislain direktiiviä laajempi perheenjäsenen määritelmä takaa direktiivin mukaiset menettelyt ja oikeudet. Kuten 3 luvussa tarkemmin esitetään, direktiivin 3 artikla mahdollistaa suotuisammat säännökset, kun ei ole kysymys direktiivin kannalta perustavanlaatuisista pakolaisasemaan ja toissijaiseen suojeluun liittyvistä määritelmistä. Ulkomaalaislakia ei siksi ole perheenjäsenen määritelmän osalta tarpeen muuttaa. Muiden VII luvussa säädeltyjen seikkojen (oikeus etuuksiin ja palveluihin) osalta on pääsääntöisesti ratkaisevaa se, pidetäänkö henkilöä Suomessa asuvana riippumatta siitä, onko hän saanut kansainvälistä suojelua vai oleskeluluvan siksi, että hän on Suomessa kansainvälistä suojelua saaneen perheenjäsen. Artiklan i kohdan mukaan ilman huoltajaa olevilla alaikäisillä tarkoitetaan alle 18- vuotiaita kolmannen maan kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka saapuvat jäsenvaltioiden alueelle ilman heistä joko lain tai vakiintuneen käytännön mukaan vastuussa olevaa aikuista, niin kauan kuin heillä ei tosiasiallisesti ole tällaista aikuista huolehtimassa heistä, tai alaikäisiä, jotka ovat jääneet ilman huoltajaa jäsenvaltion alueelle tultuaan. Suomen lainsäädännön mukaan alaikäisinä pidetään alle 18- vuotiaita, ja on selvää, että näin on myös ulkomaalaisten kohdalla. Käytännössä se, mitä Suomessa tarkoitetaan ilman huoltajaa olevalla alaikäisellä tai, kuten tässä yhteydessä usein sanotaan, yksin tulleella alaikäisellä, vastaa direktiivin määritelmää ilman huoltajaa olevasta alaikäisestä. Koska kyseessä ei ole direktiivin kannalta perustavanlaatuinen määritelmä, tarvetta ulkomaalaislain muuttamiseen ei tältä osin ole. Artiklan j kohdassa on oleskeluluvan määritelmä. Sen mukaan oleskeluluvalla tarkoitetaan direktiivissä jäsenvaltion viranomaisten myöntämää jäsenvaltion lainsäädännön mukaista lupaa, jonka perusteella kolmannen maan kansalaisella tai kansalaisuudettomalla henkilöllä on oikeus oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella. Ulkomaalaislain mukainen oleskelulupa on tällainen direktiivissä tarkoitettu oleskelulupa, sillä ulkomaalaislain 3 :n 5 kohdan mukaan oleskeluluvalla tarkoitetaan ulkomaalaiselle muuta kuin matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävää lupaa toistuvasti saapua maahan ja oleskella maassa. Artiklan k kohdan mukaan alkuperämaalla tarkoitetaan direktiivissä yhtä tai useampaa kansalaisuusmaata tai kansalaisuudettomien henkilöiden osalta entistä pysyvää asuinmaata. Ulkomaalaislaissa käytetään käsitteitä kotimaa ja pysyvä asuinmaa. Kotimaa viittaa kansalaisuusmaahan ja pysyvä asuinmaa kansalaisuudettoman henkilön pysyvään asuinmaahan, kuten hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) 87 :ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on pakolaissopimuksen mukaisesti todettu. Alkuperämaa -käsitettä käytetään ulkomaalaislain turvallinen alkuperämaata koskevassa 100 :ssä. Ulkomaalaislaissa käytettävät käsitteet vastaavat siis direktiivin määritelmää. 3 artikla. Direktiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä sen määrittelemiseksi, kenelle voidaan myöntää pakolaisasema tai toissijaista suojelua, sekä kansainvälisen suojelun sisällön määrittelemiseksi, kunhan nämä säännökset
