Kuka valvoo oikeuksiamme? Perusoikeuksien valvontaelimet Suomessa ja keskustelu valtiosääntötuomioistuimesta Paulina Tallroth
Kuka valvoo oikeuksiamme? Perusoikeuksien valvontaelimet Suomessa ja keskustelu valtiosääntötuomioistuimesta Paulina Tallroth
Paulina Tallroth toimittaja Henric Öhman suomennos Kristiina Antinjuntti taitto ja kansi Lena Malm paino Unigrafia, 2012 painopaikka Helsinki isbn 978 951 9211 77 0
Sisältö Esipuhe................................................................ 5 1. Johdanto............................................................... 7 1.1 Miksi tämä aihe?...................................................... 7 1.2 Selvityksen tavoite..................................................... 8 1.2.1 Perusoikeuksien valvontaelimet...................................... 8 1.2.2 Kyse on kaikista perusoikeuksista.................................... 9 1.3 Selvityksen rakenne, metodi ja aineisto................................... 10 1.4 Rajoitukset ja perustelut.............................................. 11 2. Suomalainen perusoikeusvalvonta lyhyesti................................... 14 3. Ennakkovalvonta: miten perusoikeuksia valvotaan lainsäädäntöprosessissa?...... 16 3.1 Oikeuskanslerin ennakkovalvonta....................................... 16 3.1.1 Oikeuskansleri laillisuusvalvojana................................... 16 3.1.2 Oikeuskanslerinviraston kehitys ja asema............................. 17 3.1.3 Oikeuskansleri laillisuuden ennakkovalvojana......................... 18 3.1.4 Mistä oikeuskanslerin perusoikeusvalvonta koostuu?................... 19 3.1.5 Oikeuskansleri ja perustuslakivaliokunta............................. 21 3.1.6 Oikeuskanslerin laillisuusvalvonta valtioneuvoston istunnoissa.......... 23 3.1.7 Oikeuskansleri valtioneuvoston oikeusopillisena neuvonantajana?...... 24 3.2 Perustuslakivaliokunta laillisuusvalvojana................................ 25 3.2.1 Perustuslakivaliokunta ja sen lausunnot.............................. 25 3.2.2 Perustuslainmukaisuus ja perustuslakivaliokunnan asema............... 27 3.2.3 Ketkä osallistuvat perustuslakivaliokunnan työhön?................... 29 3.2.4 Kuinka sitovia ovat perustuslakivaliokunnan tulkinnat?................ 32 3.2.5 Kuinka poliittista on perustuslakivaliokunnan oikeudellinen työ?........ 34 3.2.6 Perustuslakivaliokunta valtiosääntötuomioistuimena?.................. 36 4. Jälkivalvonta: kuinka perusoikeuksia valvotaan voimassa olevan lainsäädännön osalta?.................................................... 38 4.1 Tuomioistuinten suorittama valvonta................................... 38 4.1.1 Perustuslain 106 : tuomioistuinvalvonta ja perustuslain etusija......... 39 4.1.2 Tuomioistuinvalvonnan sekundaarinen asema valvontajärjestelmässä..... 40 4.1.3 Milloin tuomioistuinvalvonta voi tulla kyseeseen?..................... 42 4.1.4 Mitä seuraamuksia tuomioistuinvalvonnalla on?.......................44 4.1.5 Mitä tämä merkitsee perusoikeuksien kannalta?....................... 45
4.2 Ylimpien laillisuusvalvojien jälkivalvonta.................................. 46 4.2.1 Laillisuusvalvojien perustaminen ja tausta............................. 46 4.2.2 Sama toimivalta, erilaiset profiilit?................................... 47 4.2.3 Tehtävät ja asema................................................. 49 4.2.4 Valitukset ja oma-aloitteiset selvitykset............................... 50 4.2.5 Laillisuusvalvonnan seuraamukset.................................... 51 4.2.6 Laillisuusvalvonta kehitys, väärinkäsityksiä ja kritiikkiä................ 53 4.2.7 Mitä tämä merkitsee perusoikeuksien kannalta?........................ 55 5. Valtiosääntötuomioistuin laillisuusvalvojana?.................................. 58 5.1 Esimerkkinä Saksan valtiosääntötuomioistuin.............................. 58 5.1.1 Tausta ja tehtävät.................................................. 58 5.1.2 Tuomareiden valinta............................................... 61 5.1.3 Tuomareiden valintajärjestelmä kritiikkiä ja perusteluja................ 62 5.1.4 Tieteellisen henkilökunnan ja asiantuntijoiden rooli..................... 63 5.1.5 Tuomioistuimen koostumus ja Saksan perustuslain uudet tulkinnat........ 64 5.1.6 Valtiosääntötuomioistuin ja perusoikeudet............................ 66 5.1.7 Kuka voi tehdä valituksen?.......................................... 