Eurodacin valvonnan koordinointiryhmä Toinen tarkastusraportti - Tiivistelmä 1. Taustaa Eurodacista Eurodac on tietojärjestelmä, joka on perustettu Euroopan unionissa jätetystä turvapaikkahakemuksesta vastaavan jäsenvaltion määrittämiseksi turvapaikkamenettelyn nopeuttamiseksi 1. Eurodac-järjestelmän ansiosta jäsenvaltiot pystyvät tunnistamaan turvapaikanhakijat ja henkilöt, jotka ovat ylittäneet yhteisön ulkorajan sääntöjenvastaisesti. Sormenjälkiä vertaamalla jäsenvaltiot voivat todeta, onko jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleva turvapaikanhakija tai kolmannen maan kansalainen aikaisemmin hakenut turvapaikkaa toisessa jäsenvaltiossa. Koska voidaan tarkistaa, onko hakija jo jättänyt turvapaikkahakemuksen toisessa jäsenvaltiossa, pystytään välttämään useiden hakemusten tekeminen ("asylum shopping"). Eurodac-asetuksen mukaan kaikilta yli 14-vuotiailta turvapaikanhakijoilta otetaan sormenjäljet heidän hakiessaan turvapaikkaa. Tämän jälkeen sormenjäljet lähetetään digitaalisessa muodossa Euroopan komission yhteydessä toimivaan Eurodacin keskusyksikköön. Järjestelmä vertaa sormenjälkiä tietokantaan jo tallennettuihin sormenjälkiin, ja näin viranomaiset voivat tarkistaa, onko hakija jo jättänyt turvapaikkahakemuksen toisessa jäsenvaltiossa tai onko hän tullut Euroopan unioniin ilman tarvittavia asiakirjoja. 2. Viimeaikainen kehitys Dublinin järjestelmää koskeneen, 6.6.2007 päivätyn komission arviointikertomuksen 2 jälkeen Euroopan komissio on tarkistanut sekä Dublin-asetusta että Eurodac-asetusta. Tämän menettelyn puitteissa komissio on kuullut sidosryhmiä laajasti tavoitteenaan varmistaa, että kaikki asiaan kuuluvat seikat huomioidaan. Euroopan komissio on ottanut huomioon myös Eurodacin valvonnan koordinointiryhmän vuonna 2007 julkaiseman ensimmäisen koordinoidun tarkastusraportin tulokset. 1 Neuvoston asetus (EY) N:o 2725/2000, annettu 11 päivänä joulukuuta 2000, Eurodac-järjestelmän perustamisesta sormenjälkien vertailua varten Dublinin yleissopimuksen tehokkaaksi soveltamiseksi (jäljempänä 'Eurodac-asetus'). Eurodacia koskevat täytäntöönpanosäännöt ovat 28.8.2002 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 407/2002. Eurodac on ollut toiminnassa tammikuusta 2003 lähtien. 2 Dublin-asetuksessa ja Eurodac-asetuksessa velvoitetaan komissio raportoimaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle asetusten soveltamisesta kolmen vuoden kuluttua niiden voimaantulosta sekä ehdottamaan mahdollisesti tarvittavia muutoksia. Komission arviointikertomuksessa todettiin, että asetuksessa perustettu järjestelmä on pantu täytäntöön jäsenvaltioissa yleisesti ottaen tyydyttävällä tavalla, tosin siinä myös eriteltiin tiettyjä nykyisten säännösten tehokkuuteen liittyviä seikkoja ja tuotiin esiin, mitkä seikat on ratkaistava Eurodac-järjestelmän parantamiseksi ja Dublin-asetuksen soveltamisen helpottamiseksi. 1
Uudet ehdotukset tarkistetuiksi säädöksiksi esitettiin 3.12.2008. Eurodac-ehdotuksen tavoitteena on muun muassa tehostaa Eurodac-asetuksen täytäntöönpanoa, varmistaa yhdenmukaisuus edellä mainitun asetuksen antamisen jälkeen annetun turvapaikkasäännöstön kanssa, päivittää osa säännöksistä ottaen huomioon tilanteen kehitys asetuksen antamisen jälkeen (esim. tietosuojan valvonta), luoda uudet hallinnointipuitteet. 