PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Tiistai 30.9.1997 klo 10.00 Esityslista 57/1997 vp 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. Kertomus hallituksen toimenpiteistä vuonna 1996 (K 4/1997 vp) Jatkettu I käsittely Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto 7/1997 vp. Valtion kiinteistövarallisuuden hallinto Hallitusneuvos Kiven ja pääjohtaja Tuomisen kirjallinen lausunto sekä neuvotteleva virkamies Laavakarin ja tarkastusneuvos Valkosalon kirjalliset lausunnot. 4. HE 34/1997 vp laiksi ortodoksisesta kirkkokunnasta annetun lain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Apulaisprofessori Matti Pellonpään kirjallinen lausunto. Kuultavana: - Professori Mikael Hiden Asiasta ei ole kutsuttu lisää asiantuntijoita. klo 10.30 5. HE 118/1997 vp laiksi puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta Ilmoitetaan saapuneeksi. Eduskunnan päätöksen mukaan perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto puolustusvaliokunnalle. I käsittely Kuultavina: - Vanhempi hallitussihteeri Timo Turkki, Puolustusministeriö - Lainsäädäntöneuvos Sami Manninen, Oikeusministeriö - Professori Mikael Hidén - Professori Antero Jyränki - Professori Ilkka Saraviita Asiasta ei ole kutsuttu muita kuultavia. 6. Muut mahdolliset asiat. 7. Seuraava kokous on keskiviikkona 1.10.1997 klo 10.00.
Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 30.9.1997 KELLO 10.30 HE 118/97 vp laiksi puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta Esityksen ainoa perustuslakiin liittyvä kysymys näyttäisi olevan 2 b :ssä ehdotettu valtuus kieltää liikkuminen tietyillä alueilla. Hallitusmuodon 7 :n 1 momentin mukaan kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa. Säännöstä ei voida lukea absoluuttiseksi kielloksi rajoittaa maan alueella liikkumista, vaan perusoikeuksia yleensä ja erityisesti liikkumisvapautta koskevien näkökohtien pohjalta on arvioitava, millä edellytyksillä ja minkälaisia rajoituksia tai rajoittamisvaltuuksia voidaan toteuttaa tavallisessa laissa. Minusta ei voi olla epäilystä siitä lähtökohdasta, että sotilasviranomaisilla on sotilaskäytössä olevilla alueilla oikeus rajoittaa ulkopuolisten liikkumista. Tiettyjä ongelmia liittyy siihen, että kieltovallan käyttäjä - ko. sotilasviranomainen - edellytetään säädettäväksi asetuksella. Tämä järjestely merkitsee tavallaan sitä, että asetuksenantajasta riippuu, mikä viranomainen ja kuinka laajoilla valtuuksilla saa puuttua perusoikeuden suojaan. Näin kuvattuna järjestely ei hyvin sovellu perusoikeuksia koskevaan säätelyyn. Toisaalta voidaan ehkä ajatella, että tässä ei tosiasiassa ole kyse niinkään laajan säätely- ja harkintavallan jättämisestä asetuksen tasolle, vaan luultavasti verraten vakiintuneista rajoitusjärjestelyistä ja joustavuuden jättämisestä kysymykseen, minkä nimikkeinen viranomainen järjestelyt eri alueilla päättää. En pidä välttämättömänä tässä sitä, että päättävä viranomainen osoitetaan tarkemmin laissa. Tiukempaakin kantaa voidaan toisaalta perustella. Kiellon tavoitteet on ilmaistu lakonisesti sotilaallisista syistä. Voitaisiin ajatella, että nämä 7
