Perustuslakivaliokunnan kokous n;o 41 perjantaina 28.5.1993 kello 9 T QQ Nimenhuuto Päätösvaltaisuus HE 49 postitoimintalainsäädännöksi - I käsittely jatkuu. PTL:n selvitys postinjakelukustannuksista. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Antero Jyränki HE 66 laiksi Suomen Pankin ohjesäännön muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Suomen Pankin selvitykset Ruotsin, Saksan ja Espanjan vähimmäisvaranto j är j estelmistä. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Antero Jyränki - Pankinjohtaja Christer Ekman Suomen Pankkiyhdistys Päätetään jatkokäsittelystä. HE 75 perhetuen uudistamista koskeviksi laeiksi - I käsittely. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Neuvotteleva virkamies Martti Lähteinen Sosiaali- ja terveysministeriö - Hallitusneuvos Eija Koivuranta Sosiaali- ja terveysministeriö - Vanhempi hallitussihteeri Anja Kairisalo Sosiaali- ja terveysministeriö - Ylijohtaja Martti Lujanen ympäristöministeriö - ylitarkastaja Liisa Linna-Angelvuo Ympäristöministeriö - Oikeustieteen lisensiaatti Heikki Karapuu - Oikeustieteen tohtori Liisa Nieminen HE 26 laeiksi joustavaa eläkeikäjärjestelmää koskevan lainsäädännön tarkistamiseksi
- II käsittely. 7 ) Muut mahdolliset asiat 8) Seuraava kokous on maanantaina 31.5.1993 klo 10.00. 9) Kokouksen päättäminen Antero PeV Jyränki/28.5.1993 P.M. HE 66/1993 vp (Suomen Pankin ohjesäännön muuttaminen) Esityksessä ehdotetaan Suomen Pankin ohjesääntöä muutettavaksi siten, että Suomen Pankilla olisi rahapolitiikkaan liittyvien tehtäviensä hoitamiseksi oikeus määrätä talletuspankki, luottolaitos ja ulkomaisen luottolaitoksen Suomessa toimiva sivukonttori pitämään Suomen Pankissa korotonta vähimmäisvarantoa. Varannon suuruus olisi enintään 5 prosenttia pankilla tai luottolaitoksella olevan vieraan pääoman määrästä. Suomen Pankki määräisi ehdotuksen mukaan varannon laskentaperusteet ja antaisi muut varantovaatimuksen soveltamiseksi tarpeelliset määräykset ja ehdot. Ajatuksena on, että varantovaatimusta muuttamalla Suomen Pankki voisi vaikuttaa kulloistenkin rahapoliittisten tavoitteiden mukaisesti pankkien luotonannon kehitykseen supistavasti tai laajentavasti. Jos esityksen pääsisällön pyrkii ilmaisemaan juridiikan arkikielellä, kysymys näyttää olevan siitä, että pankki tai luottolaitos on velvollinen antamaan Suomen Pankille korottoman lainan. Kysymys on lainasta, koska varantovelvollisella säilyisi omistusoikeus asianomaisiin varantoihin. HE:n perusteluissa todetaan varantovelvollisen saavan varansa takaisinkin, mutta itse lakiehdotuksesta ei käy selville, millä ehdoin ja missä vaiheessa palautus tapahtuisi. Pakkolaina otettaisiin Suomen Pankille, joka periaatteessa on valtiosta erillinen oikeussubj ekti. Valtiosääntöoikeudelliselta kannalta tämä ero ei välttämättä olisi relevantti, koska Suomen Pankki on julkisoikeudellinen
oikeushenkilö, ja luetaan laajassa mielessä valtio-käsitteen piiriin. Pakkolaina voidaan ottaa erilaisin tarkoituksin. Se voidaan ottaa kattamaan julkisyhteisön välitöntä varaintarvetta, mutta sillä voi ensisijaisesti olla muita, esimerkiksi talouspoliittisia tarkoituksia. Menneinä vuosikymmeninä, erityisesti 1950-, 1960- ja 1970-luvulla, käytettiin liiketoimintaa harjoittavilta otettavaa pakkolainaa suhdannetalletusten muodossa vaimentamaan kansantaloudessa esiintyneitä voimakkaita suhdannevaihteluita. Tapana ei ollut tuoda näitä lakeja perustuslakivaliokunnan tarkasteltaviksi, mutta niiden katsottiin silti vaativan perustuslainsäätämisjärjestystä. Näin oli ensi sijassa siksi, että lait olivat myös valtuuslakeja, joissa valtioneuvostolle