Äänikynnyksen käyttö kansanedustuslaitosten vaaleissa ja eräitä suhteellisia vaalitapoja koskevia vertailuja Lausunto eduskunnan perustuslakivaliokunnalle hallituksen esityksestä 7/2010 laeiksi Suomen perustuslain 25 :n, vaalilain ja puoluelain 9 :n muuttamisesta 17.11.2010 Heikki Paloheimo Valtio-opin professori, Tampereen yliopisto heikki.paloheimo@uta.fi Tiivistelmä Hallituksen esityksen hyvät puolet 1. Hallituksen esittämä vaalilain muutos parantaisi poliittisen suhteellisuuden toteutumista valtakunnallisella tasolla ja turvaisi entiseen tapaan alueellisen edustavuuden eduskunnan kokoonpanossa. 2. Äänestäjien kuluttajansuoja paranisi, kun vaaliliitot kiellettäisiin. 3. Puoluetukea voivat tietyin edellytyksin saada myös puolueet, joiden äänimäärä ei riitä kansanedustajapaikkaan. Hallituksen esityksen heikkoudet Hallituksen esittämä vaalitapa on tarpeettoman monimutkainen tavoitteena pidetyn suhteellisuuden parantamisen toteuttamiseksi. Hallituksen esityksessä eduskuntavaalien vaalitavan uudistamiseksi vaalituloksen laskemisessa tarvitaan seuraavia menettelytapoja: 1) D'Hondtin laskentapa puolueiden valtakunnallisen paikkajaon määräämiseksi 2) Hare-Niemeyer laskentatapa puolueiden saamien paikkojen jakamiseksi eri vaalipiireihin 3) Poikkeuksia Hare-Niemeyer laskentatapaan, että tulos saadaan sovitettua yhteen D'Hondtin laskentavan tuottaman valtakunnallisen paikkajaon kanssa 4) Lailla säädettävä juridinen äänikynnys 5) Muutoksia Suomen perustuslakiin Lisäksi hallituksen esitys voi alueellisella tasolla johtaa poliittisen suhteellisuuden nykyistä huonompaan toteutumiseen sellaisessa tilanteessa, missä puolue saa kannatusta vain yhdessä tai parissa vaalipiirissä. Johtopäätökset 1. Hallituksen esityksessä tavoitteena pidetty poliittisen suhteellisuuden parantaminen voidaan toteuttaa hallituksen esitystä yksinkertaisemmalla tavalla. Siihen riittää, että vaalitulos kussakin vaalipiirissä lasketaan joko Haren kvootilla tai Sainte-Lagüen menetelmällä. Kummallakin menetelmällä poliittista suhteellisuutta saadaan parannettua kutakuinkin yhtä hyvin kuin hallituksen esittämällä monimutkaisella tavalla. Kumpikin menetelmä antaa mahdollisuuden kansanedustajien saantiin myös vain alueellista kannatusta saavalle puolueelle, jos puolue vaalipiiritasolla saa vähintään piilevän äänikynnyksen verran kannatusta. Juridisia äänikynnyksiä ei tällöin tarvita, eikä perustuslakia tarvitse muuttaa, ellei perustuslaissa nimenomaan haluta säätää kansanedustuslaitoksen vaalitavasta nykyistä yksityiskohtaisemmin. 2. Vaalilain uudistamisessa tulisi harkita myös vaalipiirijaon uudistamista siten, että vaalipiirien koon vaihteluväli pienenee.
1. Äänikynnyksen käyttö kansanedustuslaitosten vaaleissa 2 Kansanedustuslaitoksen vaaleissa juridinen äänikynnys on käytössä noin 40 maassa. Niissä kaikissa käytetään joko suhteellista vaalitapaa tai suhteellisen vaalin ja enemmistövaalin yhdistelmiin perustuvaa vaalitapaa. Juridisen äänikynnykset periaatteet vaihtelevat maasta toiseen. Noin 30 maassa on käytössä valtakunnallinen äänikynnys. Runsaassa kymmenessä maassa valtakunnallisen äänikynnyksen rinnalla on myös muita äänikynnyskriteereitä, esimerkiksi puolueen saama kannatus yksittäisessä vaalipiirissä tai useamman puolueen muodostaman vaaliliiton yhteiskannatuksen taso. Taulukkoon 1 on koottu vaalitapaa koskevia perustietoja lähes kaikista juridista äänikynnystä kansanedustuslaitoksen vaaleissa käyttävistä maista. Suhteellista vaalitapaa käyttävissä maissa juridista äänikynnystä käytetään sekä sellaisissa maissa, joissa vaalitulos lasketaan kussakin vaalipiirissä erikseen että sellaisissa, joissa vaalitulosta lasketaan kahdella tai jopa kolmella eri tasolla esimerkiksi tasauspaikkamenetelmää käyttäen. Niissä suhteellisen vaalitavan maissa, joissa vaalitulos lasketaan vain yhdellä tasolla kussakin vaalipiirissä erikseen, äänikynnyksen käyttö ei ole yhtä yleistä kuin niissä maissa, joissa vaalitulosta lasketaan useammalla eri tasolla. Myös vaalipiirien koko vaikuttaa äänikynnyksen käytön yleisyyteen. Maissa, joissa vaalipiirit ovat kooltaan suuria, äänikynnyksen käyttö on yleisempää kuin maissa, joissa vaalipiirit ovat pieniä. Maissa, joissa vaalipiirit ovat pieniä, efektiivinen eli piilevä äänikynnys rajoittaa pienten puolueiden pääsyä kansanedustuslaitokseen ja puoluejärjestelmän pirstoutumista. Äänikynnyksen vaikutus puoluejärjestelmään. Juridinen