Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa

Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen, Jouni Välijärvi Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa Koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 18 Jyväskylän yliopisto

TEKIJÄ Jouko Mehtäläinen Hannu Jokinen Jouni Välijärvi 1. painos ISBN 978-952-213-84-8 (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 211 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, 53 Helsinki PL 2, 11 Helsinki Puh. 9 7711 Faksi 9 771 2291 www.kunnat.net

Sisältö Tiivistelmä...5 Resumé...5 Summary...7 1 Johdanto... 1 1.1 Koulutuspalvelujen arviointitehtävä...1 1.2 ARTTU-kunnat ja käytettävät luokitukset...1 2 Koulutuspalvelujen järjestäminen ja tuottaminen... 13 2.1 Koulutuksen järjestäjä ARTTU-kunnissa...13 2.2 Koulutuspalvelujen organisaatio...15 2.3 Koulutuspalvelujen tuottamistapa...19 2.4 Koulutuspalvelustrategiat...22 3 Esiopetus... 27 4 Perusopetus... 3 4.1 Alakoulut...3 4.2 Yläkoulut...34 4.3 Yhtenäiskoulut...37 4.4 Perusasteen opetusta antavat erityiskoulut...41 4.5 Perusopetuskouluverkon kunnittaisesta vaihtelusta...45 4.5.1 Liitoskunnat...45 4.5.2 Syvenevän yhteistyön kunnat...46 4.5.3 Muut kunnat...46 4.5.4 Kouluverkon muutos ja taustamuuttujat...47 4.6 Perusopetuksen saavutettavuus...49 4.6.1 Etäisyys koulusta...49 4.6.2 Koulukuljetukset...51 5 Toisen asteen koulutus... 54 5.1 Lukiokoulutus...54 5.2 Ammatillinen koulutus...58 6 Koulutuspalvelujen lähitulevaisuus... 62 7 Yhteenveto... 64 Lähteet... 66 Liitteet Liite 1. ARTTU-kunnat erilaisin luokituksin...67 Liite 2. ARTTU-kuntien esi- ja perusopetuksen kouluverkkokuvaukseen liittyviä taulukoita ja kuvioita...69 Liite 3. ARTTU-kuntien toisen asteen koulutuksen kouluverkkokuvaukseen liittyviä kuvioita...95 3

Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa 4

Tiivistelmä Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen ja Jouni Välijärvi (211): Koulutuspalvelut ARTTUkunnissa. Koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus. Väliraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 18. Jyväskylän yliopisto Koulutuksen tutkimuslaitos ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen puitelain (169/27) tarkoituksena on ollut taata laadukkaat, kattavat, taloudelliset ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Lähtökohtana ovat olleet kuntien rakenteelliset ratkaisut ja uudistukset, joiden avulla pyritään laadukkaisiin ja taloudellisiin ratkaisuihin. Paras-arviointitutkimusohjelman koulutuspalveluja koskevan arviointitutkimuksen tehtävänä on arvioida, tapahtuuko kuntien koulutuspalveluissa Parasuudistuksen tavoitteiden mukaisia muutoksia ja millaisia sekä sitä, miksi muutoksia on tapahtunut tai ei ehkä tapahdu. Tässä koulutuspalvelujen väliraportissa tarkastellaan koulutuksen järjestämistä ja kouluverkkoa, koulutuksen saatavuutta ja saavutettavuutta 4 ARTTU-tutkimuskunnassa vuosina 2 21. ARTTU-kunnat on jaettu Paras-uudistuksen keinojen mukaan kolmeen ryhmään: liitoskunnat, syvenevän yhteistyön kunnat ja muut kunnat. Aineistona on käytetty pääasiassa Tilastokeskuksen, opetusministeriön ja Opetushallituksen koulutustilastoja. Tilastoaineistoa on täydennetty koulutoimen johdon ja rehtorien haastatteluilla kahdessa kunnassa. Kuntien koulutuspalveluihin liittyvien strategioiden keskeisenä sanomana on ollut kattavan kouluverkon ylläpitäminen kohtuullisin kustannuksin. Liitoskunnissa päähuomio on ollut yhdistyvän kunnan kouluverkon sovittamisessa uuden kunnan palvelukokonaisuuteen. Syvenevän yhteistyön kunnissa ja muissa kunnissa seudullinen ja alueellinen yhteistyö ovat strategiatasolla olleet vahvemmin esillä. Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestäjänä on ollut ja on edelleen lähes yksinomaan kunta. Ammatillisessa koulutuksessa on kuntayhtymien osuus koulutuksen järjestäjänä kasvanut tasaisesti koko tarkastellun ajanjakson. Myös lukiokoulutus on kahdessa ARTTUkunnassa siirretty kuntayhtymän järjestettäväksi. Koulutuspalvelujen organisaatiossa on ollut nähtävissä vähittäistä keskittämistä. Yleinen muutostrendi on, että varhaiskasvatus nousee hieman aiempaa vahvemmin osaksi koulutuspalveluja ja lautakuntien toimiala laajenee. Yhdessä tapauksessa sivistyslautakunta on kolmen itsenäisen kunnan yhteinen. Esiopetus on ARTTU-kunnissa toteutettu pääosin päivähoidon yhteydessä. Toteutustapa ei ole ajan myötä juuri muuttunut. Esikoululaisten osuus on ollut suurin maaseutumaisissa kunnissa. Kuntien lähivuosien palvelustrategiat viittaavat siihen, että yhä useammassa kunnassa esiopetus tulee olemaan osa sivistystointa ja toteutetaan alakouluissa. Ala- ja yläkoulujen määrä on selvästi vähentynyt ja keskikoko kasvanut viimeisen vuosikymmenen ajan. Oppilasikäluokat ovat pienentyneet ja perusopetuksen kouluverkossa on tapahtunut huomattava rakenteellinen muutos. Erillisistä ala- ja yläkouluista siirrytään kuntakeskuksissa vuosiluokat 1 9 kattaviin yhtenäiskouluihin. Muutoksen perustelut ovat sekä taloudellisia että pedagogisia. Koulujen määrän väheneminen on käytössä olleista taustamuuttujista vahvimmin yhteydessä kuntien väestömäärän muutokseen. Mitä voimakkaammin on väestö kunnassa vähentynyt, sitä enemmän on koulujen määrä vähentynyt. 5

Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa Muutokset ARTTU-kunnissa ovat samaa luokkaa kuin koko maassa keskimäärin. Myöskään liitoskunnat eivät juuri poikkea muista kunnista. Alakoulujen saavutettavuus, lasten ja nuorten etäisyys koulusta, on vuodesta 26 vuoteen 21 hieman heikentynyt. Alle kilometrin etäisyydellä koulusta asuvien 7 14- vuotiaiden määrä prosentteina ilmaistuna on ollut alhaisin voimakkaasti vähenevän väestön kunnissa ja korkein kasvukunnissa ja voimakkaan kasvun kunnissa. Myös yläkoulujen saavutettavuus on hieman heikentynyt. Alle kolmen kilometrin etäisyydellä yläkoulusta asuvien 7 14-vuotiaiden %-osuus on ollut alhaisin maaseutumaisissa kunnissa ja korkein kaupunkimaisissa kunnissa. Koulukuljetusoppilaiden määrä on ARTTU-kunnissa vastaavasti hieman kasvanut. Koulukuljetusoppilaita on ollut eniten maaseutumaisissa ja pienimmissä kunnissa ja vähiten kaupungeissa ja suurimmissa kunnissa. Kuljetusoppilaiden osuus on ajan mittaan kasvanut sekä maaseudulla että kaupungeissa, sekä niin pienimmissä, alle 5 asukkaan kunnissa kuin myös suurimmissa, yli 5 asukkaan kunnissa. Lukioiden määrä on ARTTU-kunnissa vähentynyt hieman enemmän kuin koko maassa keskimäärin. Vähennystä on ollut suhteessa eniten kasvukunnissa ja voimakkaan kasvun kunnissa. Vähenevän ja voimakkaasti vähenevän väestön kunnissa lukioiden määrä ei ole koko ajanjaksolla muuttunut. Lukioiden saavutettavuudessa ei ole olennaisia muutoksia. Alle viiden kilometrin etäisyydellä lukiosta asuvien 15 17-vuotiaiden %-osuus on ollut alhaisin maaseutumaisissa kunnissa ja korkein kaupunkimaisissa kunnissa. Aikaa myöten %-osuus on hieman noussut maaseutumaisissa kunnissa ja laskenut kaupunkimaisissa kunnissa. Ammatillisen koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus eivät ole muuttuneet ARTTUkunnissa vuodesta 26 vuoteen 21. Koulumatkana mitattuna ammatillinen oppilaitos on ollut helpoimmin tavoitettavissa muissa kunnissa ja liitoskunnissa ja yli 5 asukkaan kaupungeissa. On tosin otettava huomioon, että lähimmän ammatillisen oppilaitoksen koulutusalatarjonta ei välttämättä tyydytä paikkakunnan nuoria ja ammatillista koulutusta voidaan hakea kauempaakin aivan kuten myös lukiokoulutusta. Kouluverkon supistumisesta, keskittymisestä, huolimatta koulutuspalvelujen saavutettavuus ei yleisellä tasolla ole kovin paljoa heikentynyt. Ei tosin parantunutkaan. Koulutuspalvelujen saatavuus ja saavutettavuus vaihtelee kunnittain, mutta se ei liity Paras-hankkeen keinovalikoimaan tai Paras-lainsäädäntöön yleensäkään. Koulutuspalvelujen saatavuutta, koulutuspalveluyksiköiden määrää, säätelee ensisijassa kuntien väestömäärän muutos, ja koulutuspalvelujen saavutettavuutta väestömäärän muutos, kuntatyyppi ja näihin yhteydessä oleva kunnan koko. Koulutuspalvelujen lähitulevaisuus näyttää samankaltaiselta kuin lähimenneisyyskin. Väestökehityksen erilaisuudesta seuraa, että osassa kuntia on edelleen painetta kouluverkon tiivistämiseen ja osassa kuntia paineita uusien koulujen rakentamiseen. Suurten kaupunkiseutujen lähikunnat kuuluvat jälkimmäisiin. Koulutuspalveluverkon muutoksen nopeus suuntaan tai toiseen riippuu paitsi taloudellisesta tilanteesta nyt ja lähitulevaisuudessa myös siitä, mikä on palvelujen asema suhteessa toisiinsa ja kunnan muihin toimintoihin, mihin halutaan panostaa. Asiasanat: kunta- ja palvelurakenneuudistus, koulutuspalvelut, perusopetus, lukiokoulutus, ammatillinen koulutus, koulutuksen saatavuus, koulutuksen saavutettavuus, koulutuksen järjestäjä, koulutuspalvelustrategiat 4

Resumé Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen och Jouni Välijärvi (211): Koulutuspalvelut ARTTUkunnissa. Koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus. (Utbildningstjänsterna i ARTTUkommunerna. Tillgång till utbildning och utbildningens tillgänglighet.) Mellanrapport. Undersökning nr 18 inom forskningsprogrammet för utvärdering av strukturreformen (ARTTU). Jyväskylä universitets pedagogiska forskningsinstitut och Finlands Kommunförbund. Helsingfors. Avsikten med ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen (169/27) har varit att garantera högklassiga, täckande, ekonomiska och för invånarna tillgängliga tjänster. Utgångspunkten har varit strukturella lösningar och reformer med vilka kommunerna strävar efter högklassiga och ekonomiska koncept. Avsikten med denna undersökning om kommunernas utbildningstjänster är att bedöma om det i tjänsterna sker förändringar som följer strukturreformens mål, hur förändringarna ser ut, varför förändringar har skett eller varför förändringar eventuellt inte kommer att ske. I denna mellanrapport granskas tillhandahållandet av utbildningstjänster, skolnätet, tillgången till utbildning och utbildningens tillgänglighet i de 4 kommuner som omfattas av forskningsprogrammet ARTTU 2 21. Enligt strukturreformens anda är de undersökta kommunerna indelade i tre grupper: sammanslagna kommuner, kommuner med fördjupat samarbete och övriga kommuner. Materialet består främst av utbildningsstatistik från Statistikcentralen, undervisningsministeriet och Utbildningsstyrelsen. Som komplement till statistiken har intervjuer gjorts med skoldirektörerna och rektorerna i två kommuner. Det centrala budskapet i strategierna för kommunernas utbildningstjänster har varit att upprätthålla ett täckande skolnät för rimliga kostnader. I sammanslagna kommuner har tonvikten legat på att samordna skolnäten med serviceblocket i den nya kommunen. I kommuner med fördjupat samarbete och i övriga kommuner har det regionala och lokala samarbetet varit starkast på strategiplanet. Det är fortfarande så gott som uteslutande kommunen som anordnar den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen. Inom yrkesutbildningen har samkommunernas andel som utbildningsanordnare ökat i jämn takt under hela granskningsperioden. I två av de undersökta kommunerna har gymnasieutbildningen överförts på en samkommun. Inom utbildningstjänsternas organisation har en sakta ökande koncentration gjort sig gällande. En allmän trend är att småbarnsfostran i lite högre grad än tidigare räknas till utbildningstjänsterna och att nämnderna får ett vidare kompetensområde. I ett fall har tre självständiga kommuner en gemensam bildningsnämnd. Förskoleundervisningen i de undersökta kommunerna sköts i första hand i anslutning till dagvården. Detta har knappast alls förändrats under åren. Andelen förskoleelever har varit störst i landsbygdsdominerade kommuner. Kommunernas strategier för de närmaste åren tyder på att i allt fler kommuner kommer förskoleundervisningen att höra till bildningsväsendet och genomföras före de lägsta årskurserna i grundskolan. Antalet grundskolor har minskat och den genomsnittliga storleken ökat under de senaste tio åren. Elevårskullarna har minskat och skolnätet inom den grundläggande utbildningen har förändrats avsevärt i strukturellt avseende. I kommuncentrumen övergår man från separata lägre och högre klasser i grundskolan till enhetsskolor som består av årskurserna 1 9. Förändringen motiveras både ekonomiskt och pedagogiskt. Enligt de bakgrundsvariabler 5

Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa som använts beror det minskande antalet skolor främst på befolkningsutvecklingen i kommunerna. Ju mer befolkningen minskar, desto fler skolor dras in. Förändringarna i de undersökta kommunerna är ungefär lika stora som i hela landet i snitt. Sammanslagna kommuner avviker knappast alls från övriga kommuner. De lägre årskursernas fysiska tillgänglighet, det vill säga barns och ungas skolväg, har blivit en aning längre mellan 26 och 21. Om antalet 7 14-åringar vars skolväg är under en kilometer anges i procent har andelen varit lägst i kommuner med starkt minskande befolkning och högst i tillväxtkommuner och kommuner med stark tillväxt. Också de högre årskursernas fysiska tillgänglighet har försämrats något. Om antalet 7 14-åringar vars skolväg är under tre kilometer anges i procent har andelen varit lägst i landsbygdsdominerade kommuner och högst i urbana kommuner. Antalet elever som omfattas av skolskjuts i de undersökta kommunerna har i motsvarande grad ökat en aning. Mest elever som får skolskjuts har det funnits i de landsbygdsdominerade och minsta kommunerna och minst elever i städerna och de största kommunerna. Andelen elever som får skolskjuts har ökat med tiden både på landsbygden och i städerna, det gäller både de minsta kommunerna med mindre än 5 invånare och de största med över 5 invånare. Antalet gymnasier har minskat något mer i de undersökta kommunerna än i hela landet i snitt. Minskningen har varit relativt sett störst i tillväxtkommuner och kommuner med stark tillväxt. I kommuner med minskande och starkt minskande befolkning har antalet gymnasier varit konstant under hela granskningsperioden. Gymnasiernas tillgänglighet har inte förändrats i någon högre grad. Om antalet 15 17-åringar vars skolväg till gymnasiet är under fem kilometer anges i procent har andelen varit lägst i landsbygdsdominerade kommuner och högst i urbana kommuner. Med tiden har procentandelen stigit något i landsbygdsdominerade kommuner och sjunkit i urbana kommuner. Tillgången till yrkesutbildning och yrkesutbildningens tillgänglighet i de undersökta kommunerna har inte förändrats mellan 26 och 21. Sett till skolvägen har yrkesläroanstalterna varit närmast belägna i övriga kommuner, i sammanslagna kommuner och i städer med över 5 invånare. Det ska dock beaktas att den närmast belägna yrkesläroanstaltens utbud av utbildningsbranscher inte nödvändigtvis tillfredsställer ortens unga. De kan söka sig till yrkesutbildning, eller gymnasieutbildning, också på annan ort. Trots det krympande skolnätet, det vill säga koncentrationen, har utbildningstjänsternas tillgänglighet över lag inte försvagats i någon högre grad. Men inte heller förbättrats. Tillgången till utbildning och utbildningens tillgänglighet varierar från kommun till kommun. Men det beror varken på alternativen inom strukturreformen eller ramlagen allmänt taget. Tillgången till utbildning, det vill säga antalet utbildningsenheter, regleras i första hand av befolkningsutvecklingen i kommunen. Utbildningens tillgänglighet regleras av befolkningsutvecklingen, kommuntypen och den anknytande kommunstorleken. Den närmaste framtiden för utbildningstjänsterna ser nästan likadan ut som situationen såg ut för en tid sedan. Av den varierande befolkningsutvecklingen följer att i en del av kommunerna finns det fortsättningsvis ett tryck på att koncentrera skolenheterna och i andra kommuner på att bygga nya skolor. Grannkommunerna till stora stadsregioner hör till de senare. Hur snabba förändringarna i nätet av utbildningstjänster är åt någotdera hållet beror på den ekonomiska situationen nu och i den närmaste framtiden och också på vilken ställning tjänsterna har i förhållande till varandra och till kommunens övriga funktioner. Frågan är vad man vill satsa på. Nyckelord: kommun- och servicestrukturreformen, utbildningstjänster, grundläggande utbildning, gymnasieutbildning, yrkesutbildning, tillgång till utbildning, utbildningens tillgänglighet, utbildningsanordnare, strategi för utbildningstjänster. 6

Summary Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen and Jouni Välijärvi (211): Koulutuspalvelut ARTTUkunnissa. Koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus. (Education services in municipalities participating in the Evaluation Research Programme ARTTU. Availability and accessibility of education). An interim report. Evaluation Research Programme ARTTU Studies No. 18. Finnish Institute for Educational Research of the University of Jyväskylä and Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki. The objective of the framework act on restructuring local government and services (169/27) has been to guarantee comprehensive and economic high-quality services accessible to local residents. Its starting point has been structural improvements and reforms in municipalities, which should bring out high-quality, economic solutions. The Evaluation Research Programme ARTTU evaluates local government and service restructuring (PARAS reform) in Finland. The task of the research module on education services is to evaluate whether municipal education services are undergoing changes in line with the objectives of the PARAS reform, and if so, what kind of changes. We also want to find out why the changes have taken place or may not take place. This interim report on education services looks at the provision of education, the school network, and the availability and accessibility of education in the 4 municipalities that participated in the ARTTU programme between 2 and 21. The ARTTU municipalities have been divided into three categories based on the means of implementing the PARAS reform: merged municipalities, municipalities pursuing deepening cooperation and other municipalities. Our primary material for the research consists of education statistics of Statistics Finland, the Ministry of Education and the Finnish National Board of Education. This statistical data has been complemented by interviews of the management of education services and principals of two municipalities. The key content of the municipal strategies related to education services has been the maintenance of an extensive network of schools at reasonable cost. In merged municipalities, the main focus has been on a coordination of the merging municipality s school network with the services of the new municipality. In municipalities pursuing deepening cooperation and in other municipalities, sub-regional and regional cooperation have been more visible at strategic level. Almost without exception, municipalities have provided, and continue to provide, basic education and general upper secondary education. In vocational education, the proportion of joint municipal authorities as education providers increased steadily during the entire reference period. Two ARTTU municipalities also transferred the responsibility for the provision of general upper secondary education to a joint municipal authority. There is evidence of a gradual organisational concentration of education services. The general trend is that early childhood education becomes somewhat more firmly part of education services and the committees are given more duties. In one instance, three municipalities share a common education and cultural committee. In the ARTTU municipalities, pre-school education has been primarily organised in day care setting. This has not changed much over time. The proportion of pre-school children 7

Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa has been the greatest in semi-rural municipalities. The service strategies formulated by municipalities for the next few years indicate that in more and more municipalities preschool education will become part of education and cultural services and be implemented in primary schools. Over the last decade the number of primary and secondary schools has decreased markedly and their average size increased. Student cohorts have become smaller, and a considerable structural change has taken place in the network of schools providing basic education. There will be shift from separate primary and secondary schools to schools providing both primary and secondary education from grade 1 to 9. This change is motivated by both economic and pedagogic reasons. Of the background variables used in the study, a decrease in the number of schools has the strongest connection to demographic development in municipalities: the number of schools has decreased at the same rate as the population. The changes in the ARTTU municipalities correspond to the country s average. The merged municipalities do not differ much either from other municipalities. The accessibility of primary schools, that is, the distance between school and homes of children and young people, deteriorated slightly between 26 and 21. In terms of percentages, the number of 7-14-year olds living within less than one kilometre of the school was the lowest in municipalities with a strongly declining population and the highest in growing municipalities and strongly growing municipalities. The accessibility of secondary schools also deteriorated slightly. The percentage of 7-14-year olds living within less than three kilometres of a secondary school was the lowest in semi-rural municipalities and the highest in urban municipalities. Correspondingly the number of pupils entitled to school transport increased slightly in ARTTU municipalities. Their number was the greatest in semi-rural and smaller municipalities, and the smallest in towns, cities and larger municipalities. The proportion of pupils entitled to school transport increased over time both in the countryside and in towns and cities, and also in the smallest and largest municipalities, with less than 5, residents and over 5, residents respectively. The number of general upper secondary schools in ARTTU municipalities has decreased slightly more than the country s average. Relatively speaking, growing municipalities and strongly growing municipalities have experienced the highest decrease in their numbers. The number of general upper secondary schools in municipalities with a declining or a strongly declining population did not change during the reference period. There were not any substantial changes in the accessibility of general upper secondary schools. The percentage of 15-17-year olds living within less than five kilometres of a general upper secondary school was the lowest in semi-rural municipalities and the highest in urban municipalities. Over time the percentage rose slightly in semi-rural municipalities and decreased in urban municipalities. The accessibility and availability of vocational education in ARTTU municipalities did not undergo changes between 26 and 21. Measured in distance to school, vocational institutions were most easily accessible in other and merged municipalities and in cities with over 5, residents. We must, however, remember that the range of fields available in the nearest vocational institution may not necessarily satisfy local young people, and that they can look for vocational and general upper secondary education further away from home. In spite of a reduced, concentrated network of schools, the accessibility of education services at a general level has not deteriorated much, but it has no improved either. The availability and accessibility of education services varies from one municipality to the next; however, this is not linked to the means of implementation offered by the PARAS reform 8

or to the PARAS legislation in general. The availability of education services, the number of units offering education services, is primarily determined by the demographic development in municipalities. The accessibility of education services is determined by demographic development, the type of municipality, and the size of municipality which is linked to the first two. The outlook for education services in the next few years appears to be very similar to the recent past. As a result of the divergence in demographic development, some municipalities are still under pressure to cut the network of schools while others have pressures to build new schools. Examples of the latter are municipalities neighbouring large urban areas. How rapidly changes take place in the education services network not only depends on the financial situation now and in the near future, but also on the relation of services to each other and the municipality s other functions to which resources are invested. Key words: local government and services reform, education services, basic education, general upper secondary education, vocational education, availability of education, accessibility of education, education provider, strategies of education services 9

Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa 1 Johdanto 1.1 Koulutuspalvelujen arviointitehtävä Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen puitelain (169/27) tarkoituksena on ollut taata laadukkaat, kattavat, taloudelliset ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Lähtökohtana ovat olleet kuntien rakenteelliset ratkaisut ja uudistukset, joiden avulla pyritään laadukkaisiin ja taloudellisiin ratkaisuihin. Palvelujen osalta on erityisenä pyrkimyksenä ollut taata yhdenvertaiset ja tasa-arvoiset palvelut maan kaikissa osissa. Paras-arviointitutkimusohjelman (ARTTU) koulutuspalveluja koskevan arviointitutkimuksen tehtävänä on arvioida, tapahtuuko kuntien koulutuspalveluissa Paras-uudistuksen tavoitteiden mukaisia muutoksia ja millaisia sekä sitä, miksi muutoksia on tapahtunut tai ei ehkä tapahdu. Keskeisimmät koulutuspalvelujen arviointikohteet ovat johdettavissa uudistuksen tarkoituksesta. Nämä ovat palvelujen saatavuus, saavutettavuus, laadukkuus ja taloudellisuus. Tässä koulutuspalvelujen väliraportissa keskitytään kuntien kouluverkkoon, koulutuksen saatavuuteen ja saavutettavuuteen sekä koulutuksen järjestämiseen. Koulutuksen saatavuudella tarkoitetaan koulujen määriä ja saavutettavuudella oppilaiden etäisyyttä kouluista. Arvioinnin perustana olevat aineistot ovat pääasiassa Tilastokeskuksen, opetusministeriön ja Opetushallituksen koulutustilastot. Tilastoaineistoa on täydennetty koulutoimen johdon ja rehtorien haastatteluilla kahdessa kunnassa. Toinen kunnista on liitoskunta ja toinen syvenevän yhteistyön kunta. Tutkimuksessa rajaudutaan esi- ja perusopetukseen sekä toisen asteen nuorisokoulutukseen. 1.2 ARTTU-kunnat ja käytettävät luokitukset Tutkimusohjelman tutkimuskohteiksi on valittu Paras-uudistusta erityyppisesti eteenpäin vieviä kuntia: Kuntaliitoskuntia eli kuntia, joissa on tehty kuntajaon muutoksia Paras-uudistushankkeen käynnistymisen jälkeen eli vuonna 27 tai sen jälkeen. Syvenevän yhteistyön kuntia eli kuntia, jotka ovat vahvistaneet tai aikovat kuntajaon muutoksen sijaan vahvistaa kuntien yhteistoimintaa ainakin perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen palvelujen osalta yhteistoiminta-alueella tai jotka aikovat koota edellä mainitut palvelut yhteen laajaa väestöpohjaa edellyttävien palvelujen kanssa (terveys-/hyvinvointipiirit). Muita kuntia, joissa palvelurakenneuudistukset on päätetty toteuttaa ilman kuntaliitosta ja perusterveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta. Muihin kuntiin sisältyy kaupunkiseutukuntia, joita koskee puitelain 7 :n mukainen suunnitteluvelvoite maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamiseksi. Kunnat on valittu siten, että ne edustavat mahdollisimman hyvin maamme kuntakenttää. Paras-uudistuksen etenemistä kuvaavan luokituksen lisäksi valintaperusteina ovat olleet kun- 1

