20.6.2010 Pakolaisneuvonta Suomen Pakolaisapu PERHEIDEN YHDISTÄMINEN TAUSTASELVITYS 1. Mitä perheiden yhdistäminen tarkoittaa? Lähes kaikki oleskeluluvan Suomesta saaneet henkilöt saavat samalla perheenyhdistämisoikeuden. Poikkeuksen muodostavat oleskeluluvan ihmiskaupan uhreina tai opiskelijoina saaneet sekä niin sanotun tilapäisen B-luvan haltijat. Tämä muistio keskittyy pääosin pakolaisten ja muiden kansainvälistä suojelua saavien perheiden yhdistämiseen. Nämä muodostavat noin 12% kaikista vuosittain tehtävistä perhesidehakemuksista. Käsite "suojelua saava" tai "kansainvälistä suojelua saava" sisältää pakolaisstatuksen saaneiden lisäksi muut suojelua (toissijainen suojelu, humanitaarinen suojelu sekä aiemmin olemassa olleet erinimiset kategoriat) saavat sekä käytännössä usein myös yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella oleskeluluvan saaneet henkilöt. Muilta kuin kansainvälisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneilta, Suomen kansalaisilta tai täällä työskenteleviltä EU-kansalaisilta ja heidän puolisoiltaan vaaditaan tiettyä toimeentuloa, jotta perheenjäseniä saa tuoda maahan. Maahanmuuttoviraston taulukossa esitetään suuntaa-antavat euromääräiset toimeentuloedellytykset: Henkilö //kk /vuosi 1. aikuinen 900 10 800 2. samaan talouteen kuuluva aikuinen 630 7 560 alaikäinen perheenjäsen 450 5 400 Näin ollen esimerkiksi kolme lastaan ja puolisonsa Suomeen haluavalta perheenkokoajalta edellytetään 2880 euron kuukausituloja. Perheenjäseniksi lasketaan avio- ja rekisteröity puoliso, alaikäinen lapsi ja alaikäisen huoltaja. Avopuoliso voi saada luvan, jos puolisot ovat asuneet yhdessä kaksi vuotta tai heillä on yhteinen lapsi. Muu omainen voi saada luvan vain poikkeustapauksessa. Toisaalta EU-kansalaisen ja hänen puolisonsa perheenjäseniksi lasketaan myös alle 21-vuotiaat tai hakijasta riippuvaiset lapset sekä hakijasta riippuvaiset vanhemmat ja isovanhemmat. Suomen kansalaiseen tämä pätee vain, jos hän on oleskellut muussa EU-maassa. Perheenyhdistämistä voivat hakea vain henkilöt, jotka ovat jo itse saaneet oleskeluluvan Suomesta.
2. Miksi perheitä yhdistetään? Euroopan ihmisoikeussopimuksen kahdeksannen artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Euroopan ihmisoikeussopimus sitoo Suomea juridisesti. Lapsen oikeuksien julistuksen periaatteen kuusi mukaan Lapsi tarvitsee kehittyäkseen tasapainoiseksi yksilöksi rakkautta ja ymmärtämystä. Hänen tulee saada kasvaa, mikäli mahdollista, vanhempiensa huolenpidon ja vastuun alaisena, ja joka tapauksessa ilmapiirissä, jossa hän saa tuntea hellyyttä sekä moraalista ja siveellistä turvallisuutta; varhaisiässä olevaa lasta ei saa erottaa äidistään kuin poikkeustapauksessa. