Sähköverkko LAUSUNTO 1(5) Kenneth Hänninen 1.7.2016 Työ- ja elinkeinoministeriö PL 32 00023 VALTIONEUVOSTO kirjaamo@tem.fi Viite Lausuntopyyntönne TEM/1105/03.01.02/2016 ja TEM038:00/2016 LAUSUNTOPYYNTÖ LUONNOKSESTA HALLITUKSEN ESITYKSEKSI SIIR- TO- JA JAKELUMAKSUJEN KOROTUSKATTOA KOSKEVAKSI SÄÄNNÖK- SEKSI SÄHKÖ- JA MAAKAASUMARKKINALAKEIHIN Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt Energiateollisuus ry:ltä lausuntoa hintojen korotuskattoa koskevasta esitysluonnoksesta. Kiitämme mahdollisuudesta lausua em. luonnoksesta ja toteamme lausuntonamme seuraavaa: TIIVISTELMÄ Pidämme esitysluonnosta onnistuneena. Pidämme perusteltuna, että poliittisista paineista huolimatta lainmuutos on rajattu koskemaan hinnankorotuskattoa. Lain tavoite on selkeä, mutta yksityiskohdissa on vielä hieman hiottavaa. Jotta nyt säädettävää pykälää ei jouduttaisi koskaan todella testaamaan käytännössä, lakitekstin tulee olla riittävän yksiselitteinen ja lain perustelut hallituksen esityksessä riittävän kattavat. Lain tulee antaa verkkoyhtiöille perusteet arvioida hinnankorotuksen lainmukaisuutta etukäteen. Esityksen mukaan korotuksen hyväksyttävänä pidettävää määrää arvioitaisiin pääsääntöisesti tyyppikäyttäjäryhmittäin. Esityksen mukaan myös asiakaskohtainen tarkastelu olisi mahdollista. Näkemyksemme mukaan tämä johtanee kuluttajaviranomaisten kuormittumiseen. Esitämme, että asiakaskohtaisesta tarkastelusta luovutaan. Lisäksi esitämme, että prosentuaalista korotuskattoa täydennetään euromääräisellä korotuskatolla, joka sallisi 15 % suuremman korotuksen mikäli euromääräinen korotus jää vähäiseksi. Kokonaisuudessaan esitetty korotuskatto korostaa tarvetta lieventää toimitusvarmuustavoitteita koskevaa siirtymäaikasäännöstä. Tämä onnistuu korvaamalla säännöksen ja-sana tai-sanalla. YLEISTÄ Esityksen mukaan sähkön ja maakaasun siirron ja jakelun maksujen korotukset rajoitettaisiin 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson aikana enintään 15 prosenttiin siirron ja jakelun verollisesta kokonaishinnasta. Korotuksen hyväksyttävänä pidettävää määrää arvioitaisiin tällöin pääsääntöisesti tyyppikäyttäjäryhmittäin tai verkonkäyttäjäryhmittäin ja vain poikkeustapauksissa muutoin. Esityksen taustalla on alkutalven hinnankorotuksista noussut kohu. Tuolloin ratkaisuiksi ehdotettiin mitä erilaisimpia aikaisemminkin esillä olleita vaihtoehtoja. Pidämme hyvänä, että ministeriö on esityksessään rajoittunut hinnankorotuskat- Energiateollisuus ry Fredrikinkatu 51 53 B, 00100 Helsinki PL 100, 00101 Helsinki Puhelin: (09) 530 520, faksi: (09) 5305 2900 www.energia.fi