siirrettiin laajoja valtuuksia, kuten oikeus päättää suhdannetalletuksen kantamisesta, oikeuden määrätä se ajanjakso, jolta kantaminen tapahtuu sekä oikeus määrätä talletusten suuruus (ks. esim. HE 214/1973 vp s.2.). Yleinen käsitys on kuitenkin ollut, että pakkolaina on - päin vastoin kuin verotus - valtion varinahankintakeinonakin poikkeuksellinen ja siksi toteutettavissa vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Olen lausunnossani PeV:lle 19.11.1992 HE:n 202/1992 vp yhteydessä (vrt. PeVL 26/1992 vp) käsitellyt laajasti kysymystä pakkolainan perustuslainmukaisuudesta, lähinnä kuitenkin ajatellen pakkolainaa valtion varainhankintakeinona. Tällöin päädyin siihen, että pakkolainan perustuslainmukaisuus olisi nykyisin arvioitava ensi sijassa HM 6 :n omaisuudenturvasäännösten mukaan, ottaen näiden säännösten tulkinnassa kuitenkin huomioon HM VI luvun säännökset. Ajatukseni oli, että sen jälkeen kun verolain erityinen säätämisjärjestys oli poistettu, pakkolainasta ja verosta säätäminen voisi tapahtua samassa järjestyksessä - ja yhtäläisin edellytyksin. Lausunnossaan 26/1992 vp PeV käytti ehkä hieman toisia ilmaisuja, eikä sen kanta pakkolainakysymykseen ollut aivan selvästi luettavissa. Arvioisin sen kuitenkin tulleen suunnilleen minun kanssani samaan tulokseen tai ainakin lähelle tätä. Se totesi periaatteellisesti, että järjestelyä, jolla kansalaisilta otetaan pakolla laina, voidaan lähtökohtaisesti pitää HM 6 :n omaisuudensuojasäännösten vastaisena. Kuitenkaan eivät omaisuuden-suo jasäännäökset sinänsä estä erilaisten verotuksellisten keinojen käyttämistä julkisyhteisön varainhankintaan. Kysymys onkin viime kädessä asianomaisen sääntelyn suhteesta HM 61 : ään - eikä lainaamistavoite sinänsä vaikuta tähän arvioon.
Esityksessä, joka nyt on käsillä, ei ole kysymys valtiosta vaan Suomen Pankista pakkolainan ottajana, eikä pakkolainaa oteta valtion varaintarpeen tyydyttämiskesi vaan pankkien ja luottolaitosten luotonantoon vaikuttamisen tarkoituksessa. Silti minusta asianomaista pakkolainaa voitaisiin teknisesti ja valtiosääntöoikeudellisesi käsitellä verona: veronsaajana voi olla myös muu julkisoikeudellinen yhteisö kuin valtio ja veron määräämisen tarkoituksen ei tarvitse aina olla fiskaalinen. Tietenkin on mahdollista ymmärtää vähimmäisvarantovaatimus yksinkertaisesti omaisuuden käyttöoikeuden rajoittamiseksi - mihin sisältyy se, että pankki tai luottolaitos ei voi antaa asianomaisia varoja muualle lainaksi eikä periä lainasta käypää korkoa. HM 6.1 :n Suomen kansalainen on "lain mukaan" turvattu omaisuuden puolesta. HM 61 :n mukaan valtion verosta säädetään "lailla,jossa ovat säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta". Vaikka vähimmäisvarannosta säätäminen katsottaisiin vain varallisuuden käyttämistä koskevaksi sinänsä sallituksi rajoitukseksi, siitä olisi säädettävä lailla yksityiskohtaisemmin nyt on tehty. Sama koskee sitä vaihtoehtoa, että vähimmäisvaranto ymmärretään pakkolainaksi, josta säätämisen on täytettävä verolain vähimmäisvaatimukset. Käsillä olevan lakiehdotuksen hyväksyminen tavallisena lakina kompastuu siten hallitusmuodossa säädettyihin pidätyksiin lainsäätäjälle, toisin sanoen delegointirajoituksiin. Kysymys on sääntelykompetenssin liian laajasta siirtämisestä Suonen Pankille. Katson, että lakiehdotus on hyväksyttävissä vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä. toimintaa. Uuden sääntelyn ongelmana on, ettei se sinänsä takaa, että maassa olisi edes yksi ainoa sellainen postitoimintaa harjoittava yhteisö tai laitos, joka kykenee takaamaan tasapuoliset postipalvelut koko