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaan: (artikla 9.1) Sopimusvaltiot takaavat, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti ( ) ja näiden (artikla 10.1) velvoitteiden mukaisesti on lapsen tai hänen vanhempiensa hakemukset jotka koskevat sopimusvaltioon saapumista tai sieltä lähtemistä perheen jälleenyhdistämiseksi käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti. Sopimusvaltiot takaavat lisäksi, että tällaisen hakemuksen esittämisestä ei ole epäedullisia seurauksia hakijoille eikä heidän perheenjäsenilleen. Sopimus on lähes kaikkien maailman maiden tavoin myös Suomen allekirjoittama. Suomea sitoo Eurooppa-neuvoston direktiivi oikeudesta perheenyhdistämiseen (2003/86/EY). Se korostaa perheiden yhdistämisen edistävän sellaisen sosiaalisen ja kulttuurisen vakauden muodostumista, joka helpottaa kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista jäsenvaltioissa. Se myös lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, mikä on yhteisön perustavoitteita, kuten Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa todetaan. Direktiivin tavoitteena on vahvistaa edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen. Lisäksi sen tavoitteena on korostaa, että kolmansien maiden kansalaisille olisi integraatiopolitiikan avulla taattava Euroopan unionin (EU) kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavissa olevat oikeudet ja velvollisuudet. 3. Miten perheiden yhdistäminen käytännössä toimii? 3.1. Suullinen kuuleminen ja DNA-testit Punaisen Ristin henkilötiedustelun avulla voi etsiä lähiomaisia silloin, kun yhteys omaiseen on menetetty sodan tai luonnononnettomuuden vuoksi. Tiedustelija täyttää henkilötiedustelulomakkeen ja toimittaa sen Punaiselle Ristille. Lomake käsitellään Suomen Punaisen Ristin keskustoimistossa ja lähetetään edelleen siihen maahan, jossa etsintää suoritetaan. Etsityn löydyttyä häneltä tiedustellaan, haluaako hän olla yhteydessä etsijään. Mikäli hän haluaa yhteyden, lähettää Punainen Risti hänen osoitetietonsa etsijälle. Monisivuisen perheenyhdistämishakemuksen täyttävät sekä ulkomailla asuva perheenjäsen että Suomessa asuva perheenkokoaja joko suomeksi, ruotsiksi tai englanniksi. Perheenjäsenten, mukaan luettuna perheenkokoajan, haastattelut vaaditaan silloin, kun hakijoilla ei ole esittää vaadittavia dokumentteja (vihki-, syntymä- ja adoptiotodistukset) tai asiakirjojen oikeellisuuteen ei voi luottaa. Käytännössä Somalian, Irakin ja Afganistanin asiakirjoihin ei
Maahanmuuttovirastossa luoteta. Viraston mukaan esimerkiksi somalialaisilla asiakirjoja ei yleensä ole ja olemassa olevien vihkitodistusten tai huoltajuutta osoittavien asiakirjojen luotettavuudesta ei ole takeita. Myös joidenkin muiden maiden asiakirjoissa on esiintynyt epäselvyyksiä ja väärennöksiä. Suullista kuulemista joudutaan käyttämään myös silloin, kun hakijoiden joukossa on luku- ja kirjoitustaidottomia henkilöitä, joilta ei voi vaatia kirjallisia selvityksiä. Maahanmuuttoviraston päätökset perustuvat kansainvälistä suojelua saavien osalta pitkälti hakijoiden kuulemiseen edustustossa. Haastattelut suoritetaan paikallisessa Suomen edustustossa. Haastatteluun tarvitaan usein tulkkausta. Käytännöt tulkkauskustannusten korvaamisesta vaihtelevat, toisinaan kustannukset maksaa valtio, toisinaan taas hakija itse. Hakijoille tehdään myös DNA-testit sukulaisuuden varmistamiseksi. Suomessa oleskeleva perheenkokoaja haastatellaan Suomessa. Haastatteluissa pyritään muun muassa selvittämään, onko kyseessä mahdollinen lumeavioliitto, onko kasvattilapsisuhde aito tai onko siinä viitteitä esimerkiksi ihmis- tai lapsikaupasta. Väärinkäytöksiä