KOKOUSMENETTELY KUNNASSA HYVÄ HALLINTO TUOTTAA HYVIÄ PÄÄTÖKSIÄ 1 20.2.2013 Kunnanjohtaja Teppo Sirniö
OIKEUS HYVÄÄN HALLINTOON Kunnan päätöksentekomenettelyvoidaan jakaa viiteen eri vaiheeseen: vireilletuloon valmisteluun päätöksentekoon tiedoksiantoon ja täytäntöönpanoon Perustuslain takaamiin perusoikeuksiin kuuluu myös oikeus hyvään hallintoon. Perustuslain 21 :n mukaan hyvän hallinnon takeisiin kuuluvat: oikeus saada asia käsitellyksi asian- mukaisesti ilman aiheetonta viivytystä toimivaltaisessa viranomaisessa käsittelyn julkisuus oikeus tulla kuulluksi päätöksen perusteleminen oikeus hakea muutosta riippumattomaltatuomioistuimelta. 2
HALLINNON JULKISUUSPERIAATE Hallinto perustuu perustuslain 12 :n mukaan julkisuusperiaatteelle. Lähtökohtana on, että viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on myös oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta. Julkisuusperiaate on täsmennetty viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa eli julkisuuslaissa(621/1999). Asiakirjojen julkisuudesta voidaan tehdä poikkeuksia vain lailla ja välttämättömien syiden vuoksi. Julkisuuslakiin on otettu melko kattavat säännökset myös asiakirjan salassapidon perusteista. 3
VIRANHALTIJAT JA LUOTTAMUSHENKILÖT TOIMIVAT VIRKAVASTUULLA Perustuslaissa on säännös myös virkavastuusta (118 ). Viranhaltijat ja luottamushenkilöt toimivat virka-vastuulla ja vastaavat toimiensa lainmukaisuudesta. Jokaisella, joka on kärsinyt oikeuden loukkauksen tai vahinkoa viranhaltijan tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä. 4
KUNNAN PÄÄTÖKSENTEKO Julkisen hallinnon päätöksenteon perusteet on kirjattu Suomen perustuslakiin. Päätöksentekomenettelyä kunnassa säätelee pääosin kuntalakija hallintolaki. Eri hallinnonaloilla on lisäksi lukuisia omia menettelyä koskevia säännöksiä. Lisäksi kunnan päätöksentekoa ohjaavat hallintosääntö, valtuuston työjärjestys ja toimialojen ohjesäännöt 5
VALTUUSTO YLIN PÄÄTÖKSENTEKOELIN Kuntalain 1.2 pykälän mukaan kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden valitsema valtuusto. Kuntalaissa kunnan päätösvalta on yläkäsite. Sillä tarkoitetaan kunnan hoidettavaksi lain mukaan kuuluvia tai muita asioita, joissa kunta voi tai sen edellytetään tekevän päätöksiä. Tämä päätösvalta kuuluu ensisijaisesti valtuustolle. 6
TOIMIVALLAN RAJAUS Hallinnossa on pääsääntönä, että ylempi viranomainen ei voi ilman nimenomaisestisiihen oikeuttavaa säännöstä puuttua alemman viranomaisen toimivaltaankuuluvaan asiaan. Tätä voidaan luonnehtia toimivaltarajojen jäykkyydeksi. Periaate on voimassa myös kunnallishallinnossa. Esimerkiksi ei edes valtuusto voi ottaaratkaistavakseen asiaa, joka kuuluu kunnanhallituksen tai lautakunnan ratkaistavaksi. 7
OTTO-OIKEUS Merkittävin säännös, jolla toimivallan jäykkyydestä on poikettu, on kuntalain 51 :n mukainen otto-oikeus. Kunnanhallitus ja lautakunnat voivat omilla tehtävä- alueillaan ottaa käsiteltäväkseen yksittäisen asian, jossa alempi viranomainen on tehnyt päätöksen. Johtosäännössä myös johtokunnalle voidaan lautakunnan sijasta antaa oma otto-oikeus 8
TOIMIVALLAN SIIRTO Kunnan hallinnon järjestämiseksi valtuuston on hyväksyttävätarpeelliset johtosäännöt, joissa määrätään mm. kunnan eri viranomaisten toimivallan jaosta ja tehtävistä. Valtuusto tekee toimivallan jakoa koskevat ratkaisut eli delegointiratkaisut johtosäännöillä. Toimivaltaa ei voida siirtää erillisillä valtuuston päätöksillä, vaan delegointi on sidottu johtosääntöihin. Valtuusto voi siirtää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille, luottamushenkilöille ja viranhaltijoille. 9
