Lausunto ID-1553635913 1 (5) 16.06.2014 POL-2014-6209 Oikeusministeriö Oikeusministeriön lausuntopyyntö Dnro OM1/61/2013 Sakon muuntorangaistusjärjestelmän uudistaminen Oikeusministeriö on pyytänyt Poliisihallitukselta lausuntoa oikeusministeriön kriminaalipoliittisella osastolla valmistellusta luonnoksesta hallituksen esitykseksi muuntorangaistusjärjestelmän uudistamiseksi. Yleistä Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sakon muuntorangaistusta sekä muuntorangaistusmenettelyä niin, että rangaistusmääräyksellä tai sakkomääräyksellä ei voitaisi käsitellä rikosasiaa, jos sakotettavan aikaisemmat sakkorikokset osoittavat ilmeistä piittaamattomuutta lain kielloista ja käskyistä ja niiden rikkomisista määrätyistä seuraamuksista. Esityksellä pyritään vaikuttamaan yleisesti rikosoikeusjärjestelmän uskottavuuteen, lain kieltojen ja käskyjen noudattamiseen sekä yleisen lainkuuliaisuuden ylläpitämiseen. Sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain (754/2010) mukaisen menettelyn soveltamisalaa rajattaisiin siten, että sakkomääräystä tai rangaistusmääräystä ei saisi antaa, mikäli rikkomuksen tehnyt on tekoaan edeltäneen vuoden aikana saanut vähintään kolme sakkoa ja teot osoittavat kokonaisuutena arvioiden piittaamattomuutta lain kielloista ja käskyistä. Lisäksi esitetään erinäisiä muutoksia sakkojen perinnän, muuntomenettelyn ja muuntorangaistuksen kehittämiseksi. Esitetyt muutokset ovat merkittäviä sekä periaatteellisesti että viranomaistoiminnalle niistä aiheutuvien vaikutusten kannalta. Tästä syystä Poliisihallitus katsoo että asia olisi tullut valmistella alusta alkaen laajapohjaisessa viranomaisyhteistyössä. Näin ei kuitenkaan ole menetelty. Poliisihallitus pitää esityksen tavoitteita kannatettavina. Edellisen sakon muuntorangaistusjärjestelmän uudistuksen jälkeen rangaistusmääräysmenettelyssä annettuja sakkoja ei ole enää voinut muuntaa vankeudeksi. Toistuvasti sakkorikoksiin syyllistyvät varattomat henkilöt voivat siten käytännössä jäädä ilman rangaistusta, mikäli heidän rikkomuksensa käsitellään aina rangaistusmääräysmenettelyssä. Oikeusjärjestelmän yleisen uskottavuuden kannalta on tärkeää, että rangaistusjärjestelmässä ei ole tällaisia aukkoja. Rikosoikeusjärjestelmän tehokkuutta on kuitenkin arvioitava kokonaisuutena, jossa huomioitavaksi tulevat myös käytettävissä olevat rajalliset voima- POLIISIHALLITUS Vuorikatu 20 A, PL 302, 00101 HELSINKI kirjaamo.poliisihallitus@poliisi.fi Puh. +358 295 480 181, Faksi +358 295 411 780 poliisi.fi
Lausunto ID-1553635913 2 (5) varat. Lähtökohdan on oltava se, että yksinkertaiset ja selvät asiat tulee voida käsitellä mahdollisimman summaarisessa menettelyssä, kohtuullisessa ajassa, rasittamatta kohtuuttomasti kansalaisia ja viranomaisia. Tämä koskee rikosprosessia kokonaisuutena alkaen rikosepäilyn syntymisestä ja päättyen lopullisen rangaistuksen täytäntöönpanoon. Samaan aikaan on huomioitava perustuslain järjestelmälle asettamat vaatimukset. Siten on selvää että intressien ristipaineessa valittava ratkaisu on joka tapauksessa jonkinasteinen kompromissi. Kuten esityksessä on todettu, ideaalitilanteessa kaikki sakot maksetaan. Sakkorangaistuksen muuntamisen vankeudeksi tulee olla viimesijainen keino rangaistusvastuun toteuttamiseksi. Muiden vaihtoehtojen kehittäminen on Poliisihallituksen näkemyksen mukaan erityisen kannatettavaa. Kuitenkin sakon muuntamisen vankeudeksi täytyy viime kädessä olla mahdollista. Silloin, kun muuntorangaistuksen määrääminen ja täytäntöönpano