OIKEUSMINISTERIÖ Oikeusapu- ja ulosottoyksikkö Muistio/luonnos 2.3.2016 OM 15/33/2015 ESITYS OIKEUSAVUN PALKKIOPERUSTEISTA ANNETUN VALTIONEUVOSTON ASETUKSEN (290/2008) MUUTTAMISEKSI Yleisperustelut Johdanto Oikeusministeriö on tulostavoitteenaan määritellyt tärkeimmät hankkeet vuosille 2016 2019. Näitä ovat muun ohella oikeudenhoidon uudistamisohjelman täytäntöönpano ja turvapaikka-asioiden käsittelyn tehostaminen. Kansainvälistä suojelua hakevien määrä on kasvanut merkittävästi vuonna 2015. Hakijoiden määrän kasvu aiheuttaa haasteita myös oikeusavulle. Hakijalla on mahdollisuus saada oikeusapua asiansa käsittelyyn oikeusapulain mukaisesti. Oikeusapupäätöksiä tehtiin vuonna 2015 yhteensä 8427 kappaletta ja lähes kaikissa tapauksissa avustajana toimi muu kuin oikeusaputoimiston julkinen oikeusavustaja. Vuoden 2015 aikana avustajille tehtiin oikeusaputoimistoissa 3440 ja Helsingin hallinto-oikeudessa 1050 palkkion maksatuspäätöstä. Hallitus antanee maaliskuussa 2016 eduskunnalle esityksen laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta. Esityksessä ehdotetaan muun ohella oikeusapulakiin lisättäväksi uusi 17 a pykälä, jossa säädetään, että kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yksityiselle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen asiakohtainen palkkio avustajan tehtävien hoitamisesta. Valtioneuvoston asetuksella tulee säätää tarkemmin asiakohtaisen palkkion määrästä. Nykytila Oikeusapulain 17 :n 1 momentin mukaan yksityiselle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen palkkio tarpeellisista toimenpiteistä niihin käytetyn ajan perusteella ja välttämättömästä matkustamisesta johtuvasta ajanhukasta sekä korvaus kuluista. Palkkioista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella (290/2008). Palkkio määräytyy ajankäytön perusteella, mutta avustajalle voidaan asetuksen 7 :n perusteella hänen omasta vaatimuksestaan maksaa vähimmäispalkkio käräjäoikeudessa ja muutoksenhakutuomioistuimessa suullisesti käsiteltävässä asiassa. Vähimmäispalkkio käsittää kaikki asiassa suoritetut toimenpiteet ja sen suuruus on 415-715 euroa riippuen asian laadusta ja istunnon kestosta. Vähimmäispalkkio ei sisällä korvausta matkaajasta. Yksityisen avustajan palkkio kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa hallintotuomioistuimessa määräytyy pääsäännön mukaisesti tarpeellisista toimenpiteistä niihin käytetyn ajan perusteella. Avustajan on esitettävä yksityiskohtainen selvitys asiassa suorittamistaan toimenpiteistä ja kuluistaan. Vaatimus toimitetaan Romeo- asianhal-
2 lintajärjestelmän kautta sähköisesti. Samalla tavalla menetellään silloin, kun yksityinen avustaja on määrätty hoitamaan asian hallintovaihetta. Kansainvälistä suojelua koskevat asiat ovat suurin asiaryhmä niistä oikeusapuasioista, joissa yksityinen avustaja on voinut määräyksen perusteella toimia avustajana ulkoprosessuaalisessa vaiheessa. Pääsääntöisesti oikeusapua antaa muissa kuin tuomioistuinasioissa aina julkinen oikeusavustaja. Kansainvälistä suojelua koskevat valitusasiat on käsitelty Helsingin hallinto-oikeudessa. Oikeusaputoimistot ja tuomioistuimet maksoivat vuonna 2015 