äänikynnys vaikuttaa puolueiden lukumäärään ja puoluejärjestelmän hajaantuneisuuteen. Politiikan tutkijat käyttävät tällaisissa tarkasteluissa mittarina niin sanottua puolueiden efektiivistä lukumäärää. Se on indeksi, jossa puolueen kokoa käytetään painona puolueiden lukumäärää laskettaessa 1. Esimerkiksi jos puoluejärjestelmässä on kaksi suurta puoluetta ja niiden lisäksi kolme muuta puoluetta, joilla kullakin on vain yksi kansanedustaja, puolueiden efektiivisen lukumäärän indeksi on vain vähän kakkosta suurempi. Kuviosta 1 havaitaan, että puolueiden efektiivinen lukumäärä vaihtelee huomattavasti niissä suhteellista vaalitapaa käyttävissä maissa, joissa ei ole lainkaan juridista äänikynnystä. Tähän vaihteluun vaikuttavat niin vaalijärjestelmän erityispiirteet kuin maan historialliset ja yhteiskunnalliset olot. Juridisen äänikynnyksen käyttö pienentää jossain määrin puolueiden efektiivistä lukumäärää. Vertailevissa tutkimuksissa on kuitenkin osoitettu, että vaalipiirin koko vaikuttaa puolueiden efektiiviseen lukumäärään enemmän kuin juridisen äänikynnyksen taso. Taulukossa 2 suhteellista vaalitapaa käyttävät maat on ryhmitelty kansanedustuslaitoksen vaaleissa käytettävien vaalipiirien keskimääräisen koon mukaan. 1 Puolueiden efektiivinen lukumäärä lasketaan alla olevalla kaavalla, missä n on puolueiden lukumäärä ja p i on puolueen i osuus kansanedustajan paikoista. Kaavan ideana on se, että puolueiden lukumäärää tällä kaavalla laskettaessa suuremmilla puolueilla on suurempi paino kuin pienillä puolueilla. 1 n 2 p i i= 1
3 Taulukko 1. Juridista äänikynnystä kansanedustuslaitoksen vaaleissa käyttäviä maita Maa Valtakunnallinen äänikynnys % Muu äänikynnys Vaalitapa Kansanedustajia Vaali-piirejä Seychellit 10,0 FPP 34 25 sm Turkki 10,0 PR 550 79 Liechtenstein 8,0 PR 25 2 Venäjä 7,0 joissakin tilanteissa alle PR 450 1 7 % Moldova 5,0 3,0 valitsijayhdistys PR 101 1 rmenia 5,0 FPP+PR 131 41+1 Kroatia 5,0 PR 153 10+1+1 Tšekin tasavalta 5,0 10, 15 tai 20 % vaaliliitoilla PR 200 14 Eesti 5,0 PR 101 12 Georgia 5,0 FPP+PR 150 75+1 Saksa 5,0 tai kolme vaalipiiripaikkaa MMP 598+24 299+16 Latvia 5,0 PR 100 5 Liettua 5,0 FPP+PR 141 71+1 Mosambik 5,0 FPP+PR 250 11+2 Uusi Seelanti 5,0 MMP 120 63+7+50 Puola 5,0 vaaliliitto 8 %, vähemmistöillä PR 460 41 ei kynnystä Romania 5,0 8, 9 tai 10 % vaaliliitoilla MMP 315 315 Serbia 5,0 etnisillä vähemmis-töillä PR 250 1 ei kynnystä Slovakia 5,0 150 1 Taiwan 5,0 FPP+PR 113 73+6+1 Islanti Tasauspaikkoja saavat vain 5 % valtakunnallisen kannatuksen saaneet puolueet PR 63 7+1 Itävalta 4,0 PR 183 9 Bulgaria 4,0 FPP+PR 240 31+? Unkari 5,0 FPP+PR 386 176+20 Italia 4,0 vaaliliitto 10 % vaaliliitossa oleva puolue 2 % Ruotsi 4,0 tai 10 % vaalipiirin äänistä Norja Tasauspaikkoja saavat vain 4 % valtakunnallisen kannatuksen saaneet puolueet PR 630 26+1+1 PR 349 29+1 PR 169 19 Kypros 1,8 PR 80 Bolivia 3,0 MMP 130 70+9 Korean tasavalta 3,0 FPP+PR 299 245+1 Montenegro 3,0 PR 81 1+1 Ukraina 3,0 PR 450 1 Tanska 2,0 1 vaalipiiripaikka tai tietty kriteerimäärä ääniä kahdella eri alueella PR 179 92+10+1 Meksiko 2,0 FPP+PR 500 300+1 Filippiinit 2,0 FPP+PR 287 219+1 Israel 2,0 PR 120 1 lankomaat 0,67 PR 150 18 Taulukon 1 lyhenteiden selitykset FPP = Enemmistövaali yhden hengen vaalipiireissä (first past the post, single member plurality) PR = Suhteellinen vaalitapa (proportional representation) MMP = Ns. Saksan malli (multi member proportional)
4 10 Puolueiden efektiivinen lukumäärä 8 6 4 2 0 3 5 8 10 Äänikynnys % Puolueiden efektiivisen lukumäärän laskutapa on esitetty sivun 2 alaviitteessä Kuvio 1. Juridisen äänikynnyksen suuruus ja puolueiden efektiivisen lukumäärän välinen yhteys suhteellista vaalitapaa kansanedustuslaitoksen vaalissa käyttävissä maissa 2000-luvun alkuvuosina Taulukko 2. Vaalipiirien keskimääräinen koko kansanedustuslaitoksen vaaleissa suhteellista vaalitapaa käyttävissä maissa Vaalipiirin keskimääräinen koko Maiden lukumäärä lle 6 henkeä 16 Yli 6 10 henkeä 19 Yli 10 20 henkeä 12 Yli 20 henkeä 11 Koko maa yhtenä vaalipiirinä 6 Yhteensä 64 2. Juridisen äänikynnyksen ongelmia Yhdenvertaisuus. Juridisen äänikynnyksen käyttö eduskuntavaaleissa on oikeudelliselta kannalta kansalaisten yhdenvertaisuuden rajoittamista. Hallituksen esityksessä äänikynnystä pidetään tarpeellisena poliittisen kentän pirstoutumisen estämiseksi. Esityksessä ei kuitenkaan esitetä perusteluja sille, että poliittisen järjestelmän