18 ovat yhteensopivat direktiivin kanssa. Suomen lainsäädäntöön ei ehdoteta muutoksia siltä osin kuin säännökset ovat direktiivin säännöksiä suotuisampia mutta kuitenkin direktiivin kanssa yhteensopivia. II luku Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten arviointi 4 artikla. Direktiivin 4 artiklassa säädetään tosiseikkojen ja olosuhteiden arvioinnista ratkaistaessa kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija on velvollinen esittämään mahdollisimman pian kaikki kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat. Ulkomaalaislaissa ei vastaavaa säännöstä ole, mutta tähän liittyvät 95 :n ja 7 :n säännökset ovat riittäviä. Lain 95 :n mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätettävä poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle maahan saavuttaessa tai mahdollisimman pian sen jälkeen. Lain 7 :n mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Koska direktiivin säännös ei ole jäsenvaltioita velvoittava, ulkomaalaislakia ei ole tarpeen muuttaa. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio on velvollinen yhteistyössä hakijan kanssa arvioimaan kaikki hakemukseen liittyvät olennaiset seikat. Ulkomaalaislain 4 :n mukaan ulkomaalaislaissa tarkoitettujen asioiden käsittelyssä noudatetaan hallintolakia, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Hallintolain 31 :n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen. Ulkomaalaislain 7 :n 2 momentissa säädetään, että viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä ja että asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen. Viranomaisen on myös osoitettava asianosaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Selvityspyynnön tulee olla yksilöity sekä oikeassa suhteessa niihin selvityskeinoihin, jotka asianosaisella on käytettävissään hänen olosuhteensa huomioon ottaen. Ulkomaalaislain 97 :n mukaisesti poliisi tai rajavartiolaitos suorittaa kansainvälistä suojelua hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittämisen. Ulkomaalaisvirasto suorittaa turvapaikkapuhuttelun, jossa suullisesti selvitetään hakijan perusteet vainosta ja oikeudenloukkauksista tai niiden uhkista. Pykälän 4 momentin mukaan puhuttelussa hakijalta selvitetään erityisesti perusteet, joiden vuoksi tämä katsoo, ettei kyseinen valtio ole hänelle turvallinen. Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) mukaan olennaista on, että hakija itse esittää perusteensa puhuttelussa suullisesti, eikä esimerkiksi pelkästään luovuta etukäteen kirjoitettua selvitystä. Hallituksen esityksen mukaisesti turvapaikkapuhuttelu kirjataan pöytäkirjaan, joka luetaan ja tulkitaan puhuttelun lopuksi hakijalle. Hakija hyväksyy allekirjoituksellaan sen, että hakemuksen perusteet on kirjattu oikein. Ulkomaalaislain ja hallintolain voidaan katsoa täyttävän 4 artiklan 1 kohdan sisältämän säännöksen. Artiklan 2 kohdassa luetellaan ne seikat, jotka on otettava huomioon kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arvioinnissa. Mainitut seikat koostuvat hakijan lausumista, hakijan saatavissa olevista asiakirjoista, jotka koskevat hänen ikäänsä, taustaansa, myös asiaankuuluvien omaisten taustaa, henkilöllisyyttään, kansalaisuuttaan tai kansalaisuuksiaan, aikaisempaa tai aikaisempia asuinmaitaan ja paikkojaan, aikaisempia turvapaikkahakemuksia, matkareittiään sekä henkilö- ja matkustusasiakirjojaan, sekä kansainvälisen suojelun hakemisen syistä. Ulkomaalaislain 97 :ssä säädetään turvapaikkatutkinnasta. Pykälän 1 momentin mukaan turvapaikkatutkintaan kuuluvat hakijan henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittäminen, ja hakijan henkilöllisyyttä selvitettäessä kerätään myös henkilötiedot
19 hänen perheenjäsenistään ja muista omaisistaan. Pykälän 2 momentin mukaan turvapaikkapuhuttelussa selvitetään hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista ja niiden uhkista. Hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) 97 :ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa määritellään tarpeellisiksi henkilötiedoiksi turvapaikkahakemuksen ratkaisemiseksi hakijan suku- ja etunimet, mahdolliset entiset nimet, sukupuoli, syntymäaika ja paikka, siviilisääty, rotu, etninen tausta, kansallisuus, kansalaisuus, uskonto, ammatti tai arvo, osoite kotimaassa ja Suomessa, koulutus, kielitaito, ammatti, työpaikat, sosiaalinen tausta ja asepalvelus. Edelleen hallituksen