ESTEELLISYYS Esteellisyyssäännöksillä pyritään turvaamaan asioiden käsittelyn puolueettomuutta ja luottamusta päätöksenteon moitteettomuuteen. Mikäli henkilöllä on sellainen suhde viranomaisessa käsiteltävään asiaan tai asianosaisiin, että se vaarantaa hänen puolueettomuutensa, hän on esteellinen eli jäävi. Jos esteellinen henkilö ottaa osaa asian käsittelyyn, päätös syntyy virheellisessä järjestyksessä. Virheellisessä järjestyksessä syntynyt päätös voidaan kumota, mikäli asiassa haetaan muutosta. 10
TUTUSTU MITÄ TARKOITTAA Esteellisyyden vaikutus Valtuutetun esteellisyys valtuustossa Osallisuusjäävi Edustusjäävi Intressijäävi Palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävi Yhteisöjäävi ja yhteisöjäävin poikkeus Ohjaus- ja valvontajäävi Puolueettomuuden vaarantuminenmuusta erityisestä syystä Esteellisyyssäännösten tarkoittamat läheiset Esteellisyyden ratkaiseminen Esteellisyyden vaikutus 11
ESTEELLISYYDESTÄ Myös esimerkiksi toimielimen sihteerinä tai pöytäkirjanpitäjäänä toimiminen on oikeuskäytännön mukaan asian käsittelyä, johon esteellinen henkilö ei saa osallistua. Esteellinen henkilö ei saa pyytääasian viranomaiskäsittelyyn liittyviä lausuntoja, kuulla asianosaisia eikä hankkia muutenkaan asian ratkaisuun mahdollisestivaikuttavaa selvitystä viranomaisen puolesta Esteellisyyteen liittyvä käsittelykielto ei koske puhtaasti teknisiätoimia kuten diaariointia, puhtaaksikirjoitusta tai kopioin- tia. Esteellinenkin henkilö voi siis suorittaa tällaisia toimia ilman, että asiassa tehtävä päätös syntyisi virheellisessä järjestyksessä. 12
ESTEELLISYYDEN VAIKUTUS Esteellinen henkilö ei saa osallistua hallintoasian käsittelyyn viranomaisessa. Käsittelyllätarkoitetaan kaikkia sellaisia hallintomenettelyssä suoritettavia toimia, jotka voivat jollakin tavoin vaikuttaa asiassa tehtävän päätöksen sisältöön. Esteellisyys koskee kaikkia asian käsittelyvaiheita valmistelun alusta täytäntöönpanoon asti. Esteellinen henkilö ei saa esitellä tai valmistella käsiteltävää asiaa, eikä osallistua päätöksentekoon toimielimen jäsenenä. Hän ei myöskään saa hoitaa päätöksentäytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä. 13
Hallintolain 28.2-3 :ssä tarkoitetut läheiset isovanhemmat vanhemmat puoliso setä/täti/eno viranhaltija/ luottamushenkilö setä/täti/eno sisarus puoliso entinen puoliso puoliso lapsi lapsi - ei puolisoa lapsenlapsi 1. ryhmä - myös ao. henkilön puoliso puolisolla tarkoitetaan myös avioliittomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa elävää henkilöä 2. ryhmä läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista 3. ryhmä 14 - myös ao. henkilön puoliso erityisen läheinen henkilö
HALLINTOSÄÄNTÖ Kuntalain 16 :n mukaan valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt hallinnon järjestämiseksi. Lain 50 :n mukaan jokaisessa kunnassa on hallintosääntö, jossa annetaan tarpeelliset määräykset kunnan hallinto-ja päätöksentekomenettelystä. Hallintosääntö on ainoa pakollinen johtosääntö. Hallinnon järjestämiseksi kunnassa voi olla muitakin johtosääntöjä, joissa annetaan esimerkiksi yksittäistä toimielintäkoskevia määräyksiä. 15
VALTUUSTON TYÖJÄRJESTYS Kuntalain 15 :n mukaan valtuuston työjärjestyksessä, joka on myös johtosääntö, voidaan antaa määräyksiä valtuuston toiminnasta, varavaltuutetun kutsumisesta valtuutetun tilalle, valtuutetun aloitteen käsittelystä ja valtuutettujen valtuustotyöskentelyä varten muodostamista valtuustoryhmistä. Valtuuston työjärjestykseen on yleensä otettu määräyksiä kokousmenettelystä, mm. istumajärjestyksestä, kokouskutsusta, esityslistasta, puheenjohtajan tehtävistä, puheenvuorojen käyttämisestä, äänestysjärjestyksestä, vaaleista ja ns. toivomusponsista. Kuntalain 15 a :ssä säädetään valtuuston kokouksen johtamisesta ja valtuutettujen puheoikeuden käyttämisestä. 16
KOKOUSMENETTELY Valtuuston ja kunnan muiden toimielinten kokouksia koskeva sääntely eroaa siinä, että; perussäännökset ylimmän toimielimen eli valtuuston kokoontumisesta ovat kuntalaissa, mutta muiden toimielinten kohdalla kokousmenettely perustuu pääosin hallintosäännön määräyksiin 17