on Maahanmuuttoviraston arvion mukaan tullut ilmi vuosien saatossa joitakin kymmeniä. Väärinkäytöksiä oli nykyistä enemmän 1990-luvun alkupuolella, jolloin päätökset tehtiin asiakirjojen perusteella. Tällöin oli tapauksia, joissa perheen tultua Suomeen on käynyt ilmi, etteivät henkilöt kuulu lainkaan samaan perheeseen tai sisarukset ovat saattaneet esiintyä avioparina. Väärinkäytös voi tulla ilmi myös myöhemmin sosiaaliviranomaisille, esimerkiksi jos perheenjäseninä maahan tulleet henkilöt hakeutuvat asumaan eri asuntoihin. Maahanmuuttoviraston mukaan suullisten kuulemisten ja DNA-testien käyttöön ottaminen on vähentänyt väärinkäytöksiä. 3.2. Haastattelumatka Niissä tapauksissa, joissa ulkomailla oleskelevien perheenjäsenten oleskelumaassa ei ole Suomen edustustoa perheenjäsenten on matkustettava haastattelua ja mahdollisia testejä varten siihen Suomen edustustoon, jonka toimivaltaan kyseessä oleva maa kuuluu, esim. Kongon Demokraattisesta Tasavallasta pyydetään matkustamaan Dar es Salaamiin Tansaniaan (etäisyys 2600 km). Haastatteluihin joutuu ruuhkien vuoksi jonottamaan usein kauan, esimerkiksi toukokuussa 2010 Suomen Damaskoksen edustustossa on noin vuoden jono kuulemisiin. Silloin, kun henkilö joutuu matkustamaan toiseen kaupunkiin tai valtioon haastattelua ja DNAtestausta varten, perheiden on maksettava itse matkat ja niihin tarvittava ylläpito-, ruoka- ja mahdolliset viisumi- ja passikustannukset. Tarvittavien matkustusasiakirjojen saaminen maahan, jossa lähin Suomen edustusto sijaitsee voi osoittautua ongelmalliseksi tai esteeksi perheenyhdistämisen toteutumiselle. Haastattelumatkalle lähimpään Suomen edustustoon Etiopian Addis Abebaan matkustaneet somalialaiset jäävät usein paluumatkan vaarallisuuden, kalleuden ja rasittavuuden vuoksi Etiopiaan odottamaan perheenyhdistämispäätöstä. Koska päätösten saaminen kestää noin vuoden, ulkomailla oleskelu luo merkittäviä hankaluuksia perheiden toimeentulolle sekä alaikäisten koulunkäyntimahdollisuuksille. Joissakin tapauksissa viranomaiset ovat suorittaneet perhesidehaastatteluja kiintiöpakolaisten haastattelumatkan yhteydessä, jos perheenjäsenet ovat oleskelleet samalla paikkakunnalla, missä kiintiöpakolaisten haastattelut on tehty. Tällaisissa tapauksissa on voitu välttää matka Suomen edustustoon toisessa maassa. Koska viranomaisresurssit haastattelujen tekoon ovat tällä hetkellä
riittämättömät myös edustustoissa, on niin ikään kaavailtu vaihtoehtoa, jossa haastattelut tehtäisiin videopuheluina Suomesta käsin. Tapaukset, joissa ulkomailla oleskeleva perheenjäsen on alaikäinen, kaikki henkilöllisyyttä vahvistavat asiakirjat puuttuvat ja hakija asuu esim. orpokodissa tai kirkon suojissa, ovat hankalia. Alaikäisen hakijan voi olla mahdotonta ylittää rajaa ilman täysi-ikäistä sukulaista. Tällöin hakijan on mahdotonta matkustaa oleskelumaan rajojen ulkopuolelle tapausta käsittelevään Suomen lähetystöön. Perheenyhdistämispäätöstä vieraassa maassa odottavien elämää hankaloittaa myös se, että paikalliset viranomaiset saattavat kohdella heitä laittomina maahanmuuttajina. Osa päätöstä odottavista on joutunut maksamaan tämän vuoksi sakkoja, vaikka he ovat tulleet maahan asioimaan lähetystöön Suomen viranomaisten pyynnöstä. 