69 5.1.8 Millaisia asioita käsitellään eniten?................................... 70 5.1.9 Mihin valtiosääntötuomioistuimen ratkaisut johtavat?................... 71 5.1.10 Saksassa esitetty kritiikki valtiosääntötuomioistuinta kohtaan............ 74 5.2 Valtiosääntötuomioistuin Suomeen perusteluja puolesta ja vastaan........... 76 5.2.1 Heikot perustelut valtiosääntötuomioistuinta vastaan....................78 5.2.2 Painavat perustelut valtiosääntötuomioistuinta vastaan..................81 5.2.3 Perusteluja valtiosääntötuomioistuimen puolesta........................86 6 Perusoikeusvalvonnan erilaiset institutionaaliset ratkaisut suomalais-saksalainen vertailu............................................ 88 6.1 Suomen ja Saksan eroja................................................. 88 6.2 Suomen ja Saksan järjestelmien yhtäläisyyksiä.............................. 95 6.3 Vertailun tulos........................................................ 99 7 Keskustelu ja päätelmät................................................... 102 7.1 Mikään järjestelmä ei ole täydellinen..................................... 102 7.2 Muutos vai kehittäminen?........................................... 105 7.2.1 Institutionaalinen muutos..........................................105 7.2.2 Nykyisten instituutioiden kehittäminen.............................. 108 Tiivistelmä.......................................................... 111 Sammanfattning.......................................................... 114 Summary.......................................................... 117 Lähteet......................................................... 120
Esipuhe perusoikeudet ovat sydäntäni lähellä. Ne ovat demokraattisen yhteiskunnan kulmakivi: ne osoittavat, mitä kansalaiset voivat odottaa julkiselta vallalta. Perusoikeudet määrittelevät myös, millaiset puitteet ja rajoitukset vallitsevat kansalaisten suhteessa julkiseen valtaan ja ympäröivään yhteiskuntaan: oikeuksiin kuuluvat myös velvollisuudet ja luonnollisesti toisten oikeuksien kunnioittaminen. Oikeudet ja velvollisuudet tekevät meistä yhteiskuntamme subjekteja, toimijoita, pelkän objektin sijaan. Oikeudet eivät kuitenkaan yksin riitä: oikeuksien toteutuminen edellyttää toimivaa valvontamekanismia. Kysymys liittyy yhteiskunnan infrastruktuuriin. Miten perusoikeuksien valvonta on järjestetty, ja millaisia valtuuksia valvontaelimillä on? Milloin perusoikeusvalvonta kuuluu toimielimelle itsestään selvyytenä ja milloin valvonta edellyttää aktiivisuutta kansalaisten taholta? Millaisia vaihtoehtoja nykyisille valvontamekanismeille on olemassa? Kiitän Svenska kulturfondenia innostavasta toimeksiannosta selvittää Suomen perusoikeusvalvontaa ja analysoida mahdollisia muutos- ja kehitystarpeita. Selvitys ei pyri olemaan tieteellinen tutkielma, vaan sen tarkoituksena on välittää tietoa ja antaa taustaa keskustelulle. Kaikki kiinnostavat aiheet edellyttävät rajaamista: kirjoitettavaa ja perehtymisen kohteita olisi runsaasti. Siksi olenkin kiitollinen siitä, että toimeksiantajani on antanut minulle kaiken mahdollisen vapauden tämän selvitystyön hahmottelemisessa. Erityisesti haluan kiittää Ahvenanmaan maakuntapäivien jäsentä Gunnar Janssonia ja oikeuskanslerinviraston kansliapäällikköä Nils Wirtasta innostavista ja antoisista keskusteluista laillisuusvalvontaa koskevista laeista ja käytännöistä. Minulla on ollut etu saada työhuone Helsingin yliopiston Svenska social- och kommunalhögskolanin tiloista, mikä on mahdollistanut spontaanien keskustelujen käymisen monien korkeakoulun työntekijöiden kanssa. Keskustelut ovat antaneet 5
minulle poikkitieteellisiä näkökulmia aiheeseen ja innostaneet minua työssäni. Tahdonkin kiittää yhteisesti kaikkia keskustelukumppaneitani. Professori Stefan Sjöblomia ja tutkija Sebastian Godenhjelm kiitän siitä, että he käyttivät aikaansa työni lukemiseen ja kommentointiin. Heidän näkemyksensä ovat olleet arvokkaita. Varatuomari Lenita Häggblom on tehnyt käsikirjoitukseeni kielentarkistuksen ja siten oleellisesti vaikuttanut tekstini luettavuuteen. Lämmin kiitos siitä. Mahdolli - sista virheistä olen itse yksin vastuussa. Paulina Tallroth 6
