LIIKENNEVALIOKUNNAN LAUSUNTO 1/2001 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3922/91 muuttamisesta ja neuvoston direktiiviksi (kaupallista lentotoimintaa ja matkustamomiehistöä koskevat turvallisuusvaatimukset ja matkustamomiehistön ammatillisen pätevyyden todistaminen) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 18 päivänä joulukuuta 2000 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi teknisten sääntöjen ja hallinnollisten menettelyjen yhdenmukaistamisesta siviili-ilmailun alalla annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3922/91 muuttamisesta, komission 22 päivänä heinäkuuta 1997 antamasta ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi matkustamomiehistöä koskevista turvallisuusvaatimuksista ja ammatillisen pätevyyden todistamisesta siviili-ilmailun alalla (U 77/2000 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että liikennevaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa on ollut kuultavana - neuvotteleva virkamies Yrjö Mäkelä, liikenne- ja viestintäministeriö. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Euroopan yhteisöjen komissio antoi 22 päivänä heinäkuuta 1997 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi matkustamomiehistöä koskevista turvallisuusvaatimuksista ja ammatillisen pätevyyden todistamisesta siviili-ilmailun alalla, KOM(97)382 lopull. 97/0212 (SYN), 22.07.1997, (jäljempänä direktiiviehdotus). Ehdotuksen tarkoituksena on saada aikaan yhteiset turvallisuusvaatimukset ilma-alusten matkustamohenkilökunnalle ja heidän koulutukselleen sekä varmistaa koulutuksessa saavutetun pätevyyden tunnustaminen koko unionin alueella. U 77/2000 vp Komissio antoi 24 päivänä maaliskuuta 2000 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi teknisten sääntöjen ja hallinnollisten menettelyjen yhdenmukaistamisesta siviiliilmailun alalla annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3922/91 muuttamisesta, KOM(2000)121 lopullinen, 2000/0069 (COD), 24.03.2000, (jäljempänä asetusehdotus). Ehdotuksen tarkoituksena on tehdä mainittuun asetukseen muutokset, jotka mahdollistavat Euroopan ilmailuviranomaisten yhteistyöelimen JAA:n valmistelemien kaupallista lentoliikennettä koskevien JAR-OPS 1 -määräysten sisällyttämisen asetukseen sen liitteenä. Näin mää- Versio 2.0
räykset sisällytettäisiin yhteisön lainsäädäntöön. Määräyksiin tehtäisiin samalla eräitä vähäisiä muutoksia, joiden tarkoituksena on varmistaa määräysten yhteensopivuus yhteisön oikeuden kanssa. Asetusehdotus Asetuksen 3922/91 muutoksella Euroopan lentoturvallisuusviranomaisten yhteistyöelimen JAA:n (Joint Aviation Authorities) laatima JAR- OPS 1 -normisto saatetaan keskeisiltä osiltaan yhteisölainsäädännön osaksi. OPS 1 sääntelee kaupallisiin ilmakuljetuksiin sovellettavia yhteisiä teknisiä sääntöjä ja hallinnollisia menettelyjä. Normiston tarkoituksena on harmonisoida nämä säännöt ja menettelyt Euroopassa. Määräykset ovat yksityiskohtaisia ja pääosin hyvin teknisiä, ja niiden keskeisenä tarkoituksena on korkean lentoturvallisuustason varmistaminen kaupallisessa lentoliikenteessä. Asetusta 3922/91 muutettaisiin siten, että OPS 1:n sisältävää liitettä voitaisiin muuttaa