KUNTALAKI Kuntalaissa säädetään valtuustoasioiden valmistelusta (53 ), valtuuston kokoontumisesta (54 ), asioiden käsiteltäväksi ottamisesta valtuustossa (55 ) sekä valtuuston päätösten laillisuuden valvonnasta (56 ). Kaikkia toimielimiä, myös valtuustoa, koskevat kuntalain säännöksetkokouksen julkisuudesta, päätösvaltaisuudesta, äänestyksestä, vaalista, eriävästä mielipiteestä, pöytäkirjasta sekä pöytäkirjan nähtävänä pitämisestä (kuntalain 57 63 ). Myös esteellisyyden sääntely perustuu kaikkien toimielinten kohdalla lakiin eli kuntalain 52 :ään ja hallintolain 27-30 :ään. 18
ASIOIDEN VALMISTELU VALTUUSTOLLE Lähtökohta on, ettäkunnanhallituksen on valmisteltava valtuustoasiat. Säännös sisältää sekä valmistelupakon ettävalmistelun keskittämisen. Valmistelupakolla pyritään varmistamaan, että valtuu- tetuillaon riittävästi tietoa päätettävästä asiasta, sen ratkaistuvaihtoehdoista ja päätöksen vaikutuksista. Valmistelu on keskitetty kunnanhallitukselle. Asiat eivät voi tulla valtuuston käsittelyyn ilman valmistelua. Lautakuntien ja muiden hallituksen alaisten toimielinten valmistelemat asiat valmistellaan valtuustoa varten aina hallituksessa. 19
MUUT TOIMIELIMET Muissa toimielimissä (paitsi valtuusto) asiat valmistellaantoimielimen ratkaistavaksi esittelijän johdolla. Esittelijä vastaa valmistelun asianmukaisesta suorittamisestaja on valmistelun perusteella velvollinen tekemään asiassa toimielimelle nimenomaisen päätösehdotuksen. 20
KOKOUSMENETTELY Kokouskutsu, asialista ja esityslista Kuntalain 54 :n mukaan valtuusto kokoontuu päättäminään aikoina ja myös silloin, kun valtuuston puheenjohtaja katsoo sen tarpeelliseksi. Valtuusto on kutsuttava koolle myös kunnanhallituksen tai vähintään neljäsosan valtuutetuista sitä pyytäessä ilmoittamansa asian käsittelyä varten. Hallintosäännön mukaan muu toimielin pitää kokouksensa päättämänään aikana ja paikassa. Kokous pidetään myös, milloin puheenjohtaja katsoo kokouksen tarpeelliseksitai enemmistötoimielimen jäsenistä tekee puheenjohtajalle esityksen sen pitämisestä. 21
KOKOUSKUTSU JA ESITYSLISTA Kokouskutsunantaa puheenjohtaja tai hänen estyneenä ollessa varapuheenjohtaja. Kokouskutsun sisällöstä ja lähettämisestä on yleensä määrätty hallintosäännössä. Hallintosäännön mukaan kokouskutsussa on ilmoitettava kokouk- senaika ja paikka sekä käsiteltävät asiat (asialista). Esityslista lähetetään mahdollisuuksien mukaan kokouskutsun yhteydessä. Kokouskutsu lähetetään jäsenille ja muille, joilla on oikeus osallistua kokoukseen, toimielimen päättämällä tavalla. Kokouskutsun lähettämättä jättäminen niille, joilla on oikeus osallistua kokoukseen, on menettelyvirhe. 22
ESITYSLISTA Esityslista välittää valmistelun tulokset päättäjille. Se nopeuttaa ja täsmentää asian käsittelyä, helpottaa pöytäkirjan laadintaa ja varmistaa oikeaa tiedotta- misestakokouksessa käsiteltävistä asioista. Esityslistasta tulee osa kokouksen pöytäkirjaa. Yksittäisen asian kohdalla esityslistaan merkitään asiaotsikko, selostus asiasta sekä päätösehdotus. 23
ASIAOTSIKKO Asiaotsikko on käsiteltävän asian tiivis kuvaus, jonka laatimiseen on kiinnitettävä myös huomiota sen johdosta, että se samallarajaa asian käsittelyä. Asian käsittelyn ja puheenvuorojen on pysyttävä otsikossa ilmoitetussa asiassa. 24
ASIAN SELOSTUSOSASSA Asian selostusosassa tiivistetään asian valmistelun tulokset: selvitys vireilletulosta, asian aiempi käsittely, vastaavien asioiden aiempi ratkaisukäytäntö, lainsäädäntö ja johtosäännöt, talousarvio ja suunnitelmat sekä ratkaisuvaihtoehdot ja niiden vaikutukset. 25