1 Johdanto 1.1 Miksi tämä aihe? Kansalaisten oikeudet ovat viime vuosikymmeninä olleet yhä enemmän esillä ja niitä pidetään yhä tärkeämpinä.q Syitä siihen on monia. Näitä ovat muiden muassa Suomen liittyminen Euroopan neuvostoon vuonna 1989 ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen ratifioiminen 1990.w Sen jälkeen perusoikeudet ja -vapaudet uudistettiin vuonna 1995, minkä jälkeen Suomen perusoikeusluettelo uudistettiin. Tämä oli osa vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslain valmistelua. Näiden uudistusten jälkeen laadittiin uusia lakeja, joissa perusoikeuksia täsmennettiin, esimerkiksi laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta, hallintolaki ja kielilaki. Ajanmukaiset lait ovat lisänneet odotuksia perusoikeuksien käytännön toteutumista kohtaan. Lainsäädännön lisäksi suomalainen kansalaisten oikeuksiin liittyvä yhteiskuntakulttuuri on muuttunut perusteellisesti. Vielä 1980-luvulla tuomioistuimet viittasivat vain harvoin perusoikeuksiin tai ihmisoikeuksiin, mutta nykyisen se on jokapäiväistä.e Perusoikeusmyönteinen ajattelutapa, eli se periaate, että parhaiten perusoikeuksia palvelevaa tulkintaa tulee suosia, on lyhyessä ajassa vakiintunut osaksi viranomaisten ja tuomioistuinten työtä. Osaltaan tätä on edistänyt myös Suomen liittyminen Euroopan unioniin ja sen kehittyminen puhtaasta taloudellisesta ja poliittisesta liitosta oikeudellis-yhteiskunnalliseksi unioniksi, joka korostaa unionin kansalaisten oikeuksien tärkeyttä.r Perusoikeuksista säädetään perustuslaissa ja ne kuuluvat siitä syystä valtion - sääntöoikeuden piiriin. Juridisissa yhteyksissä Suomen valtiosääntöoikeudellisessa 1 Kehityksestä, ks. esim. Scheinin 1991. 2 Virallinen nimi on Euroopan yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi, ks. Suomen säädöskokoelman sopimussarja 18 19/1990. 3 Ks. esim. Lavapuro 2010a, s. 9. 4 Ks. Ojanen 2009b, s. 1112 ss. 7
keskustelussa on pääasiallisesti käsitelty lakien perustuslainmukaisuuden valvontaa. Tällä tarkoitetaan kysymyksiä oikeasta lainsäätämisjärjestyksestä, oikeasta normi - tasosta ja siitä, kuka ratkaisee, onko laki perustuslain mukainen. Kansalaisten näkökulmasta perusoikeuskysymykset ovat osittain toisenlaisia. Heille on tärkeää toisaalta se, mitä perusoikeuksia kansalaisilla ylipäätään on, toisaalta se, miten perusoikeusvalvonta on järjestetty oikeuksien turvaamiseksi. Valvonnan osalta kyse on lähinnä siitä, kenen puoleen ja milloin perusoikeuksia koskevissa kysymyksissä voi kääntyä ja mitä eri toimijoilta voi odottaa. Valvontajärjestelmästä tarvitaan tietoa. Perusoikeusvalvonta on myös empiiriseltä kannalta ajankohtainen. Ylimmille laillisuusvalvojille, ts. valtioneuvoston oikeuskanslerille ja eduskunnan oikeusasiamiehelle, tulee vuosi vuodelta enemmän kanteluita, joiden aiheena on kansalaisten kokemus perusoikeuksien loukkaamisesta. Myös tuomioistuinkäsittelyjen määrä kasvaa. Lisäksi perusoikeuksia koskevien joko niitä laajentavien tai rajoittavien normien määrä on kasvanut monesta syystä. Yhtenä syynä mainittakoon pyrkimys yksiselitteiseen lainsäädäntöön, toisena Suomen jäsenyys Euroopan unionissa. Normien määrän kasvu tekee osaltaan säännöstön vaikeaselkoisemmaksi ja vaikuttaa yhteiskunnan muihin ohjausmekanismeihin. Samalla yhteiskunnassa tapahtuu suuria rakenneuudistuksia. Useita julkisia toimintoja yksityistettiin 1990-luvulla, ja voidaankin kysyä, omistettiinko perusoikeuksille riittävästi huomiota uudistuksen innossa. Nyt on niin kunta- kuin valtionhallinnossakin käynnissä useita uudistuksia, joten huoli voi jälleen olla aiheellinen. 1.2 Selvityksen tavoite 1.2.1 Perusoikeuksien valvontaelimet Käsillä olevan selvityksen tavoitteena on tiiviisti ja helppotajuisesti esitellä niitä suomalaisia instituutioita, joiden tehtävänä on valvoa perusoikeuksia. Perusoikeus - valvonnan vaihtoehtoisia malleja, etenkin valtiosääntötuomioistuinta, esitetään säännöllisin väliajoin suomalaisessa oikeustieteellisessä ja poliittisessa keskustelussa. Olemassa olevien instituutioiden esittelyn jälkeen esitelläänkin perusoikeuksia valvova valtiosääntötuomioistuin, josta esimerkkinä käytetään Saksan mallia. 8