yhteensä 3 764 564 avustajien palkkioita ja kuluja kansainvälistä suojelua hakevien oikeusapuasioissa. Palkkiolaskujen käsittelyyn käytetty aika on korostunut erityisesti tässä asiaryhmässä. Laskut muodostuvat oikeusapulain ja palkkioasetuksen mukaisesti useista osatekijöistä. Avustajille valtion varoista maksettavat korvaukset tulisivat olla samanlaisesta asiasta yhdenmukaisia ja vertailukelpoisia ja palkkioiden muodostuminen läpinäkyvää. Hallinto-oikeudessa maksetut palkkiot Romeo-järjestelmästä saatavien raporttien mukaan yksityiselle avustajalle on maksettu turvapaikka-asioissa palkkiota ja kuluja keskimäärin 870 toimeksiantoa kohden. Tulkin palkkiot sisältyvät useimmiten avustajan toimittamaan laskuun. Palkkioiden ja kulujen mediaani on ollut 880. Palkkioita on maksettu kaikkiaan 651 160 ja kuluja 97 987, ja keskimääräinen palkkio on ollut hallinto-oikeudessa noin 760. Palkkio koostuu pääosin asiaan valmistautumisesta, mikä käsittää neuvottelut päämiehen kanssa, valituskirjelmän laatimisen, lisäselvitykset, vastineet ja sähköpostit. Suullisia käsittelyä on erittäin harvoin. Erikseen voidaan laskuttaa korkeintaan tunnin ajalta jälkitoimia. Eri tahojen kuulemisissa saatujen arvioiden mukaan tavanomaisessa valitusasiassa avustajalta kuluu toimeksiannon hoitamiseen aikaa 5-7 tuntia. Yksinkertainen valitusasia tulee hoidetuksi tätä pienemmällä tuntimäärällä. Erityisen vaativan asian hoitamiseen voi kulua yli 10 tuntia. Kuultavien arviot toimeksiantoihin kuluvasta ajasta vastaavat hyvin sitä, mitä tietoja raporteista on saatu maksetuista palkkioista. Vaaditut palkkiot vaihtelevat jonkin verran samantyyppisessä asiassakin riippuen avustajasta. Hallinto-oikeus ei välttämättä hyväksy kaikkia vaadittuja toimenpiteitä tarpeellisiksi ja niissä tapauksissa palkkiota ei makseta vaaditun mukaisesti. Palkkiovaatimusten käsittely vaatii huomattavan paljon aikaa suhteessa pääasian käsittelyyn. Tähän vaikuttavat toimenpiteiden tarpeellisuuden ja kohtuullisuuden arvioinnin lisäksi palkkioon ja kuluihin liittyvät erilaiset osiot: matka-aika, matkakulut, palkkion korottamis- ja alentamisperusteet ja tulkkien käyttö. Toimeksiantoja voidaan hoitaa tavallista enemmän vieraalla kielellä, jolloin korottamisperuste tulee harkittavaksi tavallista useammin. Jonkin verran saatujen tietojen mukaan asian käsittelyyn vaikut-
3 taa myös se, että palkkiovaatimuksia ei toimiteta ajoissa, jolloin käsittely ja ratkaisun antaminen voivat viivästyä. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa maksetut palkkiot Korkeimmassa hallinto-oikeudessa maksettujen palkkioiden mediaani on noin 500 ja keskiarvo 540 euroa. Vuoden 2015 raportin mukaan seitsemässä (päätöksiä kaikkiaan 230) tapauksessa asiaan valmistautumisesta on maksettu palkkiota yli 1 000 euroa. Kaiken kaikkiaan palkkioita ja kuluja maksettiin noin 140 000 euroa, kulujen osuus tästä oli noin 16 700. Oikeusaputoimistossa maksetut palkkiot Oikeusaputoimisto maksaa avustajalle palkkion hallintovaiheen toimenpiteistä ja kuluista. Avustajat ovat voineet poikkeuksellisesti lähettää niin sanotun välilaskun ja toisen laskun hallintovaiheen päättyessä, kun Maahanmuuttovirasto