DIRECTORATE GENERAL OF HUMAN RIGHTS AND LEGAL AFFAIRS DIRECTORATE OF MONITORING Strasbourg, 4. joulukuuta 2009 Julkinen Greco RC-III (2009) 2E (P3) Kolmas arviointikierros Suomea koskeva vaatimustenmukaisuuskertomus Kriminalisoinnit (ETS 173 ja 191, GPC 2) *** Puoluerahoituksen läpinäkyvyys Hyväksyttäväksi GRECOn 45. täysistunnossa (Strasbourg, 30. marraskuuta 4. joulukuuta 2009) GRECOn sihteeristö GRECOn sihteeristö www.coe.int/greco Euroopan neuvosto Euroopan neuvosto F-67075 Strasbourg Cedex +33 3 88 41 20 00 Faksi +33 3 88 41 39 55
I JOHDANTO 1. Vaatimustenmukaisuuskertomuksessa arvioidaan toimenpiteitä, joita Suomen viranomaiset ovat toteuttaneet Suomea koskevan, kolmanteen arviointikierrokseen liittyvän arviointiraportin (katso kappale 2) sisältämien 17 suosituksen panemiseksi täytäntöön. Arvioinnin käsittelemät kaksi erillistä teemaa ovat - Teema I Kriminalisoinnit lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen (ETS 173) 1a ja 1b, 2 12, 15 17 artiklat sekä 19 artiklan 1 kohta, lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen lisäpöytäkirjan (ETS 191) 1 6 artiklat ja GPC 2 - periaate (korruption kriminalisointi). - Teema II Puoluerahoituksen läpinäkyvyys: korruption vastaisia yleissäännöksiä puoluerahoituksessa ja vaalikampanjoissa koskevan suosituksen Rec(2003)4 (Recommendation Rec(2003)4 on Common Rules against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns) 8, 11, 12, 13b, 14 ja 16 artiklat ja yleisemmin GPC 15 -periaate (poliittisten puolueiden ja vaalikampanjoiden rahoitus). 2. GRECO hyväksyi 35. täysistunnossaan (3. 7. joulukuuta 2007) kolmanteen arviointikierrokseen liittyvän arviointiraportin. GRECO julkisti tämän raportin (Greco Eval III Rep (2007) 2E, Teema I ja Teema II) 12. joulukuuta 2007 saatuaan Suomen viranomaisilta siihen luvan. 3. Suomen viranomaiset toimittivat GRECOn työjärjestyksen mukaisesti tilanneraportin toimenpiteistä, joita ne olivat toteuttaneet pannakseen suositukset täytäntöön. 23. kesäkuuta 2009 vastaanotettua raporttia käytettiin vaatimustenmukaisuuskertomuksen pohjana. Suomen viranomaiset toimittivat lisätietoja 19., 20. ja 27. marraskuuta 2009. 4. GRECO valitsi Norjan ja Yhdistyneet kuningaskunnat nimeämään esittelijät vaatimuksenmukaisuusmenettelyyn. Norjan nimeämä esittelijä oli Norjan hallinto- ja reformiministeriön vanhempi neuvonantaja Jens-Oscar Nergård ja Yhdistyneen kuningaskunnan nimeämä esittelijä oli Chiara MacCall Yhdistyneiden kuningaskuntien oikeusministeriön rikoslakija menettelytapayksiköstä. GRECOn sihteeristö avusti heitä vaatimustenmukaisuuskertomuksen laatimisessa. 5. Vaatimustenmukaisuuskertomuksessa arvioidaan kunkin arviointiraporttiin sisältyvän suosituksen täytäntöönpanoa ja annetaan yleinen arvio siitä, missä määrin jäsenvaltio on noudattanut näitä suosituksia. Jäljelle jäävien (osittain toteutettujen tai kokonaan toteuttamattomien) suositusten täytäntöönpanoa arvioidaan uuden tilanneraportin perusteella, joka viranomaisten tulee toimittaa 18 kuukauden kuluttua tämän vaatimustenmukaisuuskertomuksen vahvistamisesta. II ANALYYSI Teema I: Kriminalisoinnit 6. GRECO muistutti, että se esitti arviointiraportissa Suomelle seitsemän teemaan I liittyvää suositusta. 7. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että oikeusministeriö asetti 1. joulukuuta 2008 työryhmän arvioimaan, millaisiin lainsäädännöllisiin toimenpiteisiin GRECOn kolmannen arviointikierroksen arviointiraportissa annetut suositukset Suomelle antavat aihetta, sekä ehdottamaan lisäyksiä 2
nykyiseen lainsäädäntöön tai laatimaan tarpeen mukaan ehdotuksen uudeksi lainsäädännöksi. Työryhmä luovutti 6. marraskuuta 2009 ehdotuksensa oikeusministeriölle, joka on liittänyt ne vastaukseensa GRECOlle. Suositus i 8. GRECO suositteli tarkistamaan ulkomaisen välimiehen käsitteen kattavuuden Suomen lainsäädännössä ja tarvittaessa saattamaan ulkomaisen välimiehen määritelmän, sellaisena kuin se on lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen lisäpöytäkirjan (ETS 191) 4 artiklassa, yksiselitteisesti Suomen lainsäädännön osaksi sekä allekirjoittamaan ja ratifioimaan tämän oikeusvälineen mahdollisimman pian. 9. Suomen viranomaiset ovat todenneet, että kotimaisen ja ulkomaisen välimiehen lahjonnan rikosvastuuta koskeva lainsäädäntö ei ole täysin yksiselitteinen. Edellä mainittu työryhmä on näin ollen ehdottanut sanamuodon...riitaa välimiehenä ratkaiseva lisäämistä aktiivista ja passiivista lahjontaa yksityisellä sektorilla koskeviin säädöksiin (rikoslain 30 luvun 7 ja 8 ). Työryhmä on myös esittänyt, että lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen lisäpöytäkirja (ETS 191) allekirjoitetaan ja ratifioidaan. 10. GRECO panee merkille edellä esitetyt lisäykset, jotka vaikuttavat riittävän kattavilta kotimaisten tai ulkomaisten välimiesten lahjonnan osalta. GRECO pitää hyvänä esitystä lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen lisäpöytäkirjan allekirjoittamisesta ja ratifioimisesta. 