3. Eurodacin valvonta Eurodac-asetuksen 20 artiklan 3 mukaan Eurodacin valvonta toteutetaan seuraavasti: Euroopan tietosuojavaltuutettu on toimivaltainen viranomainen, joka valvoo keskusyksikön toimia sen varmistamiseksi, että asianomaisten henkilöiden oikeuksia ei loukata Eurodacin käsitellessä heidän tietojaan. Kansallisella tasolla jokaisella Eurodaciin osallistuvalla valtiolla on valvontaviranomainen eli tietosuojaviranomainen, joka valvoo tietojen keräämistä ja käyttöä. Viimeisten neljän vuoden aikana Euroopan tietosuojavaltuutettu ja tietosuojaviranomaiset ovat kehittäneet Eurodac-järjestelmän koordinoitua valvontaa, jonka tavoitteena on edistää koordinoitua reagointia yhteisiin ongelmiin. Koordinointiryhmä on jo laatinut yhden tarkastusraportin, jossa esitetyt suositukset on suurelta osin sisällytetty komission ehdotuksiin uusiksi Eurodac- ja Dublinasetuksiksi. 4. Toinen tarkastusraportti - Käsitellyt kysymykset ja tarkastusmenetelmä Eurodacin valvonnan koordinointiryhmä hyväksyi toisen tarkastusraportin 24.6.2009. Se perustuu kaikkien osanottajien käyttämään vakiomuotoiseen kyselylomakkeeseen. Raportissa esitellään sekä havainnot että suositukset, jotka perustuvat kaikilta jäsenvaltioilta kyselyyn saatuihin vastauksiin. Ryhmä toivoo, että raportista on hyötyä meneillään olevassa Eurodac- ja Dublin-asetusten tarkistamisessa. Käsitellyt kysymykset Ryhmä tarkasteli kahta keskeistä kysymystä: turvapaikanhakijoiden oikeus saada tietoa sekä nuorten turvapaikanhakijoiden iän arvioiminen heidän rekisteröimiseksi järjestelmään. 3 Euroopan tietosuojavaltuutettu korvasi väliaikaisen yhteisen valvontaviranomaisen vuonna 2004. 20 artiklan 11 kohdassa säädetään seuraavaa: "Yhteinen valvontaviranomainen lakkautetaan, kun Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 286 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu riippumaton valvontaelin perustetaan. Yhteinen valvontaviranomainen korvataan riippumattomalla valvontaelimellä, joka käyttää kaikkia sille sen perustamissäädöksen nojalla kuuluvia valtuuksia." Eurodac-asetuksen 20 artiklan 3 kohdan mukaisesti Euroopan tietosuojavaltuutettu on näin ollen velvollinen tutkimaan Eurodacin toimintaan liittyviä täytäntöönpano-ongelmia ja kansallisten valvontaviranomaisten suorittamiin tarkastuksiin mahdollisesti liittyviä vaikeuksia sekä laatimaan suosituksia ongelmien ratkaisemiseksi. Lisäksi 20artiklan 4 kohdan mukaan kansallisten valvontaviranomaisten on tuettava aktiivisesti Euroopan tietosuojavaltuutettua. 2
1. Rekisteröidyille tiedottaminen Ensimmäisessä koordinoidussa tarkastusraportissa esitettiin yhdeksi todennäköiseksi syyksi sille, että rekisteröidyt eivät ole paljonkaan käyttäneet oikeuttaan tutustua Eurodacissa oleviin tietoihinsa, sen, että he eivät ole tietoisia oikeuksistaan. Näin ollen ehdotettiin, että koordinointiryhmä tarkastelisi tapaa, jolla turvapaikanhakijoille tai muista syistä Eurodaciin kirjatuille henkilöille tiedotetaan heidän oikeuksistaan. Koordinointiryhmä päätti kartoittaa nykyisiä käytäntöjä tällä alalla (mitä kieliä käytetään, mitataanko tiedottamisen vaikutuksia mitenkään ) ja tutkia mahdollisuuksien mukaan annetun tiedon laadun vaikutusta tietoihin tutustumista koskevan oikeuden käyttämiseen. Tavoitteena on myös määrittää ja vaihtaa parhaita käytäntöjä tällä alalla. 2. Nuorten turvapaikanhakijoiden iän arvioiminen Eurodac-asetuksen 4 artiklan mukaan 14-vuotiailta ja sitä vanhemmilta lapsilta tulisi ottaa sormenjäljet. On usein ongelmallista arvioida sellaisen lapsen ikää, jolla ei ole luotettavia henkilöasiakirjoja, ja iän arvioimisessa käytetään erilaisia menetelmiä. Käytännössä iän määrittämistä koskeva kysymys ei liity ainoastaan tietojen laatuun ja tietojen tallentamiseen Eurodaciin. Kyseessä on myös sen määrittäminen, onko nuori turvapaikanhakija alaikäinen, millä on useita seurauksia turvapaikkahakemuksen käsittelyn kannalta (alaikäisiin turvapaikanhakijoihin sovelletaan erilaisia suojatoimia, jotka eivät koske aikuisia). Tämän arvioinnin tavoitteena oli kartoittaa nykyiset käytännöt ja/tai kansallisen tason