3 syyt - rajoittamisen edellytykset - osoitettaisiin säännöksessä tarkemmin esim. sen tapaisin kriteerein, joihin on viitattu perusteluissa. Pidän kuitenkin jo tällaista kuvausta - ko. alueiden käyttötilanteen huomioon ottaen - HM 7 :n kannalta riittävänä. Kiellon soveltamisalue on säännöksessä osoitettu sanoin "puolustusvoimien käytössä olevalla alueella tai kohteessa". En tiedä, onko määre "käytössä oleva" riittävän yksiselitteinen. Koskeeko se esim. sotaharjoitusalueena olevia yksityisten maita tai joillain edellytyksillä niitä, vai pelkästään puolustuslaitoksen jatkuvassa käytössä olevia (valtion) alueita. Selvyys esim. tässä kysymyksessä on aiheellinen myös siksi, että kiellon laajuus vaikuttaa myös siihen, mihin kaikkeen rangaistusuhka voi ulottua. Ainakin periaatteellisesti arveluttavin piirre ehdotetussa muotoilussa on siinä, että säännöksessä ei ole mitään viitettä siihen, että liikkumisvapautta rajoitetaan vain siihen määrään kuin se on välttämätöntä. Sanonta "sotilaallisista syistä" voidaan perustellustikin ymmärtää niin, että se osoittaa vain syiden tyypin, ei sen sijaan mitään siitä, onko rajoittamisessa pidettävä silmällä aste-eroja, voidaanko "kieltää" liikkuminen silloin kun olisi riittävää "rajoittaa" sitä. Oletan kyllä, että asialla ei ole paljon käytännön tasossa näkyvää merkitystä. Periaatteessa olisi kuitenkin asianmukaista, että perusoikeuksien yhteydessä usein esitetty vaatimus rajoitusten ulottamisesta vain niin pitkälle kuin on välttämätöntä otettaisiin huomioon myös tässä valtuutussäännöksessä. Jos tämänsuuntaista säännöksen muuttamista harkitaan, ei välttämätön-sanalle rakentaminen (milloin se on...välttämätöntä) luultavasti ole paras mahdollisuus jo siitä syystä, että turvallisuus(marginaalin)tarve voi olla sotilaskohteissa paljon suurempi kuin perusoikeuksien erilaisissa rajoitustilanteissa yleensä. Ehkä sanamuodossa voisi näkyä ajatus "siinä määrin kuin sotilaalliset syyt vaativat (kieltää...tai rajoittaa).
ANTERO JYRÄNKI/30.9.1997 PeV 4 P.M. HE 118/1997 vp (puolustusvoimista ann. lain muuttaminen) Lakiehdotuksen säännöksistä on valtiosääntöoikeudellisesti mielenkiintoinen uusi 2 b, joka kuuluisi seuraavasti: "Asetuksella säädettävä puolustusvoimien viranomainen voi sotilaallisista syistä kieltää asiattomilta puolustusvoimien käytössä olevalla alueella tai kohteessa liikkumisen tai rajoittaa sitä. Kiellon rikkomisesta tuomittavista rangaistusseuraamuksista säädetään rikoslaissa." Kysymys on asianomaisten sääntelyjen suhteesta perusoikeuksiin, 1 momentin osalta liikkumisvapauteen ja 2 momentin osalta henkilökohtaisen vapauden suojaan. 1 momentti HM 7.1 :ssä säädetään: "Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa." HM 7.1 kuuluu niihin uuden HM 2 luvun perusoikeusäännöksiin, joissa perusoikeus on turvattu oikeuden muodossa ilman nimenomaista lakivarausta tai rajoituslauseketta. "Tällä tavoin kirjoitettujakaan perusoikeuksia ei pääsääntöisesti ole tarkoitettu ehdottomiksi oikeuksiksi, vaan kysymys niiden rajoittamisesta ratkaistaan perusoikeuksia koskevien yleisten oppien mukaisesti." (PeVM 25/1994 vp) Perusoikeusrajoitusten, myös liikkumisvapauden rajoitusten, tulee perustua lakiin (ks. myös HE 309/1993 vp s.51/1). Tämä tarkoittaa delegointikieltoa: perusoikeuksien rajoittamista koskevaa toimivaltaa ei saa siirtää lakia alemmalle säädöstasolle. PVL 2b sisältäisi rajoittamissääntelystä osan, ja jättää osan