takoko, maantieteellinen sijainti, kuntatyyppi, kielisuhteet, elinkeino- ja ikärakenne. ARTTU-ohjelman 4 tutkimuskuntaa käyvät ilmi taulukosta 1. Taulukko 1. ARTTU-tutkimuskunnat (vuoden 29 kuntajako) Paras-ARTTU-luokituksen mukaan. Paras-ARTTU-luokitus Kuntaliitoskunnat Syvenevän yhteistyön kunnat Muut kunnat Tutkimuskunnat (N=4) Hämeenlinna, Kajaani, Kemiönsaari, Kuopio, Jyväskylä, Lappeenranta, Mänttä-Vilppula, Oulu, Pori, Raasepori, Salo, Seinäjoki, Vöyri, Äänekoski Halsua, Hamina, Harjavalta, Hirvensalmi, Hollola, Karkkila, Kitee, Lieto, Mustasaari, Pudasjärvi, Siilinjärvi, Uurainen, Vaasa, Vimpeli Haukipudas, Juuka, Kirkkonummi, Kotka, Kuusamo, Lapua, Lempäälä, Pello, Sipoo, Sodankylä, Turku, Varkaus. Paras-ARTTU-luokituksesta käytetään jatkossa lyhyempää ilmaisua Paras-luokitus. Muut raportissa käytettävät ARTTU-tutkimusohjelman kuntaluokitukset ovat: Kunnan koko asukasluvulla mitattuna: Alle 5, 5 1 1, 1 1 2, 2 1 5, yli 5 Tilastokeskuksen tilastollinen kuntaryhmitys ( kuntatyyppi ): kaupunkimaiset, taajaan asutut kunnat, maaseutumaiset kunnat. Luokituksesta käytetään jatkossa lyhyempää ilmaisua kuntatyyppi. Kunnan väestömäärän muutos: väestömäärän muutos vuosina 21 21: yli -1 % = Voimakkaasti vähenevän väestön kunnat, -2,5-1 % = Vähenevän väestön kunnat, -2,5-2,5 % = Stabiilin väestömäärän kunnat, 2,5 1 % = Kasvavan väestön kunnat (Kasvukunnat), yli 1 % = Voimakkaasti kasvavan väestön kunnat (Voimakkaan kasvun kunnat) Kuntien kielisuhteet: Kaksikielisiä kuntia ovat Kemiönsaari, Kirkkonummi, Mustasaari, Raasepori, Sipoo, Turku, Vaasa ja Vöyri. Kaikki muut kunnat ovat yksikielisiä, suomenkielisiä. ARTTU-kuntien sijoittuminen eri luokituksiin on esitetty liitteessä 1. Kuntaluokitukset korreloivat seuraavasti: Paras-luokitus ja kuntatyyppi: Liitoskunnissa ja muissa kunnissa on suhteessa hieman enemmän kaupunkimaisia kuntia ja syvenevän yhteistyön kunnissa maaseutumaisia kuntia (C =.33). Paras-luokitus ja kuntakoko: Liitoskunnissa on suhteessa muita enemmän suuria kuntia (yli 5 asukasta), syvenevän yhteistyön kunnissa pieniä kuntia ( 1 asukasta) ja muissa kunnissa keskikokoisia (1 1 2 asukasta) kuntia (C =.55). Paras-luokitus ja väestömäärän muutos: Liitoskunnissa painottuvat hieman muita enemmän stabiilin väestömäärän kunnat. Syvenevän yhteistyön kuntien ja muiden kuntien jakauma on kaksijakoinen: vähenevän väestön kuntia on enemmän ja kasvukuntia joko hieman enemmän tai samassa määrin kuin liitoskunnissa (C =.36) Kuntatyyppi ja kuntakoko: Kaupunkimaisissa kunnissa on suhteessa enemmän suuria 11

Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa kuntia (yli 5 asukasta), taajamissa keskikokoisia kuntia (1 1 2 asukasta) ja maaseutumaisissa kunnissa pieniä kuntia ( 1 asukasta) (r =.85). Kuntakoko ja väestömäärän muutos: Pienissä kunnissa on suhteessa enemmän vähenevän väestön kuntia ja suurissa kunnissa kasvukuntia (r =.53) Kuntatyyppi ja väestömäärän muutos: Maaseutumaisissa kunnissa on suhteessa enemmän vähenevän väestön kuntia ja kaupunkimaisissa kasvukuntia (r =.57) Kuntien kielisuhteet ja Paras-luokitus: Ei oleellista eroa (C =.11) Kuntien kielisuhteet ja kuntatyyppi: Ei oleellista eroa (C =.12) Kuntien kielisuhteet ja kuntakoko: Ei oleellista eroa (C =.11) Kuntien kielisuhteet ja väestömäärän muutos: Ei oleellista eroa (C =.26) Luokituksista vahvimmin keskenään korreloivat kuntatyyppi, kuntakoko ja väestömäärän muutos. Ne siis osittain ilmaisevat samaa asiaa, vaikuttavat yhdessä. Paras-luokitus korreloi jonkin verran kuntakoon kanssa. Tuloksia tarkasteltaessa on pohdittava, kumman vaikutuksesta kulloinkin mahdollisesti on enemmän kysymys: kunnan kuulumisesta johonkin tiettyyn Paras-luokkaan vai kuntien koosta. Kaikissa Paras-luokissa kuitenkin on kaiken kokoisia kuntia. Raportissa tarkastellaan ARTTU-kuntien kouluverkkoa vuosina 2, 26 ja 21. Kuntaliitoksia on toteutunut eri vuosina vuoden 26 jälkeen. Jotta kuntien kouluverkkojen vertailu vuosien 2, 26 ja 21 välillä olisi mahdollinen, on kaikissa luokituksissa jo vuodelta 2 ja 26 esitettävissä tiedoissa käytetty havaintoyksikkönä kuntia, jotka ovat hallinnollisesti ja alueellisesti olleet olemassa vuoden 29 kuntajaon mukaan (N=4). Tulevien eri liitoskuntien tunnuslukuja (mm. koulujen määrä) on siis käsitelty yhtenä liitoskuntana. Esimerkiksi Hämeenlinnaa vuodelta 2 ja 26 kuvaavat luvut tarkoittavat sitä, että niihin sisältyvät Hämeenlinnaan vuonna 29 liitetyt kunnat Hauho, Kalvola, Lammi, Renko ja Tuulos. Myös muiden liitoskuntien osalta on otettu huomioon aivan viimeaikaisetkin kuntaliitokset: Lappeenrannan lukuihin sisältyvät paitsi Joutseno myös vuonna 21 kuntakartalta poistunut Ylämaa, Porin lukuihin Noormarkku, Kuopion lukuihin Karttula ja Vöyrin lukuihin Oravainen. ARTTU-kunnissa on tehty kuntaliitoksia myös vuosina 2 26. Haminaan on liitetty Vehkalahti vuonna 23, Kuopioon Vehmersalmi 25, Seinäjokeen Peräseinäjoki 25 ja Varkauteen Kangaslampi 25. Nämäkin liitokset ovat mukana vuoden 2 luvuissa. Kuvioissa ja taulukoissa oleva havaintoyksikköjen määrä (N) tarkoittaa kuntien määrää mikäli ei toisin mainita. 12