toon, joka periaatteessa vaikuttaa yksinkertaiselta. Kuten esityksestä käy ilmi, tähänkin liittyy monia selvitettäviä yksityiskohtia. Vaikka uskomme, etteivät viranomaiset joudu soveltamaan lakia käytännössä, on tärkeää, että laki on riittävän yksiselitteinen. Verkkoyhtiöillä tulee olla mahdollisuus arvioida hinnankorotuksen kohtuullisuutta etukäteen riittävän luotettavasti. 2(5) Lain yksityiskohtiin liittyy kysymyksiä, joista osaan vastaukset löytyvät perusteluista. Osa kysymyksistä vaatii kuitenkin lisätarkennuksia. Seuraavassa on tarkasteltu yksityiskohtaisesti ao. kysymyksiä: - Lain soveltaminen - toimivaltainen viranomainen - Lain soveltaminen - verkkoporras - Korotuksen laskeminen - Verojen käsittely - Määräaikaiset alennukset - Regulaation sallima tuotto - Pienet euromääräiset korotukset - Siirtymäajan pidentäminen MINISTERIÖN ESITYKSEN ARVIOINTIA Lain soveltaminen toimivaltainen viranomainen Esityksen tarkoituksena on, että sähkön verkkopalvelun hinnankorotuksista säädetään jatkossa sähkömarkkinalaissa. Yksittäisen hinnankorotuksen vaikutuksen arviointi tapahtuisi siis erityislainsäädännön, ei yleisen kuluttajansuojalainsäädännön perusteella. Tältä osin lakiesityksen perusteluissa olisi syytä selkeästi todeta, että kuluttajaviranomaisilla ei ole jatkossa hinnankorotuksen kohtuullisuuden arvioinnin osalta toimivaltaa. Muussa tapauksessa toimivaltakysymykset aiheuttavat asiakkaissa epätietoisuutta ja johtavat herkästi turhiin viranomaisprosesseihin. Lain soveltaminen verkkoporras Vaikka ehdotettujen säännösten on tarkoitus perustua kuluttajasuojalain viimeaikaiseen soveltamiskäytäntöön, korotuskattoa sovellettaisiin kaikkiin verkkoihin. Tätä perustellaan sillä, että siirtoverkoissa ja suurjännitteisissä jakeluverkoissa tehtävät hinnankorotukset valuvat sellaisenaan jakeluverkkoihin liittyneiden kuluttajien siirtohintoihin. Samalla kuitenkin tämän kuluttajan suojaamiseksi tarkoitettu säädöksen piiriin tulisivat myös suurteollisuus ja sähkön tuotanto, mikä ei ymmärtääksemme ollut lainmuutoksen alkuperäinen tarkoitus. Esityksen mukaan nimellisjännitteeltä suurempien verkkojen korotuksia ei saisi läpilaskuttaa, mikä rajoittaisi jakeluverkonhaltijan mahdollisuuksia korottaa omia hintojaan. Lisäksi ehdotettu verokäsittely johtaisi siihen, että siirto- ja sj-jakeluverkossa sallitaan jakeluverkkoja pienempi prosentuaalinen korotus. Siirto- ja sjjakeluverkossahan merkittävä osa siirrosta on verotonta. Mielestämme olisi selkeintä rajoittaa korotuskatto koskemaan vain jakeluverkkoja. Samalla olisi todettava, etteivät ylempien verkkojen korotukset saa rajoittaa jakeluverkonhaltijan mahdollisuuksia korottaa omia hintojaan.