11. GRECO katsoo, että suositus i on pantu osittain täytäntöön. Suositus ii 12. GRECO suositteli Suomea tarkistamaan Suomen eduskunnan, toisen valtion kansanedustuslaitoksen ja kansainvälisten parlamentaaristen yleiskokousten jäsenten lahjontaa koskevaa lainsäädäntöä saattaakseen sen lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen (ETS 173) 4, 6 ja 10 artiklojen mukaiseksi. 13. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että työryhmä on ehdottanut Suomen eduskunnan, toisen valtion kansanedustuslaitoksen ja kansainvälisten parlamentaaristen yleiskokousten jäsenten lahjontaa koskevan lainsäädännön muuttamista siten, että säännökset vastaisivat lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen (ETS 173) 4, 6 ja 10 artikloita. Lakiluonnos (rikoslain 16 luvun 14a ja 14b ) on tämän raportin liitteenä. 14. GRECO muistuttaa, että arviointiraportin mukaan nykyisen lainsäädännön katsottiin koskevan tilanteita, joissa kansanedustaja lupaa toimia edun vuoksi edustajantoimessaan jonkin eduskunnassa käsiteltävänä olevan tai käsiteltäväksi tulevan asian päättämiseksi tietyllä tavalla, ja että tämä sanamuoto on kapea-alaisempi kuin yleissopimuksen 4 artiklassa määrätään. GRECO panee tyytyväisenä merkille, että kyseistä rajoitusta ei ole lakiluonnoksessa. Ehdotettu uusi sanamuoto, jonka mukaan lahjonnan on oltava omiaan vakavasti vaarantamaan edustajantoimen harjoittamisen riippumattomuutta, vaikuttaa kuitenkin rajaavan tätä rikkomusta verrattuna yleissopimuksen 4, 6 ja 10 artikloihin, joissa vastaavia vaatimuksia ei ole. Näin ollen rikoslain 16 luvun 14a :n ehdotettu sanamuoto edellyttää Suomen viranomaisilta vielä lisätarkistusta, jotta sanamuoto saataisiin täysin vastaamaan yleissopimuksen tekstiä. 15. GRECO katsoo, että suositusta ii ei ole pantu täytäntöön. 3
Suositus iii 16. GRECO suositteli asianmukaisesti selventämään, mitä kaikenmuotoisten lahjontarikosten kohdalla tulisi pitää niin aineellisten kuin aineettomienkin etujen kohdalla oikeutettuina ja/tai "oikeudettomina" lahjoina/etuina. 17. Suomen viranomaisten mukaan työryhmä on esittänyt, että sitovien ohjeiden laatiminen siitä, mitä voidaan pitää oikeudellisina tai oikeudettomina etuina, ei ole tarkoituksenmukaista, koska se saattaisi loukata tuomioistuinten riippumattomuutta ja lainkohtia tulkitaan viime kädessä juuri tuomioistuimissa. Työryhmä on kuitenkin esityksessään tulkinnut GRECOn selventämisvaatimusta siten, että sellaisena voidaan pitää jo olemassa olevien ennakkotapausten analysointia. Tämä on mahdollista, mutta työryhmä vaikuttaa olevan epävarma tällaisen analysoinnin hyödyllisyydestä, koska oikeudellisia ja oikeudettomia etuja koskevat oikeuden ratkaisut vaikka niitä onkin suhteellisen vähän ovat vaivattomasti saatavissa. Asia on hallituksen valmisteltavana. 18. GRECO haluaa korostaa, että kyseisen suosituksen perusteena on nykyisen lain varsin yleisluonteinen sanamuoto sekä se, että lahjusrikoksia koskevia ennakkotapauksia on Suomessa varsin vähän. Tämän seurauksena oikeutettujen ja oikeudettomien etujen, mukaan lukien aineellisten ja aineettomien etujen, välillä on harmaa vyöhyke, ja virkamiesten ja muiden on näin ollen vaikea tietää, mitkä edut ovat hyväksyttäviä ja mitkä eivät (arviointiraportin 99. kappale). GRECO korostaa, että suositus on laadittu avoimeksi ja että Suomen viranomaiset voivat vapaasti valita sopivat toimenpiteet, joilla tunnistetut puutteet voidaan korjata. Konkreettisista toimista ei ole toistaiseksi ilmoitettu. 19. GRECO katsoo, että suositusta iii ei ole pantu täytäntöön. Suositus iv 20. GRECO suositteli harkitsemaan julkisen sektorin törkeiden lahjontarikosten rangaistusten koventamista. 21. Suomen viranomaisten mukaan julkisen sektorin törkeiden lahjontarikosten rangaistusasteikko vastaa törkeiden talousrikosten rangaistusasteikkoa. Suomessa on vuosikymmeniä jatkunut rikoslainsäädännön kokonaisuudistus saatettu äskettäin päätökseen, joten vakavissa rikoksissa yleisesti käytetyistä rangaistusasteikoista poikkeamiselle tulisi olla painavat perusteet. Koska näin ei ole, lahjontarikosten rangaistusasteikko ja määrätyt rangaistukset, joita tosin on määrältään vähän, eivät viranomaisten mukaan näytä olevan poikkeavan lieviä. Viranomaiset eivät myöskään näe muita merkittäviä etuja törkeiden lahjusrikosten rangaistusten koventamisessa. Viranomaisten mukaan sanktioita, jotka ovat ankarampia kuin lahjontaa koskevissa säädöksissä on alustavasti määritetty, on lisäksi mahdollista määrätä, jos lahjontarikoksia ilmenee muiden törkeiden rikosten yhteydessä. Tämän vuoksi työryhmä ei ole ehdottanut julkisen sektorin törkeiden lahjontarikosten rangaistusten koventamista. 22. GRECO panee merkille toimitetut syyt siihen, miksi julkisen sektorin törkeiden lahjontarikosten rangaistuksia ei kovenneta. GRECO panee merkille, että Suomi pitää edelleen kiinni aiemmin kritisoidusta näkemyksestään, johon viitataan arviointiraportissa (kappale 102) ja jonka mukaan lahjontarikoksia pidetään rangaistuksia määrättäessä samanarvoisina kuin talousrikoksia, ei samanarvoisina kuin muita rikoslain mukaisia törkeitä rikoksia (esimerkiksi todistusaineiston väärentämistä), joista voidaan määrätä ankarampia rangaistuksia. GRECO pitää Suomen 4