komitologiamenettelyn kautta. Lisäksi asetus mahdollistaisi sen, että jäsenvaltio voisi pakottavan operatiivisen seikan johdosta myöntää tilapäisiä, lyhytaikaisia poikkeuksia OPS 1:n vaatimuksista. Kaikki pitempiaikaiset tai toistuvat poikkeukset olisi ilmoitettava komissiolle ja jäsenvaltioille, jotta komissio jäsenvaltioiden edustajista koostuvan komitean avustamana voisi arvioida poikkeusten asianmukaisuutta. Direktiiviehdotus Direktiiviehdotuksen tavoitteena on luoda yhteinen perusta matkustamomiehistön kelpoisuus- ja koulutusvaatimuksille yhteisön alueella korkean yhtenäisen lentoturvallisuustason saavuttamiseksi ja työvoiman liikkuvuuden edistämiseksi yhteisön alueella. Direktiiviehdotus perustuu JAA:n hyväksymän JAR-OPS 1:n O-osaan. Ehdotuksen 1 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan yhteisön ansiolentoyritysten käyttämään matkustamomiehistöön, jolla on turvallisuuteen liittyviä tehtäviä ilma-aluksessa. Direktiivi ei vaikuttaisi työnantajan muuhun yhteisölainsäädäntöön perustuviin velvollisuuksiin henkilökuntaa kohtaan. Ehdotuksen 2 artikla sisältää soveltamisen kannalta tarpeelliset määritelmät. Ehdotuksen 3 artiklassa kielletään ansiolentoyritystä osoittamasta matkustamomiehistön jäsenelle turvallisuuteen liittyvää tehtävää ilmaaluksessa, jolleivät direktiivissä asetetut pätevyys- ym. vaatimukset täyty. Matkustamomiehistön jäsenen ikää ja terveysvaatimuksia koskevan 4 artiklan mukaan matkustamomiehistön jäsenen on oltava iältään vähintään 18 vuotta. Lisäksi turvallisuustehtäviin määrätyn henkilön on säännöllisin väliajoin läpäistävä lääkärintarkastus, jossa arvioidaan hänen lääketieteellinen kelpoisuutensa suoriutua tehtävistään. Ehdotukseen ei sisälly yksityiskohtaisia lääketieteellisiä vaatimuksia, joten sovellettaviksi tulisivat kansalliset vaatimukset. Ehdotuksen 5 artiklan mukaan matkustamomiehistön jäsenen on suoritettava hyväksytysti ehdotuksen liitteen 1 mukainen peruskoulutus. Lisäksi hänen on suoritettava kunkin ilma-alustyypin osalta vähintään liitteessä 2 mainitut aiheet käsittävä tyyppikoulutus. Hänen on myös osallistuttava kertauskoulutukseen liitteen 3 mukaisesti. Mainittujen liitteiden mukaiset vaatimukset vastaavat käytännössä JAR-OPS 1:n O- osan vaatimuksia. Ehdotuksen 6 artiklan mukaan koulutuksen ja koulutusorganisaatioiden on oltava viranomaisten hyväksymiä. Ehdotuksen 7 artiklassa edellytetään, että koulutettavan kyky suoriutua turvallisuuteen ja hätätilanteisiin liittyvistä tehtävistä varmistetaan kokein koulutuksen aikana tai sen päättyessä. Koulutusorganisaation ja koulutettavien on säilytettävä kaikki koulutusta ja kokeita koskevat tiedot. Ilmailuviranomaisen tai sen valtuuttaman organisaation (esimerkiksi koulutusorganisaation itsensä) on annettava matkustamohenkilökunnan jäsenelle ammatillisen pätevyyden osoittava todistus, josta koulutuksen suorittaminen käy ilmi. Ehdotetun 8 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat velvolliset hyväksymään toisessa jäsenvaltiossa annetut todistukset. Tämä tarkoittaa sitä, etteivät jäsenvaltiot saa pitää omassa valtiossa anne- 2