3(5) Korotuksen laskeminen Verojen käsittely Sähkömarkkinalakiin ehdotetun uuden 26 a pykälän 1 momentin kohdan 1 mukaan korotus arvioitaisiin asiakasryhmittäin. Asiakasryhmä voisi perustua vakiintuneisiin tyyppikäyttäjiin. Kohdan 2 mukaan asiakaskohtainen tarkastelu olisi kuitenkin mahdollista, mikäli sopivaa asiakasryhmää ei löydy. Mihin ryhmään kuuluvat esimerkiksi kesämökkiläiset, jotka eivät välttämättä sovellu mihinkään tyyppikäyttäjäryhmää? Perusmaksupainotteinen kohtuullinen korotus voi näillä asiakkailla johtaa kohtuuttomaan prosentuaaliseen korotukseen vuosilaskussa. Hinnankorotusta ei voida suunnitella yksittäisten asiakkaiden lähtökohdista, vaan hinnankorotus joudutaan aina suunnittelemaan tyyppikäyttäjäryhmiin pohjautuvien laskelmien avulla. Tällaisessa tilanteessa ei voida poissulkea sitä mahdollisuutta, etteikö joidenkin yksittäisten asiakkaiden korotukset voisi poiketa keskimääräisistä korotuksista. Asiakaskohtainen tarkastelu ei ole missään tilanteessa mahdollinen jakeluverkossa asiakkaiden suuresta määrästä ja hyvin erilaisista sähkönkäyttötavoista johtuen. Esitämme, että laissa todetaan selkeästi, että jakeluverkossa korotuksia arvioidaan tyyppikäyttäjäryhmittäin, joiden määritelmä vahvistetaan vähintään lain perusteluissa. Esitöissä voitaisiin esimerkiksi todeta, että tyyppikäyttäjäryhmät perustuvat alan toimialajärjestöjen laatimaan vakiintuneeseen tyyppikäyttäjäryhmittelyyn. Samalla esitöissä tulisi nimenomaisesti ja selkeästi todeta, että asiakaskohtaisesti tarkasteltuna yksittäisten asiakkaiden prosentuaaliset korotukset voivat olla 15 %:a suuremmat ilman, että korotus katsotaan asiakkaalle kohtuuttomaksi. Muussa tapauksessa asiakkaat herkästi saattavat korotuksensa viranomaisten arvioitavaksi. Lisäksi on huomattava, että verkkoyhtiö on sovellettava saman asiakasryhmän sisällä samaa hinnoittelua. Esitöissä tulisi mainita niitä olosuhteita tai kriteereitä, jotka yksittäistapauksessa saattavat johtaa siihen, että korotus ylittää laissa asetetun rajan. Tällaisia seikkoja voivat olla esimerkiksi asiakkaan poikkeuksellisen alhainen tai suuri sähkönkulutus sekä asiakkaan kulutusprofiiliin huonosti soveltuva sähkönsiirtotuote tai sulakekoko. Pykälän 1 momentin kohdan 3 mukaan korotus lasketaan kuluttajansuojalain tapaan verollisesta hinnasta. Pidämme tätä perusteltuna. Esityksessä tarkennetaan, että korotuksen hyväksyttävää enimmäismäärää laskettaessa verolliseen hintaan ei sisällytettäisi korotusajankohdasta alkavan tarkastelujakson aikana toteutuvien verojen ja veronluonteisten maksujen korotusten määrää. Edellisen 12 kuukauden aikana tapahtuneet veronkorotukset otettaisiin kuitenkin huomioon vertailutasossa, mutta ne eivät rajoittaisi korotuksia. Edellisen 12 kk aikana tehty veronkorotus ei siis leikkaa verkkoyhtiön hinnankorotusvaraa. Pidämme tätä perusteltuna. Määräaikaiset alennukset Pykälän 1 momentin kohdan 4 mukaan korotuksen hyväksyttävään enimmäismäärään ei laskettaisi verkonhaltijan sähköverkkonsa käyttäjille antaman määräaikaisen alennuksen päättymisestä aiheutuvaa sähkönsiirron ja sähkönjakelun