3.3. Käsittelyajat Perheenyhdistämishakemuksen käsittelyajat ovat tällä hetkellä (toteutunut 2010) 321 päivää. Alaikäisen yksintulleen turvapaikanhakijan perheenyhdistämishakemuksen käsittelyaika on puolestaan normaalimenettelyssä keskimäärin 359 päivää. Maahanmuuttovirasto pyrkii priorisoimaan alaikäisten hakemukset käytettävissä olevien resurssien mukaan. Sitä ei kuitenkaan pystytä takaamaan, ettei käsittelyn hitaus vaikuttaisi perheenyhdistämisoikeuden toteutumiseen. Vuonna 2010 voimaan astuvan lainmuutoksen mukaan alaikäisenä oleskeluluvan saanut voi menettää oikeuden saada perheensä Suomeen, mikäli hän täyttää 18 vuotta hakemuksen käsittelyn aikana. 3.4. Kustannusten korvaaminen: DNA-testit ja matkat Suomeen Johtuen perheen haavoittuvasta asemasta Suomen valtio maksaa DNA-testikulut ja perheenjäsenten matkakulut Suomeen myönteisen päätöksen jälkeen yleensä, kun perheenkokoaja on kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella oleskeluluvan saanut henkilö. Lisäksi vaaditaan, että perheyhteys on ollut olemassa silloin kun perheenkokoaja on itse tullut Suomeen. Jos DNA-testin perusteella todetaan, ettei hakijalla olekaan sukulaisuussuhdetta Suomessa asuvaan henkilöön, kulut on maksettava takaisin valtiolle. Mikäli perheyhteys on syntynyt perheenkokoajan Suomeen tulon jälkeen jos esimerkiksi perheenkokoaja on oleskeluluvan saatuaan mennyt naimisiin vanhassa kotimaassaan, valtio ei korvaa perheenjäsenen matkaa Suomeen. Korvausten piiriin eivät kuulu henkilöt, jotka ovat saaneet oleskeluluvan muuna omaisena ilman pakolaisasemaa tai jos perheenkokoaja on saanut luvan yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella oleskeluluvan saaneen alaikäisen lapsen alaikäisenä sisaruksena, eikä hän ole itse hakenut kansainvälistä suojelua. Työntekijän, elinkeinoharjoittajan tai opiskelijan oleskeluluvalla olevan tai Suomen kansalaisen puolison matkoja ja testejä ei korvata. Sisäasianministeriö selvittää perheenyhdistämisen korvausoikeuksien rajaamista 2010. 3.5. Myönteisen päätöksen jälkeen Myönteisen päätöksen jälkeen Suomen Punainen Risti hoitaa kansainvälistä suojelua saavien perheenkokoajien perheiden matkajärjestelyt yhteistyössä Kansainvälisen siirtolaisjärjestö IOM:n kanssa. Jos perheenyhdistämistapaus kuuluu korvausten piiriin, kunta voi tarpeen vaatiessa avustaa suuremman asunnon löytämisessä, esimerkiksi mikäli asunto, jossa perheenkokoaja asuu, on perheelle liian pieni. Tällä hetkellä ongelmaksi on muodostumassa, että kuntapaikkojen vähyyden
vuoksi moni perheenkokoaja ei ole päässyt vastaanottokeskuksista asumaan itsenäisesti vielä siinäkään vaiheessa, kun hän on jo käynnistänyt perheenyhdistämisprosessin. Kunnilla ei ole tarjolla riittävästi asuntoja tulijoille eivätkä ne ole varautuneet isoihin perheisiin. Lisäksi on tullut esille tilanteita, joissa perheenjäsenten oleskelulupastatus ei oikeuta kuntaa samaan valtion korvauksia. Osa perheenkokoajista on Suomen kansalaisia, jolloin kunnat eivät saa korvauksia perheen asuttamisesta. Kun perheenjäsenet ovat tulleet Suomeen, heidän tilannettaan kartoitetaan