KOKOUSKUTSUSSA MAINITSEMATON ASIA Kokouskutsussa mainitsemattoman, mutta valmistellun asian valtuusto voi ottaa käsiteltäväkseen ja ratkaistavakseenyksinkertaisella enemmistöllä. Edellytyksenä on asian kiireellisyys, joka yleensä tarkoittaa, ettei asiaa enää seuraavassa kokouksessa ehditä käsitellä tai että käsittelyn siirtäminen joka tapauksessa aiheuttaisi kunnalle merkittävää oikeudellista, taloudellista tai muuta haittaa. Käsiteltäväksi ottamisesta tehdään erillinen päätös. Jos valtuustoasiaa ei ole ollenkaan valmisteltu, valtuuston on oltava yksimielinen sen käsiteltäväksi ottamisesta. Yksimielisyysvaatimus koskee siis myös kiireellistä asiaa, jollei sitä ole valmisteltu. 26
KOKOUSKUTSUSSA MAINITSEMATON... Muiden toimielinten kohdallaei ole yhtä tiukkoja säädöksiä. Hallintosäännön mukaan toimielin voi päättää ottaa käsiteltäväksi sellaisenkin asian, jota ei ole mainittu kokouskutsussa. Valmistelusta ei määrätä mitään. Käytännössä kunnanhallitus ja lautakunnat ja muut toimielimet voivat siis ottaa käsiteltäväkseenns. ylimääräisiä asioita esittelijän tai toimielimen jäsenen tekemästä ehdotuksesta. Jolleivät toimielimen jäsenet ole käsiteltäväksi ottamisesta yksimielisiä, siitä äänestetään ja enemmistöpäätöksellä ratkaistaan se, otetaanko asia käsiteltäväksi vai ei. 27
KOKOUKSEN JÄRJESTÄYTYMINEN PÄÄTÖSVALTAISUUDEN JA LAILLISUUDEN TOTEAMINEN 28
KOKOUKSEN JÄRJESTÄYTYMISTEHTÄVÄT KUULUVAT KOKOUKSEN PUHEENJOHTAJALLE Kokouksen järjestäytymistehtävät kuuluvat kokouksen puheenjohtajalle. Hänen tehtäviinsä kuuluu selvittää, ovatko kokouksen pitämisen lailliset edellytykset olemassa. Jotta kokous olisi päätösvaltainen, riittävän määrän toimielimen jäseniä on oltava läsnä. Valtuuston kokouksessa pitää olla läsnä vähintään 2/3 valtuutetuistaja kunnan muun toimielimen kokouksessa enemmän kuin puolet jäsenistä (kuntalain 58 ). Jollei näin ole, kokousta ei voida lainkaan pitää. 29
LÄSNÄOLO-OIKEUS Puheenjohtajan on myös todettava läsnäolevatja onko heillä läsnäolo-oikeus. Toimielimen kokouksessa päätöksentekoon ottavat osaa vain toimielimen jäsenet. Hallintosäännössä voidaan määrätä muiden kuin toimielimen jäsenten läsnäolosta ja puheoikeudesta toimielimen kokouksissa. Määräykset koskevat lähinnä toimielimeen kuulumattomia luottamushenkilöitäja kunnan henkilöstöä. Erikseen voidaan myös päättää asiantuntijan tai asianosaisen kuulemisesta toimielimen kokouksessa. Kokousten yleisöjulkisuudesta säädetään kuntalain 57 :ssä. 30
LÄSNÄOLO-OIKEUS Hallintosääntöön on otettu määräykset valtuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan läsnäolo-ja puheoikeudesta kunnanhallituksen kokouksessa sekä kunnanhallituksen puheenjohtajan ja kunnanjohtajan läsnäolo-ja puheoikeudesta muiden toimielinten kokouksissa. Kunnanhallituksen edustuksesta valtuuston kokouksissa määrätäänyleensä valtuuston työjärjestyksessä. Sen lisäksi perusteltu tarve pysyvään läsnäoloon saattaa olla asiantuntijaviranhaltijoilla, jotka eivät ole toimielimen esittelijöitä. Puheenjohtajan tehtävänä on siis selvittää, keitä on läsnä ja onko heillä läsnäolo-oikeus. 31
LAILLISUUDEN TOTEAMINEN ON PUHEENJOHTAJAN TEHTÄVÄ Laillisuusedellytysten selvittämiseen kuuluu, onko kokous kutsuttu koolle sillä tavoin kuin hallintosäännössä on määrätty tai toimielin on itse päättänyt. Yleensä toimielimellä itsellään on mahdollisuus päättää, kuinka monta päivää aiemmin kokouskutsut on toimitet-tava läsnäoloon oikeutetuille. Näiden seikkojen selvittämisen jälkeen puheenjohtaja voi todeta kokouksen päätösvaltaiseksi ja laillisesti koolle kutsutuksi. Huomionarvoista on, että kokouksen päätösvaltaisuuden ja laillisuuden toteaminen on puheenjohtajan tehtävä. Toimielin ei siitä esimerkiksi äänestä. 32
TILAPÄINEN PUHEENJOHTAJA Jos sekä puheenjohtaja että varapuheenjohtaja ovat poissa, kokousta var- tenvalitaan tilapäinen puheenjohtaja. Sama koskee yksittäistä asiaa, kun puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja ovat esimerkiksi esteellisiä. 33