tun turvallisuuskoulutuksen puuttumista muodollisena esteenä matkustamohenkilökunnassa toimimiselle, jos vastaava koulutus on saatu toisessa valtiossa. Lentoyhtiö voi kuitenkin kaikissa tapauksissa edellyttää matkustamohenkilökunnaltaan oman toimintakäsikirjansa mukaista kokonaiskoulutusta. Ehdotuksen 9 artikla sisältää voimaantulo- ja täytäntöönpanosäännökset. Komission muutetussa ehdotuksessa artiklaan on sisällytetty tarkempia säännöksiä siirtymävaiheesta. Jäsenvaltioiden olisi muun muassa huolehdittava koulutusvaatimusten saattamisesta direktiivin mukaisiksi. Nykyisen henkilökunnan olisi viimeistään 18 kuukauden kuluessa täytettävä direktiivin mukaiset kelpoisuusvaatimukset. Suomen tilanne JAR-OPS 1:n määräykset ovat Suomessa suurimmaksi osaksi jo voimassa ilmailulain (281/1995) 2 :n nojalla annetulla ilmailumääräyksellä OPS M3-14. Kyseinen ilmailumääräys vastaa JAR-OPS 1:n uusinta versiota. Asetusehdotukseen sisältyvä OPS 1 -versio on tätä aiempi, joten asetusehdotuksen hyväksyminen merkitsisi periaatteessa menoa taaksepäin verrattuna nykytilaan. Asetusehdotuksen vanhentuneisuus johtuu siitä, että komission oli keskeytettävä OPS 1 -määräysten uudistuksen seuranta tiettyyn vaiheeseen määräysten kääntämiseksi yhteisökielille. Komissio on työryhmäkäsittelyn alkuvaiheessa myöntänyt ongelman ja ehdottanut, että OPS 1 -liite saatettaisiin asetuksen hyväksymisen jälkeen ajan tasalle komitologiamenettelyssä. Ei myöskään ole odotettavissa, että komitologiamenettelyn viivästyessä komissio ryhtyisi valvontamenettelyyn niitä jäsenmaita kohtaan, jotka ovat jo valmiiksi saattaneet lainsäädäntönsä sille tasolle, johon komissio komitologiamenettelyn kautta on pyrkimässä. Sen vuoksi asetusehdotuksen hyväksyminen ei aiheuttaisi merkittäviä kansallisia ongelmia. Hyväksyminen ei myöskään muuttaisi suomalaisten ansiolentoyritysten tai henkilökunnan asemaa verrattuna nykytilanteeseen. OPS 1:een sisältyy eräitä kysymyksiä, jotka asetusehdotuksen yhteydessä liittyvät lainsäädännön alaan. Lainsäädännön alaan kuuluvat kysymykset koskevat alkoholin ja huumaavien aineiden käyttämistä sekä lennonrekisteröintilaitteen tallenteiden julkisuutta. Huumaavia aineita ja lentokuntoisuuden heikkenemistä koskevien OPS 1-määräysten (OPS 1.085 (c)) voidaan katsoa vastaavan Suomen voimassa olevaa lainsäädäntöä (ilmailulain 38 ), eikä lainsäädännön muuttamiseen ole tältä osin tarvetta. Lennonrekisteröintilaitteen tallenteiden julkisuutta koskevan OPS 1.160 (c) kohdan sanamuodosta ei käy ilmi, koskeeko se vain ansiolentoyrityksen velvollisuutta olla käyttämättä tallenteita ilman asianomaisen miehistön jäsenten lupaa muihin kuin kohdassa mainittuihin tarkoituksiin vai kohdistuuko velvollisuus myös jäsenvaltioihin. Jos velvollisuuden katsottaisiin kohdistuvan myös jäsenvaltioihin, Suomi saattaisi joutua muuttamaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännöksiä siten, ettei esimerkiksi onnettomuuskoneen ohjaamoäänittimien tallenteiden sisältöä voida onnettomuustutkinnan päätyttyäkään julkistaa. Suomi on perinteisesti katsonut, että viranomaisten hallussa olevan aineiston julkisuus on pääsääntö, josta poikkeamiseen tulee olla vahvat perusteet. Onnettomuustutkinnan luotettavuuden arvioiminen saattaisi vaikeutua, jos tutkinnasta tehtyjen