sosiaalitoimessa. Alkuvaiheessa perheenjäsenet rekisteröityvät maistraattiin, heistä tehdään muuttoilmoitukset ja haetaan tarvittaessa Kelan etuuksia, kuten lapsilisää. Kunnan työntekijät antavat alussa perustietoa Suomesta, yhteiskunnassa toimimisesta ja muuta tarvittavaa tukea. Myös ryhmätilaisuuksia tai vertaistukea voidaan järjestää. Käytännöt vaihtelevat kunnittain. Vanhemmalle tai vanhemmille tehdään kotoutumissuunnitelma yleensä muutama kuukausi maahantulon jälkeen. Oppivelvollisuusikäisen lapsen tai lasten tulosta ilmoitetaan kunnan opetuksesta vastaavaan virastoon. Ennen kuin perheenyhdistämisen kautta maahan saapunut lapsi pääsee aloittamaan koulun tai päiväkodin, kuluu parista kuukaudesta puoleen vuoteen. Tilanne vaihtelee kunnittain ja riippuu myös siitä, mihin aikaan vuodesta perheenjäsenet Suomeen tulevat. Maahan saapumisen jälkeen perheenjäsenet käyvät läpi perusteelliset terveystarkastukset. Lapsi ei voi esimerkiksi aloittaa koulua tai päiväkotia ennen sitä. Yleensä lapset opiskelevat ensin valmentavalla luokalla vuoden ajan. Yli 17-vuotiaat voivat myös käydä valmentavassa opetuksessa esimerkiksi aikuisopistossa ja hankkia sitä kautta peruskoulun päästötodistuksen. Tämä on tarpeen esimerkiksi tapauksissa, joissa nuoren koulunkäynti on lähtömaan tilanteen takia ollut katkonaista tai kokonaan mahdotonta. Motivaatio opintoihin on yleensä erittäin korkea, jos koulunkäynti lähtö- tai kauttakulkumaassa on ollut vaikeaa tai katkonaista. Hakemusten pitkät käsittelyajat heijastuvat myös kuntien sosiaalitoimen työhön. Vuosia kestävän odotuksen aikana perheenkokoajan oma kotoutuminen saattaa hidastua. Esimerkiksi kielikurssilla käyminen ja opiskeluun motivoituminen voi olla vaikeaa, jos perheenkokoajalla on jatkuva huoli omaisista ja ikävä heitä. 4. Yksin tulleiden alaikäisten perheenyhdistäminen Jos Suomeen alaikäisenä saapuvan turvapaikanhaun käsittelyyn menee niin pitkä aika, että henkilö ehtii täysi-ikäistyä ennen oleskeluluvan saamista, hänellä ei ole enää oikeutta perheenyhdistämiseen. Elokuussa 2010 voimaan tulevan lainmuutoksen jälkeen edellytetään, että perheenkokoaja on alaikäinen vielä perheenyhdistämispäätöksen antamispäivänä. Poikkeuksena on tilanne, jossa hakemuksen käsittely on merkittävästi viivästynyt hakijasta tai perheenkokoajasta riippumattomasta syystä ja hakija on myötävaikuttanut asian selvittämiseen. Aiemmin edellytettiin, että perheenkokoaja on alle 18-vuotias hakemuksen jättöpäivänä. Pakolais- ja lapsijärjestöt vastustivat lainmuutosta, koska lainmuutos on järjestöjen mielestä tulkinnanvarainen ja voi johtaa siihen, että oikeus perhe-elämään ei toteudu hitaan päätöksenteon takia. Perheet tarvitsevat perheenyhdistämistilanteissa hyvin paljon tukea, jotta alaikäiset eivät joutuisi tilanteeseen, jossa he toimivat perheen tulkkeina ja tukena. Lapsen joutuminen tällaiseen rooliin on perhedynamiikan ja lapsen edun kannalta erittäin huolestuttavaa. Lasta ei missään tapauksessa saisi käyttää vanhempien tulkkina. Ongelmia voi myös aiheuttaa pitkän yhdistymisajan jälkeen se, että alaikäinen on jo suomalaistunut, kun taas myöhemmin maahan tullut perhe elää vielä kotimaansa perinteiden mukaan.