Selvityksen tarkoituksena ei ole vakuuttaa lukijaa valtiosääntötuomioistuimen tarpeesta Suomessa. Lähtökohta on puolueeton. Sitä vastoin on mielenkiintoista tuntea toimivan valtiosääntötuomioistuimen luonne. Selvityksen tarkoituksena on toisin sanoen antaa tietoa ja toimia keskustelun pohjana siitä, miten perusoikeusvalvonta nykyisin on järjestetty ja miten se vastaisuudessa voitaisiin mahdollisesti järjestää. Lisäksi on koottu yhteen juridista kirjallisuutta ja keskustelua instituutioista ja perusoikeusvalvonnasta. Perusoikeuksien valvontamekanismeja koskevat kysymykset eivät sinänsä ole uusia. Oikeustieteellisestä kirjallisuudesta, artikkeleista ja selvityksistä on saatavilla hyvää tausta-aineistoa aiheeseen, esimerkiksi argumentteja valtiosääntötuomio - istui men puolesta ja sitä vastaan. Selvitykselle on kuitenkin hyvät perusteet ja ne voidaan tiivistää seuraavasti: perustuslakiin nojautuvia perusoikeusvalvonnan perusteluita kuvataan kirjallisuudessa, mutta niitä ei ole aiemmin koottu yhteen asiakirjaan eikä perusoikeuksiin keskittyen, Suomessa ei juuri ole kirjoitettu tästä aiheesta aiemmin käyttäen ruotsia ensimmäisenä kielenä ja perusoikeusvalvonnasta kiinnostuneille, muille kuin oikeusoppineille, on tarpeen koota oikeudelliset perusteet helppotajuiseksi kokonaisuudeksi. 1.2.2 Kyse on kaikista perusoikeuksista Perusoikeuksia tarkastellaan tässä kokonaisuutena, johon sisältyvät esimerkiksi oikeus opetukseen, oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja sosiaaliturvaan. Juridisesti kaikki perusoikeudet ovat samanarvoisia ja siksi käsillä olevassa selvityksessä ei keskitytä erityisesti mihinkään yksittäiseen oikeuteen. Joidenkin oikeuksien vaaliminen ja toteutus on kuitenkin yleisesti ottaen vaikeam paa kuin joidenkin toisten. Tämä koskee lähinnä pienten ryhmien oikeuksia. Vähemmistöjen oikeudethan koskevat ja siksi viime kädessä kiinnostavatkin pieniä väestöryhmiä: tarvitaan suhteessa enemmän työtä, jotta enemmistö saataisiin ymmärtämään vähemmistön tarpeita. Etenkin tilanteissa, joissa enemmistön ja vähemmistön edut ovat ristiriidassa keskenään, vähemmistön oikeuksia ei aina 9
koeta yhtä oikeutetuiksi kuin enemmistön oikeudet. Näin ollen myös keskustelu vähemmistön oikeuksista käy usein kiivaaksi, jopa räiskyväksi. Pienten tai erityisen haavoittuvien ryhmien oikeuksien tilanne on samanlainen huolimatta siitä, onko ryhmillä erityistä lainsäädännöllistä asemaa vai ei. Kyse voi olla esimerkiksi lapsista, joiden on vaikea ilmaista tarpeitaan, taikka seksuaalisista tai uskonnollisista vähemmistöistä. Suomessa kielellisillä oikeuksiila viitataan usein vain kansalliskielistä pienempään, ruotsiin, muttei varsinaisen enemmistön kieleen, suomeen. Toisin sanoen kielellisiä oikeuksia pidetään vähemmistön oikeuksina ja ne saattavat siksi kuvastaa myös muita vähemmistöjen oikeuksia. Tässä selvityksessä valotetaan perusoikeusvalvontaa osittain esimerkein oikeuksista, joita on erityisen vaikeaa suojella. 1.3 Selvityksen rakenne, metodi ja aineisto Luvussa 2 tiivistetään lyhyesti Suomen nykyinen perusoikeusvalvontajärjestelmä. Sen jälkeen esitellään ne instituutiot, joilla on selkeä asema perusoikeuksien turvaamisessa, joko lainsäädäntötyössä tai lainsäädännön toteutumista valvottaessa. Nämä instituutiot ovat valtioneuvoston oikeuskansleri, eduskunnan perustuslakivaliokunta, eduskunnan oikeusasiamies ja tuomioistuimet. Oikeuskanslerin ja perustuslakivaliokunnan ennakkovalvontaa käsitellään luvussa 3 ja ylimpien laillisuusvalvojien ja tuomioistuinten jälkivalvontaa luvussa 4. Luvussa 5 esitellään Saksan valtiosääntötuomioistuin esimerkkinä vakiintuneesta eurooppalaisesta valtiosääntötuomioistuimesta. Se on valittu esimerkiksi muun muassa siitä syystä, että se on Euroopan toiseksi vanhin ja todennäköisesti vaikutusvaltaisin valtiosääntötuomioistuin: 60-vuotisen historiansa vuoksi sen työstä ja merkityksestä on paljon tietoa. Sillä on myös ollut tärkeä asema koko eurooppalaisen perusoikeusajattelun kehittymisessä.t Lisäksi Saksan valtiosääntötuomioistuin on puhdas valtiosääntötuomioistuin, toisin kuin Ranskan perustuslakineuvostony ja Yhdysvaltojen korkeimman oikeudenu kaltaiset vaikutusvaltaiset instituutiot. Toisin sanoen se ei ole tavanomaisia kanteluita käsittelevä tuomioistuin vaan käsittelee ainoastaan perustuslainmukaisuuteen liittyviä kysymyksiä, jotka myös ovat tämän selvityksen kohteena. 5 Ks. esim. Nieminen 2010, s. 785. 6 Conseil constitutionel. 7 Supreme Court of the United States. 10