5 asetuksenantajan säädettäväksi. Laissa säännellään alue, jota rajoitus voi koskea ("puolustusvoimain käytössä oleva alue"), mutta asetuksen varaan jää sen säätäminen, kenellä on rajoituksen asettamiseen toimivalta. Näin määrätty toimivaltainen viranomainen vihdoin täsmentäisi rajoituksen (= mikä alue ja kuinka suuri rajoitus liikkumiseen). Sanotuilta osin kysymys on delegoinnista asetuksenantajalle, kuitenkin niin, ettei delegointi koske nyt käsillä olevan rajoituksen olennaista osaa. Olennaisuus on pikemminkin siinä, mikä on rajoitusalueiden yleinen tunnusmerkki ("puolustusvoimain käytössä oleva alue") kuin sitä, kellä on valta konkretisoida rajoitus näin annetun maksimirajan puitteissa. Näissäkään puitteissa rajoitus ei voi ulottua liikkumisvapauden ytimeen, mikä johtuu suoraan siitä, että alueet, joita rajoitus voi koskea, käsittävät erinomaisen pienen osan maan pinta-alasta. Ne on lisäksi jo omistuksensa ja hallintansa puolesta varattu yksinomaan puolustusvoimien erityistarkoituksiin. Esillä olevan rajoituksen hyväksyttävyyttä arvioitaessa on erotettava huomioon myös perusoikeussuojan ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määräysten yhteisvaikutus ja tulkinnallinen sopeuttaminen toisiinsa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 lisäpöytäkirjan 2 artikla edellyttää, ettei liikkumisvapaudelle, vapaudelle valita asuinpaikkansa ja vapaudelle lähteä maasta saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, jotka ovat lain mukaisia ja välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa mm. kansallisen tai yleisen turvallisuuden takia. Kyseisiä oikeuksia voidaan lisäksi rajoittaa erityisalueilla demokraattisen yhteiskunnan yleisen nimissä. Sotilasalueita kokevia rajoituksia perustellaan yleisesti kansallisen turvallisuuden vaatimuksella ja sillä seikalla, että ne ovat erityisalueita. Tähän nähden lakiehd. 2b :n rajoitusta täytyy pitää hyväksyttävänä. Kaikkiaankaan ei HM 7.1 :n kannalta ole muistuttamista lakiehd. 2b :n sisältöä vastaan. 2 momentti Lakiehd. 2b :n mukaan sen nojalla annetun kiellon rikkomisesta tuomittavista rangaistusseuraamuksista säädetään rikoslaissa. Lakiehdotuksen perusteluissa mainitaan, että viittauksella
rikoslakiin tarkoitetaan tässä RL 42 luv. 1 :n säännöstä (343/-39), joka kuuluu näin: 6 "Joka vastoin asianomaisen viranomaisen joko suullisesti antamaa tai paikalle asetetussa julisteessa ilmoitettua tahi muutoin hänen tiedokseen tulleeksi katsottavaa kieltoa taikka vilpillisesti hankkii tahi yrittää hankkia itselleen tai toiselle pääsyn linnoitukseen, sotasatamaan, sotalaivaan, puolustuslaitoksen virkahuoneeseen tahi puolustuslaitoksen hallussa olevalle kasarmi-, leiri-, harjoitus- tai varastoalueelle taikka maan puolustusta varten toimivaan tehtaaseen tai muuhun laitokseen; rangaistakoon, jollei teosta muualla laissa ole säädetty ankarampaa rangaistusta, sakolla tai enintään kahden vuoden vankeudella." Tekniikka, jota esillä olevan lakiehd. 2b :ssä käytetään, voidaan kuvata siten, että sillä täydennetään RL 42:l:n rangaistus-sääntelyä. Viimeksi mainittu rikoslain kohta sisältää osittaisen blankokriminalisoinnin: siinä määritellään rikollisen teon tunnusmerkistö kohtuullisen pitkälle, mutta osa siitä jätetään viranomaisen toimin määrättäväksi. Lakiehd. 2b :n toinen virke viittaa juuri tähän sääntelyratkaisuun, mutta se on pelkkä viittaussäännös, jolla ei ole itsenäistä merkitystä. Ilman tätä säännöstäkin RL 42:1 saisi sisältönsä välillisesti tämän lakiehd. 2 :n kautta: 2b :n nojalla annetulla asetuksella määrättävän viranomaisen toimin. Jos RL 42 luv. 1 :ään liittyy blankokriminalisoinnista johtuvia perustuslaillisuusongelmia, samantyyppisiä joihin nyt on viitattu liikkumisrajoitusten delegointiongelman yhteydessä, ne eivät siten aktualisoidu nyt esillä olevan lakiehdotuksen johdosta. Lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa järjestyksessä.