lainsäädännöt, jotta voidaan arvioida niiden yhdenmukaisuus Eurodacia koskevan eurooppalaisen oikeudellisen kehyksen kanssa. Tarkoituksena oli myös määrittää, tarvitaanko pidemmälle menevää yhdenmukaistamista tai onko se toivottavaa. Tarkastusmenetelmä Ensin ryhmä laati näitä kahta kysymystä käsittelevän kyselylomakkeen, jotta vastaukset saataisiin suhteellisen yhtenäisessä muodossa. Tietosuojaviranomaiset saivat itse päättää, miten vastaukset kyselyyn kerättiin. Osa viranomaisista päätti vierailla paikan päällä ja toiset tyytyivät kirjalliseen työhön. Yleisesti ottaen tätä yhdenmukaisen kyselylomakkeen ja vapaavalintaisen tarkastusmenetelmän yhdistelmää on pidetty hyvänä. Useimmat jäsenvaltiot totesivat, että paikan päällä tehdyt tarkastukset tuottivat parempia tuloksia kuin pelkkä kirjallisen materiaalin vaihtaminen niiden ja Eurodactoimiston välillä. 5. Havainnot ja suositukset Koordinoidussa tarkastuksessa tehtyjen havaintojen perusteella Eurodacin valvonnan koordinointiryhmä laati seuraavat päätelmät. Rekisteröidyille tiedottaminen Havainnot Arvioinnin tuloksista käy ilmi, että turvapaikanhakijoille annetut tiedot heidän oikeuksistaan ja heitä koskevien tietojen käytöstä ovat usein epätäydellisiä, erityisesti mitä tulee sormenjälkien ottamisen seurauksiin sekä heidän oikeuksiin tutustua heitä koskeviin tietoihin ja oikaista niitä. 3
Annetut tiedot myös vaihtelevat suuresti jäsenvaltiosta toiseen, ja on todettu suuria eroja turvapaikanhakijoihin ja laittomiin maahanmuuttajiin sovellettavissa käytännöissä - viimeksi mainitulle ryhmälle tietoja annetaan yleensä vähemmän ja toisinaan ei ollenkaan. Suositukset Jäsenvaltioiden tulisi parantaa rekisteröidyille tietosuojasta annettavan tiedon laatua; tietojen tulisi sisältää kaikki Eurodac-asetuksen 18 artiklassa säädetyt seikat. Rekisteröidyille annettavissa tiedoissa tulisi mainita oikeus tutustua tietoihin ja oikaista niitä sekä menettely näiden oikeuksien käyttämiseksi, mukaan lukien sen rekisterinpitäjän tiedot, joka ensisijaisesti käsittelee tietoja koskevat tutustumis- ja oikaisupyynnöt, sekä sen kansallisen tietosuojaviranomaisen tiedot, joka on toimivaltainen avustamaan rekisteröityä tarvittaessa. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että tietoja annetaan yhtäläisesti niin turvapaikanhakijoille kuin laittomille maahanmuuttajille. Turvapaikkaviranomaisten olisi harkittava uudelleen tapaa, jolla tietosuojasta annetaan tietoa, jotta varmistetaan, että tieto on riittävän selkeää ja rekisteröidyt ymmärtävät sen. Erityisesti olisi painotettava tietosuojaa koskevaa tietoa, jotta se on selvästi näkyvillä ja saatavilla. Tiedotteet olisi laadittava selkeällä, yksinkertaisella ja ymmärrettävällä tavalla ottaen huomioon rekisteröityjen koulutustason ja näin ollen välttäen sellaisten oikeudellisten termien käyttämistä, joita rekisteröidyt eivät tunne. Olisi aina arvioitava, onko rekisteröity ymmärtänyt täysin sekä kirjallisesti että suullisesti annetut tiedot. Rekisteröidyn allekirjoituksen pyytäminen sen vahvistamiseksi, että hän on ymmärtänyt hänelle annetut tiedot, ei ole riittävä takuu siitä, että viesti on ymmärretty oikein (ottaen huomioon myös hakijan haavoittuvan aseman). Jäsenvaltioiden olisi edistettävä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välistä yhteistyötä ja kokemusten jakamista rohkaisemalla työryhmän muodostamista tutkimaan tätä asiaa ja mahdollisesti kehittämään yhdenmukaisia käytäntöjä. Jäsenvaltioiden olisi kehitettävä tiedonsaantioikeutta varten vakiolomake, jonka laatimiseen koordinointiryhmä voisi osallistua merkittävällä tavalla. Tämä lisäisi yhdenmukaisuutta ja edistäisi Eurodac-asetuksen noudattamista. Tällä ratkaisulla voisi