Suomen ja Saksan yhteinen nimittäjä on, että molempien maiden oikeusjärjestelmä rakentuu germaaniselle, eikä esimerkiksi anglosaksiselle, oikeusperinteelle. Monilla Suomen oikeusjärjestelmässä käytettävillä käsitteillä on saksalainen alkuperä. Samankaltainen yhteiskuntajärjestys vaikkei Suomessa olekaan valtiosääntötuomioistuinta ja siksi on päädytty toisenlaisiin institutionaalisiin ratkaisuihin on hyvä pohja perusoikeusvalvonnan rakenteiden vertailulle ja niistä käytävälle keskustelulle. Luvussa 6 verrataan suomalaista perusoikeusvalvontaa saksalaiseen yhteiskunnallista taustaa vasten, ja luvussa 7 keskustellaan muutosten ehdoista Suomessa. Selvitys on Suomen osalta ennen kaikkea deskriptiivinen. Tarkoituksena on kuvata niitä eri instituutioita, joilla on asema perusoikeusvalvonnassa. Toisaalta tutkimus on myös oikeusvertaileva: vaikka Suomessa ei olekaan Saksan mallin mukaista toimivaltaa käyttävää valtiosääntötuomioistuinta, sekä suomalaiset instituutiot että Saksan tuomioistuin suojelevat perusoikeuksia. Samaa tavoitetta palvelevien erilaisten instituutioiden ja eri perusoikeusvalvonnan keinojen vertailu antaa ulottuvuutta perusoikeusvalvontaa koskevalle keskustelulle ja mahdollistaa toisaalta elinten, toisaalta muiden perusoikeusvalvontaan liittyvien tekijöiden analysoinnin. 1.4 Rajoitukset ja perustelut Perusoikeudet ovat laaja ja kiehtova alue. Kaikkea ei tietenkään voi käsitellä tämän kaltaisen selvityksen puitteissa, joten rajoittaminen on välttämätöntä. Tässä selvityksessä perusoikeus-käsitettä käytetään yleiskäsitteenä kaikille perustuslain tarkoittamille oikeuksille ja vapauksille sekä ihmisoikeuksille, ellei muuta erikseen todeta. Perustuslain ulkopuolelle jääviä ihmisoikeuksia ei käsitellä tässä lähemmin. Perusoikeudet turvataan perustuslaissa, mutta niitä täsmennetään yleensä tavallisissa laeissa. Sen lisäksi asetuksissa on säännöksiä, joilla on merkitystä perusoikeuksien käytännön toteutumiselle. Perusoikeusvalvonnalla ei kuitenkaan tarkoiteta ainoastaan perustuslain noudattamisen valvontaa tai sitä, että säädökset ovat oikeaa normitasoa: valvonta koskee kaikkia normitasoja, ts. myös asetuksia, vaikka niiden valvontamekanismi onkin heikko. Perusoikeusvalvonnan käsitteistö ei ole täysin vakiintunutta. Ennakkovalvontaa kutsutaan usein tutkinnaksi ja jälkivalvontaa tarkastuksesi. Käsitteitä valvonta ja kontrolli käytetään toistensa synonyymeinä. Tässä selvityksessä perusoi- 11
keuksien valvonnalla tarkoitetaan perusoikeuksien toteutumisen tarkastusta ja laillisuusvalvontaa sekä ennakko- että jälkivalvontaa. On erilaisia tapoja järjestää perustuslainmukaisuuden tarkastaminen ja perus - oikeusvalvonta. Tehtävät voidaan keskittää Saksan ja monien muiden valtioiden tavoin valtiosääntötuomioistuimeen tai ne voidaan hoitaa parlamentaarisella valvonnalla, kuten Suomen eduskunnan perustuslakivaliokunnassa. Tehtävä voidaan jättää myös tuomioistuimille, ennen kaikkea korkeimmalle oikeudelle, joka on ylin oikeusaste. Esimerkkeinä tästä voidaan mainita muun muassa Yhdysvallat ja Norja. Tehtävää voi hoitaa vielä jokin muukin elin, joka ei ole parlamentin eikä tuomio - istuinlaitoksen osa, esimerkiksi Ranskassa tehtävää hoitaa valtiosääntöneuvosto.i Tämä esitys on rajoitettu suomalaisen perusoikeusvalvonnan ja valtiosääntö - tuomio istuimen vertailuun. Kansainväliset ihmisoikeudet on jätetty selvityksen ulkopuolelle. Aiemmin puhuttiin kategorisemmin toisaalta kansainvälisistä ihmisoikeuksista, joista säädetään kansainvälisissä sopimuksissa ja julistuksissa, toisaalta perusoikeuksista ja -vapauksista, jotka perinteisesti sisältyvät kansalliseen perustuslakiin. Tämä kahtiajako on ajan myötä paljolti menettänyt merkitystään ja monet alun alkaen kansainväliset oikeudet on sittemmin sisällytetty kansallisiin perustuslakeihin. Paras esimerkki tästä on Euroopan ihmisoikeussopimus, jonka säännökset on sisällytetty perustuslain perusoikeusluetteloon ja joka siten on yhtenevä perusoikeuksien kanssa.o Kansainvälisiä valvontamekanismeja Näitä ovat Euroopan unionin, Euroopan neuvoston ja muiden kansainvälisten järjestöjen komiteoiden tai tuomioistuinten suorittama perusoikeusvalvonta. Näiden päätökset ovat Suomea sitovia. Rajaus saattaa vaikuttaa yllättävältä, sillä Euroopan unioni ja Euroopan neuvosto muodostavat kieltämättä ne suuremmat eurooppalaiset puitteet, johon Suomi kuuluu ja jonka kanssa se on jatkuvassa vuorovaikutuksessa. Rajaus on kuitenkin perusteltu siitä syystä, että perusoikeusvalvonta Suomessa on ensisijaisesti lainsäädäntöprosessiin liittyvää ennakkovalvontaa eikä kansainvälisessä yhteydessä toteutuvaa jälkivalvontaa. Rajausta puoltaa sekin, että selvityksen tarkoitus antaa kuva suomalaisista perusoikeusvalvonnan instituutioista. Selvityksen ulkopuolelle jätetään myös se laillisuusvalvonta, jota kaikki viran - 8 Hautamäki 2006a, s. 600. 9 Kansainväliset perusoikeudet suomalaisen perusoikeussäännöstön innoittajina ja niiden sisällyttäminen 12