maksujen korotusta. Määräaikaisia alennuksia ei siis otettaisi huomioon korotuskatossa, ja verkonhaltija voisi palata aikaisemmalle hintatasolle, vaikka se näkyisi yli 15 % korotuksena. Ymmärtääksemme verkonhaltija voi paluun lisäksi nostaa hintojaan 15 % enimmäismäärän verran. Pidämme esitettyä menettelyä perusteltuna. Regulaation sallima tuotto 4(5) Pykälän 1 momentin kohdan 5 mukaan lain muutoksella ei olisi tarkoitus puuttua regulaatioon, eikä rajoittaa verkonhaltijan mahdollisuuksia regulaatiomallin mukaiseen sallittuun tuottoon. Korotuksen hyväksyttävään enimmäismäärään ei laskettaisi sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korotusta, joka perustuu verkonhaltijaa koskevaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 :ssä tarkoitettuun Energiaviraston päätökseen. Pidämme esitystä tältä osin perusteltuna. On ensiarvoisen tärkeää, ettei korotuskatto rajoita regulaatiomallin sallimaa liikevaihtoa. Päällekkäinen ja pahimmillaan ristiriitainen sääntely lisäisi regulaatioriskiä ja veisi pohjan verkkoliiketoiminnan järkevältä harjoittamiselta. Mielestämme on kuitenkin epäselvää, miten kohtaa 5 olisi sovellettu alkutalven hinnankorotusten yhteydessä. Korotusten taustallahan oli viranomaisen päätös, joka regulaation puitteissa mahdollisti alun perin esitetyt korotukset. Ehdotuksen mukaan lainmuutos tasoittaisi siirto- ja jakelumaksujen hintavaihteluita ja loisi siten edellytyksiä siirron ja jakelun vakaammalle ja ennakoitavammalle hintakehitykselle. Käytännössä korotuskatto pakottaa verkonhaltijaa jakamaan korotukset pidemmälle ajanjaksolle, joka on mielestämme ristiriidassa lainmuutoksen em. tavoitteen kanssa. Pahimmillaan muutos johtaa siihen, että asiakkaan siirtohintoja tarkistetaan vuosittain välillä ylös, välillä alaspäin. Hintavaihteluja voitaisiin hillitä mahdollistamalla nykyistä pitempi tasoitusjakso. Nykylainsäädännön perusteella mahdollinen yli- ja alituotto tulee tasata seuraavan valvontajakson aikana. Energiavirasto voi painavasta syystä pidentää tasoitusjaksoa enintään neljällä vuodella. Kokemuksen perusteella tämä ei kuitenkaan ole ollut mahdollista. Mielestämme tasoitusjakson pidentämismahdollisuuksia tulisikin parantaa. Tämä loisi pohjan siirron ja jakelun vakaammalle ja ennakoitavammalle hintakehitykselle. Pienet euromääräiset korotukset Esitysluonnoksessa keskitytään sallitun korotuksen prosentuaaliseen määrittämiseen. Kuluttajariitalautakunta (KRIL) on tuoreissa täysistuntoratkaisuissaan vahvistanut kuluttajaviranomaisten jo aiemmin tekemän linjauksen, että korotuksia arvioitaessa sekä korotuksen prosentuaalinen että euromääräinen vaikutus siirtohintaan pitää ottaa huomioon. KRIL on todennut, että jos korotus on alle 150 euroa vuodessa, se ei ole pääsääntöisesti kohtuuton, vaikka 15 prosentin raja ylittyisikin. Ehdotamme, että lakiin lisätään prosentuaalisen korotuksen rinnalle korotuksen sallittu euromääräinen vaikutus, joka voisi perustua KRILin linjaukseen. Mielestämme lisäys on välttämätön, mikäli lakiin jätetään mahdollisuus asiakaskohtaiseen arviointiin. Lisäksi euromääräinen korotuskatto mahdollistaisi tariffirakenteen kehittämisen, mitä 15 % korotuskatto yksinään tarpeettomasti rajoittaisi. Lisäksi esitämme, että lakiin sisällytettäisiin valtioneuvostolle valtuudet määrätä tarkastetusta euromääräisestä tasosta asetuksella.