vakaus tai hallitsemisen tehokkuus heikkenisi, jos poliittinen suhteellisuus toteutuisi eduskuntavaaleissa nykyistä paremmin. Suomi on poliittisilta olosuhteiltaan poikkeuksellisen vakaa maa ja esimerkiksi puolueiden kannatussuhteet vaihtelevat vaaleista toiseen vähemmän kuin useimmissa muissa Länsi-Euroopan maissa. lueellinen kannatus. Valtakunnallinen äänikynnys ilman erillistä vaalipiirikohtaista äänikynnystä vääristää suhteellisuuden toteutumista, jos puolueen kannatus on alueellisesti keskittynyttä ja sen kannatus jää valtakunnallista äänikynnystä pienemmäksi. Hallituksen esittämä vaalitapa on tässä suhteessa huono. Jos puolue saa jossakin vaalipiirissä kannatus-
5 ta, joka vaalipiiritasolla oikeuttaisi viiteen kansanedustajan paikkaan, se ei kuitenkaan saisi yhtään kansanedustajia, jos puolueen valtakunnallinen kannatus jää alle kolmen prosentin. Esimerkiksi puolue, joka Uudenmaan äänten perusteella olisi oikeutettu viiteen kansanedustajan paikkaan, mutta puolueella ei ole kannatusta muissa vaalipiireissä, jäisi kokonaan ilman edustajanpaikkoja. Etelä-Savossa tilanne olisi vielä hämmentävämpi. Jos jokin puolue saisi 95 prosenttia Etelä-Savon vaalipiirin äänistä, mutta ei ääniä muista vaalipiireistä, se ei hallituksen esittämää vaalitapaa käytettäessä saisi eduskuntaan yhtään kansanedustajaa. Kaikki Etelä-Savon paikat jaettaisiin puolueille, jotka saivat vaalipiirissä yhteensä vain 5 prosenttia hyväksytyistä äänistä. Vaalitapa, joka edes teoriassa voi johtaa poliittisen suhteellisuuden näin kelvottomaan toteutumiseen vaalipiirin tasolla, on huono. Hallituksen esityksessä ehdotettua vaalitapaa voitaisiin tietenkin Ruotsin ja joidenkin muiden maiden tapaan täydentää erillisellä vaalipiirikohtaisella äänikynnyksellä. Se tekisi kuitenkin hallituksen esittämän vaalitavan entistä monimutkaisemmaksi. Tasauspaikkajärjestelmään vaalipiirikohtainen äänikynnys on helposti ympättävissä. Hallituksen esittämä malli sen sijaan tulisi entistä sekavammaksi! Olemassa olevan puoluejärjestelmän sementointi. Kolmen prosentin äänikynnys nostaa uusien puolueiden eduskuntaan pääsyn kynnystä. Esimerkiksi SPP/SMP nousi eduskuntaan vuoden 1966 vaaleissa 1 prosentin ääniosuudella. SKL nousi eduskuntaan vuonna 1970 1,1 prosentin ääniosuudella. Vihreät nousi eduskuntaan vuonna 1983 1,4 prosentin ääniosuudella. Voimassa olevan vaalilakimme mukaan eduskuntavaaleihin voivat osallistua myös puolueisiin kuulumattomat valitsijayhdistykset ja niiden muodostamat yhteislistat. On vaikea kuvitella, että näillä puolueisiin kuulumattomilla listoilla olisi vaaleissa enää minkäänlaisia menestymismahdollisuuksia, jos valitsijayhdistyksen tai yhteislistan on saatava vähintään kolme prosenttia valtakunnallisen tason äänistä. Valitsijayhdistykset ja yhteislistat perustuvat aina paikalliseen poliittiseen aktiviteettiin ja myös uudet puolueet syntyvät usein siten, että toimintaa viriää ensin vain määrätyllä maantieteellisellä alueella. Taktinen äänestäminen. Kolmen prosentin äänikynnys lisää taktista äänestämistä pienten puolueiden kannattajien keskuudessa. Osa pienten puolueiden kannattajista äänestää parhaana pitämänsä vaihtoehdon sijasta jonkin sellaisen puolueen ehdokasta, jolla on paremmat mahdollisuudet saada vaalipiiristä kansanedustaja. Hyvin toimivan vaalijärjestelmän ei tulisi erityisesti ohjata ihmisiä äänestämään taktisesti. Poliitikkojen ja kansan välinen kuilu. Ehkä merkittävin ongelma juridisen äänikynnyksen käyttöön otossa Suomen kaltaisessa maassa liittyy poliitikkojen ja kansan väliseen vastakohtaisuuteen. Erilaisista mielipidetutkimuksista tiedämme, että kansalaisten kokema poliitikkojen ja kansan välinen vastakohtaisuus on viime vuosikymmeninä syystä tai toisesta lisääntynyt. Esimerkiksi Elinkeinoelämän Valtuuskunnan vuonna 2000 tekemässä kansallisessa asennetutkimuksessa lähes kolme neljäsosaa vastaajista piti poliitikkojen ja kansan välistä vastakohtaisuutta joko hyvin tai melko voimakkaana 2. Tämän kuilun vähentämisek- 2 Kansalaiset pitivät poliitikkojen ja kansan välistä vastakohtaisuutta suurempana kuin työnantajien ja työntekijöiden välistä vastakohtaisuutta. Vain runsas puolet saman kyselyn vastaajista piti työnantajien ja työntekijöiden välistä vastakohtaisuutta hyvin tai melko voimakkaana. Tiedot teoksesta Jyrki Haikonen ja Pentti Kiljunen: Mitä mieltä suomalainen? EVn asennetutkimuksien kertomaa 1984 2003. EV 2003, s. 57.