PÖYTÄKIRJAN TARKASTAMINEN Kokouksen järjestäytymiseen kuuluu myös pöytäkirjan tarkastamisesta päättäminen. Kunnan hallintosäännössä on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa pöytäkirjan tarkastamisesta. Tavallisesti pöytäkirjan tarkastajiksi valitaan kaksi toimielimen jäsentä. Pöytäkirjan tarkastajina toimivat yleensä toimielimen jäsenet vuorollaan. Jos pöytäkirjan tarkastajat eivät hyväksy pöytäkirjaa, se tarkastetaan toimielimen seuraavassa kokouksessa. Tällöin toimielin voi äänestää pöytäkirjan sisällöstä. Toimielin voi myös olla valitsematta pöytäkirjan tarkastajia ja päättää, että pöytäkirja tarkastetaan toimielimen seuraavassa kokouksessa. 34
ASIAN KOKOUSKÄSITTELY Asian päätöksentekojärjestyksestä kokouksessa määrätään pääosin kunnan hallintosäännössä ja valtuuston työjärjestyksessä. Laissa ovat säännökset äänestysja vaalimenettelyn perusteista. Sivun sisältö Yksittäisen asian kokouskäsittely voidaan jakaa seuraavasti: asian esittely kunnanhallituksen tai esittelijän päätösehdotus = pohjaehdotus asiasta käytävä keskustelu päätösehdotusten selostus päätöksen tekeminen (yksimielisyys, äänestys, vaali) päätöksen toteaminen asian käsittelyn päättäminen 35
ESITTELY Valtuuston kokousta lukuun ottamatta asioista päätetään yleensä viranhaltijan esittelystä. Valtuustolle asiat valmistelee kunnanhallitus (tai tarkastuslautakunta / tilapäinen valiokunta). Valtuuston kokouksessa puheenjohtaja esittelee asian valmistelun useimmiten esityslistaan viitaten. Muissa toimielimissä valmistelusta on vastuussa esittelijä. Valmistelun perusteella esittelijän velvollisuus on tehdä päätösehdotus asian ratkaisijalle. Yleensä valmistelun tulokset selostetaan esityslistassa. Päätösehdotus on kuitenkin mahdollista tehdä vasta kokouksessa. Hyvään hallintoon voidaan kuitenkin katsoa kuuluvan, että päätösehdotuksenesittämiseen vasta kokouksessa on perusteltu syy ja sen pitäisi olla poikkeuksellista. 36
PÄÄTÖNEHDOTUKSESSA ESITTELIJÄN KANTA Päätösehdotuksessa esittelijän on otettava asiallinen kanta päätettävänä olevaan asiaan. Päätösehdotuksen on oltava sellainen, että toimielin voi hyväksyä sen päätökseksi ( ehdotus hyväksyttiin ). Esittelijän päätösehdotuksen puuttuminen on yleensä muotovirhe. Jos päätösehdotus on tehty, mutta se ei ole riittävän täsmällinen, esittelyn laillisuus on arvioitava kussakin tapauksessa erikseen. Joissakin tilanteissa saattaa olla tarpeen poiketa tavanomaisesta esittelyjärjestyksestä. Tämän varalta hallintosäännössä voidaan antaa toimielimelle oikeus käsitellä asia viranhaltijan esittelyn sijasta puheenjohtajan selostuksen pohjalta. 37
POHJAEHDOTUS Esittelijän ja valtuustossa kunnanhallituksen päätösehdotus on käsittelyn pohjana (ns. pohjaehdotus). Pohjaehdotus ei vaadi erillistä kannatusta päästäkseen äänestykseen toimielimen jäsenen tekemän kannatetun ehdotuksen kanssa. Valtuustossa pohjaehdotuksena voi myös olla tilapäisen valiokunnan tai tarkastuslautakunnan ehdotus. Jos pohjaehdotusta muutetaan ennen kuin toimielin on tehnyt asiassa päätöksen, pohjaehdotuksena on muutettu ehdotus. Jos pohjaehdotus peruutetaan ennen päätöksen tekemistä, asia on hallintosääntö- ja valtuuston työjärjestysmallin mukaan poistettava esityslistalta, jollei toimielin toisin päätä. 38
PÄÄTÖKSENTEKOJÄRJESTYS Yksittäisen asian kokouskäsittely voidaan jakaa seuraavasti: -asian esittely -kunnanhallituksen tai esittelijän päätösehdotus = pohjaehdotus -asiasta käytävä keskustelu -päätösehdotusten selostus -päätöksen tekeminen (yksimielisyys, äänestys, vaali) -päätöksen toteaminen -asian käsittelyn päättäminen 39