konkretisoituvat, tulisi menettelyn olla mahdollisimman kevyt ja yksinkertainen sekä kansalaisen että viranomaisen kannalta. Esitysluonnoksessa on ehdotettu useita toimenpiteitä muuntorangaistusjärjestelmän kehittämiseksi. Poliisihallitus keskittyy lausunnossaan rangaistusmääräyksen ja sakkomääräyksen soveltamisalaa koskevaan muutokseen, joka poliisitoimintaan kohdistuvilta vaikutuksiltaan on esitetyistä muutoksista merkittävin. Yleisenä huomiona Poliisihallitus tuo esiin, että muuntorangaistusjärjestelmä aiheuttaa poliisille työtä kaikissa vaiheissaan. Tämä johtuu ensisijassa siitä, että muuntorangaistusmenettelyn kohteena olevat henkilöt ovat tyypillisesti varsin vaikeasti tavoitettavia, mistä syystä heidät joudutaan usein etsintäkuuluttamaan prosessin jokaisessa vaiheessa. Siten poliisi tyypillisesti joutuu virka-apuna etsimään näitä henkilöitä, kuljettamaan heitä ja suorittamaan prosessiin liittyvää selvitystyötä. Tästä syystä Poliisihallitus suhtautuu lähtökohtaisesti myönteisesti sellaisiin muutoksiin, jotka vähentävät muuntorangaistuksen käyttöä tai yksinkertaistavat siihen liittyvää monivaiheista prosessia. Sakon muuntamisen edellytykset Esitysluonnoksessa muutettaisiin sakon ja rikesakon määräämisestä annettua lakia (754/2010), joka tulee voimaan erikseen säädettävänä ajankohtana. Lain voimaantulon ajankohta on vielä avoinna. Muutoksella rajoitettaisiin esitutkintaviranomaisen ja syyttäjän määräämien sakkojen antamista lisäämällä lain soveltamisalaa koskevaan 1 :ään uusi 4 momentti: "Tämän lain 2 :ssä tarkoitettua sakkomääräystä tai rangaistusmääräystä ei saa antaa, mikäli rikkomuksen tehnyt on tekoaan edeltäneen vuoden aikana vähintään kolme kertaa syyllistynyt 1 momentin mukaiseen sakkorangaistukseen johtaneeseen tekoon ja teot osoittavat kokonaisuutena arvioiden piittaamattomuutta lain kielloista ja käskyistä." Muutoksen tarkoituksena on saattaa toistuvasti sakkorikoksiin syyllistyvien henkilöiden asiat summaarisen sakkomenettelyn asemesta tuomioistuinkäsittelyyn muuntokelpoisen tuomion saamiseksi. Näin lain käskyihin ja kieltoihin piittaamattomasti suhtautuvat maksukyvyttömät henkilöt eivät voisi välttyä tosiasialliselta seuraamukselta siitä huolimatta, että sakkoa ei saada heiltä perittyä.
Lausunto ID-1553635913 3 (5) Sinänsä kannatettavasta tarkoituksestaan huolimatta tällainen lainmuutos merkitsisi kuitenkin täysin suhteetonta viranomaisten työmäärän kasvua verrattuna sillä saavutettaviin etuihin. Kuten esitysluonnoksessa on todettu, tutkimustiedon valossa muuntorangaistuksella ei ole vaikutusta varattomien henkilöiden tai muidenkaan alttiuteen syyllistyä rikoksiin. Edelleen voidaan todeta, ettei muuntorangaistusjärjestelmää koskevilla muutoksilla ole merkittävää vaikutusta sakkojen perinnän tehokkuuteen tai valtion saamien sakkotulojen määrään. Muutoksella saavutettava hyöty kohdistuisi Poliisihallituksen käsityksen mukaan ensisijaisesti rikosoikeusjärjestelmän oikeudenmukaisuuteen ja uskottavuuteen yleisellä tasolla, mikä sinänsä ei ole vailla merkitystä. Esitetyn muutoksen merkitys on luonteeltaan pitkälti periaatteellinen ja sen vaikutukset tässä suhteessa vaikeasti mitattavat. Vaikutuksista poliisin toimintaan Ottaen huomioon se, että käytännön näkökulmasta esityksen taustalla oleva ongelma on verraten marginaalinen, ovat esitetyt keinot ongelman ratkaisemiseksi kohtuuttoman raskaita. Poliisin - ja epäilemättä myös syyttäjän sekä tuomioistuimen - työmäärään vaikuttaa merkittävästi se, käsitelläänkö asia summaarisessa sakkomenettelyssä