6 si niin Suomessa kuin useimmissa muissa Länsi-Euroopan maissa on viime vuosina toteutettu erilaisia demokratiahankkeita, joiden tarkoituksena on lisätä kansalaisyhteiskunnan ja edustuksellisen demokratian päättäjien välistä vuoropuhelua 3. Äänikynnyksen käyttöönotto maassa, jossa sitä ei ole ennen ollut on tämän vuoropuhelun edistämistavoitteen vastainen ja voi lisätä politiikasta ennestäänkin etääntyvien kansanryhmien epäluottamusta politiikkaa kohtaan. Jos eduskuntavaaleissa poliittisen suhteellisuuden ohella korostetaan myös eduskunnan alueellista edustavuutta, kysymys äänikynnyksestä näyttäytyy aivan eri valossa. Jos kansanedustajan paikat kokonaan tai ainakin pääosin jaetaan suoraan vaalipiiritasolla, keskeiseksi kysymykseksi nousee vaalipiirien efektiivinen eli piilevä äänikynnys. Tarkastelen kysymystä lausunnon jaksossa 4. Äänestäjät pitävät alueellista edustusta kansanedustajan toiminnassa erittäin tärkeänä. Vuoden 2007 vaalitutkimuksen haastatteluaineistossa vastaajat pitivät tärkeämpänä, että kansanedustaja ajaa oman alueensa ja vaalipiirinsä kannalta keskeisiä tavoitteita kuin oman puolueensa asettamia keskeisiä tavoitteita 4. 3. Ruotsin vaalijärjestelmä Ruotsissa tasauspaikkajärjestelmää toteutetaan seuraavalla tavalla (Vallag 2005: 837). Valtiopäiville (riksdag) valitaan yhteensä 349 kansanedustajaa. Heistä 310 valitaan puolueiden listoilta vaalipiireistä, joita on 29. Vaalipiirijako vastaa Ruotsin maakuntajakoa. Loput 39 paikkaa jaetaan tasauspaikkoina. Vaalipiiripaikkojen (yhteensä 310) kokonaismäärä kussakin vaalipiirissä määrätään vaalipiirien äänioikeutettujen lukumäärän mukaisessa suhteessa. Äänestäjällä on yksi ääni, jonka hän antaa vaalipiirissään olevalle puolueen listalla. Puolueen lista on niin sanottu suljettu lista eli puolueet ovat asettaneet ehdokkaat listalle siihen järjestykseen, jossa he tulevat valituksi. Äänestäjällä on kuitenkin myös mahdollisuus antaa äänensä jollekin puolueen listalla olevalle yksittäiselle ehdokkaalle merkitsemällä rastin sen ehdokkaan kohdalle, jolle hän haluaa äänensä antaa. Saadakseen paikkoja valtiopäiville puolueen on saatava vähintään neljä prosenttia koko maan hyväksytyistä äänistä tai vähintään 10 prosenttia vaalipiirin hyväksytyistä äänistä. Vaalitulos lasketaan seuraavalla tavalla: Vaihe 1: Vaalipiiripaikat jaetaan puolueille suhteellisesti muunnetun Sainte-Laguëmenetelmän vertauslukujen mukaan. Puolueen listalla ensimmäisenä olevan ehdokkaan vertausluku lasketaan jakamalla puolueen listan kokonaisäänimäärä luvulla 1,4. Puolueen listalla toisena olevan ehdokkaan vertausluku lasketaan jakamalla puolueen listan koko- 3 Suomessa esimerkiksi kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma vaalikaudella 2003 2007 ja valtioneuvoston asettama kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunta vaalikaudella 2007 2011. 4 Åsa Bengtsson ja Hanna Wass: Kansalaisten edustusodotukset. Teoksessa Sami Borg ja Heikki Paloheimo (toim.): Vaalit yleisödemokratiassa. Eduskuntavaalitutkimus 2007. Tampere University Press 2009, s. 279 302.
7 naisäänimäärä luvulla 3. Seuraavilla sijoilla olevien ehdokkaiden vertausluvut saadaan käyttämällä seuraavaksi suurempia parittomia lukuja 5, 7 jne. Tässä vaiheessa jako koskee vain puolueiden vaalipiiripaikkojen lukumäärää. Vaihe 2: Lasketaan muunnettua Sainte-Laguën menetelmää käyttäen puolueiden valtakunnallisten äänimäärien perusteella kuinka monta paikkaa kunkin puolueen tulee saada. Vaihe 3: Jos puolueen vaiheessa 2 laskettu valtakunnallinen paikkamäärä on suurempi kuin puolueen vaalipiiripaikkojen kokonaismäärä, puolue on oikeutettu saamaan tasauspaikkoja. Puolue saa niin monta tasauspaikkaa, että sen vaalipiiripaikkojen ja tasauspaikkojen yhteismäärä on vaiheessa 2 lasketun puolueen paikkojen kokonaismäärän suuruinen. Ensimmäisen tasauspaikkansa puolue saa vaalipiiriin, jossa sillä on suurin sellainen vertausluku, jolla puolue ei saanut vaalipiiripaikkaa. Seuraavan tasauspaikan puolue saa vaalipiiriin, jossa sillä on toiseksi suurin vertausluku, jolla puolue ei saanut vaalipiiripaikkaa, ja niin edelleen. Jos puolue on saanut enemmän vaalipiiripaikkoja kuin sen vaiheessa 2 laskettu valtakunnallinen paikkamäärä edellyttää, puolue saa pitää kaikki vaalipiiripaikkansa, mutta se ei enää osallistu tasauspaikkojen jakoon. Vaihe 4: Kansanedustajaksi valittavien henkilöiden laskeminen aloitetaan henkilöäänistä. Tähän laskentaan osallistuvat vain ne ehdokkaat, joiden henkilökohtaisten äänten määrä on vähintään kahdeksan prosenttia puolueen vaalipiirissä saamista äänistä. Laskentaan osallistuvat ehdokkaat asetetaan järjestykseen heidän saamiensa äänimäärien suuruuden perusteella. Suurimman henkilökohtaisen äänimäärän saanut ehdokas saa vaalipiiristä puolueen ensimmäisen paikan, toiseksi suurimman henkilökohtaisen äänimäärän saanut saa vaalipiiristä puolueen toisen paikan, jne. Jos puolueen kaikkia paikkoja vaalipiirissä ei saada jaetuksi ehdokkaiden henkilökohtaisten äänimäärien perusteella, jaetaan puolueen loput paikat vaalipiirissä ehdokkaille puolueen listalle laskettujen vertauslukujen perusteella. Vuoden 2010 valtiopäivävaaleissa 25 prosenttia äänioikeuttaan käyttäneistä äänesti henkilöäänellä ja 91 kansanedustajaa (26 %) tuli valituksi valtiopäiville henkilöäänien perusteella. Vuoden 2006 valtiopäivävaaleissa henkilöääntä käytti 22 prosenttia äänestäneistä, vuoden 2002 vaaleissa 26 prosenttia. Tasauspaikkoina jaettavia paikkoja ei ole kiintiöity vaalipiireihin siten, että vaalipiirien kansanedustajien kokonaismäärä olisi etukäteen määrätty. Tässä suhteessa Ruotsissa käytettävä vaalitapa poikkeaa Norjan kansankäräjien vaalitavasta. Myös Norjassa osa paikoista jaetaan tasauspaikkoina, mutta Ruotsista poiketen siten, että tasauspaikkojen jaossa jokaiseen vaalipiiriin tulee yksi tasauspaikka. Norjan vaalitapa korostaa Ruotsia enemmän vaalien alueellista edustavuutta. Ruotsin vaalitapa taas korostaa Norjaa enemmän poliittista suhteellisuutta. Ruotsin mallissa myös kansalaisten äänestysaktiivisuus vaalipiirissä vaikuttaa vaalipiirin mahdollisuuksiin saada tasauspaikkoja. Niillä vaalipiireillä, joissa on suuri äänestysaktiivisuus, on paremmat mahdollisuudet saada tasauspaikkoja kuin niillä vaalipiireillä, joissa äänestysaktiivisuus on pieni.