myös olla myönteisiä vaikutuksia käännösten kannalta, koska monet käytetyistä kielistä ovat samoja eri jäsenvaltioissa. Tietosuojaviranomaisten olisi harkittava sellaisen parhaiden käytäntöjen oppaan julkaisemista internetsivuillaan, jossa selitettäisiin, miten asianomaiset voivat käyttää oikeuksiaan. Tietosuojaviranomaisten olisi seurattava tilannetta kansallisella tasolla ja annettava ohjeistusta siitä, miten lakisääteiset velvoitteet voidaan paremmin täyttää. Turvapaikanhakijoiden iän arvioiminen Havainnot Kyselyyn annetuista vastauksista tehty analyysi osoitti, että turvapaikanhakijoiden iän määrittämisessä käytetyt menetelmät (joko Eurodacin puitteissa tai turvapaikkamenettelyn puitteissa yleensä) antavat monissa jäsenvaltioissa aihetta keskusteluihin, pääasiassa luotettavuutensa ja eettisen hyväksyttävyytensä kannalta. Tämän lisäksi tuloksissa on suuria eroavaisuuksia, koska eri jäsenvaltioissa nuorten turvapaikanhakijoiden iän arvioimiseksi käytetyt järjestelmät eivät ole yhdenmukaisia. 4
Tämä vaikuttaa tietenkin asianomaisten henkilöiden tasapuoliseen kohteluun. Suositukset Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että turvapaikanhakijoiden iän arvioimisessa käytetyt menetelmät ja testeihin liittyvä menettely kokonaisuudessaan on esitelty selkeässä tekstissä, johon yleisöllä on oikeus tutustua. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että turvapaikanhakijan ikäänsä koskevaa ilmoitusta ei jätetä menettelyssä huomioimatta ja että näille ilmoituksille annetaan asianmukainen oikeudellinen asema ja arvo, joka vastaa lääketieteellisen tutkimuksen tuloksiin perustuvan lausunnon asemaa ja arvoa. Väitettä, jonka mukaan turvapaikanhakijoiden ilmoitukset eivät välttämättä ole oikein ja voivat olla jopa totuudenvastaisia, on punnittava sitä tosiseikkaa vasten, että lääketieteellinenkin tutkimus voi johtaa virheellisiin tuloksiin tai virheisiin. Jäsenvaltioiden olisi nimenomaisesti säädettävä, että kieltäytyminen lääketieteellisestä tutkimuksesta ei voi vaikuttaa turvapaikanhakijan tilanteeseen kielteisesti 4. Turvapaikanhakijan pitäisi voida pyytää toista mielipidettä lääketieteellisen tutkimuksen tulosten ja niistä vedettyjen johtopäätösten osalta, ilman että siitä aiheutuu hänelle kustannuksia. Turvapaikkaviranomaisten on huomioitava joidenkin lääketieteellisten tutkimusten käyttöön liittyvä virhemarginaali tehdessään turvapaikanhakijan oikeudelliseen asemaan vaikuttavia päätöksiä. Tarkemmin ottaen, kun tulos sijoittuu virhemarginaalin sisäpuolelle, muille todisteille, kuten turvapaikanhakijan ilmoitukselle, on annettava etusija. Komission olisi toteutettava kattava arviointi jäsenvaltioissa käytettävien iän arviointiin liittyvien eri menetelmien luotettavuudesta suuremman yhdenmukaisuuden varmistamiseksi tällä alalla. Koordinointiryhmän pyytämässä kyseisten tekniikoiden luotettavuutta koskevassa arvioinnissa olisi huomioitava lääketieteelliset ja eettiset näkökohdat. Arvioinnin tulisi kattaa menetelmät, joita käytetään Eurodacin puitteissa niiden turvapaikanhakijoiden iän arvioimiseksi, jotka ovat lapsia, sekä nuorten turvapaikanhakijoiden turvapaikkahakemusten käsittelyn puitteissa. Aikaisemmassa suosituksessa invasiivisiksi katsottuja lääketieteellisiä tutkimuksia ei tulisi käyttää iän määrittämiseksi Eurodaciin tallennettavien sormenjälkien ottamista varten. Jos tällaiset tutkimukset ovat ollenkaan tarpeen, niiden käyttö tulisi rajoittaa sen määrittämiseen, onko nuori turvapaikanhakija alle 18-vuotias vai ei. Parhaillaan tarkistettavaa Eurodac-asetusta olisi muutettava siten, että sormenjäljet vaaditaan vain yli 18-vuotiailta turvapaikanhakijoilta. 4 Kuten direktiivissä 2005/85/EY jo säädetään. 5