vai varsinaisessa rikosprosessissa. Näin on niissäkin tapauksissa, joissa esitutkinta voidaan suorittaa suppeana. Jos summaarista sakkomenettelyä ei voida soveltaa, joutuu asiaa ensimmäisenä käsittelevä poliisimies normaalitapauksessa siirtämään asian tutkintaan, jossa asian käsittelee toinen poliisimies. Molemmat vaiheet edellyttävät vaihtelevan määrän toimenpiteitä, joita joka tapauksessa on enemmän kuin summaarisessa sakkomenettelyssä. Tarkkaa arviota esitetyn muutoksen aiheuttamasta työmäärän lisäyksestä on mahdotonta antaa lausunnonannolle varatussa ajassa. Voidaan kuitenkin todeta, että poliisin tietojärjestelmistä saatujen tietojen mukaan esimerkiksi sellaisia näpistys- ja näpistyksen yritystapauksia, joissa sama henkilö on ollut epäiltynä yli kolme kertaa vuoden 2013 aikana, on ollut noin 16 500 kappaletta. Kulkuneuvon kuljettamisen oikeudetta osalta vastaava luku on noin 6 700 ja lievän petoksen osalta noin 1900. Kaikkia näistä ei tosin ole käsitelty summaarisessa sakkomenettelyssä. Joka tapauksessa voidaan todeta, että esitetystä lainmuutoksesta aiheutuva työmäärän lisäys olisi merkittävä (useita henkilötyövuosia vuosittain) pelkästään poliisissa. Edelleen on huomioitava että nämä luvut koskevat vain kolmea nimikettä, eikä liikennerikoksia ole kulkuneuvon kuljettamista oikeudetta lukuun ottamatta huomioitu ollenkaan. Ongelmallista esitetyssä lainmuutoksessa on lisäksi se, että myös sakkonsa maksavien toistuviin rikkomuksiin syyllistyvien asiat jouduttaisiin saattamaan tuomioistuinkäsittelyyn. Sakkorangaistuksen muuntokelpoisuus ei tuo mitään lisäarvoa siinä tapauksessa että sakko maksetaan. Kuten esityksessä on todettu, useimmissa tapauksissa sakko kuitenkin pystytään perimään. Näiden tapausten osalta työmäärän lisäys ei tuottaisi minkäänlaista vastinetta. Poliisihallitus pitääkin esityksen mukaista summaarisen sakkomenettelyn soveltamisalan rajoittamista lain tasolla tarpeettomana ja toimintaa haittaa-
Lausunto ID-1553635913 4 (5) vana muutoksena. Lähtökohtaisesti yksinkertaiset ja selvät rikosasiat pitää pystyä käsittelemään resurssien käytön kannalta tarkoituksenmukaisessa yksinkertaisessa ja selvässä menettelyssä. Silloin, kun piittaamattomuus lain kielloista ja käskyistä sitä edellyttää, voidaan asia ohjata normaaliin rikosprosessiin jo voimassaolevan lainsäädännön perusteella. Rangaistusmääräysmenettelystä annettu laki (692/1993) ei edellytä rangaistusmääräysmenettelyn käyttöä (sama koskee sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain mukaista menettelyä), vaan poliisi voi harkintansa mukaan ohjata asian syyttäjälle syyteharkintaa varten. On myös huomioitava että summaarinen sakkomenettely nyt ja jatkossa edellyttää asianomistajan suostumusta. Siten esimerkiksi näpistystapauksissa asianomistaja voi aina halutessaan saada asian tuomioistuimen käsiteltäväksi, mikä onkin suhteellisen tavallista. Poliisin ohjeistuksesta Poliisihallituksen voimassaolevassa ohjeistuksessa rangaistusmääräysmenettelyn käyttämistä toistuvien rikkomusten kohdalla on ohjeistettu näpistyksen ja kulkuneuvon kuljettamisen oikeudetta osalta. Nämä kaksi nimikettä ovat sellaisia, joihin tyypillisesti syyllistyvät samat henkilöt toistuvasti. Lähtökohtana on että näpistysten kohdalla rangaistusmääräysmenettelyä ei tule käyttää silloin, kun tekoja on vuoden sisällä kymmenen tai enemmän. Kulkuneuvon kuljettamisen osalta rangaistusmääräysmenettelyä ei lähtökohtaisesti käytetä, kun tekoja on vuoden sisällä kuusi tai enemmän. Nämä lukumäärät on