ESITYSLISTA 27/2002 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA

ESITYSLISTA 27/2002 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Torstai 21.3.2002 kello 10.00 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 15/2002 vp laiksi Euroopan laajuisen rauta tiejärjestelmän yhteentoimivuudesta Jatkettu I käsittely Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 4 U 7/2002 vp ehdotuksesta neuvoston puitepäätökseksi (rasismin ja muukalaisvihan vastainen toiminta) I käsittely Hyväksytään 19.3. suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. HE 9/2002 vp Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemiin etuuksiin liittyviin tietojen saamista ja luovuttamista koskevien säännösten muuttamiseksi Jatkettu I käsittely Kuultavana: professori Mikael Hiden Todetaan asiantuntijakuuleminen päättyneeksi. HE 241/2001 vp viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely ESITYSLISTA 27/2002 vp U 5/2001 vp Euroopan komission ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavat j vähimmäisvaatimukset), EU/091100/0839 Jatkettu I käsittely 1(2)

Jatkokirjelmä 1. SM 29.11.2001 Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 8. Muut asiat 9. Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina 22.3.2002 k o 9.30. 2(2)

Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 21.3.2002 KELLO 10 HE 9/02 vp Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemiin etuuksiin liittyviin (p.o. liittyvien?) tietojen saamista ja luovuttamista koskevien säännösten muuttamiseksi Esityksen perusteluihin sisältyy säätämisjärjestystä koskeva jakso. Jakso on lyhyt ja siinä on konkreettisesti tarkasteltu vain pankkisalaisuuden suojaa koskevia ehdotuksen säännöksiä. Jaksossa on vain hyvin lyhyesti viitattu PL 10 :ssä säädettyyn yksityisyyden suojaan ja henkilötietojen suojaan. Nämä perusoikeussäännökset ovat ehdotuksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa keskeisessä asemassa. Tarkastelen seuraavassa ehdotuksen joitakin yksityiskohtia näiden säännösten valossa. Esitän aluksi kuitenkin joitakin yleisiä näkökohtia lakiehdotuksista ja PL 10 :n eri säännöksistä. j Esityksen pääasiallisesta sisällöstä ja eri kohtien yhteydessä esitetyistä lausumista ilmenee, että kyseessä on tietojen saamista ja luovuttamista koskevien säännösten selkeyttäminen ja yhtenäistäminen, että Kansaneläkelaitoksen oikeus tietojen saamiseen ja luovuttamiseen säilyisi pääosin ennallaan ja että kyse!on myös eräiden säännösten nostamisesta perustuslakiuudistuksen vuoksi lain tasolle. Tällaisia tavoitteita sinänsä voidaan tietysti pitää asianmukaisina. Esityksestä syntyy kuitenkin hieman se vaikutelma, että sisällöt pääosin säilyttävä selkeyttäminen ja säädöstason nostaminen on nähty liian ongelmattomaksi tehtäväksi. Jos "selkeytettävät" lain tasoiset säännökset ovat olleet ajalta ennen vuoden 1995 perusoikeusuudistusta ja siis säädetty aikana, jolloin perustuslaissa ei vielä ollut säännöstä yksityisyyden suojasta ja henkilötietojen suojasta, ei ehdotettujen muutosten pitäytyminen aikaisempien säännösten selkeyttämisessä tai ajantasaistamisessa vielä osoita juuri mitään uusien säännösten sopusoinnusta uusien perustuslain säännösten kanssa. Tällaisissa tilanteissa on myös helposti niin, että ko. aikaisempi, uutta ehdotusta vastaavaksi ilmoitettu säännös ei ole ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Selvitettäessä sitä, onko jokin nyt ehdotettu säännös sopusoinnussa PL 10 :n säännösten kanssa, on ehdotettuja säännöksiä sen vuoksi syytä lähestyä kuin uusia säännöksiä yleensä tai ainakin on erikseen arvioitava, voiko aikaisemman säännöksen ja ehdotetun säännöksen vastaavuudella