7 Herra puheenjohtaja. Käsillä olevan hallituksen esityksen 118/1997 laiksi puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta säätämisjärjestysproblematiikka liittyy lakiehdotuksen 2 b :n säännökseen. Asetuksella säädettävä puolustusvoimien viranomainen voi sotilaallisista syistä kieltää asiattomilta puolustusvoimien käytössä olevalla alueella tai kohteessa liikkumisen tai rajoittaa sitä. Sanktiona viitataan voimassa olevaan rikoslain säännökseen. Säätämisjärjestystä on arvioitava HM 7,1 :ssä säädetyn liikkumisvapauden näkökulmasta. Voimassa olevan 7,1 :n sanamuodon mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Toisin kuin säännöksen edeltäjässä, tähän vapauteen ei ole liitetty varausta rajoittaa liikkumisvapautta laissa. HM 7,1 :n säännös on kirjoitettu ehdottomaan muotoon, joten on kysyttävä, voidaanko sotilasalueita koskevaa rajoitusta säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. HM 7. 1 :n esityöt. Perusoikeuskomitean suunnittelemassa järjestelmässä perusoikeuksien rajoittaminen poikkeuslailla olisi ollut kiellettyä. Liikkumisvapautta olisi voitu rajoittaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä hahmotellun kriisitilavaltuutuksen nojalla. Perusoikeustyöryhmässä, hallituksen esityksessä ja sittemmin toteutetussa perusoikeusjärjestelmässä poikkeuslakimahdollisuus säilytettiin, ja perusoikeussuojajärjestelmä sai muutoinkin rakenteeltaan alkuperäisistä kaavailuista poikkeavan sävyn. Perusoikeustyöryhmän ja hallituksen esityksen (309/1993 s. 50 s.) mukaan ehdotettu yleissäännös liikkumis- ja asuinpaikan valinnanvapaudesta vastaa pitkälti vanhan hallitusmuodon 7 :n säännöstä. Tärkein muutos oli perusoikeussuojan ulottaminen maassa laillisesti oleskeleviin ulkomaalaisiin. Esityksessä viitattiin perustuslakivaliokunnan lausuntoihin 4/1984 ja 13/1989, joissa kuitenkin oman tulkintani mukaan oli pääasiassa kysymys asuinpaikan valinnan vapaudesta. Hallituksen esityksen mukaan "Liikkumisvapauden asema perusoikeutena merkitsee, että kyseisen oikeuden rajoituksen tulee perustua lakiin. Rajoituksen tulee myös täyttää säännöksen tulkintakäytännössä tarkemmin määräytyvät ehdot rajoituksen välttämättömyyden ja hyväksyttävyyden suhteen." Huomioon tulee myös ottaa ihmisoikeussäännökset. Vaikka siis HM 7,1 kirjoitettiin poikkeuksettomaksi (ilman lakiva-
-rausta), hallituksen esityksen mukaan siihen silti voitiin lailla säätää rajoituksia. Perustuslakivaliokunta ei mietinnössään 25/1993 puuttunut liikkumisvapauden tulkintasäännöstöön. "Osassa esityksen säännöksistä asianomainen perusoikeus on turvattu oikeuden muodossa ilman nimenomaista lakivarausta tai rajoituslauseketta. Tällä tavoin kirjoitettujakaan perusoikeuksia ei pääsääntöisesti ole tarkoitettu ehdottomiksi oikeuksiksi, vaan kysymys niiden rajoittamisesta ratkaistaan perusoikeuksia koskevien yleisten oppien mukaisesti" (s.4 palsta 2). Tällaisina yleisinä oppeina mainittiin -perustuminen lakiin delegointikielloin -rajoituksen tarkkarajaisuus ja täsmällisyys -rajoituksen hyväksyttävyys ja painavat yhteiskunnalliset syyt -kytkennät ihmisoikeussäännöksiin -perusoikeuden ytimen ehdottomuus -suhteellisuusvaatimus ja välttämättömyys tämän tarkoituksen toteutukselle -riittävät oikeusturvajärjestelyt. Perustuslakivaliokunnan kannanmäärittelyn mukaan liikkumisvapaus ei siten ole ehdoton, vaan sitä voidaan edellä mainituin edellytyksin rajoittaa. Hallituksen esityksessä 118/1997 tarkoitetut liikkumisvapauden rajoitukset näyttävät täyttävän useimmat rajoituskriteerit sotilasalueilla (tarkoitan tällä ilmauksella kaikkia niitä alueita, joihin 2 b :ssä viitataan). Toisin sanoen rajoituksia voidaan mielestäni pitää useista syistä välttämättöminä. Liikkumisvapauden ytimeen ei kosketa, sillä