8 Sama henkilö saa Ruotsissa olla ehdolla useissa vaalipiireissä. Puolueet myös käyttävät tätä mahdollisuutta hyväkseen. Ne yrittävät lisätä kannatustaan asettamalla tunnettuja johtajiaan ehdolle useisiin vaalipiireihin. Vuoden 2010 vaaleissa Ruotsidemokraattien puheenjohtaja Jimmie Åkesson oli ehdolla 19:ssä vaalipiirissä. 4. Vaalijärjestelmien vertailua Vaalijärjestelmän hyvyyttä voidaan arvioida muun muassa seuraavilla kriteereillä selkeys ja ymmärrettävyys reiluus (yhdenvertaisuus) äänestäjän mahdollisuus vaikuttaa ehdokkaiden valintaan poliittinen suhteellisuus alueellinen edustavuus vaikutus puoluejärjestelmään sekä poliittisen järjestelmän vakauteen ja tehokkuuteen Hallituksen esityksen arviointi. Hallituksen esitys toteuttaa hyvin poliittista suhteellisuutta ja alueellista edustavuutta. Poliittista suhteellisuutta se voi kuitenkin toteuttaa vaalipiiritasolla huonosti, jos jokin pienehkö puolue saa kannatusta vain yhdessä tai muutamassa vaalipiirissä. Esitys toteuttaa huonosti vaalijärjestelmän selkeyden ja ymmärrettävyyden vaatimusta. Juridinen äänikynnys rajoittaa johonkin mittaan kansalaisten yhdenvertaisuutta, koska pienten ryhmien äänten merkitystä a priori rajoitetaan. Vaalitavoissa, joissa paikat jaetaan kussakin vaalipiirissä erikseen vaalipiirissä annettujen äänten perusteella, juridisen äänikynnyksen tarvetta ei synny samalla tavalla kuin niissä menetelmissä, joissa paikat jaetaan puolueiden valtakunnallisten äänimäärien perusteella. Kussakin vaalipiirissä erikseen tehtävässä paikkojen jaossa puolueiden on jokaisessa vaalipiirissä ylitettävä vaalipiirin efektiivinen eli piilevä äänikynnys saadakseen paikkoja. Hallituksen esityksessä tavoiteltu poliittisen suhteellisuuden parantaminen saavutetaan hyvin myös sellaisilla verraten yksinkertaisilla vaalitavoilla, joissa paikat jaetaan erikseen jokaisessa vaalipiirissä, jos tulosten laskennassa käytetään sellaista vaalitapaa, joka toteuttaa suhteellisuutta mahdollisimman hyvin. Nykyinen D'Hondtin vaalitapaan perustuva vaalilakimme toteuttaa suhteellisuutta huonommin kuin monet muut suhteellisen vaalitavan mallit. D'Hondt ja muunnettu Sainte-Lagüe. Seuraavalla sivulla olevaan taulukkoon 3 on vuoden 2007 eduskuntavaalien äänimäärien perusteella laskettu vaalituloksia kuudella eri vaalitavalla. Ensimmäisellä sarakkeella on voimassa olevalla vaalilailla vuoden 2007 vaaleissa saatu vaalitulos. Toisella sarakkeella on vaalitulos, joka saataisiin, jos vaalitulos laskettaisiin niin sanottua muunnettua Sainte-Lagüen menetelmää käyttäen. Tämä menetelmä poikkeaa D'Hondtin menetelmästä siten, että puolueen ensimmäisen vertausluvun laskemisessa käytettävä jakaja on 1,4. Seuraavien vertauslukujen laskemisessa käytettävät jakajat etenevät parittomien lukujen sarjana: 3, 5, 7 jne. Muunnetun Sainte-Lagüe-menetelmän sovelluksia käytetään muun muassa Norjan, Puolan, Ruotsin ja Tanskan kansanedustuslaitosten vaaleissa.