tässä suhteessa paljoa perustella. Sama pitää paikkansa myös siltä osin kuin olisi kysymys tällä hetkellä asetuksen tasolla tapahtuvan säätelyn siirtämisestä lain tasolle. Se, että säännöstyksen nostaminen asetuksesta lain tasolle voi sinänsä olla perustuslain (PL 10 ja PL 80 ) kannalta aiheellista, ei vielä vapauta arvioimasta, onko ehdotettu lain tasoinen säännös sisällöllisesti sopusoinnussa ko. perustuslainkohtien kanssa. Perustuslain 10 :n 1 momentin 2 virkkeen mukaan "Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla". Tällaisen muotoilun voitaisiin ajatella jättävän ko. suojan sisällön i pääasiassa tavallisen lain säätäjän harkintaan. Perustuslainkohta ei kuitenkaan merkitse i vain lainsäätäjälle annettua toimeksiantoa ylipäänsä säädellä ko. suojan sisältö. Kysymys ei ole myöskään vain siitä, että tähän toimeksiantoon lisäksi sisältyvät perusoikeusyhteyksissä tavanomaiset laintasoisuutta ja lajin riittävää täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta koskevat vaatimukset. Se, että perustuslaissa perusoikeusluvussa nimenomaisesti mainitaan yksilön tiettyä etua koskeva suoja ja todetaan siitä tarkemmin säädettäväksi laissa, merkitsee jo sellaisenaan perustuslainsäätäjän kannanottoa, jonka mukaan ko. suojaa täytyy oikeusjärjestykseen todella sisältyä. Perustuslain maininta merkitsee siten myös ajatusta, että lainsäätäjä ei ole asiasta säätäessään sisällöllisesti vapaa, vaan ko. suojan sisältö täytyy turvata sellaisella tasolla, jota voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa hyväksyttävänä. Jo tällä tavoin yleisesti tarkasteltuna ko. perustuslainkohdan voidaan sanoa asettavan lainsäätäjälle jonkinlaisen tasovaatimuksen. Tähän tulee merkittäväksi lisäksi se, että henkilötietojen suoja liittyy sisällöllisesti ja säännösyhteydessään samassa momentissa säädettyyn yksityiselämän turvaan. Tämä yksityiselämän turva rajoittaa siten lainsäätäjän liikkumatilaa henkilötietojen suojan säätelyssä, kuten esim. valiokunnan lausunnossa pevl 25/98 vp myös todetaan. Minkälainen tämä lainsäätäjän liikkumatila laintasoisuus, täsmällisyys ja tarkkarajaisuusvaatimusten lisäksi on, ei ole tarkkaan osoitettavissa, ts. kysymys ei ole valiokunnan käytännössä vielä oikein vakiintunut. Jonkinlaista johtoa saadaan esim. valiokunnan henkilötietolain säätämisen yhteydessä esittämästä lausumasta, joka tosin vahvasti liittyi laintasoisuus ja täsmällisyysvaatimuksiin (pevl 25/98 vp). Valiokunta totesi, että ko. perusoikeussäännöksen kannalta

"tärkeitä sääntelykohteita ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan luettuna tietojen luovutettavuus ja tietojen säilytysaika henkilörekisterissä sekä rekisteröidyn oikeusturva samoin kuin näiden seikkojen sääntelemisen kattavuus ja yksityiskohtaisuus lain tasolla." Vaikka toteamus välittömästi koski juuri rekisteröimistä ja rekisterien pitämistä, voidaan siinä esitetyn ajatella soveltuvan henkilötietojen käyttöön laajemminkin. Valiokunnan lähtökohtia voidaan nähdä myös lausunnoissa, jotka koskivat sosiaalihuollon asiakkaan asemaa ja oikeuksia koskenutta ehdotusta (pevl 7 ja 7 a/00 vp). Valiokunta kiinnitti useassakin kohden huomiota yhtäältä ehdotetun tiedonsaantioikeuden tarpeettomaan laajuuteen ja toisaalta ko. tiedonsaamisoikeuden välttämättömyysvaatimukseen. Vaikka yksittäisistä lausumista sellaisenaan ei voida ehkä paljoa päätellä, osoittavat ne kuitenkin tulkintojen lähtökohtia. Valiokunta totesi (pevl 7/00 vp)mm.: "...Erityistä huomiota on vielä syytä kiinnittää sen varmistamiseen, että tietojen luovuttaminen 1 momentin nojalla rajoittuu suhteellisuusperiaatetta noudattaen tilanteisiin, joissa se on todella välttämätöntä...... Tietojensaantioikeuteen ei liittyy merkittäviä asiallisia rajoituksia; se on 1 momentin perussäännöksessä sidottu pelkästään sosiaaliviranomaisen tarpeeseen saada tietoja. Ehdotus on tältä osin oleellisesti väljempi kuin 3 luvun säännökset sosiaalihuollon salassa pidettävien tietojen antamisesta. Sosiaaliviranomaisen tietojensaantioikeus syrjäyttäisi täysin esimerkiksi terveydenhoitoon liittyvät salassapitointressit; Näin laaja tietojensaantioikeus on ongelmallinen yksityiselämän suojan kannalta. Sääntelyn ongelmallisuus johtuu merkittävimmin siitä, että sosiaaliviranomaisen tiedonsaanti intressi syrjäyttää automaattisesti pelkästään viranomaisen omasta toiminnasta johtuvalla tarkoituksenmukaisuusperusteella muut, mahdollisesti hyvin painavat salassapitointressit. Valiokunnan käsityksen mukaan lakiehdotuksen 20 on tällaisessa summaarisessa väljyydessään vastoin perustuslakia. Edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä on.. että tiedonsaannin kynnystä korotetaan 1 momentissa sitomalla tietojen saaminen välttämättömyysvaatimukseen tarpeellisuusvaatimuksen asemesta sekä että 1 momenttia täydennetään vielä säännöksin tietojen luovuttajan oikeudesta kieltäytyä tietojen antamisesta erityisestä syystä." Valiokunnan lausunnosta voidaan ehkä tiivistää ainakin sellainen ajatus, että yksilön yksityisyyden suojan kannalta olennaisten, "herkkien" henkilötietojen saamisoikeutta ei i voida viranomaiselle perustaa pelkästään sillä perusteella, että kyseessä on virkavastuulla ja valvonnan ja salassapitovelvollisuuden alaisena toimiva taho eikä nähtävästi silläkään perusteella, että tällainen oikeus olisi viranomaisen tehtävien hoitamisen kannalta tarkoituksenmukaista, vaan että ko. tietojen saamisen pitää olla ko. viranomaiselle kuuluvan tehtävän suorittamiselle välttämätöntä. Yleisten perusoikeuksia koskevien