on antanut päätöksensä asiassa. Keskimäärin yhdestä toimeksiannosta on maksettu 830 euroa. Hallintovaiheen avustamiseen on käytetty 3 10 tuntia. Erityisen vaikean asian hoitamiseen on arvioitu menevän enimmillään 20 tuntia. Laskujen käsittelyyn oikeusaputoimistoissa liittyy samoja asioita kuin hallinto-oikeudessa. Oikeusaputoimistossa joudutaan kuitenkin pyytämään joiltakin avustajilta laskuihin liittyviä lisäselvityksiä entistä enemmän. Myös avustajan valtuuttamiseen ja vaihtamiseen liittyvät selvitykset ovat lisääntyneet. Palkkioita ja kuluja maksettiin vuoden 2015 raportin mukaan noin 2 880 000 euroa. Kulujen osuus on ollut noin 70 000 euroa. Matka-ajan palkkiota on maksettu noin 250 000 euroa eli noin 2 200 tunnin ajalta. Palkkioerittelyistä ei voida suoraan arvioida, kuinka paljon laskutettavaa aikaa on käytetty turvapaikkapuhutteluun osallistumiseen. Maahanmuuttovirasto varaa puhutteluun pääsääntöisesti 3 tuntia. Tyypillisesti yksittäinen lasku on voinut muodostua seuraavista toimenpiteistä: alkuneuvottelu 1-1,5 tuntia puhutteluun valmistautuminen 1 1,5 tuntia puhuttelu 3 tuntia mahdollisen lisäselvityksen hankkiminen, esimerkiksi päämiehen lisäkertomukset, asiakirjat, jotka saadaan vasta puhuttelun jälkeen ja käännetään ja toimitetaan Migrille ja uudet lääkärintodistukset 1-2 tuntia päätöksen läpikäynti 1 tunti. Asiakohtainen palkkio kansainvälistä suojelua koskevissa oikeusapuasioissa Esitetyn oikeusapulain uuden 17 a :n mukaan kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yksityiselle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen asiakohtainen palkkio avustajan tehtävien hoitamisesta. Asiakohtaisella palkkiolla pyritään siihen, että samanlaisen asian hoitamisesta avustajalle julkisista varoista maksettavat korvaukset ovat nykyistä paremmin samantasoisia ja yksinkertaisemmin määriteltävissä. Palkkion
4 vahvistamiseen käytettäisiin aikaa nykyistä vähemmän, mikä sujuvoittaa ja nopeuttaa asian käsittelyä. Palkkioriitojen voidaan myös ennakoida vähenevän, kun korvaus on asiakohtainen, eikä eri toimenpiteisiin kytkeytyvä tuntimäärä. Hallinto-oikeudessa käsiteltävät ratkaisupyynnöt yksittäisen palkkion vahvistamisesta vähenevät. Kansainvälistä suojelua hakevien oikeusavun kustannukset tulevat läpinäkyvämmiksi ja paremmin ennakoitaviksi. Vaikka kyse on selvästi yksilöitävästä asiaryhmästä, eivät avustajan tarpeelliset toimenpiteet ole kaikissa hoidettavissa asioissa niin yhdenmukaiset, että kohtuullinen korvaus olisi aina samansuuruinen. Tämän vuoksi esitetään tuomioistuinvaiheeseen asioiden laadun ja laajuuden perusteella kahta erisuuruista palkkiota sekä hallintooikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävissä asioissa. Hallituksen esityksen mukaan ulkomaalaislain 9 :ä muutettaisiin niin, että hallintovaiheessa oikeusapua tulisi antamaan pääsääntöisesti julkinen oikeusavustaja, jolloin palkkiolla olisi merkityistä vain niissä tilanteissa, joissa oikeusapua ei anneta korvauksetta. Edelleen on kuitenkin mahdollista, että oikeusapua antaa yksityinen avustaja, jos siihen on valtion oikeusaputoimistoista annetun lain 10 :n mukainen syy (vastaava pykälä