esityksen mukaan perheenjäsenten ja muiden omaisten henkilötietoina tarvitaan tiedot heidän nimestään, syntymäajastaan ja paikastaan sekä olinpaikastaan. Henkilötiedot tulee hallituksen esityksen mukaan kerätä myös niistä ydinperheen ulkopuolisista henkilöistä, jotka asuvat samassa taloudessa asianomaisen kanssa tai ovat hänestä täysin riippuvaisia. Henkilöllisyyttä, matkareittiä ja maahantuloa selvitettäessä tiedustellaan selvitystä matkustusasiakirjasta, passista tai muusta henkilöllisyyttä vahvistavasta asiakirjasta, matkoista ja oleskelusta muissa valtioissa sekä aikaisemmista kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista muissa valtioissa tai Suomessa. Koska direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa lueteltujen seikkojen arviointi säädetään ulkomaalaislain 97 :ssä kuuluvaksi turvapaikkatutkintaan ja hallituksen esityksen 97 :ää koskevissa perusteluissa täsmennetään arvioinnissa huomioon otettavat seikat yksityiskohtaisesti, ulkomaalaislakia ei ole tarpeen tältä osin muuttaa. Direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa säädetään, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi on suoritettava tapauskohtaisesti. Ulkomaalaislain 98 :n 2 momentissa säädetään vastaavasti, että oleskeluluvan myöntämisen edellytykset arvioidaan kunkin hakijan osalta yksilöllisesti ottaen huomioon hänen esittämänsä selvitykset olosuhteistaan asianomaisessa valtiossa sekä tiedot valtion oloista. Ulkomaalaislaki täyttää direktiivin vaatimuksen tapauskohtaisesta arvioinnista. Liittyen 4 artiklan 3 kohdan a, b ja c - alakohtiin ulkomaalaislain 7 :n 2 momentissa ja hallintolain 31 :n 1 momentissa säädetään viranomaisen yleisestä velvollisuudesta huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi käsittää kaikki alkuperämaahan silloin, kun jäsenvaltiot tekevät hakemusta koskevan päätöksen, liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat, mukaan luettuina alkuperämaan lait ja asetukset ja tapa, jolla niitä sovelletaan. Ulkomaalaislain 98 :n 2 momentin mukaan oleskeluluvan myöntämisen edellytykset arvioidaan kunkin hakijan osalta yksilöllisesti ottaen huomioon hänen esittämänsä selvitykset olosuhteistaan asianomaisessa valtiossa sekä tiedot valtion oloista. Pykälässä mainitut tiedot valtion oloista sisältävät myös alkuperämaan lait ja asetukset sekä niiden soveltamistavat. Lisäksi hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) 100 :ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että Ulkomaalaisviraston tulee jatkuvasti aktiivisesti koota tietoja valtioista, joista turvapaikanhakijoita saattaa tulla Suomeen. Se, että direktiivin mukaan arvioinnissa on otettava huomioon alkuperämaahan liittyvät tosiseikat päätöksenteon ajankohtana, on erityisesti täsmennetty hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) turvapaikkatutkintaa koskevan 97 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa, joiden mukaan menneisyyden tapahtumien lisäksi on erityisesti kiinnitettävä huomiota tulevaisuudessa uhkaaviin oikeudenloukkauksiin. Keskeistä hallituksen esityksen mukaan ei ole se, mitä asianomaiselle on tapahtunut menneisyydessä vaan se, mikä häntä uhkaisi, jos hänet palautettaisiin. Käytännössä alkuperämaatietoa Ulkomaalaisvirastossa hankkii maatietopalvelu, jonka tutkijat selvittävät yhteistyössä turvapaikkapäätöksiä valmistelevien virkamiesten kanssa alkuperämaiden olosuhteita kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin liittyen. Ulkomaalaislakia ei ole direktiivin