2 Koulutuspalvelujen järjestäminen ja tuottaminen 2.1 Koulutuksen järjestäjä ARTTU-kunnissa Koulutuksen järjestämistä koskevat säädökset Kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta. Kunta voi järjestää palvelut itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa taikka hankkia ne niiltä koulutuksen järjestäjiltä, joilla on lupa perusopetuksen järjestämiseen. (Perusopetuslaki 628/1998). Perusopetuslaissa tarkoitettuja muita koulutuksen järjestäjiä ovat valtio, rekisteröity yhteisö tai säätiö. Perusopetuksen jälkeistä koulutusta kuntia ei ole velvoitettu järjestämään. Lukiokoulutuksen järjestämiseen voi ministeriö myöntää luvan kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle. Lukiokoulutusta voidaan järjestää myös valtion oppilaitoksessa. Lukiokoulutusta järjestetään lukioissa, aikuislukioissa ja muissa oppilaitoksissa. Koulutuksen järjestäjän tulee olla yhteistyössä alueella toimivien lukiokoulutuksen, ammatillisen koulutuksen ja muun koulutuksen järjestäjien kanssa. Koulutuksen järjestäjä voi hankkia osan lukiolaissa tarkoitetuista palveluista järjestämisluvan saaneilta koulutuksen järjestäjiltä tai muulta yhteisöltä tai säätiöltä. Koulutuksen järjestäjä vastaa siitä, että sen hankkimat palvelut järjestetään lukiolain mukaisesti. (Lukiolaki 629/1998) Ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan voi ministeriö myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle. Koulutusta voidaan järjestää myös valtion oppilaitoksessa. Koulutuksen järjestäjän tulee olla yhteistyössä alueella toimivien ammatillisen koulutuksen, lukiokoulutuksen ja muun koulutuksen järjestäjien kanssa. (Laki ammatillisesta koulutuksesta 63/1998) Ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan edellyttämä asukasmäärä on vähintään 5 (Paras-laki 169/27). Tavoiteasukasluku on järjestäjäkohtainen, joten yhden kunnan asukasmäärä voidaan ottaa huomioon useassa kuntayhtymässä. Jo ennen Paras-lakia olemassa olleet järjestämisluvat ovat säilyneet, vaikka ammatillisen koulutuksen järjestäjä ei täyttäisikään vaadittua asukaslukumäärää. Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämiseen ei ole säädetty väestöpohjavelvoitteita. Koulutuksen järjestäminen ARTTU-kunnissa ARTTU-kunnissa on perusopetusta ja toisen asteen koulutusta antavia kouluja ja oppilaitoksia ollut vuonna 26 kaikkiaan 894, liitoskunnissa 53, syvenevän yhteistyön kunnissa 154 ja muissa kunnissa 237. Kunnan ohella koulutuksen järjestäjänä on painottunut eniten kuntayhtymä, etenkin liitoskunnissa (taulukko 2). 13

Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa Taulukko 2. Koulutuksen järjestäjien %-osuudet ARTTU-kuntien kouluista vuonna 26 järjestäjätyypeittäin Paras-luokituksen mukaan (N = 4). Kunta Kuntayhtymä Yksityinen Valtio Liitoskunnat 89,9 4,8 3,6 1,7 Syv. yhteistyön kunnat 96,8 1,3 1,3,6 Muut kunnat 96,2 1,7 1,7,4 Yhteensä 92,7 3,4 2,7 1,2 Kuntayhtymien, yksityisten ja valtion osuus koulutuksen järjestäjänä on ollut koulujen määrillä tarkasteltuna hyvin vähäinen. Tämä koskee etenkin perusopetusta ja lukiokoulutusta. Vuonna 21 kouluja ja oppilaitoksia on ollut kaikkiaan 792, liitoskunnissa 447, syvenevän yhteistyön kunnissa 14 ja muissa kunnissa 25. Vähennystä vuodesta 26 on ollut yhteensä 11,4 %, liitoskunnissa 11,1 %, syvenevän yhteistyön kunnissa 9,1 % ja muissa kunnissa 13,5 %. Koulujen ja oppilaitosten määriä käsitellään tarkemmin raportin luvuissa 3 5. Vuoteen 21 tultaessa on kunnan suhteellinen osuus koulutuksen järjestäjänä hieman supistunut ja kuntayhtymien ja yksityisten hieman kasvanut kaikissa Paras-luokissa (taulukko 3). Taulukko 3. Koulutuksen järjestäjien %-osuudet ARTTU-kuntien kouluista vuonna 21 järjestäjätyypeittäin Paras-luokituksen mukaan (N = 4). Kunta Kuntayhtymä Yksityinen Valtio Liitoskunnat 88,4 5,1 4,5 2, Syv. yhteistyön kunnat 95, 2,1 2,1,8 Muut kunnat 96,1 1,5 2,,4 Yhteensä 91,5 3,8 3,4 1,3 Muutos johtuu lähinnä siitä, että ala- ja yläkouluja on lakkautettu tai muutettu yhtenäiskouluiksi ja samaan aikaan lukioita (Jyväskylä, Varkaus) ja ammatillisia oppilaitoksia on siirtynyt kuntayhtymiin. Perusopetuksen järjestäjä on ollut ja on edelleen lähes yksinomaan kunta. Ammatillista koulutusta kootaan kuntayhtymiin, jotka yleensä ovat perustaltaan seudullisia tai maakunnallisia, lähikunnat kattavia. Tämä kehitys on alkanut jo ennen Paras-hanketta. Yksityisten suhteellinen, mutta ei määrällinen, osuus koulutuksen järjestäjänä on hieman noussut ja valtion pysynyt ennallaan. 14

2.2 Koulutuspalvelujen organisaatio Koulutuksen järjestäjillä on vastuu koulutuspalvelujen toteuttamisesta. Palvelujen johtaminen, suunnittelu ja toteutus asiakastasolla tapahtuvat paikallisesti hallinto-, toiminta- ja johtosääntöjen perusteella noudattaen kansallista lainsäädäntöä ja normeja. Keskeisen vastuun koulutuspalvelujen käytännöllisestä toteuttamisesta kunnissa kantavat poliittisten luottamushenkilöiden muodostamat lautakunnat yhdessä ammattijohtajien sekä lähiesimiesten, oppilaitosten rehtorien, kanssa. Paras-hankkeen alkuvaiheessa, ennen kuntaliitoksia, koulutuspalvelujen järjestäminen oli ARTTU-kunnissa koottu erilaisiksi ja nimikkeiltään vaihteleviksi hallinnollisiksi kokonaisuuksiksi. Taulukon 4 luvuissa ovat mukana myös tulevat liitettävät kunnat, esimerkiksi Hämeenlinnaan liitetyt Hauho, Kalvola, Lammi, Renko ja Tuulos. Taulukko 4. ARTTU-kuntien (N = 65) koulutuspalvelulautakunnat vuonna 26. Nimike (kuntien lkm) Sivistyslautakunta (4) Koulutuslautakunta (11) Koululautakunta (4) Opetuslautakunta (4) Koulutus- ja kirjastolautakunta (2) Koulutus- ja kulttuurilautakunta (1) Kasvatus- ja opetuslautakunta (1) Varhaiskasvatus- ja perusopetuslautakunta / toisen asteen koulutuslautakunta (1) Lasten ja nuorten palveluiden lautakunta (1) Kunnat Dragsfjärd, Halikko, Halsua, Haukipudas, Hirvensalmi, Hollola, Joutseno, Juuka, Jyväskylän mlk, Kajaani, Kalvola, Karjaa, Karkkila, Kemiö, Kirkkonummi, Kitee, Korpilahti, Kuusamo, Kuusjoki, Lammi, Lapua, Lempäälä, Muurla, Mänttä, Nurmo, Perniö, Pohja, Renko, Salo, Sipoo, Sodankylä, Särkisalo, Tammisaari, Pello, Tuulos, Uurainen, Vimpeli, Vilppula, Vöyri, Ylikiiminki Harjavalta, Kuopio, Lieto, Mustasaari, Pori, Pudasjärvi, Seinäjoki, Siilinjärvi, Varkaus, Västansfjärd, Ylistaro Kiikala, Kisko, Pertteli, Suomusjärvi Jyväskylä, Oulu, Turku, Äänekoski Hamina, Hauho Hämeenlinna Lappeenranta Vaasa Kotka Useimmiten koulutuspalvelujen hallinnollista lautakuntaa on kutsuttu sivistyslautakunnaksi (utbildningsnämnden, sivistystoimenlautakunta). Sivistyslautakuntien toimialaan on etenkin pienissä kunnissa kuulunut usein myös kirjasto-, kulttuuri- ja vapaa-aikatoimi sekä kansalais- ja musiikkiopistojen toiminta. Koulu- ja koulutuslautakunnissa on pääasiallisesti keskitytty perusopetukseen, lukiokoulutukseen ja kansalaisopistojen toimintaan. Joissakin tapauksissa myös varhaiskasvatus on ollut osa koulutuslautakunnan toimialaa. Pienissä kunnissa on painottunut nimikkeenä sivistyslautakunta ja suurissa kunnissa jokin tehtäväkuvaa tarkemmin rajaava ilmaisu kuten opetuslautakunta tai koulutuslautakunta. Lautakuntien nimikkeissä ja toimenkuvissa ei ole Paras-luokituksen suhteen eroja. 15

Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa Vuonna 211 ARTTU-kuntien koulutuspalvelulautakuntien nimikkeet ovat hieman muuttuneet, mutta pääosin on käytetty edelleen nimitystä sivistyslautakunta (taulukko 5). Taulukko 5. ARTTU-kuntien (N = 4) koulutuspalvelulautakunnat vuonna 211. Nimike (kuntien lkm) Sivistyslautakunta (21) Koulutuslautakunta (3) Opetuslautakunta (3) Kasvatus- ja opetuslautakunta (3) Varhaiskasvatus- ja perusopetuslautakunta / toisen asteen koulutuslautakunta (2) Koululautakunta (1) Koulutus- ja kirjastolautakunta (1) Kasvatus- ja sivistyslautakunta (1) Varhaiskasvatus- ja koulutuslautakunta (1) Varhaiskasvatus- ja opetuslautakunta (1) Kasvun ja oppimisen lautakunta (1) Lasten ja nuorten palveluiden lautakunta (1) Lasten ja nuorten lautakunta (elämänkaarimalli) (1) Kunnat Halsua, Haukipudas, Hirvensalmi, Hollola, Juuka, Jyväskylä, Kajaani, Kemiönsaari, Kitee, Lapua, Lempäälä, Mänttä-Vilppula, Pello, Pudasjärvi, Raasepori, Sipoo, Sodankylä, Uurainen, Varkaus, Vimpeli*, Vöyri Lieto, Mustasaari, Pori Oulu, Salo, Äänekoski Harjavalta, Karkkila, Lappeenranta Vaasa, Turku Siilinjärvi Hamina Kuusamo Seinäjoki Kirkkonummi Kuopio Kotka Hämeenlinna *Vimpelin, Alajärven ja Soinin yhteinen lautakunta Lautakuntien nimikkeiden määrä on ajan myötä kasvanut, vaikka kuntien ja lautakuntien määrä on vähentynyt. Kovin suurta muutosta lautakuntien rakenteessa ja tehtäväkuvissa ei vielä ole tapahtunut. Yleinen muutostrendi on, että varhaiskasvatus nousee hieman vahvemmin esiin osana koulutuspalveluja ja lautakuntien toimiala laajenee. Yhdessä tapauksessa sivistyslautakunta on kolmen kunnan yhteinen. Nämä kunnat (Vimpeli, Alajärvi, Soini) ovat keskittäneet hallintoaan perustamalla Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen. Vuoden 29 alusta kaikki palvelut on tuotettu yhteisissä lautakunnissa. Kunnat jatkavat itsenäisinä ja jokaisella kunnalla on mm. oma valtuusto ja hallitus. Lautakunnat sen sijaan ovat yhteisiä ja tuottavat palvelut koko alueelle. Lautakunnat on jaettu eri kuntien hallintoon. Alajärvi tuottaa sivistyspalvelut, terveys- ja maaseutupalvelut. Sivistyspalveluihin kuuluvat koulutuspalvelujen ohella muun muassa kirjasto ja kulttuuri. Kunnat maksavat yhteisille lautakunnille kukin itse käyttämistään palveluista aiheutuvat nettokustannukset. Seuraavat yhteistyön käytännön kuvaukset on koostettu sivistyslautakunnan puheenjohtajan, sivistystoimenjohtajan ja yhteiskoulun rehtorin kanssa käydystä keskustelusta. 16

Miksi yhteistoiminta-alue muodostettiin? Kyllä se Paras-hankkeen kirvoittamana liikkeelle lähti. Lähtökohta oli sosiaali- ja terveyspuolella, mutta täällä lähdettiin siitä ajatuksesta, että yhteistyö on vielä syventävää eli ei tehty vain siellä missä edellytettiin, vaan tehtiin kaikilla sektoreilla. Kuntaisien ajatus oli, että oltaisiin itse aloitteellisia eikä oltaisi kuin tukkipuuna minne tässä valtiovalta meidät ajaa. Haluttiin olla itse aktiivisia ja katsoa luontaiset yhteistyökumppanit. Joka suuntaan käytiin neuvotteluja. Tällä linjalla haluttaisiin jatkaa ja olisi hyvä, että valtiovalta ymmärtäisi tämän, että tämä on jo olemassa. Mutta sitähän ei tiedä mitä tapahtuu. Sivistyslautakunnassa on kunnittain tasaedustus (4+4+4). Se ei mene asukaslukujen mukaan, mutta on yhteistyön toteutumisen kannalta parempi. Lautakunnan kokoukset menevät niin, että ollaan vuoroin vieraissa ja puheenjohtajat vaihtuu valtuustokausittain. Tämä on itsenäisten kuntien tekemää yhteistyötä. Käynnistysvaikeuksia on, mutta käytäntö opettaa. Etukäteen oli uhkakuvia, että kaksi kuntaa liittoutuu yhtä vastaan ja kaikki asiat menevät niiden mukaan. Näin ei ole näkynyt kuitenkaan käyvän. Vaikka on itsenäiset kunnat, niin asioita voidaan katsoa alueittain. Kun lautakunnat tekevät päätöksiä, niin silloin otetaan kantaa myös toisen kunnan asioihin. Esimerkiksi jos Vimpelin kunta päättää tehdä kouluverkkoselvityksen (tilaa sen lautakunnalta), niin kyllä lautakunnassa Soinin ja Alajärven edustajat silloin ottavat kantaa Vimpelinkin asioihin, jos haluavat. Se vaatii vähän enemmän lautakunnan jäseneltä, vaikka tässä naapureita on iät ajat oltu jo muutenkin. Mutta kukin kunta vastaa omista kuluistaan, saa rakentaa koulun jos haluaa. Mitkä ovat plussat ja miinukset? Yhteistoiminta-alue tuo enemmän mahdollisuuksia. Oppilashuollollinen työ on meillä tehostunut valtavasti. Nyt on erityisopetus- ja kuraattoripalvelut paremmin saatavilla kaikille. Terveydenhuoltopalvelut ovat tiivistyneet. Resurssia on jaettu tasapuolisesti koko alueelle ja yhteistyö on tuonut jäntevyyttä. Opettajien palkkausta yhteistoiminta-alue on myös helpottanut, sijoitusvaihtoehtoja on tarpeen tullen paljon enemmän. Kaikkien kolmen kunnan opettajat ovat nyt Alajärven palkkalistoilla. Sivistyspalveluissa yleensäkään eivät palvelut ole ainakaan heikentyneet. Kaikki toimii niin kuin ennenkin. Ja tällä yhteistoiminta-alueella, jos ei suorastaan voi sanoa että säästöjä on tullut, mutta kustannusten nousu on ainakin pystytty hillitsemään. Kustannustietoisuus on kasvanut. Kun on ollut yksittäinen kunta, niin palvelujen hinta ei ole aina käynyt niin selväksi, kun kustannetta on siirretty vähän sinne tänne. Tässä mallissa tuotteelle tulee hinta, kun siihen laitetaan kaikki mitä sen tuotteen systeemiin kuuluu. Oman koulun kohdalta tiedän tarkkaan kuinka monta euroa saa mennä ja kun jotain tilaan, tiedän mitä se maksaa. Ja jos nyt halutaan johonkin puuttua, niin hinta on näkyvissä. Työmäärä on lisännyt. Talousarvion valmistelu kolmelle kunnalle ja neuvottelut kuntien kanssa tuovat oman haasteensa. Sektori on laaja. Alajärven koulutoimistossa on sama miehitys kuin ennen yhteistoimintaa, vaikka työmäärä moninkertaistui. Paljon otetaan viranhaltijoiden selkänahasta. Kehittämiseen ei meinaa aikaa enää riittää. Myös työmäärä kouluilla on lisääntynyt, kun kustannuslaskentaa on tässä samassa yhteydessä siirretty koulujen tasolle. Aina voidaan tätäkin arvostella, ja arvostellaan kuntien sisällä, mutta mikä olisi tilanne, jos ei olisi menty yhteistyöhön. Ja mikä olisi ollut se toinen vaihtoehto? Se on hyvä kysymys. Jos olisi menty muihin vaihtoehtoihin, niin eivät ainakaan kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet olisi parantuneet. Tässä kunkin identiteetti säilyy paremmin. Vimpeliläiset ovat edelleen vimpeliläisiä. Tämä on sellainen välimuoto. Meillä on kuitenkin itsenäiset valtuustot, jotka 17