johtopäätösten perusteena olleita asiatietoja ei voitaisi julkistaa. Sen vuoksi Suomi on OPS 1.160 (c) kohdan tulkinnan selventämiseksi tehnyt ehdotuksen, jonka mukaan kyseisessä kohdassa mainitut velvollisuudet koskisivat nimenomaan ansiolentoyrityksiä. Muut jäsenvaltiot ja komissio ovat alustavasti hyväksyneet tämän ehdotuksen. Näin ollen Suomella ei ole tarvetta lainsäädännön muuttamiseen. Ainoa lainsäädännön alaan kuuluva asia, joka hyväksyttynä johtaisi kansallisen lainsäädäntömme muuttamiseen, liittyy suurinta sallittua veren alkoholipitoisuutta koskevaan määräykseen OPS 1.085 (d). Mainitun määräyksen 2 kohdan mukaan suurin sallittu veren alkoholipi- 3
toisuus lentotyöjakson alussa lentokoneen miehistön jäsenelle on 0,2 promillea. Ilmailulain 38 :n 1 momentti puolestaan lähtee täysraittiudesta ilma-aluksen ohjaamisessa. Ristiriita ei ole yksiselitteinen, koska OPS 1.085 (d)(2):n promilleraja koskee lentotyöjakson alkua eli myös maassa lentokoneen ulkopuolella tapahtuvia valmisteluja, kun taas ilmailulain mukainen täysraittiusvaatimus koskee vain ohjaamista ja tehtävän suorittamista ilma-aluksessa. OPS 1.085 kattaa kuitenkin myös sen hetken, jolloin lentokonetta ryhdytään ohjaamaan, joten periaatteessa OPS 1.085 (d)(2):n mukaan toimivalla lentäjällä saisi lentäessään olla enintään 0,2 promillea alkoholia veressä. Ilmailulain 88 :n mukaan kyseessä olisi kuitenkin rikkomus, josta seuraa sakkoa. Kansallisesti ristiriitaa OPS 1.085 (d)(2):n ja ilmailulain 38 :n välillä ei toistaiseksi ole, koska ilmailulain 38 kattaa ilma-aluksessa tehtävän työn ja OPS-määräys lentotyöjakson sen osan, jota ei tehdä ilma-aluksessa. On kuitenkin epätodennäköistä, että useat EU-valtiot, joissa 0,2 on yleinen promilleraja, hyväksyisivät tällaisen laintulkinnan. Lisäksi on selvää, etteivät valtiot eri syistä ole valmiita täysraittiuden vaatimukseen, jota Suomi puolestaan on pitänyt tärkeänä. Komissio on ehdottanut kompromissia, joka toteutuessaan sallisi jäsenvaltion ylläpitää tiukempia kansallisia määräyksiä, kunhan niitä ei kohdisteta toisen jäsenvaltion ansiolentoyrityksiin ja niiden lentäjiin. Tällainen ratkaisu sallisi Suomen ylläpitää kansallisesti ilmailun täysraittiusvaatimusta. Ilmailulain 38 :ää täytyisi kuitenkin muuttaa niin, ettei ulkomaisten ansiolentoyritysten ja lentäjien osalta synny ristiriitaa OPS 1.085 (d)(2):een nähden. Suomessa lentokoneen matkustamohenkilökuntaan sovelletaan JAR-OPS 1:n O-osaa. Siinä matkustamohenkilökunnan kelpoisuusvaatimukset ovat käytännössä samat kuin direktiiviehdotuksessa. Näin ollen direktiiviehdotus ei materiaalisesti muuttaisi nykytilannetta, eivätkä matkustamohenkilökunnan koulutukselle asetettavat vaatimukset käytännössä lisääntyisi. Suomen noudattamassa JAR-OPS 1:n O-osassa peruskoulutukselle ja kertauskoulutukselle on saatava viranomaisen hyväksyntä. Tyyppikoulutusohjelma on sisällytettävä ansiolentoyrityksen toimintakäsikirjaan (operations manual), jolle puolestaan on kokonaisuutena saatava viranomaisen hyväksyntä. Koulutusohjelmien hyväksymisen osalta voimassa oleva järjestelmä vastaa direktiiviehdotusta. JAR-OPS 1:stä poiketen direktiiviehdotus toisi mukanaan velvollisuuden hyväksyä erikseen