sisältyy hallituksen esitykseen laiksi valtion oikeusapu- ja edunvalvontapiireistä 12 ). Uuden ehdotetun ulkomaalaislain 9 :n mukaisesti turvapaikkapuhutteluun annetaan oikeusapua, toisin sanoen avustajan mukanaolo, vain erityisen painavista syistä. Tämän vuoksi on perusteltua määritellä kohtuullinen palkkio siltä osin erikseen peruspalkkiota suurempana. Asiakohtainen palkkio käsittää kaikki asian hoitamiseen kuuluvat toimenpiteet. Palkkion määrässä on huomioitu, että neuvottelu päämiehen kanssa voi vaatia tavallista enemmän aikaa, kun keskustelu täytyy tulkata. Matka-ajalta ei makseta erillistä korvausta, vaan se on huomioitu jo asiakohtaisessa palkkiossa. Matkustaminen ei videoyhteyksien käytön myötä ole välttämätöntä entisessä laajuudessaan. Palkkioon ei sovelleta mitään korotusperusteita. Kyse on tietystä asiaryhmästä, jolle määritellään asiakohtaiset palkkiot ja erityispiirteet on huomioitu taksoissa. Sen sijaan alentamisperusteita voitaisiin soveltaa myös asiakohtaiseen palkkioon. Avustajan kulukorvaukseen sovelletaan edelleen nyt voimassa olevia oikeuspaulain ja palkkioasetuksen säännöksiä, eikä niihin esitetä tässä muutoksia. Yksityiskohtaiset perustelut 7 a Asiakohtainen palkkio Asiakohtainen palkkio kansainvälistä suojelua koskevan asian hoitamisesta ensimmäisessä vaiheessa olisi 500 euroa. Mikäli asian hoitamisessa on ollut erityisen painavia perusteita avustaa päämiestä turvapaikkapuhuttelussa, palkkio olisi 800 euroa.
5 Palkkio käsittäisi kaikki toimenpiteet asiassa eikä niitä tarvitsisi eritellä erikseen. Mikäli avustaja vaatisi korkeampaa asiakohtaista palkkiota, hänen tulisi perustella, mitkä ovat olleet ne erityisen painavat perusteet osallistua turvapaikkapuhutteluun. Kiinteä palkkio kansainvälistä suojelua koskevan asian hoitamisesta muutoksenhakuvaiheessa hallinto-oikeudessa olisi 500 euroa ja, jos asia on laadultaan ja laajuudeltaan tavanomaista vaativampi, 1000 euroa. Avustajan tulisi perustella miksi hän vaatii korkeampaa palkkiota. Kiinteä palkkio kansainvälistä suojelua koskevassa valituslupa-asiassa korkeimmassa hallinto-oikeudessa olisi 400 euroa. Jos asia olisi siinä määrin erityinen, että siinä myönnetään valituslupa ja valitus otetaan käsiteltäväksi, olisi palkkio 1000 euroa. Valituslupa voitaisiin jatkossa myöntää ainoastaan, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi olisi tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu erityisen painava syy. Kiinteä palkkio sisältää kaikki asiassa suoritetut toimenpiteet ja välttämättömästä matkustamisesta aiheutuneen ajanhukan. Asiakohtainen palkkio voitaisiin vahvistaa ilman laskuerittelyä. 8 Palkkion korottaminen 9 Palkkion alentaminen Pykälässä mainittuja korotusperusteita ei sovellettaisi asiakohtaiseen palkkioon. Vieraan kielen käyttö on asian luonteen johdosta näissä tavanomaista ja se on huomioitu palkkion määrässä, minkä vuoksi ei ole aiheellista maksaa tältä osin korotettua palkkiota. Poikkeuksellisen vaikealle asialle on määritelty asiakohtainen korkeampi palkkio, minkä vuoksi korotusperuste erikseen ei ole tarpeellinen. Myöskään palkkioasetuksen 8 :n 3 kohdan mukaisia tilanteita varten ei tarvita