tarkastelutapojen mukaista nähtävästi myös on lähteä siitä, että mitä oleellisempia (herkempiä, intiimimpiä, sensitiivisempiä) ko. tiedot ovat yksilön yksityisyyden kannalta, sitä korostuneempi on vaatimus, että ko. tietoja voivat saada vain ne viranomaiset, joiden virkatehtävien hoidossa ko. tiedot ovat välttämättömiä ja vain siinä laajuudessa kuin ne ovat välttämättömiä. 1. lakiehdotuksen 46 a. Säännöksen 1 momentin alun mukaan Kansaneläkelaitoksella on oikeus saada sen toimeenpantaviksi säädettyjen etuuksien hoitamista varten salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä momentissa mainitut tiedot siinä mainituilta tahoilta. Edellä esitettyjen näkökohtien valossa tarkasteltuna säännös näyttää väljyydessään kahdessa suhteessa ongelmalliselta. Jos : lainsäädännössä on säädetty salassapitovelvollisuuksia tai tiedonsaannin rajoituksia, voidaan olettaa, että tällaisille säännöksille on ollut konkreettiset syynsä. Jos nyt säädetään, että tällaiset esteet eivät koske tässä tarkoitettuja tietojen saamisia, pitäisi ainakin perusteluissa olla jotenkin näkyvillä, mitä nämä nyt syrjäytettävät lainsäädännön esteet ovat tavoitelleet ja millä tavalla on selvää, että Kansaneläkelaitoksen tiedonsaantitarve on tässä painavampi peruste kuin ko. rajoitussäännösten tavoitteet. Toinen väljyyttä merkitsevä tekijä on se, että säännös ei lausu juuri mitään näin hankittavien tietojen välttämättömyydestä Kansaneläkelaitoksen ko. tehtävän hoitamisessa. Momentin alussa on tässä suhteessa kriteerinä vain "etuuksien hoitamista varten" ei siis edes I niin että puhuttaisiin etuuksien hoitamista varten tarpeellisista tiedoista ja ainoa kohta, jossa lausutaan välttämättömyydestä näyttäisi olevan momentin 1 kohdan viittaus. Ainakin kenttää tuntematon voi hieman epäillä, mahtavatko kaikki momentin eri kohdissa mainitut tiedot olla automaattisesti välttämättömiä ko. etuuksien määräämisessä. Säännöksen 2 momentin lopussa jää asiaa tuntemattomalle epäselväksi, mitä kaikkea voi tässä tarkoittaa "muut verohallinnon viranomaisten hallussa olevat... tiedot". 1. lakiehdotuksen 46 b. Säännöksen 1 momentin mukaan Kansaneläkelaitoksella (ja muutoksenhakuelimellä) on oikeus saada "käsiteltävänä olevan asian ratkaisemista varten