omaiset tekevät omalla toimialueellaan, samoin se, että tietyt viranomaiset seuraavat toisten viranomaisten perustusoikeusvalvontaa. Yksi tällainen viranomainen on valtiontalouden tarkastusvirasto, joka tarkastaa ja valvoo valtion taloudenhoitoa ja omaisuuden hallintaa. Tarkastusvirasto on usein yhdistänyt hallinnon tehokkaan ohjauksen ja valtion omaisuuden käytön perusoikeuksien toteutumiseen. Lisäksi selvityksen ulkopuolelle on jätetty erityisasiamiesten suorittama laillisuus - valvonta, esimerkiksi tietosuojavaltuutetun henkilötietojen käytön valvonta, koska nämä eivät kata kaikkia perusoikeuksia. 13
2 Suomalainen perusoikeusvalvonta lyhyesti suomessa perusoikeuksien valvonta on jaettu useaan instituutioon. Toisin sanoen ei ole olemassa sellaista kattavaa tahoa, jonka ainoana tehtävänä olisi valvoa perusoikeuksien toteutumista ja jonka puoleen kuka tahansa voisi kääntyä. Useimmilla toimijoilla perusoikeusvalvonta on osa niiden yleistä laillisuusvalvontatehtävää. Perusoikeusvalvonnan painopiste on lainsäädännön ennakkovalvonnassa, ts. lainsäädäntöä valvotaan ennen sen voimaantuloa. Järjestelmällisellä ja huolellisella tarkistuksella estetään perustuslain vastaisten lakien tai asetusten hyväksyminen. Säädösten perustuslainmukaisuuden ennakkovalvontaan kuuluu muun muassa oikea normitason valinta, ts. sen valvonta, onko kyseessä laki vai asetus. Lisäksi valvontaan kuuluu kysymys oikeasta lainsäätämisjärjestyksestä, ts. valitaanko perustuslain vai tavallisen lain säätämisjärjestys. Luonnollisestikin valvonnan piiriin kuuluu myös lain sisältö. Ennakkovalvonta kattaa siksi myös ehdotetun lainsäädännön tutkimisen perusoikeuksien turvaamisen kannalta. Kaikki ennakkovalvonta on abstraktia, ts. siinä pyritään arvioimaan, miten lakia tai asetusta mahdollisesti tullaan soveltamaan tulevaisuudessa. Arvion tekevät valtio neuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan perustuslakivaliokunta. Hallituksen toimintaa valvoo oikeuskansleri. Lakiehdotukset sekä valtioneuvoston ja tasavallan presidentin asetukset käsitellään valtioneuvoston yleisistunnoissa. Näiden lainsäädäntöehdotusten laillisuuden, mukaan lukien niiden yhteensopivuuden perusoikeuksien kanssa, tutkii oikeuskansleri ennen valtioneuvoston käsittelyä. Lainsäädäntöprosessin ennakkovalvonnan painopiste on eduskunnassa. Laki - ehdotusten perustuslainmukaisuuden valvonta on Suomessa parlamentin sisäistä: eduskunnan perustuslakivaliokunta on käytännössä lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden ylin tulkitsija. Toisin sanoen valiokunnalla on perusoikeuksien toteutumisen valvonnassa merkittävä asema, kun uutta lainsäädäntöä säädetään. Lainsäädännön perustuslainmukaisuuden tai perusoikeuksien käytännön 14
toteutumisen jälkivalvonta ei ole järjestelmällistä. Kansalaisilla on kuitenkin jälki - käteen, ts. lain tai asetuksen jo tultua voimaan, mahdollisuus tuoda tutkittavaksi, onko lain soveltaminen yksittäistapauksissa johtanut perusoikeuksien rajoittamiseen. Jokainen, joka kokee perusoikeuksiaan rajoitetun, voi kannella ylimmille laillisuus - valvojille, ts. valtioneuvoston oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamiehelle. Myös tuomioistuimilla on eräänlainen jälkivalvonnan mahdollisuus niiden käsitellessä kansalaisten vireille tuomia asioita: jos lain soveltaminen yksittäistapauksessa on johtanut ilmeiseen ristiriitaan perustuslain kanssa esimerkiksi jonkin perus - oikeuden osalta tuomioistuimen on annettava perustuslaille etusija jättämällä soveltamatta kyseistä lakia. Yksittäistapausten jälkivalvonta täydentää ennakkovalvontaa ja antaa mahdollisuuden tuoda esiin perusoikeuksien konkreettisia laiminlyöntejä. Jälkivalvonta on aina konkreettista, ts. se koskee yksittäisiä tilanteita, jotka ovat syntyneet sovellettaessa voimaan tullutta lainsäädäntöä. Mitkä perusoikeuskysymykset valikoituvat tarkistettaviksi, riippuu kuitenkin käytännössä yksinomaan kansalaisten aloitteellisuudesta. Näin ollen jälkivalvonta on satunnaista. Taulukko 1: Ennakkovalvonnan ja jälkivalvonnan erot Muuttuja Ennakkovalvonta Jälkivalvonta Kohde Lait ja asetukset, jotka eivät vielä Olemassa olevat lait ja ole tulleet voimaan asetukset sekä niiden soveltaminen Toimijat Valtioneuvoston oikeuskansleri, Valtioneuvoston oikeuskansleri eduskunnan perustuslaki- eduskunnan perustuslakivaliokunta valiokunta, tuomioistuimet Järjestelmällisyys Osa tavanomaista Ainoastaan asian tullessa lainsäädäntöprosessia, vireille, täydentävä ensisijainen valvontamuoto valvontamuoto Aloite Viranomaisvastuu Edellyttää yleensä kansalaisten aktiivisuutta Abstrakti vai Abstrakti, ts. suuntautuu yleisellä Konkreettinen, ts. koskee konkreettinen tasolla tulevaan sovellettavuuteen yksittäistapauksia 15