5(5) Siirtymäajan pidentäminen Viimeaikaisten hinnankorotusten taustalla ovat sähkömarkkinalain toimitusvarmuustavoitteiden edellyttämät investoinnit. Lakiin sisältyy jakeluverkon toimintavarmuutta koskeva siirtymäsäännös. Verkonhaltijan tulee täyttää toimitusvarmuutta koskevat vaatimukset viimeistään 31.12.2028. Energiavirasto voi jakeluverkonhaltijan hakemuksesta jatkaa täytäntöönpanoaikaa painavista tai erittäin painavista syistä. Täytäntöönpanoajan jatkamisen edellytyksenä on, että jakeluverkonhaltija on osoittanut, että vaatimusten täyttäminen edellyttää jakeluverkonhaltijalta jakeluverkonhaltijoiden keskiarvoa merkittävästi laajempaa kaapelointia ja että jakeluverkonhaltija joutuu vaatimusten täyttämiseksi uusimaan ennenaikaisesti merkittävän määrän jakeluverkkoa. Hakemus täytäntöönpanoajan jatkamisesta on tehtävä viimeistään 31.12.2017. Tietääksemme Energiavirasto ei ole vielä tehnyt asiassa yhtään ratkaisua. Pidämme kuitenkin lain kirjausta perusteettoman ehdottomana. Vaatimus molempien edellytysten täyttymisestä rajoittaa mahdollisuuksia saada viranomaiselta lupa täytäntöönpanoajan jatkamiselle. Energiavirasto on itsekin todennut (esitys Eduskunnan Talousvaliokunnalle), että Lisäksi voisi olla tarve tarkastella myös toimitusvarmuuden parantamiseksi vaadittavien investointien täytäntöönpanon jatkoajan myöntämisen kriteereitä. Työ- ja elinkeinoministeriö on todennut tuoreessa muistiossaan (TEM/1105/03.01.02/2016), että ministeriön näkemyksen mukaan tällä hetkellä on ennenaikaista arvioida sähkömarkkinalain 119 :n poikkeuslupaa koskevan säännöksen kehittämistarvetta, koska sitä ei ole vielä sovellettu käytännön tilanteisiin. Toistaiseksi yhtään tällaista hakemusta ei ole tehty Energiavirastolle. Mielestämme ministeriön johtopäätös on väärä. Hakemuksia ei ole tehty kahdesta syystä: 1. Energiavirasto on nimenomaisesti toivonut, etteivät verkonhaltijat hakisi jatkoaikaa ennen kuin virastolla on valmiudet arvioida poikkeusluvan myöntämisen perusteita. 2. Jatkoajan myöntämisen kriteerit ovat niin ehdottomat, etteivät verkonhaltijat katso niiden täyttyvän omalla kohdallaan. Edellisen perusteella pidämme välttämättömänä, että sähkömarkkinalain 119 :n poikkeuslupaa koskevaa säännöstä lievennetään. Olemme jo aiemmin (15.8.2014) esittäneet ministeriölle, että sähkömarkkinalain siirtymäsäännöstä tulisi muuttaa niin, että siirtymäajan pidentämien olisi käytännössä mahdollista. Tämä tapahtuisi muuttamalla lain 119 :ssä ja-sana tai-sanaksi, jolloin riittää, että toinen edellytyksistä täyttyy. Esitämme, että sähkömarkkinalain 119 :n 2. momentin loppuosa muutetaan muotoon: Täytäntöönpanoajan jatkamisen edellytyksenä on, että jakeluverkonhaltija on osoittanut, että 51 :n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädettyjen vaatimusten täyttäminen edellyttää jakeluverkonhaltijalta lain voimaantuloajan tilanteen mukaan määritettynä jakeluverkonhaltijoiden keskiarvoa merkittävästi suuremman osuuden keski- ja pienjännitejohdoista muuttamista ilmajohdoista maakaapeleiksi tai että jakeluverkonhaltija joutuu vaatimusten täyttämiseksi uusimaan ennenaikaisesti merkittävän määrän jakeluverkkoa. Ystävällisin terveisin Kenneth Hänninen Energiateollisuus ry Sähköverkot