myös koulutusorganisaatio. JAR-OPS 1:ssä tätä ei ole edellytetty, koska koulutuksesta vastaa ansiolentoyritys oman toimintakäsikirjansa mukaisesti. Direktiivissä otetaan kuitenkin huomioon mahdollisuus, että koulutuksen antaa muu kuin ansiolentoyritys itse. Direktiiviehdotus edellyttää myös kelpoisuustodistusjärjestelmän luomista osoittamaan matkustamohenkilökunnan pätevyyttä. Käytännössä kysymyksessä olisi eräänlainen lupakirjajärjestelmä. Direktiiviehdotus ei edellytä, että lupakirjajärjestelmän ylläpitäjä olisi viranomainen vaan ylläpitäjinä voivat olla koulutusorganisaatiot itse. Kun otetaan huomioon, että direktiiviehdotuksen tarkoittamaa koulutusta voisivat periaatteessa antaa useat eri koulutusorganisaatiot ja ansiolentoyritykset, on todennäköistä, että todistusten Euroopan laajuinen hyväksyntä edellyttäisi viranomaisen myötävaikutusta todistusrekisterin ylläpidossa. Tästä puolestaan aiheutuisi lisätyötä ja -kustannuksia. Nykyinen ilmailulaki ei sisällä säännöksiä, joiden perusteella Ilmailulaitos tai muukaan viranomainen voisi hyväksyä lentoyhtiöiden ulkopuolisen koulutusorganisaation. Hyväksynnän edellyttäminen tällaiselta organisaatiolta vaatii nykykäsityksen mukaan lain tasoista sääntelyä. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti asetusehdotuksen hyväksymiseen. Ehdotuksen hyväksyminen on johdonmukainen jatke JAA:n laatimien eurooppalaisten lentoturvallisuusnormien saattamiselle osaksi yhteisön oikeutta. Valtioneuvosto pyrkii siihen, että Suomi voisi ainakin kansallisesti ylläpitää täysraittiuden vaatimusta ilmailussa. Samoin pyritään siihen, että asetusehdotus vastaisi mahdollisimman pitkälle voimassa olevaa kansallista lainsäädäntöämme ja 4
ilmailumääräyksiä. Valtioneuvosto on tyytyväinen joustavuuteen, jota muut jäsenvaltiot ovat osoittaneet Suomea kohtaan lennonrekisteröimislaitteita ja alkoholipitoisuusrajoja koskevien OPS-määräysten kohdalla. Valtioneuvosto katsoo, että Suomi voi vastaavasti osoittaa joustavuutta muille maille ongelmallisissa kysymyksissä edellyttäen, etteivät määräysmuutokset johda lentoturvallisuuden tason ilmeiseen heikkenemiseen. Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotus on Suomen kannalta sinänsä tarpeeton, koska sillä ei ole osoitettu olevan mitään positiivisia vaikutuksia lentoturvallisuuteen tai matkustamohenkilökunnan koulutuksen tasoon. Vaikutukset työvoiman liikkuvuudelle jäänevät marginaalisiksi ottaen huomioon, että lentoturvallisuuteen liittyvä koulutus on vain pieni osa matkustamohenkilökunnalle tyypillisesti annettavaa koulutusta ja että lentoyhtiöillä on täysi syy edellyttää jatkossakin yhtiökohtaisen kokonaiskoulutuksen läpäisemistä ehtona työllistymiselle. Ehdotus saattaa lisäksi johtaa nykykäytäntöön nähden ylimääräiseen lupakirjabyrokratiaan, mikä on omiaan lisäämään kustannuksia. Valtioneuvosto ottaa kuitenkin huomioon, että joissain jäsenvaltioissa matkustamohenkilökunnan koulutusta annetaan myös ansiolentoyrityksistä riippumattomissa koulutusorganisaatioissa. Näiden valtioiden kannalta direktiiviehdotus on perusteltu, koska JAR-OPS 1:n O-osan määräykset eivät sellaisinaan sovellu riippumattomien koulutusorganisaatioiden valvontaan. Sen