5. Hakijamäärät ja -maat sekä päätökset Suojelua saavien perheidenyhdistämishakemuksia on 2000-luvun ajan ollut vuosittain 350-1200, mikä on 12% kaikista perhesidehakemuksista. Vuonna 2009 Maahanmuuttovirasto teki päätöksen kokonaisuudessaan 6573 perheenyhdistämishakemuksesta. Kansainvälistä suojelua saavien perheenyhdistämispäätöksistä runsaat puolet eli 443 oli myönteisiä. Kukin hakemus voi koskea useampaa kuin yhtä omaista, eli haettavien ja Suomeen saapuneiden omaisten määrää on vaikea arvioida. SPR:n kautta on vuosina 2008 ja 2009 tullut yhteensä noin tuhat suojelua saavien henkilöiden perheenjäsentä Suomeen. Aiempina vuosina kielteisiä perheenyhdistämispäätöksiä on tullut merkittävälle osalle pakolaisista ja kansainvälistä suojelua saavista: vuosittain 34-78% on saanut kielteisen päätöksen, kun kaikista perheidenyhdistämishakemuksista hyväksytään noin 80%. Kansainvälistä suojelua saavien perheenyhdistämishakemuksia on viime vuosina tullut eniten somalialaisilta, irakilaisilta, afganistanilaisilta, iranilaisilta ja kosovolaisilta. Erityisesti somalialaisilta hakemuksia on tullut runsaasti vuonna 2009 somalialaiset ohittivat venäläiset kaikista perheenyhdistämistä hakevista suurimpana ryhmänä. Somalialaisilta hakemuksia tuli 2204, mikä on 26% kaikista vuonna 2009 tehdyistä perheenyhdistämishakemuksista. Samana vuonna oleskelulupia myönnettiin somalialaisille perhesiteen perusteella 508. Vuonna 2010 somalialaisten perhesidehakemusten määrä on jälleen kasvanut. Vuoden 2010 alkukuukausina somalialaisten hakemuksia on jätetty noin kolmellesadalle perheenjäsenelle kuussa ja odotettavissa voi olla Maahanmuuttoviraston mukaan 3500-4000 hakemusta tämän vuoden aikana. Hakemuksia jätetään viraston mukaan myös ihmisistä, joilla ei lain mukaan ole mahdollisuutta saada lupaa, mikä kuormittaa järjestelmää. Hakemuksista hylätään tällä hetkellä 43 %. Vuoden 2010 aikana somalialaisille ehdittäneen tehdä runsaat tuhat perheenyhdistämistä koskevaa päätöstä. Yksin saapuneiden alaikäisten perheenjäseniä on tullut Suomeen 2000-luvun aikana yhteensä 914. Laskennallisesti viime vuosien aikana Suomesta oleskeluluvan saaneet lapset ovat saaneet kukin hieman alle yhden omaisen maahan. Tilastoista voidaan päätellä, että jokainen vuosien 2006-2008 aikana oleskeluluvan saanut yksin tullut somalialaislapsi on saanut kaksi tai kolme omaistaan Suomeen. Afganistanilaislapsista joka neljäs on saanut yhden omaisen maahan, irakilaislapsista näin on käynyt joka kymmenennelle. Kahtatoista kongolaislasta kohti on tullut yhteensä kolme omaista. Kaikista muista maista yksintulleiden lasten omaisia on tullut yhteensä 15 koko 2000-luvun aikana. Täysin ilman omaisia on jäänyt varmasti ainakin 193 lasta pelkästään niistä, jotka ovat itse saaneet oleskeluluvan vuosien 2006 ja 2008 välillä. Yksin jääneitä on tällä hetkellä ainakin 47% tänä aikana tulleista lapsista. LÄHTEET: Maahanmuuttovirasto Suomen Punainen Risti Vantaan kaupunki, maahanmuuttajien yhteispalvelutoimisto Helsingin kaupunki, maahanmuuttoyksikkö Tampereen kaupunki, ulkomaalaistoimisto