KESKUSTELU JA SEN AIKANA TEHDYT EHDOTUKSET Asian esittelyn ja päätösehdotuksen tekemisen jälkeen asiasta on varattava tilaisuus keskustella. Yleensä päätösehdotus ilmenee esityslistasta, jolloin asian käsittely alkaa asiasta käytävällä keskustelulla. Puheenjohtajan on annettava puheenvuorot siinä järjestyksessäkuin niitä on pyydetty. Asian käsittelyjärjestystä koskeva työjärjestyspuheenvuoro sekä repliikkipuheenvuoro eli lyhyt edelliseen puheenvuoroon liittyvä huomautus voidaan antaa välittömästi. Keskustelua ei voida laillisesti rajoittaa, vaan kaikki pyydetyt puheenvuorot on annettava. 40
PUHUJAN PYSYTTÄVÄ ASIASSA Puhujan on pysyttävä käsiteltävänä olevassa asiassa. Jollei näin tapahdu, puheenjohtajan on puututtava asiaan. Puheenjohtajan tehtäviin kuuluu myös järjestyksenpito. Jos kokouksessa syntyy hallitsematon epäjärjestys, kokous on viimekädessä keskeytettävä. 41
PUHUJA VOI TEHDÄ EHDOTUKSIA Keskustelun kuluessa toimielimen jäsenet voivat tehdä päätösehdotuksia. Myös pöydällepanoehdotus tai muu käsittelyn siirtämistä, esimerkiksi asian palauttamista uudelleen valmisteltavaksi tarkoittava ehdotus on mahdollinen. Kannatetun pöydällepanoehdotuksen tai muun asian siirtämistä koskevan ehdotuksen tekemisen jälkeen puheenjohtajanon kehotettava puhujaa kohdistamaan seuraava puheenvuoronsa siirtämisehdotukseen. 42
KESKUSTELU PÄÄTTYNYT Jos pöydällepanosta ei olla yhtä mieltä, siitä on äänestettävä eikä asian käsittelyä voida jatkaa, jos asia päätetään jättää pöydälle. Päätettäessä jatkaa käsittelyä samassa kokouksessa eli hylättäessä pöydällepanoehdotus jatkuu keskustelu itse asiasta. Kun puheenvuoroja ei enää ole pyydetty, puheenjohtaja julistaa keskustelun päättyneeksi. Oikeuskäytäntöä mm. KHO 1960 II 231KHO 2005:45 43
YKSIMIELINEN PÄÄTÖS JA ÄÄNESTYS Keskustelun päättymisen jälkeen alkaa päätöksentekovaihe. Pohjaehdotus ei vaadi erillistä kannatusta päästäkseen äänestykseen toimielimen jäsenen tekemän ehdotuksen kanssa. Toimielimen jäsenen tekemä kannattamaton ehdotus raukeaa. Jos vastaehdotusta ei ole tehty tai vastaehdotus on kannattamattomanarauennut, puheenjohtajan asiana on todeta yksimielinen päätös. Äänestykseen ei myöskään tarvitse ryhtyä, jos puheenjohtaja voi todeta, että toimielin on yksimielisesti toisella kannalla kuin pohjaehdotus. 44
PÄÄTÖKSEN TOTEAMINEN JA ASIAN KÄSITTELYN PÄÄTTÄMINEN Päätöksenteon jälkeen puheenjohtajan on vielä todettava päätöksen sisältö. Tämä on tärkeää erityisesti silloin, kun asiat eivät ole edenneet esityslistan mukaisesti, vaan on esimerkiksi äänestetty. Puheenjohtaja päättää asian käsittelyn nuijan kopautuksella. 45
KUNTAL59 ÄÄNESTYS Jos toimielin on asiasta yksimielinen tai vastaehdotusta ei ole kannatettu, puheenjohtaja toteaa päätöksen. Muussa tapauksessa puheenjohtaja toteaa ehdotukset, joita ei kannatuksen puuttuessa oteta äänestettäviksi, ja ehdotukset, joista äänestetään. Puheenjohtaja saattaa toimielimen hyväksyttäväksi äänestystavan ja, jos äänestyksiä on toimitettava useampia, äänestysjärjestyksen sekä tekee äänestysesityksen siten, että vastaus "jaa" tai "ei" ilmaisee kannanoton ehdotukseen. 46
ÄÄNESTYSTAPA Äänestystavalla tarkoitetaan sitä, millä tavoin äänestys suoritetaan. Jollei äänestyskonetta ole käytössä, varmin äänestystapa on ns. nimenhuuto, jolloin kukin äänestykseen osallistuja ilmaisee kantansa nimensä kuultuaan. Muita hyväksyttäviä tapoja ovat esimerkiksi kädennosto ja seisomaan nousu. 47
ÄÄNESTYSJÄRJESTYS Äänestysjärjestyksellä tarkoitetaan sitä, missä järjestyksessä ehdotukset asetetaan äänestettäessä toisiaan vastaan. Äänestys toimitetaan ns. parlamentaarista äänestystapaa noudattaen. Kaksi samaa asiaa koskevaa, pohjaehdotuksesta eniten poikkeavaa kannatettua päätösehdotusta asetetaan vastakkain ja niistä voittanut ehdotus asetetaan edelleen vastakkain seuraavan kannatetun päätösehdotuksen ja viimeksi pohjaehdotuksen kanssa. Kokonaan hylkäämistä tarkoittava ehdotus on äänestyksessä viimeisenä muut äänestykset voittanutta vastaan. Parlamentaarisessa äänestystavassa äänestysesitys tehdään siten, että vastaus jaa tai ei ilmaisee kannanoton ehdotukseen. 48