20 täytäntöön panemiseksi tarpeen tältä osin muuttaa. Artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi käsittää hakijan esittämät asiaan vaikuttavat lausumat ja asiakirjat, mukaan luettuina tiedot siitä, onko hakija joutunut tai voiko hän joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa. Arviointi käsittää myös c alakohdan mukaan hakijan aseman ja henkilökohtaiset olosuhteet, kuten taustan, sukupuolen ja iän, jotta voidaan arvioida, onko hakijan henkilökohtaisten olosuhteiden perusteella niitä tekoja, joiden kohteeksi hakija on joutunut tai voisi joutua, pidettävä vainona tai vakavana haittana. Ulkomaalaislain 97 :ssä säädetään seikoista, joita viranomaisen on selvitettävä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteydessä. Pykälän 1 momentin mukaan turvapaikkatutkintaan kuuluvat hakijan henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittäminen, ja hakijan henkilöllisyyttä selvitettäessä kerätään myös henkilötiedot hänen perheenjäsenistään ja muista omaisistaan. Kuten edellä 4 artiklan 2 kohdan yhteydessä on esitetty, hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) on tarpeellisiksi henkilötiedoiksi täsmennetty hakijan suku- ja etunimet, mahdolliset entiset nimet, sukupuoli, syntymäaika ja -paikka, siviilisääty, rotu, etninen tausta, kansallisuus, uskonto, ammatti tai arvo, osoite kotimaassa ja Suomessa, koulutus, kielitaito, ammatti, työpaikat, sosiaalinen tausta ja asepalvelus sekä että perheenjäsenten ja muiden omaisten henkilötietoina tarvitaan tiedot heidän nimestään, syntymäajasta ja -paikastaan sekä olinpaikastaan. Pykälän 2 momentin mukaan turvapaikkapuhuttelussa selvitetään hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista ja niiden uhkista. Ulkomaalaislaki täyttää direktiivin 4 artiklan 3 kohdan b ja c alakohtien vaatimukset. Artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arvioinnissa on otettava huomioon, onko hakijan alkuperämaasta lähtemisen jälkeen toteuttamien toimien ainoana tai tärkeimpänä tarkoituksena ollut luoda edellytykset kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiselle, sen arvioimiseksi, asettavatko nämä toimet kyseisen henkilön vaaraan joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa, jos hänet palautetaan tähän maahan. Ulkomaalaislain turvapaikan tai muun kansainvälisen suojelun antamista koskevissa säännöksissä lähtökohtana on pakolaissopimukseen perustuen se, että jokainen kansainvälisen suojelun tarpeessa oleva saa suojelua. Ratkaisevaa ei ole kansainvälisen suojelun edellytysten täyttymiseen johtaneiden toimien tarkoitus eikä se, onko toimet toteutettu alkuperämaassa vai sieltä lähtemisen jälkeen. Ulkomaalaislain turvapaikkatutkintaa koskevan 97 :n ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisemista koskevan 98 :n mukaan perusteet suojelun tarpeelle selvitetään ja otetaan päätöksenteossa huomioon. Direktiivin 4 artiklan 3 kohdan d alakohdan tarkoituksena ei voi olla suojelun antamisen rajoittaminen ns. sur placetilanteessa, jossa ulkomaalaisen suojelun tarve on syntynyt vasta alkuperämaasta lähdön jälkeen. Alakohta ei aiheuta tarvetta ulkomaalaislain muuttamiseen. Artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arvioinnissa on otettava huomioon se, voidaanko hakijan kohtuudella olettaa turvautuvan sellaisen toisen maan suojaan, jonka kansalaisuuteen hänellä on oikeus. Tämä artiklakohta on ongelmallinen ja sen voidaan katsoa olevan osittain ristiriidassa pakolaissopimuksen kanssa. Pakolaissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohdassa säädetään, että henkilön, joka ilman pätevää perusteltuun pelkoon pohjautuvaa syytä ei ole vedonnut jonkin kansalaisuusmaansa suojelukseen, ei katsota olevan vailla kansalaisuusmaansa suojaa. Lisäksi pakolaissopimuksen 1 artiklan E kohdassa säädetään, että yleissopimusta ei sovelleta henkilöön, jolla on sen maan, johon hän on asettunut asumaan, asianomaisten viranomaisten harkinnan mukaan tämän maan kansalaisuuteen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet. Direktiivin tarkoituksena ei voi olla tiukentaa pakolaissopimuksessa