erillistä korotusperustetta. Pykälän toista momenttia täsmennetään niin, että palkkion alentaminen voidaan tehdä myös asiakohtaisesta palkkiosta. Pykälän kohdissa 2-4 kuvatut tilanteet ovat mahdollisia myös kansainvälistä suojelua koskevien avustajien toiminnassa ja on tarpeen huomioida myös asiakohtaisen palkkion määrittämisessä. Taloudelliset vaikutukset Palkkioiden muuttamisella asiakohtaiseksi ei ole tarkoitus olennaisesti pienentää tai suurentaa avustajalle maksettava toimeksiantokohtaista korvausta. Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa kustannusten nousu johtuu toimeksiantojen määrän kasvusta. Kansainvälistä suojelua hakevien oikeusturvan kannalta on tärkeää, että
6 Esityksen valmistelu Lausuntopalaute avustajat ovat ammattitaitoisia ja toimivat eettisesti hyvällä tasolla. Kohtuullinen korvaus asiantuntijan työstä on edellytys sille, että asiantuntevia palveluja tarjoavat tahot jatkavat edelleen toimintaansa. Asioiden sujuva käsittely tuomioistuimessa edellyttää myös sitä, että valittajia avustavat ammatillisesti korkeatasoiset kelpoisuusedellytykset täyttävät lakimiehet. Keskimääräinen asiakohtainen palkkio voisi säilyä muutoksen jälkeenkin nykyisellä tasolla. Palkkioasioiden käsittelyyn oikeusaputoimistoissa ja tuomioistuimessa käytetään muutoksen jälkeen vähemmän aikaa, mikä vapauttaa resurssia pääasioiden käsittelyyn. Nyt maksettujen palkkioiden ja kulujen mediaani on ollut noin 800 euroa. Taloudellisia vaikutuksissa on arvioitu niin, että tuomioistuimessa puolet asioista olisi sillä tavoin vaativampia, että niistä maksettaisiin korkeampi asiakohtainen palkkio ja puolet olisi tavanomaisia asioita, joista palkkio olisi perustason mukainen. Nykytilaan verrattuna kokonaispalkkiot voisivat jonkun verran pienentyä, jos toimeksiannot jakaantuisivat näin. Hallintovaiheen palkkioihin vaikuttaa myös esitetty ulkomaalaislain 9 :n muutos, koska turvapaikkapuhutteluun avustaja osallistuisi nykyistä harvemmin, jolloin todennäköisesti suurempi osa palkkioista sijoittuisi alempaan luokkaan. Tältä osin avustajan keskimääräiset palkkiosummat pienenisivät ja näin hakijanmäärän kasvusta aiheutuvat lisämenot voivat olla jonkin verran pienemmät nykyiseen tasoon verrattuna. Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä virkatyönä. Valmistelun alkuvaiheessa on kuultu asiakohtaisesta palkkiosta Suomen Asianajajaliittoa, Pakolaisneuvonta ry:tä, Helsingin hallinto-oikeutta, Korkeinta hallinto-oikeutta, valtion oikeusaputoimistoja ja Auktorisoidut lakimiehet ry:tä. Kuultavilta on pyydetty lausunnot esityksestä. Esitys on tarkastettu oikeusministeriön laintarkastusyksikössä. Asetuksenantovaltuus Oikeusapulain 17 a :ssä on asiakohtaisen palkkion määrästä annettavia tarkempia säännöksiä koskeva asetuksenantovaltuus. Voimaantulo Asetus tulisi voimaan x.x..2016 alkaen. Uusia asiakohtaisia palkkioita sovellettaisiin x.x.2016 jälkeen oikeusaputoimistoissa tehtyjen oikeusapupäätösten perusteella maksettaviin palkkioihin. Mikäli oikeusapupäätös tehdään tuomioistuimessa, tätä asetusta sovellettaisiin sen voimaantulon jälkeen tehtävien oikeusapupäätösten perusteella maksettaviin palkkioihin.