23. GRECO katsoo, että suositus iv on pantu tyydyttävästi täytäntöön. Suositus v 24. GRECO suositteli harkitsemaan kaksoisrangaistavuusvaatimuksen poistamista ulkomailla yksityisellä sektorilla tehtyjen lahjontarikosten osalta ja siten vetämään takaisin lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen (ETS 173) 17 artiklaan liittyvän varaumansa tai olemaan uusimatta sitä. 25. Suomen viranomaisten mukaan työryhmä on tätä suositusta harkittuaan tullut siihen tulokseen, että kaksoisrangaistavuuden vaatimus ulkomailla suoritetuista lahjusrikoksista yksityisellä sektorilla on poistettava, jotta yksityisen sektorin lahjonta voitaisiin asettaa samaan asemaan kuin julkisen sektorin lahjonta, josta on jo poistettu kaksoisrangaistavuuden vaatimus. Työryhmä on näin ollen ehdottanut muutosta rikoslain 1 luvun 11 :ään. Viranomaiset esittävät, että muutoksen myötä jos eduskunta sen hyväksyy lahjontaa koskevaan rikosoikeudelliseen yleissopimukseen (ETS 173) liittyvä nykyinen varauma muuttuu tarpeettomaksi ja se voidaan vetää pois. 26. GRECO pitää hyvänä sitä, että suositusta ei ole vain tutkittu tarkasti vaan lakiin on esitetty muutoksia yksityisen sektorin lahjontaa koskevan kaksoisrangaistavuuden vaatimuksen poistamiseksi. Lakiluonnos (jonka GRECO on nähnyt) jos se hyväksytään muuttaa Suomen lainsäädännön johdonmukaisemmaksi ja vahvistaa Suomen mahdollisuuksia taistella ulkomailla tapahtuvaa lahjontaa vastaan. 27. GRECO katsoo, että suositus v on pantu tyydyttävästi täytäntöön. Suositus vi 28. GRECO suositteli Suomea koventamaan lahjontarikoksista yksityisellä sektorilla annettavia rangaistuksia. 29. Suomen viranomaiset ovat esittäneet, että ne eivät näe perusteita ylläpitää nykyistä lahjonnan rangaistuskäytäntöjen välistä eroa yksityisen sektorin jossa enimmäisrangaistukseksi on säädetty kaksi vuotta vankeutta ja julkisen sektorin jossa enimmäisrangaistus törkeistä lahjontarikoksista on neljä vuotta välillä. Työryhmä on näin ollen ehdottanut, että yksityisellä sektorilla tapahtuvien aktiivisten ja passiivisten lahjontarikosten (rikoslain 30 luvun 7 ja 8 ) lisäksi lakiin sisällytetään pykälät (7a ja 8a) törkeitä lahjontarikoksia varten, joista säädettävä rangaistus on vähintään neljä kuukautta ja enintään neljä vuotta vankeutta. 30. GRECO on pannut merkille lain muutosesitykset, jotka jos ne hyväksytään ovat suosituksen mukaiset. 31. GRECO katsoo, että suositus vi on pantu osittain täytäntöön. Suositus vii 5
32. GRECO suositteli harkitsemaan vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisointia lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen (ETS 173) 12 artiklan mukaisesti ja siten vetämään takaisin yleissopimuksen tähän artiklaan liittyvän varaumansa tai olemaan uusimatta sitä. 33. Suomen viranomaiset korostavat, että vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisoinnin voidaan katsoa vahvistavan Suomen pyrkimyksiä kattavampaan lahjusrikoslainsäädäntöön ja sen kehittämiseen. Tämän vuoksi työryhmä on laatinut säännökset (rikoslain 16 luvun 14c ja 14d ), jotka ovat tämän raportin liitteenä. Viranomaiset ovat lisäksi todenneet, että jos lakiluonnos hyväksytään, perusteita lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen (ETS 173) 12 artiklaan liittyvän varauman voimassa pitämiselle ei enää ole. 34. GRECO panee merkille toimitetut tiedot ja katsoo, että suositusta ei ole ainoastaan harkittu vaan, mikä tärkeämpää, asiasta on laadittu lakiluonnos, joka vaikuttaa olevan lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen 12 artiklan mukainen. Tästä huolimatta GRECO huomauttaa, että aktiiviseen ja passiiviseen vaikutusvallan väärinkäyttöön liittyvät esitetyt enimmäisrangaistukset (kaksi vuotta vankeutta) sekä se, että näistä rikoksista ei ole määritetty törkeää muotoa, vaikuttavat varsin lieviltä verrattuna muista lahjontarikkomuksista Suomessa määrättäviin enimmäisrangaistuksiin. Lakiluonnos ei näin ollen ehkä täysin vastaa rikosoikeudellisen yleissopimuksen 19 artiklan vaatimuksia, joiden mukaan rangaistusten on oltava tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia. GRECO kehottaa Suomen viranomaisia tarkistamaan lakiluonnoksen tämän osan ennen sen tuomista eduskunnan hyväksyttäväksi. 35. GRECO katsoo, että suositus vii on pantu tyydyttävästi täytäntöön. Teema II: Puoluerahoituksen läpinäkyvyys 36. GRECO muistutti, että se esitti arviointiraportissa Suomelle 10 teemaan II liittyvää suositusta. 37. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että oikeusministeriö asetti 30. toukokuuta 2008 vaali- ja puoluerahoitustoimikunnan valmistelemaan ehdotuksen puolueiden ja vaaliehdokkaiden rahoitusta koskevan lainsäädännön uudistamiseksi hallitusohjelman linjausten mukaisesti. Hallitusohjelmassa viitataan nimenomaisesti GRECOn suosituksiin toteamalla, että hallitus arvioi vaali- ja puoluerahoituksen laki- ja menettelymuutostarpeet. 38. Viranomaisten kuvauksen mukaan vaali- ja puoluerahoitustoimikunta on laaja-alainen ja edustaa oikeusministeriön lisäksi kaikkia eduskunnassa edustettuina olevia puolueita sekä useita yliopistoja. Toimikunnan tehtäväksi määrättiin puolueiden ja vaaliehdokkaiden saaman rahoituksen ja sen valvonnan nykytilan arvioiminen sekä sellaisten tarvittavien ehdotusten laatiminen, jotka lisäävät rahoituksen läpinäkyvyyttä ja joissa huomioidaan Euroopan neuvoston (GRECOn) antamat suositukset ja näkemykset. 39. Toimikunnan työ oli jaettu kahteen osaan. Työn ensimmäistä, vain ehdokkaiden vaalirahoitukseen liittyvää osaa koskevat ehdotukset luovutettiin oikeusministeriölle tammikuussa 2009. Hallitus antoi esityksensä eduskunnalle 27. helmikuuta 2009, ja toimikunnan valmistelutyöhön perustuva laki ehdokkaan vaalirahoituksesta (273/2009) tuli voimaan 1. toukokuuta 2009. Toimikunnan työn puoluerahoituksen avoimuutta koskevaan toiseen osaan liittyvä mietintö luovutettiin hallitukselle 13. lokakuuta 2009, mukaan lukien lisäysehdotukset vuoden 1969 puoluelakiin. Oikeusministeriö on liittänyt toimikunnan ehdotuksen ja lakiluonnoksen GRECO:lle toimittamaansa vastaukseen. 6
Suositus i 40. GRECO suositteli harkitsemaan raportointia vaalitoiminnasta nykyistä useammin mukaan lukien raportointi vaalikampanjoiden tuloista ja menoista myös vaalikampanjoiden aikana. 41. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että ehdokkaan vaalirahoituksesta annettuun, 1. toukokuuta 2009 voimaan tulleeseen lakiin on sisällytetty nimenomainen säännös vaalikampanjan kestosta ja siitä, mitä katsotaan ehdokkaan vaalirahoitukseksi (2 ). Säännöksen mukaan vaalirahoituksella tarkoitetaan rahoitusta, jolla katetaan ehdokkaan vaalikampanjan toteuttamisesta aikaisintaan kuusi kuukautta ennen vaalipäivää ja viimeistään kaksi viikkoa vaalipäivän jälkeen aiheutuneita kuluja riippumatta siitä, milloin nämä maksetaan. Määritelmä kattaa aktiivisen kampanjointiajan. Ainoastaan kulujen syntyminen on sidottu laissa määriteltyyn kampanja-aikaan. Tulojen alkuperä on ilmoitettava myös tätä aiemmin kertyneestä rahoituksesta, jos ehdokas käyttää sitä kampanja-aikana syntyneiden kulujen maksamiseen. Tämä tarkoittaa sitä, että rahoitus on ehkä ilmoitettava tietyltä raportointijaksolta, joka voi olla tilikautta pitempi. Uudistuksen mukaan ainoastaan luottamustoimiin valittujen henkilöiden ja heidän varahenkilöidensä on tehtävä varsinainen vaalirahoitusilmoitus (5 ). Tätä perusteltiin tarpeettoman raskaan viranomaismenettelyn välttämisellä. Sidonnaisuuksien selvittämisellä on merkitystä lähinnä sellaisten henkilöiden osalta, jotka osallistuvat päätöksentekoon. Uuteen vaalirahoituslakiin lisättiin säännös kaikille ehdokkaille mahdollisesta, vapaaehtoisesta ennakkoilmoituksesta. Ehdokas sekä presidentinvaalissa ehdokkaan asettanut puolue ja ehdokkaan asettaneen valitsijayhdistyksen vaaliasiamies voi toimittaa ennen vaalipäivää, kuitenkin aikaisintaan ehdokaslistojen yhdistelmän ja presidentinvaalin ehdokasluettelon laatimisen jälkeen, valtiontalouden tarkastusvirastolle ennakkoilmoituksen (katso myös suositus ix), joka sisältää suunnitelman vaalirahoituksesta ja vaalikampanjan kuluista. Valtiontalouden tarkastusvirasto julkistaa ennakkoilmoitukset viipymättä (11 ). 42. Viranomaiset ovat lisänneet, että uusi menettely mahdollistaa äänestäjälle ehdokkaan rahoituksen tarkastelemisen jo ennen äänestyspäätöksen tekemistä. Ennakkoilmoituksesta ei haluttu tehdä pakollista, koska Suomen ehdokaskeskeisessä vaalijärjestelmässä ehdokkaan lopulliset kampanjakustannukset saattavat selvitä vasta hyvin lähellä vaalipäivää tai vielä sen jälkeenkin. Varsinainen vaalirahoitusilmoitus tehdään kahden kuukauden kuluessa vaalien tuloksen vahvistamisesta. 43. Hallitus on tarkastellut puolueiden vaalitoimintaan liittyviä ilmoitusmenettelyjä ja ehdottaa, että puoluelakiin tehdään lisäys, jonka mukaan puolueiden sekä vaalikampanjoiden rahoittamiseen osallistuvien yritysten ja säätiöiden on ilmoitettava yli 1 500 euron suuruiset lahjoitukset vastaavalla tavalla kuin ehdokkaiden. 44. GRECO panee merkille toimitetut tiedot ja pitää hyvänä sitä, että ehdokkaiden vaalirahoituksen avoimuutta koskeva uusi lainsäädäntö on otettu käyttöön. GRECO on lisäksi tyytyväinen siihen, että Suomessa harkitaan puolueiden velvoittamista ilmoittamaan vaalirahoituksestaan nykyistä useammin. Prosessi ei ole kuitenkaan tuottanut vielä muita tuloksia kuin lakiluonnoksen. 45. GRECO katsoo, että suositus i on pantu osittain täytäntöön. Suositus ii 46. GRECO suositteli tarkentamaan raportointivelvollisuuksia siten, että tulojen ja menojen erittely, mukaan lukien yksittäiset lahjoitukset ja kulut, olisi nykyistä yksityiskohtaisempaa. 7
47. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että ehdokkaiden vaalirahoitusta koskevan, vuonna 2009 voimaan tulleen lain mukaan ehdokkaiden tulee yksilöidä kampanjakulunsa kaikissa yleisissä vaaleissa annettavissa ilmoituksissa (6 ). Kampanjakulujen eritteleminen lisättiin lakiin osittaismuutoksella (laki 604/2008) siten, että sitä sovellettiin jo lokakuun 2008 kunnallisvaaleissa. Osittaismuutoksen seurauksena oikeusministeriö on laatinut uuden ilmoituslomakkeen ja ohjeet kunnallisvaaleja varten. Ilmoitusvelvollisten edellytettiin erittelevän ilmoituksessaan kampanjakulunsa jaoteltuina mm. ilmoituksiin eri medioissa, mainonnan suunnitteluun ja vaalitilaisuuksien järjestämiseen. Ehdokkaan henkilökohtaisen tukiryhmän saaman rahoituksen alkuperä tuli uusittujen ohjeiden mukaan avata samoja periaatteita noudattaen kuin ehdokkaan suoraan saaman rahoituksen. Kampanjakulujen erittelyvelvollisuus on laajennettu kaikkiin yleisiin vaaleihin eli eduskuntavaaleihin, presidentinvaaliin, kunnallisvaaleihin ja europarlamenttivaaleihin. Vaalikampanjan kulut ilmoitetaan yhteensä sekä eriteltyinä vaalimainonnasta sanoma-, ilmaisjakelu- ja aikakauslehdissä, radiossa, televisiossa sekä tietoverkoissa ja muissa viestintävälineissä, ulkomainonnasta, vaalilehtien, esitteiden ja muun painetun materiaalin hankkimisesta, mainonnan suunnittelusta ja vaalitilaisuuksien järjestämisestä aiheutuneisiin kuluihin sekä muihin kuluihin (6 :n 1 momentin 3 kohta). Vaalirahoitus ilmoitetaan yhteensä sekä eriteltynä ehdokkaan omiin varoihin, ehdokkaan ottamiin lainoihin sekä kaikkeen ehdokkaan, ehdokkaan tukiryhmän tai muun yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimivan yhteisön saamaan tukeen ryhmiteltynä tukeen yksityishenkilöiltä, yrityksiltä, puolueen rekisteröidyiltä yhdistyksiltä ja muilta tahoilta (6 :n 1 momentin 4 kohta). Lisäksi edellytetään, että jos ehdokas, ehdokkaan tukiryhmä tai muu yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimiva yhteisö on ottanut lainaa vaalikampanjan kulujen kattamiseksi, ilmoitukseen on liitettävä suunnitelma lainan takaisinmaksusta. Ilmoitusvelvollisia kannustetaan ilmoittamaan myös muita tarpeellisiksi katsomiaan tietoja vaalirahoituksestaan ja vaalikampanjansa kuluista (6 :n 1 momentin 5 kohta). Ilmoitusvelvollisuuden noudattamista valvoo valtiontalouden tarkastusvirasto (katso myös suositus ix jäljempänä), joka on laatinut uuden ilmoituslomakkeen ja siihen liittyvän ohjeistuksen, jotka ovat saatavissa viraston verkkosivuilla. 48. Viranomaiset ovat korostaneet, että tiukennettu ilmoitusvelvollisuus koskee tulevaisuudessa myös puolueita, sillä niiden rahoituksen ja kulujen erittelyn yksityiskohtaisuustasoa on ehdotettu nostettavaksi samaan tapaan kuin ehdokkaiden vaalirahoitusta koskevissa säännöissä on jo tehty. 49. GRECO pitää hyvinä Suomen viranomaisten toteuttamia toimenpiteitä, joilla puututaan siihen suosituksessa viitattuun epäkohtaan, että vaalirahoituksen raportointi ei ollut riittävän yksityiskohtaista merkityksellisten tietojen saamiseksi. Uusi lainsäädäntö ja siihen liittyvät ilmoituslomakkeet vaikuttavat korjaavan tämän puutteen vaaleihin asettuvien ehdokkaiden osalta. Lisäksi hallitus aikoo ehdottaa uusia säännöksiä, joiden myötä puolueisiin kohdistuvat samat velvollisuudet. 50. GRECO katsoo, että suositus ii on pantu osittain täytäntöön. Suositus iii 51. GRECO suositteli varmistamaan, että puolueille annetut ei-rahalliset lahjoitukset (pois lukien tavanomainen talkootyö) arvioidaan ja ilmoitetaan puolueiden tileissä niiden kaupallisen arvon mukaisesti. 8
52. Suomen viranomaiset ovat korostaneet, että vuoden 2009 lakiin ehdokkaan vaalirahoituksesta on lisätty nimenomainen säännös siitä, että tuki, jota ei ole annettu rahana, arvioidaan ja ilmoitetaan rahamääräisenä (3 :n 3 momentti). Lain perustelujen mukaan tällä tarkoitetaan nimenomaan tuen käypää arvoa. Puolueiden osalta samanlainen määrittely on sisällytetty puoluelain lisäysehdotukseen. 53. GRECO pitää hyvänä uutta lainsäädäntöä, josta käy selkeästi ilmi, että ehdokkaille annetut eirahalliset lahjoitukset on ilmoitettava rahamääräisinä käyvästä arvostaan. Viranomaisten asiassa antamat ilmoitukset eivät kuitenkaan kuulu tämän suosituksen piiriin, sillä suositus rajoittuu puolueisiin. Näiden osalta asiassa on vasta esitetty lakiluonnos. 