i välttämättömät tiedot" mm. "valtion ja kunnan viranomaiselta sekä muulta julkisoikeudelliselta yhteisöltä". Jos seurataan vain säännöksen sanamuotoa, tietojensaamisoikeuden ala on tavattoman laaja: minkä tahansa asian ratkaisemisessa ja miltä tahansa viranomaiselta. Tähän laajuuteen nähden jää välttämättömyysvaatimuksesta aiheutuva rajoitus merkitykseltään epäselväksi. Kun näin laaja oikeus on salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä, jää hyvin avoimeksi, mitä kaikkia tietoja Kansaneläkelaitos voisi tämän säännöksen nojalla vaatia. Näin huolimattoman väljäksi kirjoitettua valtuutta olisi hyvin vaikea pitää PL 10 :stä johtuvien vaatimusten mukaisena. Säännöksen 2 momentin mukaan Kansaneläkelaitoksella (ja muutoksenhakuelimellä) olisi oikeus saada momentissa mainituilta tahoilta välttämättömät tiedot mm. etuudenhakijan potilasasiakirjoista ja terveydentilasta. Ainakin potilasasiakirjat voivat sisältää yksilön yksityisyydensuojan ydinsisältöön kuuluvia(sitä koskevia tietoja. Kriteeri, jonka perusteella Kansaneläkelaitos saisi näitä tietoja on säännöksessä ilmaistu sanalla "välttämättömät". Tällainen kirjoitustapa jättää avoimeksi sen, mihin tarkoitukseen välttämättömät. Potilasasiakirjoihin sisältyvien tietojen luonteen huomioon ottaen säännöstä ei mielestäni voida jättää näin avoimeksi. 1. lakiehdotuksen 46 d. Säännös koskee tietoja, joita Kansaneläkelaitoksella on oikeus saada niitä neuvotteluja varten, joita lain 42 a :n mukaisesti käydään laitoksen ja kuntien välillä sen ratkaisemiseksi, onko ko. toimintayksiköissä järjestetty toiminta ko. 42 a :ssä tarkoitettua julkista laitoshoitoa. Oikeus käsittää mm. oikeuden "sanotussa neuvottelussa saada käsiteltävän asian ratkaisemiseksi välttämättömiä salassapidettäviä ; I tietoja potilasasiakirjoista." Säännöstä voidaan ehkä pitää riittävän rajoittavana, jos lähdetään siitä, että kyse on vain neuvottelun kohteena olevan asian ( eikä muun neuvottelutilanteessa esille tulleen asian) ratkaisemista varten välttämättömistä tiedoista. Tällöinkin saattaa ongelmaksi jäädä se, miten ajatellaan käytännössä huolehdittavan siitä, että Kansaneläkelaitoksen edustaja saa tuolloin potilasasia aroista vain tällä tavoin välttämättömät tiedot. Palaan tähän kysymykseen vielä vähän myöhempänä. Säännöksen lopun mukaan Kansaneläkelaitoksen oikeus saada salassapidettäviä tietoja koskee myös sosiaalija terveysministeriötä. En oikein ymmärrä, millä perusteella on arvioitu, että Kansaneläkelaitoksen ja