vuoksi valtioneuvosto on valmis hyväksymään direktiiviehdotuksen, jos ehdotuksen edellyttämistä hyväksynnöistä ja koulutustodistuksista viranomaisille ja koulutusorganisaatioille aiheutuva lisätyö saadaan mahdollisimman kevyeksi. VALIOKUNNAN AIEMMAT KANNANOTOT Perustelut Valiokunta on käsitellyt asiaa valtioneuvoston kirjelmän E 98/2000 vp yhteydessä ja antanut asiasta lausunnon LiVL 21/2000 vp. Tuolloin valiokunta on todennut, että asia on lainsäädännön alaan kuuluvana tulossa eduskuntaan valtioneuvoston perustuslain 96 :n mukaisena kirjelmänä. Komission ehdotus on kuitenkin saapunut jo 6.4.2000 valtioneuvostolle ja asia saattaa mennä osittain ratkaisuun liikenneministerineuvostossa 20. 21.12.2000. Valiokunta huomauttaa, että valtioneuvoston on huolehdittava siitä, että eduskunnan toimialaan kuuluvat asiat saatetaan eduskunnan käsiteltäviksi viivytyksettä komission ehdotuksen saavuttua valtioneuvostolle, jotta eduskunnalla on todellisia mahdollisuuksia tutkia asioita ja vaikuttaa niiden käsittelyyn. Asetusehdotuksessa on määräys, jonka mukaan suurin sallittu veren alkoholipitoisuus lentotyöjakson alussa lentokoneen miehistön jäsenelle on 0,2 promillea. Suomen kansallisessa lainsäädännössä on alkoholipitoisuuden rajaksi kuitenkin säädetty 0 promillea. Valiokunta pitää välttämättömänä edellytyksenä asetusehdotuksen hyväksymiselle, että jäsenvaltioille varataan mahdollisuus kansalliseen määräykseen täysraittiudesta ilma-aluksen ohjaamisessa. Asetuksen lennonrekisteröintilaitteen tallenteiden julkisuutta koskevan määräyksen sanamuodosta ei käy ilmi, koskeeko se vain ansiolentoyrityksen velvollisuutta olla käyttämättä tallenteita ilman asianomaisen miehistön lupaa muihin kuin kohdassa mainittuihin tarkoituksiin vai kohdistuuko velvollisuus myös jäsenvaltioihin. Jos velvollisuuden katsotaan kohdistuvan myös jäsenvaltioihin, Suomi saattaa joutua muuttamaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännöksiä siten, ettei esimerkiksi onnettomuuskoneen ohjaamoäänittimien tallenteiden sisältöä voida onnettomuustutkinnan päätyttyäkään julkistaa. Onnettomuustutkinnan luotettavuuden arviointi vaikeutuisi, jos tutkinnasta tehtyjen johtopäätösten perusteena olleita asiatietoja ei voitaisi julkistaa. Suomi on tehnyt ehdotuksen siitä, että kyseisessä kohdassa mainitut velvollisuudet koskisivat nimenomaan ansiolentoyrityksiä. Valiokunta pitää eh- 5
dotuksen hyväksymistä edellytyksenä asetuksen hyväksymiselle. Suomen esittämät huomautukset on sittemmin huomioitu ja kirjattu. Lausunto Lausuntonaan liikennevaliokunta kunnioittavasti ilmoittaa, että valiokunta viittaa aiemmin esittämäänsä lausuntoon LiVL 21/2000 vp ja että valiokunta yhtyy edellä olevin lisähuomautuksin asiassa valtioneuvoston kantaan. Helsingissä 16 päivänä helmikuuta 2001 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Erkki Pulliainen /vihr Annika Lapintie /vas Jyri Häkämies /kok Erkki Kanerva /sd Saara Karhu /sd Marjukka Karttunen-Raiskio /kok Eero Lämsä /kesk Raimo Mähönen /sd Tero Mölsä /kesk Markku Rossi /kesk Ismo Seivästö /skl Lasse Virén /kok Raimo Vistbacka /ps Harry Wallin /sd. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Vesa Makkonen. 6