54. GRECO katsoo, että suositus iii on pantu osittain täytäntöön. Suositus iv 55. GRECO suositteli sisällyttämään lainsäädäntöön kiellon ottaa vastaan nimettömiä lahjoituksia ja harkitsemaan julkisuuteen ilmoitettavien lahjoitusten euromääräisten rajojen alentamista. 56. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että vuoden 2009 lakiin ehdokkaan vaalirahoituksesta on lisätty nimenomainen kielto ottaa vastaan tukea, jonka antajaa ei voida selvittää. Ehdokas, ehdokkaan tukiryhmä tai muu yksinomaan ehdokkaan tukemiseksi toimiva yhteisö ei saa vastaanottaa kampanjatukea, jonka antajaa ei voida selvittää. Tämä ei kuitenkaan koske tavanomaisesta keräystoiminnasta saatua tukea (4 :n 1 momentti). 57. Viranomaiset ovat myös ilmoittaneet, että erikseen ilmoitettavan tuen alarajoja on alennettu ehdokkaan osalta kaikissa vaaleissa. Vuoden 2009 lain mukaan on erikseen ilmoitettava kukin yksittäinen tuki ja sen antaja, jos tuen arvo on kunnallisvaaleissa yli 800 euroa, eduskuntavaaleissa yli 1 500 euroa taikka europarlamenttivaaleissa tai presidentinvaalissa yli 2 000 euroa. Jos tuki annetaan ostamalla tunnistettavia esineitä tai palveluita tai muulla tavalla (esimerkiksi siten, että tuen antaja ostaa ehdokkaalta jotakin ylihintaan), vain tuen nettoarvo on ilmoitettava ja eriteltävä (6 :n 2 momentti). 58. Puolueiden osalta viranomaiset ovat ilmoittaneet, että puoluelakiin tehdyt lisäysehdotukset kieltävät puolueita ottamasta vastaan lahjoituksia, joiden antajaa ei voida selvittää, ehdokkaiden osalta jo voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti. 59. GRECO pitää hyvänä ehdokkaita koskevaa nimettömien lahjoitusten vastaanottamiskieltoa. GRECO hyväksyy sen, että tavanomainen keräystoiminta, kuten julkiset keräykset, arpajaiset ja pienimuotoinen myyntitoiminta, eivät kuulu kiellon piiriin. Lisäksi Suomi on alentanut ehdokkaille annettavan tuen alarajoja merkittävästi kaikissa vaaleissa. Päätös lisää selvästi ehdokkaiden vaalirahoituksen avoimuutta. GRECO panee lisäksi merkille, että puoluelain lisäysehdotuksissa esitetään puolueita koskevaa nimettömien lahjoitusten vastaanottokieltoa. 60. GRECO katsoo, että suositus iv on pantu osittain täytäntöön. Suositus v 61. GRECO suositteli ottamaan käyttöön säännökset, joiden mukaan yhdeltä lahjoittajalta per kalenterivuosi saadut useat lahjoitukset käsitellään yhtenä lahjoituksena. 9
62. Suomen viranomaiset ovat korostaneet, että vuoden 2009 lakiin ehdokkaan vaalirahoituksesta on lisätty nimenomainen säännös siitä, että useat samalta tukijalta saadut suoritukset lasketaan yhteen ja ilmoitetaan yhtenä tukena (3 :n 4 momentti). Vuoden 2009 laissa tarkasteltavana on rahoitus, jolla on katettu ajanjaksolla kuusi kuukautta ennen vaaleja ja kaksi viikkoa vaalien jälkeen syntyneitä kuluja. Yhdeltä tukijalta tulleet tuet kumuloituvat yhdeksi lahjoitukseksi, jos niitä on käytetty samaan kampanjaan. Siten tarkastelujakso voi olla pidempikin kuin GRECOn suosittelema kalenterivuosi. Puoluelain lisäysehdotuksissa on vastaavanlaisia puolueita koskevia yksitulkintaisia vaatimuksia. 63. GRECO panee merkille toimitetut tiedot, jotka selventävät sitä, että useat samalta tukijalta saadut suoritukset lasketaan yhteen. Tällaisen vaatimuksen yleisenä tarkoituksena on välttää alarajoja koskevien sääntöjen kiertäminen. Vaikka tarkastelujakso ei välttämättä vastaakaan kalenterivuotta, tämä ei muuta GRECOn näkemystä siitä, että suosituksen tämä osa on pantu täytäntöön. Lisäksi on laadittu lakiluonnos, joka ratkaisee saman ongelman puoluerahoituksen osalta. 64. GRECO katsoo, että suositus v on pantu osittain täytäntöön. Suositukset vi ja vii 65. GRECO suositteli ottamaan käyttöön säännökset, joiden mukaan puolueille lahjoittaneiden nimet tulisi ilmoittaa samalla tavoin kuin ehdokkaille lahjoittaneiden nimet (suositus vi). 66. GRECO suositteli etsimään keinoja, joilla lisätään puolueita lähellä olevien yhteisöjen (mm. etujärjestöt ja koulutussäätiöt) puolueelle antaman tuen läpinäkyvyyttä (suositus vii). 67. Suomen viranomaiset ovat molempien suositusten osalta ilmoittaneet, että puoluelain lisäysehdotuksen mukaan puolueiden sekä niihin suoraan tai epäsuorasti kytköksissä olevien yhteisöjen on ilmoitettava valtiontalouden tarkastusvirastolle lahjoitukset, joiden arvo on yli 1 500 euroa (yhteensä). Ilmoituksesta tulee käydä ilmi lahjoituksen tai lahjoitusten arvo sekä kunkin lahjoittajan nimi. 68. GRECO panee merkille myönteiset pyrkimykset puoluerahoituksen läpinäkyvyyden lisäämiseksi sekä puolueiden lähipiiriin kuuluvia yhteisöjä koskevat seikat. 69. GRECO katsoo, että suositukset vi ja vii on pantu osittain täytäntöön. Suositus viii 70. GRECO suositteli harkitsemaan, että ehdokkaiden vaalikampanjoihin kohdistettaisiin tavanomaisia tilintarkastuksia ottaen huomioon vaalipiirien ja kuntien koosta aiheutuvat erityiset tarpeet. 71. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että hallitus on harkinnut tilintarkastusten kohdistamista ehdokkaiden vaalikampanjoihin mutta päätynyt siihen, että niitä olisi epätarkoituksenmukaista kohdistaa kaikkiin kampanjoihin ja toisaalta pistokokein suoritettavat tarkastukset eivät kohtelisi ehdokkaita yhdenvertaisesti. Sen sijaan vuoden 2009 lakiin ehdokkaan vaalirahoituksesta päätettiin lisätä nimenomainen säännös siitä, että ilmoitusvelvollinen vastaa ilmoituksensa sisällöstä (7 ). Samoin lakiin on lisätty säännös siitä, että ilmoitusvelvollisen on pyydettäessä annettava kampanjatiliotteella tai vastaavalla tavalla sellaisia ilmoitusta täydentäviä tietoja ja 10