Koulutuspalvelut ARTTU-kunnissa päättävät aika pitkälle asioista ja lautakunnat, joissa on tasaedustus. Monissa liitoskunnissa asia ei ole näin. Vaikka me kuinka yritetään vastuuta pakoilla, niin kyllä se meidän käsissä aika pitkälti on palvelujen tulevaisuus. Sosiaali- ja terveyspalveluissa käytetty elämänkaarimalli näkyy yhden kunnan (Hämeenlinna) hallintorakenteessa. Elämänkaarimallissa perusajatuksena on koota eri väestöryhmien palvelut ehjiksi kokonaisuuksiksi. Tavoitteena on myös eri ammattiryhmiin kuuluvien henkilöiden yhteistyön lisääminen. Palvelut organisoidaan yleensä kolmeen alueeseen: lasten ja nuorten palvelut, aikuisten työikäisten palvelut, ikääntyvien palvelut. Lasten ja nuorten palvelukokonaisuus sisältää lapsen ja nuoren kasvua ja kehitystä edistävät, tukevat ja korjaavat palvelut. Lautakuntia nimetään elämänkaaren mukaisesti. Esimerkiksi Hämeenlinnassa opetustoimi sijoittuu lasten ja nuorten palveluihin, joihin kuuluvat varhaiskasvatus, opetuspalvelut sekä lasten ja nuorten kasvua tukevat palvelut sisältäen neuvolat ja oppilasterveydenhuollon. Perusopetus- ja lukiopalvelujen käytännön järjestämisestä vastaa Lasten ja nuorten lautakunta, jonka alaisuudessa toimivat varhaiskasvatus, perusopetus, toisen asteen koulutus, korkea-asteen koulutus, lasten ja nuorten kasvua tukevat palvelut, lasten ja nuorten mielenterveystyö ja nuorisotyö. Haastateltujen kokemusten mukaan muutoksessa joutuvat taipumaan sekä organisaatio että ajatusmaailma. Tilaaja (lasten ja nuorten lautakunta) on jaotellut meille lapset ja nuoret ikäsegmentteihin (-3, 4-8, 9-13, 14-18). Täytyy sanoa, että on vielä totuttelemista, koska meillä on kuitenkin lakisääteiset palvelut varhaiskasvatukseen, perusopetukseen ja lukiokoulutukseen. Ne tulevat putkina alas ja sitten me lähdetäänkin rikkomaan niitä ikärajoja, jaetaan eri tavalla. Että miten saadaan toiminnot käytännössä vietyä. Ja kun ajatellaan asiakastakin, niin kyllä hän perinteisesti lähestyy asioita kuitenkin vielä siten, että kun hänellä on kouluikäinen lapsi, niin hän ajattelee koulua eikä hae sitä, mitä kaikkea palvelua tuon ikäiselle löytyy. Tietysti on hyvä ajatus se, että me koetetaan tarkastella koulua isona toimintaympäristönä, jossa olisi esimerkiksi alakoulun yhteydessä kaikkia tarvittavia palveluja: päiväkoti, neuvola, kouluterveydenhuolto jne. Ihmisten ei tarvitsisi miettiä kunnan eri organisaatioita, vaan kaikki tarvittava löytyisi yhdestä lasten ja nuorten keskuksesta. Tällaista se voisi tulevaisuudessa käytännössä olla, kun ihan arkisesti ajattelee. Lautakuntien toimialan laajentuminen merkitsee myös luottamushenkilöiltä edellytettävän osaamisen ja asiantuntemuksen laaja-alaistumista. Opettelua on puolin ja toisin. Ennen oli koulutuslautakunta, joka katsoi vain koulutusasioita. Nyt pitäisi katsoa kaikkia lasten ja nuorten asioita laajasti. Tämä on tilaajalle (lautakunnalle) vielä haasteellisempi tilanne kuin meille tuottajille, mitä ja keneltä mitäkin tilaa tässä monituottajamallissa. Me täällä ollaan kuitenkin vain yksi tuottaja, joka tuottaa vain opetuksen. Heidän pitää monitaitureina ottaa jostain harrastustoimintaa, jostain iltapäivätoimintaa, varhaiskasvatusta, kulttuuritoimintaa jne. Se näkyy kuitenkin meilläkin sellaisena paineena, että meiltäkin odotetaan jotain enemmän kuin se meidän perustehtävä, ikään kuin me tuotettaisiinkin siihen lapsen päivään niitäkin palveluja, jotka ei meille sopimuksen mukaan kuulu. Mietittävänä on, onko jatkossa yksi tuottaja lasten ja nuorten palvelut. Koulutuspalvelujen johtavista viranhaltijoista kunnissa käytetyt virkanimikkeet vaihtelevat, kuten myös heidän tehtäväalueensa. Yleisimpinä nimikkeinä ovat perinteisesti olleet sivistystoimen- ja koulutoimenjohtaja tai opetuspäällikkö. Pienimmissä kunnissa johtava viranhaltija on toiminut usein myös lukion tai yläkoulun rehtorina tai joissakin tapauksissa johtamispalvelut on hankittu sopimuksen perusteella toisesta kunnasta (Pello). Keskikokoisissa 18