3 Ennakkovalvonta: miten perusoikeuksia valvotaan lainsäädäntöprosessissa? suomessa perusoikeusvalvonnan painopiste on ennakkovalvonnassa, joka on valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävä. Tässä luvussa selvitetään ensin oikeuskanslerin asemaa laillisuusvalvojana, viraston perustamista ja oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan sisältöä. Sen jälkeen perehdytään perustuslakivaliokunnan rooliin ja siihen, miten lakiesitysten lailli - suus valvonta on valiokunnassa järjestetty ja kuka vaikuttaa käsittelyyn. Lisäksi keskustellaan politiikan ja juridiikan yhteyttä perustuslakivaliokunnan työssä ja yhtymä kohtia valtiosääntötuomioistuimeen. 3.1 Oikeuskanslerin ennakkovalvonta 3.1.1 Oikeuskansleri laillisuusvalvojana Valtioneuvoston oikeuskansleri on yhdessä eduskunnan oikeusasiamiehen kanssa ylin laillisuusvalvoja. Oikeuskansleri valvoo, että ehdotukset hallituksen esityksiksi, joihin sisältyy lakiehdotuksia ja jotka tasavallan eduskunnan hyväksynnän jälkeen jätetään eduskunnan käsiteltäviksi, ovat perustuslain ja muun lainsäädännön mukaisia. Tämä ennakkovalvonta on osa valtioneuvoston toiminnan valvontaa. Oikeuskansleri valvoo perusoikeuksien turvaamista myös tutkimalla kansalaisten kanteluita oikeuksien loukkauksista. Tämä jälkivalvonta on osa viranomaisten, tuomioistuinten ja asianajajien toimintaa ja sitä käsitellään luvussa 4.2. Laillisuusvalvonta on kehittynyt ajan myötä. Perinteisesti laillisuusvalvonta nähtiin selvästi laillisuuden valvontana, ts. valvonta kohdistui siihen, että lait otettiin huomioon julkisessa päätöksenteossa. Valvonta kohdistuu sekä päätöksenteon oikeaan muotoon että sen sisällön laillisuuteen. 16
Perus- ja ihmisoikeudet ovat kuitenkin merkinneet suurta muutosta Suomen oikeuskulttuurissa, ja voidaankin sanoa, että yksi seuraus kehityksestä on, että juridiikan ja politiikan raja on hämärtynyt: lainsäätäjän, lain tulkitsijan ja laillisuusvalvojan roolit ovat nykyisin yhä suuremmassa määrin päällekkäisiä.qp Nykyisin painotetaan sitä, että laillisuusvalvonta ei voi olla pelkästään yksittäis - ten pykälien mekaanista tarkistusta: laillisuusvalvonnan tehtävä on vaalia oikeuden mukaisuuden toteutumista ja sitä, että viranomaiset hoitavat tehtävänsä tarkoituksenmukaisesti ja tasa-arvoa noudattaen. Oikeuskanslerin valvonnan tarkoitus vesittyisi, ellei otettaisi huomioon myös lain henkeä, ts. sitä tavoitetta, mihin lainsäätäjä on pyrkinyt säännöksillä.qq 3.1.2 Oikeuskanslerinviraston kehitys ja asema Oikeuskanslerinviraston perinteet ulottuvat aina 1700-luvun Ruotsiin saakka.qw Tuolloin perustettiin virka kuninkaan ylimpänä asiamiehenä, jolle kuuluivat muiden muassa syyttäjän ja kuninkaan neuvonantajan tehtävät. Viran nimeksi tuli vuonna 1719 oikeuskansleri ja tehtävät laajennettiin myöhemmin kattamaan koko oikeusjärjestyksen valvonnanqe Oikeuskanslerin työn painopiste on vaihdellut eri aikoina, mutta ylimmän laillisuusvalvojan velvollisuudet ovat aina kuuluneet oikeuskanslerin tehtäviin.qr Autonomian aikana, vuosina 1809 1917, oikeuskanslerin tehtävät siirtyivät prokuraattorille jossain määrin muunneltuina, mutta Suomen itsenäistyessä oikeuskanslerin vahva asema palautettiin ja se on sittemmin pysynyt ennallaan.qt Nykyisin oikeuskanslerin asema on Suomessa näkyvämpi ja vahvempi kuin Ruot - sissa.qy Oikeuskanslerinvirastolle kuuluu valtionjohdon virkatoimien valvonta ja siten sillä on ilmeinen ja läheinen yhteys valtioneuvostoon. Oikeuskanslerin asema myös kansalaisten oikeuksien valvojana on kuitenkin vahvistunut 2000-luvulla.qu Oikeuskansleria avustaa apulaisoikeuskansleri, jolla on virantoimituksessaan 10 Jonkka 2009, s. 101. 11 Jonkka 2009, s. 102. 12 Historiallinen katsaus, ks. Inha. 13 Paunio 2009a, s. 7; Tontti, s. 400. 14 Seppinen, s. 39. 15 Oikeuskanslerin asemasta 1917 1919, ks. Inha. 16 Seppinen, s. 40 s. 17 Seppinen, s. 214. 17