72. GRECO panee merkille toimitetut tiedot ja esitetyt syyt siihen, miksi ehdokkaiden vaalirahoitusta koskevia tilintarkastuksia ei ole otettu käyttöön toisin kuin puolueiden tilien kohdalla, joiden tilintarkastukset ovat jo käytössä. GRECO muistuttaa, että suositus muotoiltiin siten, että viranomaiset voisivat tarkastella Suomen tilannetta ja tarpeita, ja katsoo, että viranomaiset ovat pohtineet suositusta asianmukaisella tavalla. 73. GRECO katsoo, että suositus viii on pantu tyydyttävästi täytäntöön. Suositus ix 74. GRECO suositteli vahvistamaan merkittävästi poliittisen rahoituksen valvonnan riippumattomuutta keskus- ja paikallistasolla ja varmistamaan, että puolueiden ja ehdokkaiden rahoituksen valvonnassa siirryttäisiin nykyisen muodollisen tarkastelun lisäksi sisällölliseen valvontaan. 75. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että vuoden 2009 laissa ehdokkaan vaalirahoituksesta vaalirahoituksen valvontavastuu on osoitettu valtiontalouden tarkastusvirastolle. Viraston tehtävänä on tarkastaa valtion taloudenhoitoa ja valtion talousarvion noudattamista. Sen riippumaton asema on turvattu Suomen perustuslaissa (90 :n 2 momentti). 76. Valtiontalouden tarkastusvirasto vastaanottaa yleisten vaalien yhteydessä tehtävät vaalirahoitusilmoitukset ja valvoo ilmoitusvelvollisuuden noudattamista. Tässä tarkoituksessa se tarkistaa, ovatko kaikki ilmoitusvelvolliset tehneet ilmoituksen, julkistaa viipymättä kaikki saapuneet ilmoitukset ja tarkistettuaan ilmoitukset tarvittaessa kehottaa ilmoitusvelvollista muun muassa tekemään uuden ilmoituksen tai täydentämään jo tehtyä ilmoitusta. 77. Viranomaisten mukaan puoluelain muutosehdotuksessa on otettu etukäteen huomioon se, että puolueiden vaalirahoituksen ja -kulujen ilmoittamisen valvonta keskittyy valtiontalouden tarkastusvirastolle, mutta puoluetuen käyttöä ja puoluelain yleistä noudattamista valvoo edelleen oikeusministeriö. 78. GRECO pitää hyvänä sitä, että valtiontalouden tarkastusvirasto, joka on selvästi riippumaton ja hyvämaineinen elin, on nimitetty ehdokkaiden poliittista rahoitusta valvovaksi viranomaiseksi. GRECO panee lisäksi merkille viranomaisten pyrkimyksen siihen, että valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo tulevaisuudessa vastaavasti puolueiden tilejä mutta ei puoluetuen käyttöä eikä puoluelain yleistä noudattamista, sillä näiden valvonta on tarkoitus pysyttää oikeusministeriöllä. GRECO katsoo, että jos esitetyt ehdotukset pannaan täytäntöön, ne parantavat nykyistä järjestelmää merkittävästi. 79. GRECO katsoo, että suositus ix on pantu osittain täytäntöön. Suositus x 80. GRECO suositteli läpikäymään puolueiden ja vaalikampanjoiden rahoitusta koskevien säännösten noudattamatta jättämistä koskevat sanktiot ja varmistamaan, että nämä ovat tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia. 11
81. Suomen viranomaiset ovat ilmoittaneet, että vuoden 2009 laki ehdokkaan vaalirahoituksesta sisältää säännöksen siitä, että valtiontalouden tarkastusvirasto voi toiminnallaan ohjata ilmoitusvelvollisen tekemään ilmoituksen oikein, mutta jos ilmoitusvelvollinen ei noudata annettua muistutusta tai ohjeistusta, voidaan tarvittaessa turvautua uhkasakkoon (10 :n 2 momentti). Näitä hallinnollisia sanktioita voidaan käyttää useita kertoja. 82. Viranomaisten mukaan (puoluelain) lakiluonnoksessa on lisäksi ehdotettu, että valtiontalouden tarkastusvirastolla on tulevassa puolueita valvovassa roolissaan käytettävissään samanlainen uhkasakkomenettely, joka jo koskee ehdokkaiden vaalirahoitusta. 83. GRECO panee merkille toimitetut tiedot ja pitää hyvänä sitä, että valtiontalouden tarkastusvirastolla on ehdokkaiden valvonnassa käytettävissään hallinnollisia sanktioita, joita voidaan käyttää joustavasti. GRECO toivoo, että vastaavanlaiset sanktiot tulevat myöhemmin käyttöön myös puolueiden valvonnassa. 84. GRECO katsoo, että suositus x on pantu osittain täytäntöön. PÄÄTELMÄT 85. Edellä esitettyjen tietojen perusteella GRECO katsoo, että Suomi on pannut tyydyttävällä tavalla täytäntöön neljä kolmannen arviointikierroksen arviointiraportissa esitetyistä 17 suosituksesta. Teeman I Kriminalisoinnit osalta suositukset iv, v ja vii on pantu täytäntöön tyydyttävästi, suositukset i ja vi on pantu täytäntöön osittain ja suosituksia ii ja iii ei ole pantu täytäntöön. Teeman II Puoluerahoituksen läpinäkyvyys osalta suositus viii on pantu täytäntöön tyydyttävästi ja suositukset i vii, ix ja x on pantu täytäntöön osittain. 