9 Sainte-Lagüe. Neljännellä sarakkeella on puhtaalla Sainte-Lagüe-menetelmällä laskettu vaalitulos. Se eroaa muunnetusta Sainte-Lagüe-menetelmästä siten, että kullakin puolueella ensimmäisen vertausluvun laskemisessa käytettävä jakaja on 1. Menetelmä toteuttaa suhteellisuutta paremmin kuin muunnettu Sainte-Lagüe. Se perustuu siihen, että puolueen ensimmäistä vertauslukua laskettaessa jakaja 1,4 asettaa puolueelle ensimmäisen paikan saamisen kannalta korkeamman kynnyksen kuin puhdas Sainte-Lagüen menetelmä, jossa ensimmäisen vertausluvun laskemisessa jakajana on ykkönen. Taulukko 3. Vuoden 2007 eduskuntavaalien äänimääriin perustuvat laskennalliset vaalitulokset kuudella eri vaalitavalla Nykyinen vaalitapa Modifioitu St. Lagüe Haren kvootti St. Lagüe Ruotsin vaalitapa HE 7/2010 KESK 51 51 48 49 47 47 KOK 50 47 46 44 46 46 SDP 45 45 43 43 44 44 VS 17 19 18 18 18 18 VIHR 15 16 16 17 17 17 KD 7 8 11 10 10 10 RKP 9 9 9 9 9 9 PS 5 4 8 8 8 8 SSP 1 1 Keskimääräinen suhteellisuuspoikkeama 1,36 1,16 0,44 0,33 0,31 0,31 Keskimääräinen suhteellisuuspoikkeama mittaa sitä, kuinka paljon eduskuntaan paikkoja saaneiden puolueiden prosenttiosuus kansanedustajanpaikoista keskimäärin poikkeaa samojen puolueiden prosentuaalisesta ääniosuudesta. Se lasketaan kaavalla k 1 Spi Vpi k missä Spi on puolueen i prosenttiosuus kansanedustajan paikoista ja Vpi on puolueen i prosenttiosuus äänistä Sainte-Lagüe-menetelmän jonkinlaisia variaatioita käytetään muun muassa Bosnia- Herzegovinan, Kosovon, Latvian, Norjan, Puolan, Ruotsin, Saksan 5, Tanskan ja Uuden Seelannin kansanedustuslaitoksen vaaleissa sekä Palestiinan kansanedustuslaitoksen vaaleissa ja Saksassa joidenkin osavaltioiden vaaleissa. Monet niistä maista, jotka käyttävät Sainte-Lagüen vaalitapaa kansanedustuslaitoksen vaaleissaan käyttävät samaa järjestelmää myös paikallisvaaleissa. 5 Saksan Liittotasavallan liittopäivävaaleissa puolueiden paikkajaossa aikaisemmin käytetty Hare-Niemeyerin menetelmä korvattiin vuonna 2009 niin sanotulla Sainte-Lagüe/Schepers -menetelmällä, kun vuoden 2002 liittopäivävaaleissa SPD ja Vihreät saivat yhteensä yli 50 prosenttia liittopäiväpaikoista, vaikka niiden yhteinen osuus äänistä oli vain 47 prosenttia. Tällaista "ei-ansaittua" valtiopäiväpaikkojen enemmistöä voi pitää ongelmana erityisessä sellaisissa maissa, joissa poliittinen kenttä jakautuu jyrkästi vastakkaisiin blokkeihin. Sainte-Lagüe/Schepers -menetelmässä vertauslukujen jakajina käytetään lukuja 0,5 1,5 2,5 3,5 jne. Se tuottaa asiallisesti saman tuloksen kuin puhdas Sainte-Lagüe. Kuitenkin myös Sainte-Lagüe-menetelmää käytettäessä saattaa käydä niin, että jokin puolueryhmittymä voi saada enemmistön kansanedustuslaitoksen paikoista vaikka se ei ole saanut enemmistöä äänistä. Mitä huonommin vaalijärjestelmä toteuttaa suhteellisuutta sitä helpommin kansanedustuslaitokseen voi syntyä näitä "ei-ansaittuja" enemmistöjä.
10 Haren kvootti. Taulukon kolmannella sarakkeella on Haren kvoottimenetelmällä laskettu vaalitulos. Haren kvoottimenetelmä on yksinkertainen ja suhteellisuutta hyvin toteuttava vaalitapa. Tätä menetelmää käytettäessä vaalitulos lasketaan seuraavasti: Vaihe 1: Lasketaan kussakin vaalipiirissä kvootin suuruus = vaalipiirin hyväksytyt äänet yhteensä vaalipiirin paikkamäärä Vaihe 2: Jokaiselle puolueelle jaetaan niin monta paikkaa kuin sen äänimäärästä kertyy täysiä kvootteja. Vaihe 3: Sitä äänimäärää, joka puolueelle jää kun täydet kvootit on vähennetty puolueen koko äänimäärästä, nimitetään puolueen jäännösääniksi. Vaalipiirin vielä täyttämättä olevat paikat jaetaan puolueille jäännösäänten suuruuden mukaisessa järjestyksessä. Kvootti on tätä vaalitapaa käytettäessä myös piilevän äänikynnyksen yläraja. Jos puolue saa kvootin verran ääniä, sen on saatava edustuslaitokseen ainakin yksi paikka. Jäännösäänillä se saattaa saada vielä seuraavankin paikan. Haren kvoottimenetelmää tai jotakin siihen perustuvaa sovellusta käytetään muun muassa Italian, Itävallan, Kyproksen ja Liectensteinin kansanedustuslaitosten vaaleissa. Ennen vuotta 2009 sitä käytettiin myös Saksan Liittotasavallan liittopäivävaaleissa puolueiden valtakunnallisten paikkaosuuksien jaossa. Niin sanottu Hare-Niemeyer -menetelmä, jossa puolueiden saamien paikkojen lukumäärä lasketaan kaavalla Vaalipiiri n paikkamäärä Puolueen äänimäärä Vaalipiirin hyväksytyt äänet yhteensä Se johtaa täsmälleen samaan lopputulokseen kuin Haren kvoottiin perustuva menetelmä. Ruotsin malli. Taulukon viidennellä sarakkeella on laskennallinen vaalitulos, joka saataisiin, jos tuloksen laskemisessa käytettäisiin täsmälleen samaa vaalitapaa kuin Ruotsissa. Lopuksi taulukon viimeisellä sarakkeella on hallituksen esityksessä ehdotetulla vaalitavalla laskettu, vuoden 2007 eduskuntavaalien äänimääriin perustuva laskennallinen vaalitulos. Keskimääräinen suhteellisuuspoikkeama. Taulukon alimmalla rivillä oleva keskimääräinen suhteellisuuspoikkeama mittaa sitä, kuinka hyvin eri vaalitavat vuoden 2007 vaalien äänimääriin perustuvassa paikkojen jaossa toteuttavat poliittista suhteellisuutta. Keskimääräinen suhteellisuuspoikkeama mittaa sitä, kuinka paljon eduskuntaan paikkoja saaneiden puolueiden prosenttiosuus paikoista keskimäärin poikkeaa samojen puolueiden prosentuaalisesta ääniosuudesta. Mitä pienempi keskimääräinen suhteellisuuspoikkeama on, sitä paremmin vaalitapa toteuttaa poliittista suhteellisuutta. Taulukosta havaitaan, että Haren kvootti, puhdas Sainte-Lagüe, Ruotsin vaalitapa ja hallituksen esityksessä 7/2010 esitetty vaalitapa toteuttavat kaikki suhteellisuutta huomattavasti nykyistä vaalitapaamme parem-