oikeuskanslerin toimivalta. Lisäksi oikeuskansleria avustaa oikeuskanslerinvirasto virka mieskuntineen. Tässä oikeuskansleri-käsitettä käytetään tarkoittamaan koko virastoa, vaikka jokainen oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri toki on antanut ja vastakin antaa virastolle oman leimansaqi 3.1.3 Oikeuskansleri laillisuuden ennakkovalvojana Oikeuskansleri valvoo valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen laillisuutta.qo Vuonna 1995 toteutetun perusoikeusuudistuksen jälkeen oikeuskanslerin tehtävänä on selvästi valvoa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista.wp Oikeuskanslerin laillisuusvalvonta, muun muassa perusoikeusvalvonta, on suurelta osaltaan luonteeltaan valtioneuvoston päätöslistojen ennakkovalvontaa. Se merkitsee sitä, että oikeuskansleri virkamieskuntineen tutkii lakiehdotuksen sisältävät hallituksen esitykset, asetusehdotukset ja ehdotukset hallituksen muiksi päätöksiksi ennen kuin ne käsitellään valtioneuvoston yleisistunnossa. Tässä selvityksessä käsitellään oikeuskanslerin suorittamaa laki- ja asetusehdotusten valvontaa. Valtioneuvostossa esitellään noin 150 erityyppistä asiaa. Hallinnollisiin päätöksiin kuuluvat esimerkiksi nimitykset ja kuntaliitokset. Oikeuskansleri tutkii vuosittain jopa 1 500 2 000 asiaa. Ennakkotarkastusmenettelyssä tarkastetaan muun muassa säädösten oikea normitaso ja se että perusteluissa kuvataan kattavasti ehdotukseen liittyvät ongelma - kohdat. Mikäli mahdollista, arvioidaan myös sitä, miten tarkoituksenmukainen laki on perustuslain ja perus- ja ihmisoikeuksien kannalta.wq Ennakkotarkastuksen ansiosta valtioneuvoston yleisistunnossa ei yleensä esiinny sellaisia virheitä, joista oikeuskanslerin olisi huomautettava. Ennakko tarkas tuk - sessa havaitut ja sen perusteella korjatut virheet ovat luonteeltaan moninaisia: jotkut ovat merkittäviä muoto- tai sisältöseikkoja, kun taas suuri osa on niin pieniä tai teknisiä, ettei niitä mahdollisesti olisi huomattu eduskunnan lainsäädäntö - 18 Oikeuskansleri vuoden 1944 jälkeen, myös oikeuskanslerin poliittinen rooli ja vaikutusvalta, ks. Seppinen, s. 11 23. 19 Perustuslaki 108. 20 Perustuslaki 108. 21 Jonkka 2009, s. 105. 18
prosessissa. Pienten ja teknisten virheiden osalta tarkastuksessa onkin lähinnä kyse eräänlaisesta laadunvalvonnasta.ww Valtioneuvoston uskottavuuden kannalta on tietenkin toivottavaa, että päätökset ovat mahdollisimman virheettömiä. Valtioneuvoston päätöslistojen ennakkotarkastukselle ei kuitenkaan ole eduksi, että oikeuskanslerinvirastolla on tarkastukseen aikaa vain pari päivää ja että henkilöstöresurssit ovat työmäärään nähden riittämättömät. Se johtaa väistämättä siihen, ettei kaikkia virheitä voida havaita.we Voidaan myös kysyä, missä määrin oikeuskansleri nykyisissä olosuhteissa ehtii paneutua syvällisesti lakiehdotusten moni - tahoisiin perusoikeusnäkökohtiin. 3.1.4 Mistä oikeuskanslerin perusoikeusvalvonta koostuu? Eduskunta säätää lait, joten on luonnollista, että perustuslaillisten kysymysten lopullinen arviointi tehdään siellä. Tähän työhön kuuluu muun muassa sen seikan arviointi, miten eri perusoikeudet tulee ottaa huomioon konkreettisissa tapauksissa. Oikeuskansleri ei ratkaise esimerkiksi oikeaa lainsäätämisjärjestystä tai laki - ehdotukseen sisältyvää eri perusoikeuksien painotusta. Kysymykset ratkaisee eduskunta, jonka perustuslakivaliokunta punnitsee nämä seikat.wr Oikeuskanslerin tulee sitä vastoin varmistua lakiehdotuksen perustuslain - mukaisuudesta muun muassa tarkastamalla, että lainvalmistelussa on noudatettu perustuslakivaliokunnan aiempaa käytäntöä. Näin taataan perustuslain tulkinnan jatkuvuus. Jos valvonnassa todetaan, että lakiehdotuksen jotkut yksittäiset säännökset eivät noudata perustuslain vaatimuksia tai että perusoikeuksia koskevan asetus - ehdotuksen perustelut ovat puutteelliset, oikeuskansleri pyytää toimivaltaista ministeriötä korjaamaan tai täydentämään ehdotusta tai sen perusteluja.wt On tärkeää tiedostaa, että oikeuskansleri ei voi tehdä korjauksia hallituksen esitykseen ja siten oma-aloitteisesti täydentää hallituksen työtä. Hän voi ainoastaan esittää korjaus- tai täydennyspyynnön esittelevälle ministeriölle. Ministeriötä pyydetään usein täydentämään tietoa siitä, mihin perusoikeuksiin ehdotuksella on vaikutusta ja miten hallitus painottaa niitä suhteessa toisiinsa. Hallituksen esityk- 22 Jonkka 2009, s. 104. 23 Jonkka 2009, s. 105. 24 Jonkka 2009, s. 106. 25 Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2009, s. 68. 19