86. Erityisesti kriminalisointien osalta Suomi on aloittanut merkittävän uudistusprosessin: oikeusministeriön alaisuuteen on perustettu työryhmä, joka on luovuttanut ehdotuksensa ja lakiluonnoksensa hallitukselle. Lainsäädäntöprosessi on edennyt hyvin, ja Suomen viranomaisilla vaikuttaa olevan selvä aikomus panna suurin osa GRECOn antamista suosituksista täytäntöön ajallaan. Lakiluonnosta ei ole kuitenkaan vielä luovutettu eduskunnalle. GRECO luottaa siihen, että Suomen viranomaiset pyrkivät parhaansa mukaan panemaan muutkin suositukset täytäntöön. 87. Puoluerahoituksen läpinäkyvyyden osalta käyttöön on otettu uusi, lupaava lainsäädäntö, joka kehittää ehdokkaiden poliittisen rahoituksen avoimuutta ja valvontaa entisestään. Vielä toteuttamattomien suositusten osalta toimikunta on laatinut puolueiden rahoitusta koskevan hallituksen jo hyväksymän lakiluonnoksen, joka parantaa merkittävästi Suomen puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä, jos eduskunta sen hyväksyy. GRECO luottaa siihen, että viranomaiset pyrkivät parhaansa mukaan panemaan nämä suositukset täysimääräisesti täytäntöön ajallaan. 88. Kappaleissa 85 87 esitettyjen seikkojen valossa GRECO panee merkille, että Suomi on esityksensä mukaan käynnistänyt merkittäviä uudistuksia, joilla vielä toteuttamattomat suositukset pystyttäneen panemaan hyväksyttävästi täytäntöön seuraavien 18 kuukauden aikana. GRECO katsoo näin ollen, että suositusten tämänhetkinen vähäinen täytäntöönpanon taso ei ole kokonaan epätyydyttävä GRECOn työjärjestyksen 31 artiklan 8.3 kohdan merkityksen mukaisesti. GRECO pyytää Suomen viranomaisia toimittamaan lisätietoja suositusten i iii ja vi (Teema I Kriminalisoinnit) ja suositusten i vii, ix ja x (Teema II Puoluerahoituksen läpinäkyvyys) täytäntöönpanosta viimeistään 30. kesäkuuta 2011. 12
89. Lopuksi GRECO pyytää Suomen viranomaisia kääntämään raportin maan virallisille kielille ja julkistamaan kyseisen käännöksen. 13
APPENDIX Draft amended legislation: Penal Code, Chapter 16: Offences against the public authorities Section 14a Giving of bribes to a member of Parliament A person who promises, offers or gives a member of Parliament or another person a gift or other benefit intended for him or her or another person in order to have the member of Parliament act in his or her parliamentary mandate in a certain manner or in order to achieve a certain goal or as a reward for such action, and the act is conducive towards seriously undermining the independence of the exercise of the parliamentary mandate, shall be sentenced for giving of bribes to a member of Parliament to a fine or imprisonment for a maximum of two years. Section 14b Aggravated giving of bribes to a member of Parliament If in the giving of bribes to a member of Parliament 1) the gift or benefit is intended to make the member of Parliament act in his or her parliamentary mandate to the considerable benefit to the briber or to another person, or to the considerable loss or detriment of another person, 2) the gift or benefit is of considerable value, and the giving of a bribe to a member of Parliament is aggravated also when assessed as a whole, the offender shall be sentenced for aggravated giving of bribes to a member of Parliament to imprisonment for a minimum of four months and a maximum of four years. Section 14c Rewarding the trading in influence A person who, as a reward for a person who trades in influence and who states that he or she is able to exert improper influence over the decision-making or the preparation of the decision-making of an official, or on the decision-making or the preparation of decision-making in Parliament of a member of Parliament promises, offers or gives said person a gift or other benefit intended for such person or for another, shall be sentenced for rewarding the trading in influence to a fine or to imprisonment for a maximum of two years. Section 14d Trading in influence A person who states that he or she is able to exert improper influence over the decision-making or preparation of the decision-making of an official or on the decision-making or the preparation of decision-making in Parliament of a member of Parliament and, for himself or herself as a reward for exerting influence 1) requests a gift or other benefit, or otherwise takes the initiative to obtain such a benefit 2) receives or accepts a gift or other benefit, or accepts the promise or offer of such a gift pr benefit, shall be sentenced for trading in influence to a fine or to imprisonment for a maximum of two years. 14