MÄÄRÄRAHASTA ÄÄNESTÄMINEN Jos asia koskee määrärahan myöntämistä, ensin asetetaan äänestettäväksi ilman vastakkainasetteluamäärärahaltaan suurimman ehdotuksen hyväksyminen tai hylkääminen ja näin jatketaan ehdotusten suuruuden mukaisessa järjestyksessä. Kun ehdotus hyväksytään, pienemmistä ehdotuksista ei enää äänestetä. 49
AVOIMUUS, PUHEENJOHTAJAN ÄÄNI Äänestys on aina toimitettava avoimesti eli henkilöiden äänestyskäyttäytymistä ei voida pitää salassa. Päätökseksi tulee ehdotus, joka on saanut eniten ääniä. Äänten mennessä tasan, puheenjohtajan ääni ratkaisee päätöksen. Yleensä toimielimen jäsenellä on mahdollisuus myös pidättyä äänestämästä eli äänestää tyhjää. Tyhjiä ääniä ei oteta lukuun enemmistöä laskettaessa. Puheenjohtajalla on kuitenkin velvollisuus ottaa asiaan kantaa, jos aiemmin annetut äänet ovat menneet tasan. 50
VAALI Henkilövalinnasta käytetään nimitystä vaali. Kysymys voi olla henkilön tai henkilöiden valitse- misestakunnan luottamustoimeen tai esimerkiksi kunnan edustajaksi osakeyhtiön yhtiökokoukseen taikka kunnan viranhaltijan tai työntekijän valinnasta. Vaalissa tulevat valituiksi se tai ne, jotka ovat saaneet eniten ääniä. 51
SUHTEELLINEN VAALI Luottamushenkilöiden vaali toimitetaan suhteellisena, jos sitä vaatii läsnä olevista toimielimen jäsenistä vähintään määrä, joka saadaan jakamallaläsnä olevien lukumäärä valittavien lukumäärällä lisättynä yhdellä. Jos osamääräksi tulee murtoluku, se korotetaan lähinnä ylempään kokonaislukuun. 52
ENEMMISTÖVAALI Vaali toimitetaan ensisijaisesti enemmistövaalina. Enemmistövaalissa valituksi tulee se tai ne, jotka ovat saaneet eniten ääniä. Jos valittavia on enemmän kuin yksi, jokaisella toimielimen jäsenellä on käytettävissään yhtä monta ääntä kuin valittavia henkilöitä on. Yhdelle ehdokkaalle voidaan kuitenkin antaa vain yksi ääni, muttakaikkia ääniä ei ole pakko käyttää. Valituksi tulee saamiensa äänimäärien mukaisesti niin monta ehdokasta kuin valittavia on. Kunnan viranhaltija ja työntekijä valitaan enemmistövaalilla ja vaalissa valitaan vain yksi henkilö. Kun valitaan toinen henkilö varalle, se on aina eri vaalitoimitus ja varalle valittavasta on siis suoritettava eri vaali. 53
VASTUU PÄÄTÖKSESTÄ JA ERIÄVÄ MIELIPIDE 54 20.2.2013 Kunnanjohtaja Teppo Sirniö
ERIÄVÄ MIELIPIDE Päätöksentekoon osallistuneella, jos hän on tehnyt vastaehdotuksentai äänestänyt päätöstä vastaan, sekä asian esittelijällä, jos päätös poikkeaa päätösehdotuksesta, on oikeus ilmoittaa päätöksestä eriävä mielipide. Ilmoitus on tehtävä heti, kun päätös on tehty. Ennen pöytäkirjan tarkastamista esitetyt kirjalliset perustelut liitetään pöytäkirjaan. Päätöstä vastaan äänestänyt tai eriävän mielipiteen ilmoittanut ei ole vastuussa päätöksestä. Esittelijä on vastuussa hänen esittelystääntehdystä päätöksestä, jollei hän ole ilmoittanut eriävää mielipidettä. 55
ERIÄVÄN MIELIPITEEN ILMOITTAMINEN Asiasta eri mieltä olleella toimielimen jäsenellä ja asian esittelijällä on oikeus ilmoittaa päätöksestä eriävä mielipide. Toimielimen päätöksentekoon osallistuneelta jäseneltä edellytetään, että hän on asian käsittelyssä ilmaissut olevansa asiasta eri mieltä, joko tehnyt vastaehdotuksen tai äänestänyt päätöstä vastaan. Esittelijällä on oikeus eriävän mielipiteen esittämiseen vain, jos päätös poikkeaa hänen asiassa tekemästään päätösehdotuksesta. Eriävä mielipide on ilmoitettava heti sen jälkeen, kun päätös on tehty. Myöhemmin ilmoittaminen eienää ole mahdollista. Ajoissa ilmoitettuun eriävään mielipiteeseen voidaan liittää kirjalliset perustelut aina pöytäkirjan tarkastamisajankohtaan saakka. 56