ministeriön tiedonsaantitarpeet ovat tässä identtiset. Vakavampi kysymys on se, millä perusteilla voidaan pitää välttämättömänä, että ministeriö tällaisessa tilanteessa saa salassapidettäviä tietoja potilasasiakirjoista. Vakava kysymys on myös se, mitä tässä tarkoittaa ministeriön oikeus saada tietoja. Kuka ministeriössä tietoja saa ja/tai millä normitasolla järjestellään/voidaan järjestellä sitä, kuka tai ketkä tietoja saavat? 1. lakiehdotuksen 46 e. Jos tavoitellaan tarkkaa ja välttämättömyyden tarkasti esiin tuovaa sanontaa, ei muotoilu "välttämättömät tiedot... eläkepäätöksistä... etuuksien täytäntöönpanoa varten" liene paras mahdollinen. Kun välttämättömyys liittyy aina johonkin tarkoitukseen, olisi tarkempaa puhua "etuuksien täytäntöönpanoa varten välttämättömistä tiedoista. 1. lakiehdotuksen 46 h. Säännös koskee Kansaneläkelaitoksen oikeutta avata tekninen käyttöyhteys rekisteriensä salassapidettäviin tietoihin ja toisaalta laitoksen oikeutta saada teknisen käyttöyhteyden avulla muualta salassapidettäviä tietoja. Ensi näkemältä voisi ajatella, että jos ne säännökset, joihin teknistä käyttöyhteyttä koskevat valtuudet on viittauksilla kytketty, ovat riittävän rajoittavia ja täsmällisiä, ei teknisen käyttöyhteyden mahdollisuus tuo mitään lisäongelmaa, ts. ei ole merkitystä sillä, millä välineellä tieto saadaan. Ainakin ko. teknisiä ratkaisuja kunnolla tuntemattomasta vaikuttaa kuitenkin siltä, että teknisen käyttöyhteyden mahdollisuus oleellisesti vielä korostaa ongelmaa, joka muutenkin saattaa liittyä joihinkin ehdotetuista säännöksistä. Ongelmaa voisi havainnollistaa esim. kysymyksellä: Jos Kansaneläkelaitoksella on oikeus saada tiettyyn oikeutta saada tarkoitukseen välttämättömät tiedot potilasasiakirjoista, (mutta ei voi olla noin vain potilasasiakirjoja kokonaisuudessaan ja siis myös ei välttämättömiä tietoja potilaasta), miten toteutuu annettavien tietojen ja ei annettavien tietojen erottelu? Kysymys on yksityisyyden suojan ja henkilötietojen suojan reaalisen toteutumisen kannalta niin oleellinen, että se ei voi jäädä lainsäätäjän kiinnostuksen ulkopuolelle, järjestettäväksi jossakin lain tason alapuolella. Asian järjestelyn täytyy olla sellainen, että sen voidaan (kohtuullisen) luotettavasti olettaa turvaavan sen, että vain välttämättömät tiedot liikkuvat. En ole yrittänyt selvittää, minkälaisia tähän kysymykseen liittyviä menettelysääntöjä ehkä on Kansaneläkelaitosta tai muita tässä kyseeseen tulevia tahoja koskevissa laeissa. Jo tähän ehdotukseen sisältyvien joidenkin kohtien summaarisuus saa kuitenkin epäilemään, että asiaa ei ole laintasoisesti riittävästi järjestetty. Näyttää ilmeiseltä, että tässä tarkoittamani annettavan ia ei annettavan

tiedon erottelu ei voi olla (ainakaan vain) Kansaneläkelaitoksen asiana, vaan kuuluu pikemminkin sille yksikölle joka tiedot antaa. i En tiedä, miten tässä säännöksessä tarkoitetut tekniset käyttöyhteydet toimisivat. Jos niiden ajatellaan toimivan niin, että esim. Kansaneläkelaitos saisi 46 h :n 2 momentin ja siinä viitatun 46 b :n 2 momentin mukaisessa järjestelyssä suoran tietokoneyhteyden potilasta koskeviin tiedostoihin, näyttäisi ilmeiseltä, että laitos voisi saada myös tietoja, joihin sille ei voida tässä ehdotuksessa esiin tuoduilla perusteilla antaa oikeutta. Jos näin "kätevästi" toimivaa yhteyttä ei ole tarkoitettu, olisi jo lainsäätäjän tiedettävä ja ainakin peruspiirteiltään määrättävä, miten tietojen erottelu ja osan tiedoista sulkeminen yhteyden ulkopuolelle tapahtuu. Joidenkin perusasioiden säätelyssä voi hyvin riittää sellainen kirjoitustapa, jossa todetaan, että Kansaneläkelaitoksella on oikeus, Kansaneläkelaitos voi jne. Kun kyseessä on juuri perusoikeuksia koskeva säätely, ei tämä tietysti vielä riitä. Jotain täytyy olla lain tasolla siitä, kuka tai mikä elin Kansaneläkelaitoksessa päättää tai miten päätetään tiedon pyytämisestä tai tietyn tiedon antamisesta (Sama tietysti koskee muita tiedon antajia). Peruspiirteet pitää laissa olla siitä, ketkä ja vain ketkä tai kuinka määrätyt henkilöt saavat laitoksessa käsitellä näitä tietoja. Jotain pitää laissa olla siitä, miten laitokseen saadut

tiedot laitoksessa säilytetään, kuinka kauan niitä saadaan säilyttää ja että ne on "ajan tullen" hävitettävä. En ole yrittänyt selvittää, missä määrin lain tasolla jo nyt ehkä on tässä suhteessa merkittäviä ja riittäviä säännöksiä. Sikäli kuin tällaisia säännöksiä ei vielä ole, niiden lisääminen lakiin on tarpeen.