11 min. Lisäksi havaitaan, että Haren kvootti ja puhdas Sainte-Lagüe toteuttavat suhteellisuutta kutakuinkin yhtä hyvin kuin hallituksen esityksessä esitetty vaalitapa. Haren kvootilla ja Sainte-Lagüe-menetelmällä vaalitulos saadaan kuitenkin laskettua paljon hallituksen esityksessä ehdotettua menetelmää yksinkertaisemmalla ja ymmärrettävämmällä tavalla. Nämä vaalitavat eivät myöskään hallituksen esittämän vaalijärjestelmän tapaan diskriminoi puolueita tai yhteislistoja, jotka saavat kannatusta vain määrätyllä alueella. Kuvio 2 kuvaa, mitkä puolueet ovat hyötyneet ja mitkä taas kärsineet D'Hondtin järjestelmän tuottamista suhteellisuuspoikkeamista. 3,0 Suhteellisuuspoikkeama %-yksikköä 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5-2,0 KESK KOK SDP RKP KD VS PS VIHR Puolueen paikkamäärän suhteellisuuspoikkeama on Spi Vpi missä Spi on puolueen prosenttiosuus paikoista ja Vpi on puolueen prosenttiosuus äänistä Kuvio 2. Eduskuntapuolueiden paikkamäärien keskimääräiset suhteellisuuspoikkeamat eduskuntavaaleissa 1987 2007 Piilevä äänikynnys. Sekä Haren kvoottimenetelmää että Sainte-Lagüe-menetelmää käytettäessä vaalipiirien niin sanotut piilevät äänikynnykset ovat selvästi pienempiä kuin D'Hondtin menetelmää käytettäessä 6. Seuraavalla sivulla olevaan taulukkoon 4 on vuoden 2007 eduskuntavaaleista laskettu kuinka suurta prosenttiosuutta vaalipiirin hyväksytyistä äänistä vaalipiirin viimeisen läpimenijän vertauslukuun tarvittiin. Taulukon toiseen sarakkeeseen on laskettu millä prosenttiosuudella vaalipiirin viimeinen paikka olisi jaettu, jos tulokset olisi laskettu puhtaalla Sainte-Lagüe-menetelmällä. Haren kvoottiin perustuvalla vaalitavalla piilevät äänikynnykset olisivat suurin piirtein samat kuin Sainte-Lagüemenetelmää käytettäessä. 6 Tarkkaan ottaen piilevä äänikynnys on vaihteluväli, jonka ylärajana Ty on se prosenttiosuus äänistä, jolla puolue varmasti saa vaalipiiristä yhden paikan, ja alarajana Ta se osuus äänistä, jolla puolue saattaa saada vaalipiiristä paikan. Mitä enemmän vaalipiirissä on puolueita ja mitä enemmän äänet hajaantuvat, sitä pienempi on piilevän äänikynnyksen alaraja.
12 Käytettiinpä mitä tahansa taulukossa 3 mainituista vaalitavoista vaalipiirien kokoerot vaikuttavat puolueiden ja ehdokkaiden valikoitumiseen. Pienissä vaalipiireissä sekä naisilla että nuorilla on suhteellisesti vaikeampaa tulla valituksi kuin suurissa vaalipiireissä 7. Näin tulisi olemaan yhtä lailla hallituksen esittämää vaalitapaa käytettäessä kuin muitakin taulukossa 3 mainittuja vaalitapoja käytettäessä. Jos naisten, nuorten ja erilaisten vähemmistöjen mahdollisuuksia tulla valituksi eduskuntaan halutaan parantaa, tulisi harkita vaalipiirijaon uudistamista siten, että pienimpien vaalipiirien koko kasvaa. Jos taas korostetaan alueellista edustavuutta, tulisi pikemminkin jakaa suurimmat vaalipiirit nykyistä pienemmiksi vaalipiireiksi. Taulukko 4. D'Hondtin menetelmään ja Sainte-Lagüen menetelmään perustuvat piilevät äänikynnykset eri vaalipiireissä vuoden 2007 eduskuntavaalien äänimäärien perusteella laskettuna Vaalipiiri Vaalipiirin viimeisen paikan läpimenoon tarvittu ääniosuus % D'Hondtin menetelmällä Vaalipiirin viimeisen paikan läpimenoon tarvittu ääniosuus % St. Lagüen menetelmällä Helsinki 3,75 2,31 Uusimaa 2,61 1,37 Varsinais-Suomi 4,68 3,12 Satakunta 8,23 5,20 Häme 6,15 3,53 Pirkanmaa 4,77 2,91 Kymi 6,62 4,77 Etelä-Savo 12,83 7,48 Pohjois-Savo 8,11 5,12 Pohjois-Karjala 11,88 10,53 Vaasa 4,70 2,94 Keski-Suomi 7,45 4,94 Oulu 4,65 2,87 Lappi 11,55 7,70 Paikkojen jakaminen kahdella eri tasolla. Jos vaalipiirien kokoerot kasvavat nykyistäkin suuremmiksi siten, että pienten vaalipiirien paikkamäärä vähenee, on hyviä perusteita sille, että vaalituloksen laskemisessa otetaan huomioon puolueiden saamien äänten kannatusjakautuma sekä vaalipiiritasolla että valtakunnallisella tasolla. Tällaisessakin tapauksessa menetelmät, joissa vaalipiiritasolla tehtyä jakoa täydennetään valtakunnallisella tasolla esim. Ruotsin ja Norjan tyyppisillä tasauspaikkajärjestelmillä ovat hallituksen esityksessä ehdotettua menetelmää yksinkertaisempia tapoja parantaa poliittista suhteellisuutta paikkojen jaossa 8. Joka neljännessä suhteellista vaalitapaa kansanedustuslaitoksen vaaleissa käyttävistä maista vaalitulos lasketaan kahdella tai peräti kolmella eri tasolla. 7 Sami Borg ja Heikki Paloheimo: Vaalipiirin koon vaikutus vaaliosallistumiseen. Teoksessa Sami Borg ja Heikki Paloheimo (toim.): Vaalit yleisödemokratiassa. Eduskuntavaalitutkimus 2007. Tampere University Press 2009, s. 243 278. 8 Ruotsin valtiopäivävaaleissa on 29 vaalipiiriä. Vaalipiirijako vastaa pääosin maan läänijakoa. Vaalipiirien koon vaihteluväli on 2 37 (kiinteät vaalipiiripaikat). Norjan suurkäräjävaaleissa maa on jaettu 19 vaalipiiriin. Vaalipiirijako vastaa maan maakuntajakoa. Vaalipiirien koko vaihtelee välillä 4 17.