VASTUUSTA VAPAUTUMINEN Eriävän mielipiteen ilmoittanut vapautuu päätöksen tuottamasta oikeudellisesta vastuusta. Esittelijälle se on ainoa varma mahdollisuus vastuusta vapautumiseen. Toimielimen jäsenelle riittää, että hänen äänestyskäyttäytymisensäilmenee toimielimen pöytäkirjasta. Jos hän ei pöytäkirjan mukaan ole äänestänyt päätökseksitulleen ehdotuksen puolesta, hänen ei myöskään ole vastuussa toimielimen enemmistön tekemästä päätöksestä. 57
OIKEUDELLINEN VASTUU Toimielimen jäsenen ilmoittamalla eriävällä mielipiteellä on merkitystä oikeudellisen vastuun kannalta suljetussa vaalissa ja ehkä myös silloin, kun jäsen on tehnyt ehdo- tuksen, joka on kannatuksen puuttuessa rauennut. Viimeksi mainitussa tilanteessa jäsenen rauenneen ehdotuksen tulisi kuitenkin ilmetä pöytäkirjasta. Muutenkin toimielimen jäsenten äänestyskäyttäytymisen pitäisi aina ilmetä pöytäkirjasta. 58
ESITTELIJÄN ERITYINEN VASTUU Esittelijä ei vapaudu päätöksen tuottamasta oikeudellisesta vastuusta pelkästään sillä, että hänen päätösehdotuksensa on ollut toinen kuin toimielimen tekemä päätös. Esittelijän erityisen vastuun (ns. esittelijänvastuu) sisältö on juuri se, että hän vastaa aina päätöksestä, jollei hän ole ilmoittanut eriävää mielipidettä. Esittelijänä kunnan toimielimessä toimii yleensä viranhaltija. Poikkeuksellisesti asiat voidaan ratkaista toimielimeen kuuluvan luottamushenkilön, yleensä puheenjohtajan selostuksenpohjalta. Esittelijän erityinen vastuu ei koske luottamushenkilöesittelijää, joka toimielimen jäsenenä voi myös äänes-tää asiassa. Toimielimen viranhaltijaesittelijä vastaa esiteltäviensä asioiden valmistelusta. Eriävästä mielipiteestä huolimatta esittelijä vastaa siitä, että päätöksenteon pohjaksi annetut tiedot ovat oikeat ja riittävät. 59
LUOTTAMUSHENKILÖN ASEMA 60 20.2.2013 Kunnanjohtaja Teppo Sirniö
LUOTTAMUSHENKILÖN ASEMA Luottamushenkilöillä on keskeinen asema edustukselliseen demokra-tiaan perustuvassa kun-nallisessa päätöksen-teossa. Ylintä päätösvaltaa kunnassa käyttävät luottamushenkilöt val-tuustossa Luottamushenkilöksi valittavan on täytettävä kuntalain33 :ssä säädetyt yleisen vaalikelpoisuuden edellytykset. Lisäksi kuntalain 34-36 :ssä säädetään toimielinkohtaisista vaalikelpoisuudenrajoituksista eli erityisestä vaalikelpoisuudesta. 61
TUNNUSMERKKEJÄ Luottamustoimen tunnusmerkkejä ovat pakollisuus erottamattomuus määräaikaisuus vaalikelpoisuus virkavastuu ja poliittinen vastuu Tunnusmerkkinä voidaan myös pitää eettistävastuuta. Kuntalain 32 :ssä on luottamushenkilön käyttäytymistä koskeva säännös, jossa korostetaan toimen hoitamisen moraalisia ja eettisiä arvoja. 62
KUKA ON KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ? Kunnan luottamushenkilöt määritellään kuntalaissa. Kuntalain mukaan kunnan luottamushenkilöitä ovat valtuutetut ja varavaltuutetut kunnan toimielimiin valitut jäsenet ja varajäsenet kunnan kuntayhtymän toimielimiin valitsemat jäsenet ja varajäsenet sekä muut kunnan luottamustoimiin valitut henkilöt. 63
KUKA EI OLE KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖ? Tilintarkastaja ei ole kunnan luottamushenkilö vaan toimii toimeksiantosuhteessa kuntaan. Osakeyhtiön tai muun yksityisoikeudellisen yhteisön hallituksen tai muun toimielimen jäseneteivät ole kuntalain tarkoittamia luottamushenkilöitä, vaikka he toimivatkin kunnan edustajina yhteisössä. 64
VALTUUTETUN ALOITEOIKEUS Luottamushenkilöillä on keskeinen asema edustukselliseen demokratiaan perustuvassa kunnallisessa päätöksenteossa. Ylintä päätösvaltaa kunnassa käyttävät luottamushenkilöt valtuustossa Valtuuston työjärjestyksen mukaan valtuutetun aloite annetaan kokouksessa kokouskutsussa mainittujen asioiden käsittelyn jälkeen. Kuntalaissa ei säädetä valtuutetun eikä muunkaan luottamushenkilön aloiteoikeudesta. Asia on jätetty valtuuston työjärjestyksen ja muiden johtosääntöjen varaan. Laissa kuitenkin edellytetään, että aloitteen käsittelystä otetaan tarpeelliset määräykset valtuuston työjärjestykseen. 65