määritelty lähinnä kokemukseen pohjautuvan tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella. Alhaisemmat lukumäärät aiheuttaisivat käytännön toiminnan ja resurssien käytön kannalta vaikeuksia rikostutkinnassa olevien asioiden määrän kasvaessa. Tapauskohtaisen harkinnan perusteella voidaan kuitenkin normaaliin rikosprosessiin ohjata jo vähäisemmän toistuvien rikkomusten määrän perusteella. Poliisihallitus on uudistamassa ohjeistustaan rangaistusmääräysmenettelyn käytöstä toistuvien rikkomusten kohdalla. Tarkoitus on selventää ohjetta sekä saattaa se koskemaan kaikkia rikosnimikkeitä. Lähtökohta on, että asiaa ei tule käsitellä rangaistusmääräysmenettelyssä tilanteissa, joissa toistuva syyllistyminen rikkomuksiin osoittaa tekijässä piittaamattomuutta lain kielloista ja käskyistä. Lausuttavana olevan esitysluonnoksen johdosta ohjeistuksen antamista lykättiin ja toistuvien rikkomusten ylärajaa ohjeistuksessa harkitaan vielä. Selvää kuitenkin on että raja on asetettava selvästi korkeammalle kuin mitä nyt lausuttavana olevassa esitysluonnoksessa on tehty. Poliisihallituksen kannanotto Poliisihallituksen käsitys on että sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain soveltamisalaa koskevaan 1 :ään esitettyä muutosta ei tule tehdä. Muutos tulisi aiheuttamaan merkittävän työmäärän lisäyksen koko viranomaisketjussa ilman että sillä saavutettaisiin mainittavia etuja. Toistuvasti vähäisiin rikoksiin syyllistyvien varattomien henkilöiden rangaistusjärjestelmään muodostamaan katvealueeseen pystytään puuttumaan joustavammin ja tarkoituksenmukaisemmin ohjeistuksella ja koulutuksella. Poliisihallitus onkin ryhtynyt toimenpiteisiin tämän tavoitteen toteuttamiseksi. Ensisi-
Lausunto ID-1553635913 5 (5) jaisesti ongelmaan tulisi kuitenkin pyrkiä keksimään muita ratkaisuja kuin muuntorangaistuksen käyttö. Sakon ja rikesakon määräämisestä annettu laki tulee muuttamaan summaarista sakkomenettelyä poliisin kannalta olennaisella tavalla. Laki ei ole ollut voimassa vielä päiväkään, eikä sen tarkkoja vaikutuksia käytännön toiminnan kannalta vielä tiedetä. Uuden lain mukaiseen menettelyyn ei tule tehdä soveltamisalaa koskevia olennaisia muutoksia ennen kuin jo tehtyjen muutosten vaikutuksista saadaan kokemuksia. Mikäli summaarisen sakkomenettelyn käyttöä katsotaan tarpeelliseksi rajoittaa lain tasolla, tulee joka tapauksessa yläraja asettaa huomattavasti korkeammaksi kuin kolmeen sakkorikokseen vuodessa. Käytännön toimintaa ajatellen tulisi rajan olla vähintään kuusi sakkorangaistukseen johtanutta tekoa vuoden aikana. Jos sakon ja rikesakon määräämisestä annettuun lain 1 :ään lisätään uusi 4 momentti, tulisi se kirjoittaa muotoon: "Tämän lain 2 :ssä tarkoitettua sakkomääräystä tai rangaistusmääräystä ei saa antaa, mikäli rikkomuksen tehnyt on tekoaan edeltäneen vuoden aikana vähintään kuusi kertaa syyllistynyt 1 momentin mukaiseen sakkorangaistukseen johtaneeseen tekoon ja teot osoittavat kokonaisuutena arvioiden piittaamattomuutta lain kielloista ja käskyistä." Poliisiylijohtaja Mikko Paatero Poliisijohtaja Seppo Kolehmainen Asiakirja on sähköisesti allekirjoitettu Aspo-asianhallintajärjestelmässä. Poliisihallitus 16.06.2014 klo 10.10. Allekirjoituksen oikeellisuuden voi todentaa kirjaamosta. Liitteet Jakelu Tiedoksi <Kirjoita tähän> Oikeusministeriö Sisäministeriö, poliisiosasto Poliisiylitarkastaja Anne Aaltonen Poliisiylitarkastaja Esko Kesti Poliisiylitarkastaja Risto Lammi Poliisiylitarkastaja Heikki Lausmaa Poliisitarkastaja Antti Simanainen SM/PO