maassa. Sellainen laitos on kylläkin tällä hetkellä olemassa, nimittäin valtion liikelaitoksena toimiva Posti- ja telelaitos. Sen toiminta perustuu vielä nykyisin perustuu erilliseen lakiin, mutta sekin joutunee lakiehdotuksen 32 :n mukaan hakemaan itselleen lupaa jatkaa toimintaansa. - Yksityistämistendenssi tuottaa tällaisia omituisia asetelmia. Voidaan näet hyvin kysyä, eikö HM 10 :ssä johdu valtiolle myös positiivista velvoitetta taata minimipalvelut niin kohdeviestinnän kuin graafisen joukkoviestinnän puolella juuri viestien välittämisessä. Sanottuun nähden on ilmeistä, ettei senlaatuista luvanvaraisuutta postitoiminnassa, josta juuri on ollut puhetta, voi luvanvaraisuuden tavoite huomioon ottaen sellaisenaan pitää sananva-
pauden rajoituksena. Ongelmana on pikemminkin se, onko maassa edes yksi laitos, joka pystyy takaamaan välityspalvelut. Esitetty järjestely johtaa kuitenkin siihen, että sanomatai aikakauslehden julkaisija, joka turvautumatta olemassa oleviin palveluihin haluaa itse tai yhdessä muiden vastaavien julkaisijoiden kanssa hoitaa julkaisujensa toimittamisen vastaanottajalle, joutuu: 1. hakemaan postitoimintalupaa, jos lehti lähetetään ja toimitetaan perille päällyksellisena, 2. tekemään ilmoituksen joukkopostitoiminnan harjoittamisesta, jos lehti lähetetään ja toimitetaan perille päällyksettömänä. Tällainenkin velvollisuus käy jollain tapaa ymmärrettäväksi, kun ottaa huomioon pyrkimykset taata yhtäläiset palvelut maan eri osiin, vastaanottajan oikeuksien turvaamisen postitoiminnan harjoittajaan nähden ja sen seikan, että markkinavoimat voivat helposti vinouttaa palvelua tasoa eri lohkoilla ja maan eri osissa. Jos kysymyksessä on useiden julkaisijoiden yhdessä omistama jakeluyhtiö, joka huolehtii näiden kaikkien yhtiöiden julkaisujen yhteisjakelusta, sellainen yhtiö asettuu mainituissa suhteissa helposti samaan asemaan kuin "pelkkä" postitoiminta- tai joukkopostitoimintayritys. Mutta miettimään jää tapauksia, joissa lehden julkaisija itse tai yksin omistamansa yrityksen kautta hoitaa omien ja vain omien julkaisujensa jakelun. Niissä tuskin on kyse muusta kuin päällyksettömien sanoma- ja aikakauslehtien jakelusta. Silti voi kysyä, onko ilmoituksenvaraisuus liian järeä järjestely tuollaisissa tapauksissa. Lakiehdotuksen 21 :n soveltaminen näet johtaa siihen, että valtioneuvosto voi kieltää tuollaiselta joukkopostilaitoksena toimivalta julkaisijalta omien julkaisujensa jakelun. Lakiehdotus on toisaalta rakennettu siten, että tällainen kielto voidaan antaa vain silloin, kun vastaanottajan intressiä jotenkin vahingoitetaan. Kielto voidaan saattaa viimekädessä korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Toimenpide ei ehkä ankaruudeltaan ylitä tuomioistuimessa päätettävää lehden lakkauttamista. Ja kiellon tultua lainvoimaiseksikin julkaisija voi tietenkin käyttää muita olemassa olevia joukkopostikanavia tai perustaa yhdessä muiden yrittäjien kanssa uusia sellaisia. Outoa on myös se, että tuollainen omien julkaisujensa jakelija, tehtyään joukkopostitoimintailmoituksen, joutuu joukkoposti-laitokseksi muuttuneena kontrahointivelvolliseksi, ts. välittämään muittenkin joukkopostilähetyksiä.
Minusta edellä kosketellut väitteet lakiehdotuksen perustuslainvastaisuudesta ansaitsevat huomiota mutta eivät tarkastelun jälkeen ehkä osoittaudu aivan riittävän vakuuttavasti perustelluiksi. Myönnän, että esitän tämän kannan hieman epäröiden. Ottaen lisäksi huomioon sen, että postitoiminnan luvanvaraistamista lievennetään 33 :n korvaussäännöksellä katson, että molemmat lakiehdotukset voidaan hyväksyä tavallisessa järjestyksessä.