rajoitukset voivat koskea vain hyvin rajoitettua osaa Suomen maa-alueesta. Oikeusturvajärjestelyjä voidaan pitää sikäli riittävinä, että liikkumisvapauden rajoituksen rikkoja voidaan tuomita rangaistukseen vain yleisessä tuomioistuimessa muutoksenhakumahdollisuuksin hovioikeuteen. Rajoituksen tarkkarajaisuuden osalta säännös lienee riittävän tarkka. Ymmärrän säännöksen niin, että se tarkoittaa vain tavalla tai toisella puolustusvoimien käytössä olevaa aluetta. Epämääräisimmillään säännös on ehkä sillä kohtaa, voidaanko rajoituksia määrätä esim. laajojen sota-harjoitusten koko alueella. Tämä kohta kaipaisi ehkä lisäselvityksiä. Sinänsä lyhytaikaiset harjoitukset saattavat kattaa suuriakin maa-alueita, joilla asustaa runsaasti siviilihenkilöitä. Ilmaisu "kohde" voidaan tulkita koskemaan tilapäisiä harjoitusalueita osittain tai kokonaan. Asia ei liene ongelmallinen, jos tarkoitetaan vain esim. joukkojen käytössä olevia leirialueita, huoltoteitä ja liikkumisreittejä. Ongelmallisemmaksi säännös muuttuu, jos se koskee laajoja aluekokonaisuuksia. On selvää, että säännös koskee vain (ns. syvän-) rauhanaikaa. Mm. Puolustustilalain tarkoittamissa olosuhteissa voidaan määrätä erittäin laajoja liikkumisvapauden rajoituksia (esim. lain 23 ). Sama koskee valmiustilaa (Valmiustilalain 33 :n 3 kohta). Rajoituksen täsmällisyysvaatimus ja päätösvallan antaminen viimekädessä "puolustusvoimain viranomaiselle" on kuitenkin ongelmallista perustuslakivaliokunnan asettamien tiukkojen kriteerien näkökulmasta. 8
9 Kieltoalueista (sotilasalueista) päättäisi asetuksella säädettävä puolustusvoimain viranomainen. Aluekohtainen päätösvalta siirtyy suhteellisen matalalle tasolle, jos asiaa tarkastellaan säädöshierarkian näkökulmasta. Päätösvalta kuuluisi varsinaista säädösvaltaa vailla olevalle viranomaiselle. En löytänyt esityksestä mainintaa siitä, mikä tämä viranomainen olisi. Sinänsä lakiehdotus merkitsee parannusta nykytilaan, että viranomainen joka tapauksessa identifioitaisiin asetuksella. Perusoikeuksien rajoituksien delegointikiellosta ja tarkkarajaisuuden säännöstä voidaan kuitenkin tehdä sellainenkin päätelmä, että sotilasalueiden määrittely valta tulisi pidättää asetuksen tasossa. Hallinnollinen jaoitus HM 50. Lakiehdotuksen mukaan maan jakamisesta maanpuolustusalueisiin ja niiden aidsiin maanpuolustuspiireihin säädetään asetuksella. HM 50 :n 1 momentin mukaan "muita muutoksia hallinnolliseen jakoon määrää valtioneuvosto, mikäli laissa ei toisin säädetä". Vaikka sotilashallinnollinen jaoitus luettaisiin 50 :n piiriin, järjestely on ongelmaton, koska säännös valtuuttaa käyttämään muutakin säädöstasoa kuin valtioneuvoston (normi)päätöstä. 9 b :ssä annettava säädösvalta. 9 b :n mukaan sotilas- ja virkapukuja koskevia määräyksiä voidaan antaa ministeriön valtuutuksella mm. puolustusvoimain komentajan päätöksin. Säädösvaltaa voidaan siis delegoida ohi varsinaisen säädösvaltaa käyttävän viranomaiskoneiston. Kyseessä on mielestäni niin vähäisestä tai "teknisestä" (PeVL 20/1997) yksityiskohdasta säätäminen tai määrääminen, että valtuutus voidaan säätää tavallisella lailla. Ihmisoikeussäännösten kannalta järjestely on nähdäkseni moitteeton -siinä määrin laajoja rajausvaltuuksia liikkumisvapauteen niiden nojalla voidaan säätää. Puolustusvoimista annetun lain 2 a. Esityksen yleisperusteluissa (nykytila) viitataan 2 a :än 1. momenttiin, jonka mukaan tietyistä voima- ja pakkokeinoista säädetään asetuksella. Näin laaja valtuutus tuskin tulisi kysymykseen tavallisessa laissa uuden perusoikeusjärjestelmän voimassaoloaikana. Kun tätä säännöstä ei esitetä muutettavaksi vaan pykälää täydennetään (kustannusten jako), säännöksen asianmukaiseen käsittelyjärjestykseen ei voitane puuttua. Ilkka Saraviita