13 Suhteellisen vaalitavan malleissa on kolme erilaista perustyyppiä vaalituloksen laskemiseksi useammalla eri tasolla: 1. tasauspakkajärjestelmä (esim. Ruotsi), 2. järjestelmä, jossa vaalipiiritasolla tehtyä jakoa täydennetään ylemmällä tasolla (esim. Itävalta ja Kreikka), ja 3. niin sanottu Saksan malli, jossa puolet paikoista jaetaan yhden hengen vaalipiireistä ja toiset puolet suhteellista vaalitapaa käyttäen monen hengen vaalipiireistä 9. Näissä kaikissa vaalipiiri on paikkojen jaon perustaso. Se vastaa hyvin kansalaisten odotuksia siitä, että kansanedustajan tulee edustaa myös omaa aluettaan. Hallituksen esityksen perusteluista ei käy ilmi, että esitystä tehtäessä tämän kaltaisten mallien toimivuutta ja soveltuvuutta Suomeen olisi arvioitu. Hallitus esittääkin mallia, joka ei ole käytössä yhdessään maassa. Sekä tasauspaikkajärjestelmä että vaalipiiritasolla tehdyn jaon täydentäminen ylemmällä tasolla olisivat hallituksen esittämää mallia selkeämpiä ja yksinkertaisempia tapoja poliittisuuden suhteellisuuden lisäämiseksi. Vaalipiiritasolla tehtyä jakoa täydentävä jako voitaisiin tehdä esimerkiksi Haren kvoottimenetelmällä siten, että täysien kvoottien yli jäävät jäännösäänet jaetaan valtakunnallisella tasolla jäännösäänten suuruuden mukaisessa järjestyksessä. Esimerkiksi sivulla 10 esitettyä Haren kvoottimenetelmää voidaan käyttää myös siten, että jäännösäänet jaetaankin valtakunnallisella tasolla (menetelmän vaihe 3). Suomen oloihin hyvin soveltuvia menettelytapoja olisivat esim. seuraavat: 1. tasauspaikkajärjestelmä, jossa niin vaalipiiripaikat kuin tasauspaikat jaetaan Sainte-Lagüen menetelmässä ja 2. malli, jossa täysinä kvootteina vaalipiiritasolla tehtyä jakoa täydennetään valtakunnallisella tasolla puolueille eri vaalipiireissä jääneiden jäännösäänten perusteella. 5. Johtopäätöksiä 1. Hallituksen esityksessä tavoitteena pidetty poliittisen suhteellisuuden parantaminen voidaan toteuttaa huomattavasti hallituksen esitystä yksinkertaisemmalla tavalla. Siihen riittää, että vaalitulos kussakin vaalipiirissä lasketaan joko Haren kvootilla tai Sainte-Lagüen menetelmällä. Kummallakin menetelmällä poliittista suhteellisuutta saadaan parannettua kutakuinkin yhtä hyvin kuin hallituksen esittämällä monimutkaisella tavalla. Kumpikin menetelmä antaa mahdollisuuden kansanedustajien saantiin myös vain alueellista kannatusta saavalle puolueelle, jos puolue vaalipiiritasolla saa piilevän äänikynnyksen verran kannatusta. Juridisia äänikynnyksiä ei tällöin tarvita, eikä perustuslakia tarvitse muuttaa, ellei siinä nimenomaan haluta säätää kansanedustuslaitoksen vaalitavasta nykyistä yksityiskohtaisemmin. Jos vaalilakia muutetaan ottamalla paikkojen jakamisessa käyttöön Sainte-Lagüen menetelmä, ei vaalilakiin tältä osin tarvita muita muutoksia kuin jakajasarja 1, 2, 3 jne. korvataan parittomien lukujen sarjalla 1, 3, 5 jne. Lakiteknisen muutoksen pienuudesta huolimatta vaalijärjestelmä toteuttaisi suhteellisuutta olennaisesti nykyistä paremmin. 9 Saksan mallia (Mixed Member Proportional) käytetään Boliviassa, Saksassa, Uudessa Seelannissa ja Venezuelassa sekä Skotlannin ja Wales itsehallintoparlamenttien vaaleissa. Italiassa sitä käytettiin vuodesta 1993 vuoteen 2005.
14 2. Vaalilain uudistamisessa tulisi harkita myös vaalipiirijaon uudistamista siten, että vaalipiirien koon vaihteluväli pienenee. Vaalipiirijaon perusasetelmaa on viimeksi muutettu vajaa 50 vuotta sitten 10. 10 Vaalipiirijako on pysynyt lähes samanlaisena vuoden 1962 eduskuntavaaleista asti. Sen jälkeen on muutettu vain vaalipiirien nimiä ja joitakin vaalipiirien rajalla olevia kuntia on maakuntajaon uudistusten yhteydessä siirretty vaalipiiristä toiseen. Vaalipiirien kokoerot ovat vuoden 1962 jälkeen kuitenkin huikeasti kasvaneet. Vuonna 1962 manner-suomen vaalipiirien koon vaihteluväli oli 9 20. Vuoden 2011 eduskuntavaaleissa vastaava vaihteluväli on 6 35.